Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO308, November 1997

556. Dans sa communication du 29 mars 1997, l'Union des syndicats des travailleurs du Niger (USTN) a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement du Niger. L'Organisation de l'unité syndicale africaine (OUSA) a présenté des allégations relatives à ce cas dans une communication du 16 avril 1997.

1. 556. Dans sa communication du 29 mars 1997, l'Union des syndicats des travailleurs du Niger (USTN) a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement du Niger. L'Organisation de l'unité syndicale africaine (OUSA) a présenté des allégations relatives à ce cas dans une communication du 16 avril 1997.
2. 557. Le gouvernement a envoyé ses observations par communication en date du 2 juin, complétées par des communications du 9 juin 1997 et du 1er septembre 1997.
3. 558. Le Niger a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 559. Dans sa communication du 29 mars 1997, l'USTN relève que, le 27 février 1997 deuxième et dernier jour de la grève générale qu'elle avait déclenchée, le gouvernement a adopté plusieurs textes: une ordonnance portant modification du statut général de la fonction publique, ainsi que des textes portant institution de la nouvelle grille indiciaire des salaires des fonctionnaires. La nouvelle grille indiciaire consacre une diminution substantielle des salaires des fonctionnaires émargeant au budget de l'Etat. Le gouvernement a ainsi, d'autorité et de façon unilatérale, décidé de diminuer les salaires, en violation des dispositions de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.
2. 560. L'USTN a engagé plusieurs grèves, au cours des mois de février et mars 1997, en protestation contre la diminution des salaires et autres mesures, telles que des privatisations de sociétés étatiques. A l'occasion de ces divers mouvements qui ont fait l'objet de préavis, l'USTN a formulé diverses revendications dont le remboursement des arriérés de salaires, le paiement ponctuel des salaires, l'abrogation de la nouvelle grille salariale et la révision de la législation en matière de grève.
3. 561. A la suite d'une grève générale organisée les 18 et 19 mars, plusieurs grévistes ont été arrêtés et emprisonnés. Le 21 mars, dans un nouveau préavis, l'USTN a dénoncé la systématisation des arrestations et exigé la libération de tous les travailleurs arrêtés pour faits de grève, tout en réitérant ses précédentes revendications.
4. 562. L'USTN allègue en outre que, le 20 mars 1997, le Conseil des ministres a exigé la reprise du travail, le jour même, par les agents des douanes. Le gouvernement, en raison de la perturbation du travail résultant de l'exercice du droit de grève dans ce secteur, a décidé de dissoudre le Syndicat national des agents des douanes du Niger (SNAD).
5. 563. L'USTN fait valoir que la loi sur la grève adoptée par le gouvernement restreint fortement l'exercice du droit syndical, et plus particulièrement du droit de grève. Elle dénonce le recours à des réquisition abusives malgré les dispositions instituant un service minimum dans les secteurs vitaux et stratégiques de l'Etat.
6. 564. L'OUSA, dans sa communication du 16 avril, fait état de l'arrestation et de l'emprisonnement de 22 dirigeants et militants syndicaux pour faits de grève. Parmi les syndicalistes emprisonnés, elle mentionne les responsables syndicaux suivants: Maman Mansour, secrétaire général adjoint de l'USTN, Soumaila Mamoudou, membre du bureau exécutif national de l'USTN, Issoufou Chaibou, Abdou Bagué, Maïga Akoua Tretou, tous trois membres du bureau exécutif du Syndicat des travailleurs de l'énergie (SYNATREN).

B. Réponse du gouvernement

1. 565. Dans ses communications des 9 juin et 1er septembre 1997, le gouvernement explique que les considérations qui ont présidé à la révision de la grille salariale sont d'ordre exclusivement économique. En vue du redressement de la situation économique qui se dégrade depuis dix ans, des programmes d'ajustement structurel ont été conclus avec les institutions financières et bancaires internationales portant essentiellement sur des mesures d'économie budgétaire par la réduction des charges salariales, la restructuration des entreprises étatiques et d'autres mesures. Le gouvernement s'est constamment préoccupé d'associer les partenaires sociaux à la réflexion sur les grandes orientations de politique et de développement économique et social. Il a créé à cet effet des instances de dialogue et de concertation, tels que le comité interministériel chargé de négocier avec les partenaires sociaux et regroupant des membres du gouvernement et des représentants des organisations professionnelles. La loi des finances de 1997 a prévu une réduction de la masse salariale de l'ordre de 17 pour cent. Le gouvernement se trouvait devant l'alternative soit de réduire les effectifs, soit de revoir à la baisse la masse salariale par le réaménagement de la grille indiciaire. Au terme de rencontres infructueuses avec les syndicats, il a décidé le maintien des effectifs, assorti de la réduction des salaires à un niveau compatible avec les ressources de l'Etat.
