Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO307, June 1997

237. La Confédération des syndicats indépendants de Croatie (CITUC) a présenté une plainte contre le gouvernement de la Croatie dans une communication en date du 30 janvier 1997, alléguant des violations des droits syndicaux. La CITUC a fourni d'autres informations dans une communication du 10 mars 1997. En réponse aux allégations formulées, le gouvernement a formulé ses commentaires et observations dans une communication du 16 avril 1997.

1. 237. La Confédération des syndicats indépendants de Croatie (CITUC) a présenté une plainte contre le gouvernement de la Croatie dans une communication en date du 30 janvier 1997, alléguant des violations des droits syndicaux. La CITUC a fourni d'autres informations dans une communication du 10 mars 1997. En réponse aux allégations formulées, le gouvernement a formulé ses commentaires et observations dans une communication du 16 avril 1997.
2. 238. La Croatie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 239. Dans sa communication du 30 janvier 1997, la CITUC allègue qu'un refus d'enregistrement lui a été opposé et qu'elle est victime d'une discrimination en raison de son indépendance et de son affiliation politique.
2. 240. Pour retracer l'historique de la situation, la CITUC explique qu'elle a été créée le 28 juin 1990 en tant que nouvelle confédération syndicale démocratique indépendante, regroupant des syndicats nouvellement constitués qui s'étaient retirés de l'Union des syndicats autonomes de Croatie. Mladen Mesi , président du Syndicat indépendant du personnel aéronautique de Croatie, a été élu comme premier président de la CITUC. Alors que la CITUC comptait à une certaine époque plus de 100 000 membres, plusieurs syndicats s'en sont retirés en 1992-93, ce qui a ramené son effectif à 20 000 membres. La CITUC a occupé l'un des trois sièges réservés aux syndicats au sein du Conseil économique et social, organisme national tripartite. La confédération est également l'une des deux confédérations syndicales de Croatie à avoir adhéré pleinement à la Communauté syndicale des Alpes de l'Adriatique et au Forum de la Confédération européenne des syndicats.
3. 241. Selon l'organisation plaignante, le 23 mars 1995, Yvan Muselinovi , directeur du secteur de la production de gaz et de pétrole de l'INA, société d'Etat, a forcé la porte du bureau principal de la CITUC, à Zagreb, à la tête d'un groupe de personnes. Ce groupe a occupé les locaux et saisi les meubles, ainsi que les cachets officiels, la documentation et les archives de l'organisation. Des plaintes pour occupation illégale ont été déposées. Le tribunal municipal a décidé le 4 avril 1995, à titre de mesure temporaire, que les défendeurs devaient remettre en place l'ancienne serrure de la porte d'entrée ou remettre la clé de la nouvelle serrure au demandeur. L'organisation plaignante indique que le groupe mené par M. Muselinovi a continué à utiliser les locaux, le logo, les insignes et les cachets de l'organisation. M. Muselinovi s'est justifié, selon l'organisation plaignante, en disant qu'un congrès extraordinaire de la CITUC, tenu le 17 mars 1995, l'avait élu comme nouveau président. L'organisation plaignante souligne toutefois que les conditions de convocation d'un congrès extraordinaire fixées par la Constitution de la CITUC n'avaient pas été remplies. L'organisation plaignante appelle l'attention sur la position de M. Muselinovi au sein de la société d'Etat et souligne que, aux côtés d'un avocat et du dirigeant d'une autre société, il avait convoqué le congrès extraordinaire, preuve que le changement de direction avait une motivation politique.
4. 242. M. Muselinovi a demandé à être enregistré comme représentant de la CITUC sur le registre des associations et autres organisations sociales. Par décision du 13 juin 1995, le ministère de l'Administration a rejeté cette demande. Il a été fait appel de cette décision devant le tribunal administratif qui a décidé le 11 juillet 1996 de renvoyer le cas au ministère de l'Administration pour plus ample informé. Selon le nouveau Code du travail de 1996, le ministère du Travail et de la Protection sociale (ci-après désigné "le ministère") est responsable de ces questions. Par décision du 10 octobre 1996, le ministère a accepté la demande d'enregistrement de M. Muselinovi . Dans sa décision, le ministère indique qu'il a vérifié si le congrès extraordinaire avait été convoqué conformément à la Constitution de la CITUC, et si la décision d'élire M. Muselinovi était conforme à cette Constitution.
5. 243. Avant la décision du ministère d'accepter l'enregistrement de M. Muselinovi , la CITUC avait, sous la direction de M. Mesi , demandé, ainsi qu'il est prévu par le nouveau Code du travail, à être inscrite sur le registre des associations. Par décision du 29 février 1996, le ministère a interrompu la procédure d'enregistrement dans l'attente d'une décision définitive sur le point de savoir qui était autorisé à représenter et à faire enregistrer l'organisation. M. Mesi a par la suite déposé une plainte auprès du tribunal administratif contre la décision du 10 octobre du ministère. Enfin, par décision du 25 novembre 1996, le ministère a rejeté la demande de M. Mesi d'enregistrement de la CITUC étant donné que M. Muselinovi avait été reconnu comme la personne autorisée à représenter l'association, le Code du travail interdisant l'enregistrement de plus d'une association sous le même nom.
6. 244. La CITUC estime que ces différents faits constituent une violation de l'article 2 de la convention no 87, et en particulier du droit des organisations de travailleurs de créer des organisations sans autorisation préalable. L'organisation plaignante prétend également qu'il y a eu violation des articles 3, 4 et 7 de la convention. Elle affirme que le ministère a interdit à la CITUC de poursuivre ses activités syndicales avant même que toutes les procédures légales aient été épuisées, et cela en raison de l'indépendance de l'organisation et du fait qu'elle n'était pas "politiquement correcte" aux yeux des autorités actuelles. Selon l'organisation plaignante, cette interdiction a pour but de contrôler et d'affaiblir le mouvement syndical en Croatie.