2. 566. En ce qui concerne les mouvements de grève, le gouvernement se réfère plus précisément à ceux organisés dans le secteur de l'énergie au sein de la Société nationale d'électricité (NIGELEC). La perspective de restructuration de la NIGELEC a été à l'origine des débrayages observés au cours du mois de mars 1997. Le syndicat SYNATREN a déclenché l'arrêt collectif de travail sans préavis ni service minimum. Il a donné des instructions à certains agents pour perpétrer des actes de sabotage sur les installations et les réseaux électriques. Le territoire national a été ainsi privé d'énergie électrique pendant quarante-huit heures. L'article 17 de l'ordonnance no 88-064 du 22 décembre 1988 portant code de l'électricité dispose que, lorsque la dégradation d'ouvrages ou appareils de production, de transport ou de distribution d'énergie électrique aura été volontaire, les peines applicables sont celles prévues à l'article 389 du Code pénal, soit une peine d'emprisonnement de deux mois à dix ans. La direction de la société NIGELEC a déposé plainte et déclenché l'action publique, et c'est dans ce cadre que s'inscrit l'interpellation de certains responsables syndicaux. Le gouvernement estime donc qu'aucun travailleur n'a été inquiété en raison de ses activités syndicales ou de sa participation à la grève du secteur concerné.
3. 567. Pour ce qui est du secteur des douanes, le Syndicat national des agents des douanes (SNAD) a appelé à un arrêt de travail sans service minimum les 20 et 21 mars 1997. Les motifs invoqués tenaient au fait que le gouvernement n'aurait pas tranché un différend isolé opposant des douaniers à des militaires dans une région du pays. Le droit de grève est garanti par la Constitution, le Code du travail et le statut général de la fonction publique. S'agissant des agents de l'Etat, l'exercice du droit de grève est réglementé par l'ordonnance no 96-009 du 21 mars 1996 fixant les conditions d'exercice du droit de grève des agents de l'Etat et des collectivités territoriales, l'ordonnance no 96-010 du 21 mars 1996 déterminant la liste des services stratégiques et vitaux de l'Etat et par le décret no 96/.../PCSN/MFPT/E du 21 mars 1996 portant modalités d'application des ordonnances précitées. Ces textes ont été adoptés à l'issue d'un long processus de discussions dans le cadre du comité consultatif paritaire, regroupant les représentants de l'USTN et de l'administration. Ces textes établissent un délai de préavis, la négociation préalable au déclenchement effectif de toute grève, le service minimum et la liberté de travail pour les non-grévistes. En outre, dans le secteur des douanes, aux termes du décret no 75-193-PCMS/MFPT/E du 11 septembre 1975, portant statut particulier des agents des douanes, seule la grève du zèle est reconnue au personnel pour la défense de ses intérêts professionnels collectifs.
4. 568. Selon le gouvernement, dans la pratique, les syndicats ont pris l'habitude de déclencher d'abord la grève et d'engager les négociations ensuite. En outre, certains syndicats font un recours systématique à la grève sauvage, c'est-à-dire sans préavis et sans service minimum. Le recours à la réquisition s'inscrit dans un cadre permettant aux services de poursuivre leurs activités quand ils sont vitaux ou stratégiques, face à un refus d'assurer le service minimum. L'article 9 de l'ordonnance no 96-009 du 21 mars 1996 stipule que "dans des cas exceptionnels exigés par la nécessité de préserver l'intérêt général, tout agent de l'Etat ou des collectivités territoriales peut faire l'objet de réquisition". Des réquisitions de personnel sont opérées pour pallier le refus de certaines organisations syndicales de mettre en place un service minimum.
5. 569. En date du 9 juin 1997, le gouvernement a communiqué des documents, en particulier le texte du jugement du 14 avril 1997 dans l'affaire Ministère public contre Adamou Boukari et autres. Ce document statue sur le sort des personnes arrêtées sur mandat de dépôt du 28 mars 1997. Il déclare coupables du délit de destruction et sabotage d'édifices publics et de complicité MM. Abdou Bagué et Rabiou Mahamadou Armayaou et les condamne à deux ans d'emprisonnement et 100 000 francs d'amende. Il déclare MM. Boukar Abba Gana et Maman Boukari coupables du délit de refus d'un service légalement dû et les condamne à deux mois d'emprisonnement et 10 00 francs d'amende. Il relaxe, pour faits non établis, les autres, soit: MM. Adamou Boukari, Issoufou Chérif Chaibou, Adamou Idé, Ousmane Mahaman, Ibrahim Tahirou, Abdoul Modagara, Boubacar Soumana, Elh. Mahaman Bâ, Maman Souley, Boubacar Moussa, Abdou Abdoulaye, Mani Ousmane Abdou, Seydou Hamidou, Hassane Garba, Soumaila Mamadou, Elh. Ramane Mansour.

C. Conclusions du comité

1. 570. Le comité observe que, dans le présent cas, l'USTN dénonce l'adoption par le gouvernement d'une nouvelle grille indiciaire des salaires des fonctionnaires qui consacre une diminution substantielle de ces salaires. Le comité note également que l'USTN et l'OUSA font état de l'arrestation et de l'emprisonnement de dirigeants et militants syndicaux pour faits de grève. Le comité note de plus que l'USTN dénonce, d'une part, la dissolution du Syndicat national des agents des douanes du Niger (SNAD) suite à l'exercice du droit de grève dans ce secteur et, d'autre part, le recours par le gouvernement à des réquisitions abusives pendant les grèves dans les secteurs vitaux et stratégiques de l'Etat.
2. 571. En ce qui concerne les allégations relatives à l'adoption de façon unilatérale par le gouvernement d'une nouvelle grille indiciaire des salaires des fonctionnaires, le comité note les déclarations du gouvernement selon lesquelles le redressement de la situation économique a été retenu comme l'objectif prioritaire des pouvoirs publics et que, dans ce cadre, des programmes d'ajustement structurel ont été conclus avec les institutions financières et bancaires internationales. Le comité note que, selon le gouvernement, c'est au terme de maintes rencontres infructueuses avec les partenaires qu'il a décidé de la réduction des salaires à un niveau compatible avec les ressources de l'Etat. A cet effet, le comité, tout en prenant pleinement en compte les sérieuses difficultés financières et budgétaires auxquelles doivent faire face les gouvernements, notamment en période de stagnation économique prolongée et généralisée, considère cependant que les autorités devraient privilégier dans toute la mesure possible la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires. Le comité estime qu'il est essentiel que les travailleurs et leurs organisations puissent participer pleinement et de façon significative à la détermination de ce cadre global de négociation, ce qui implique notamment qu'ils aient à leur disposition toutes les données financières, budgétaires ou autres leur permettant d'apprécier la situation en toute connaissance de cause. Si, en raison des circonstances, cela n'est pas possible, les mesures de ce genre devraient être limitées dans le temps et protéger le niveau de vie des travailleurs les plus touchés. Autrement dit, un compromis équitable et raisonnable devrait être recherché entre, d'une part, la nécessité de préserver autant que faire se peut l'autonomie des parties à la négociation et, d'autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter les difficultés budgétaires. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 899.)
3. 572. Au sujet des allégations relatives à la dissolution du Syndicat national des agents de douanes du Niger (SNAD) suite à l'exercice du droit de grève dans ce secteur, le comité note qu'aux termes du décret no 75-193-PCMS/MFPT/E du 11 septembre 1975, portant statut particulier des agents de douanes, seule la grève du zèle est reconnue au personnel pour la défense de ses intérêts professionnels collectifs. A cet effet, le comité rappelle que, lorsque le droit de grève a été restreint ou supprimé dans certains services considérés comme essentiels, les travailleurs devraient bénéficier d'une protection adéquate de manière à compenser les restrictions qui ont été imposées à leur liberté d'action pendant les différends survenus dans lesdits services. En ce qui concerne la nature des garanties appropriées en cas de restriction de la grève, ces limitations du droit de grève devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 546 et 547.) Dans le cas présent, le gouvernement explique sa position du fait que le syndicat des travailleurs du secteur des douanes a appelé ses adhérents à un arrêt de travail sans service minimum de quarante-huit heures. Le comité rappelle à cet égard que le maintien de services minima en cas de grève ne devrait être possible que dans les services dont l'interruption risquerait de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans une partie ou dans l'ensemble de la population, ou dans les services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme, mais où les grèves d'une certaine ampleur et durée pourraient provoquer une crise nationale aiguë menaçant les conditions normales d'existence de la population et, finalement, dans les services publics d'importance primordiale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 556.) Même s'il apparaît que le secteur des douanes puisse faire l'objet de limitations au droit de grève, telles que le dépôt d'un préavis ou l'imposition d'un service minimum, le comité estime que la dissolution d'organisations syndicales est une mesure qui ne devrait intervenir que dans des cas de gravité extrême et qu'une telle dissolution ne devrait pouvoir intervenir qu'à la suite d'une décision judiciaire afin de garantir pleinement les droits de la défense. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 666 et 673.) Le comité déplore vivement la dissolution du SNAD et est profondément convaincu que la solution aux problèmes économiques et sociaux que traverse un pays ne peut être trouvée par la mise à l'écart des organisations syndicales et la suspension de leurs activités. Le comité demande instamment au gouvernement que la mesure de dissolution soit annulée et que le SNAD soit rétabli dans ses droits.
4. 573. Au sujet des allégations d'arrestations et d'emprisonnements de dirigeants et de militants syndicaux de l'USTN et du SYNATREN pour faits de grève, le comité note tout d'abord que, selon le gouvernement, le SYNATREN aurait déclenché un arrêt collectif de travail de quarante-huit heures sans préavis ni service minimum et aurait instruit certains agents pour perpétrer des actes de dégradation et de sabotage sur les installations et réseaux électriques. Le comité a déjà admis que le droit de grève pouvait faire l'objet de restrictions dans des services essentiels, comme ceux de l'électricité, dans la mesure où la grève pourrait y provoquer de graves préjudices pour la collectivité nationale et pourvu que ces limitations soient accompagnées de certaines garanties compensatoires. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 553.) A cet égard, l'exigence du maintien de services minima en cas de grève dans les services de l'électricité peut apparaître justifiée. Toutefois, le comité rappelle l'importance d'assurer que les dispositions relatives au service minimum à appliquer en cas de grève dans un service essentiel soient déterminées avec clarté, appliquées strictement et connues en temps utile par les intéressés. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 559.)
5. 574. En second lieu, se référant aux allégations d'actes de dégradation et de sabotage sur les installations et réseaux électriques, le comité rappelle que des personnes menant des activités syndicales ou exerçant des fonctions syndicales ne peuvent prétendre à l'immunité vis-à-vis de la législation pénale ordinaire. Toutefois, le comité insiste sur le fait que l'arrestation et la détention de dirigeants et de militants syndicaux pour des motifs liés à des activités de défense des intérêts des travailleurs constituent une grave violation des principes de la liberté syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 71 et 83.) A cet égard, le comité prend note de la libération d'un certain nombre de syndicalistes suite au jugement du 14 avril concernant les arrestations qui suivirent les mouvements de grève de mars 1997. Il exprime le ferme espoir que tous les syndicalistes détenus en raison de leurs activités syndicales ou de leur participation aux récentes grèves seront libérés. Le comité demande également au gouvernement de le tenir informé sur le sort des syndicalistes en question ainsi que des mesures prises en vue de leur libération.
6. 575. En ce qui concerne les allégations de recours abusif à la réquisition du personnel pendant les périodes de grève, le comité note que, pour les agents de l'Etat, l'exercice du droit de grève est réglementé par l'ordonnance no 96-009 du 21 mars 1996, notamment en son article 9 qui prévoit que, dans les services vitaux et/ou stratégiques de l'Etat, un service minimum doit être établi d'un commun accord entre les autorités et les organisations syndicales. L'article 9 prévoit également que, dans des cas exceptionnels exigés par la nécessité de préserver l'intérêt général, tout agent de l'Etat ou des collectivités territoriales peut faire l'objet d'une réquisition. A cet égard, le comité estime que la portée de cette disposition devrait être circonscrite aux seuls cas où un arrêt du travail peut provoquer une situation de crise nationale aiguë ainsi que pour les services essentiels au sens strict du terme. Le comité rappelle en effet que la réquisition de grévistes pour briser une grève de revendications professionnelles, en dehors des services essentiels ou dans des circonstances de la plus haute gravité, constitue une violation grave de la liberté syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 573.) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier la législation en ce sens. Il attire également l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur l'aspect législatif de ce cas.