B. Réponse du gouvernement

1. 245. En réponse aux allégations formulées par l'organisation plaignante, le gouvernement souligne les modifications apportées récemment à la législation du travail. Il affirme que la liberté d'association est garantie par la Constitution du pays et par le Code du travail de 1996. Selon le Code du travail, les syndicats existants ne sont pas tenus de se constituer à nouveau. Toutefois, l'enregistrement est exigé si les syndicats souhaitent acquérir la personnalité judiciaire. Avant l'enregistrement, les syndicats peuvent se livrer aux activités pour lesquelles l'enregistrement est requis, y compris la négociation collective et le déclenchement de grèves. Le gouvernement fait remarquer que les dispositions de la nouvelle loi sur la constitution et l'enregistrement des syndicats sont pleinement conformes aux conventions nos 87 et 98.
2. 246. En ce qui concerne les allégations spécifiques, le gouvernement note que le ministère a reçu deux demandes d'enregistrement de confédérations syndicales se dénommant toutes deux "Confédération des syndicats indépendants de Croatie", chacune étant représentée par des personnes différentes et comprenant des membres différents. Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, le ministère de l'Administration avait reçu une demande tendant à modifier l'enregistrement de la personne autorisée à représenter la CITUC. Cette demande avait été rejetée, puis portée devant le tribunal administratif. Ayant été informé de la procédure légale en instance au sujet de la personne autorisée à représenter la CITUC, le ministère a suspendu la procédure d'enregistrement jusqu'à ce qu'une décision soit prise en la matière. Le 11 juillet 1996, le tribunal administratif a infirmé la décision du ministère de l'Administration.
3. 247. Le ministère a tenu compte de la décision du tribunal administratif et a engagé la procédure requise pour déterminer quelle personne était autorisée à représenter la confédération. Le 15 novembre 1996, le ministère a pris une décision concernant l'enregistrement de la CITUC et l'enregistrement de MM. Muselinovi et Toto comme personnes autorisées. Selon l'article 166 du Code du travail, le nom de l'organisation demandant à être enregistrée doit différer du nom d'une organisation déjà enregistrée. Etant donné que la demande d'enregistrement présentée par M. Mesi concernait une organisation ayant le même nom qu'une organisation déjà enregistrée, le ministère a rejeté la demande. La question a ensuite été portée en appel devant le tribunal administratif. Le gouvernement affirme que la procédure a été conduite conformément à la législation et dans le respect de la convention no 87. En outre, il estime que toute nouvelle analyse de la procédure porterait sur la détermination des faits, ce qui relève de la compétence du tribunal et préjugerait de la décision à prendre par le tribunal. Le gouvernement s'engage à communiquer la décision au comité dès qu'elle aura été rendue.

C. Conclusions du comité

1. 248. Le comité note que les allégations de violation de la liberté syndicale découlent, dans le présent cas, de deux événements étroitement liés: le différend sur la direction de la CITUC et des obstacles à l'enregistrement de la CITUC sous la présidence de M. Mesi .
2. 249. En ce qui concerne le différend concernant le représentant autorisé de la CITUC, le comité rappelle qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur les conflits internes à une organisation syndicale, sauf si le gouvernement est intervenu d'une manière qui pourrait affecter l'exercice des droits syndicaux et le fonctionnement normal d'une organisation. Dans de tels cas, le comité a également signalé que l'intervention de la justice permettrait de régler la question de la direction et de la représentation de l'organisation en cause. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition (révisée), 1996, paragr. 965-970.) Le comité note que M. Mesi a déposé une plainte auprès du tribunal administratif contre la décision du ministère du 10 octobre 1996 d'enregistrer M. Muselinovi comme personne autorisée à représenter la CITUC. L'organisation plaignante n'a pas mis en cause l'impartialité de la procédure d'appel. Si le tribunal administratif a compétence pour traiter de ce cas au fond, ainsi qu'il est dit plus bas, le comité estime que le principe selon lequel un tel différend doit être réglé par l'autorité judiciaire a été respecté.
3. 250. S'agissant du refus d'enregistrer la CITUC sous la présidence de M. Mesi , le comité rappelle que, si les conditions requises pour l'enregistrement équivalent à exiger une autorisation préalable des autorités publiques pour la constitution ou le fonctionnement d'une organisation de travailleurs, cela constitue une violation de la liberté syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 259.) Dans le présent cas, l'enregistrement de la CITUC sous la présidence de M. Mesi a été refusé pour deux raisons: tout d'abord, en raison du différend sur la personne habilitée à représenter l'organisation (voir plus haut); en deuxième lieu, du fait que l'organisation que M. Mesi cherchait à faire enregistrer avait le même nom qu'une autre organisation déjà enregistrée. En ce qui concerne cette seconde raison, le comité note qu'il est raisonnable et normal, pour éviter toute confusion, d'exiger que deux organisations n'aient pas le même nom, et que cela ne constitue pas une autorisation préalable.
4. 251. L'organisation plaignante allègue que le refus d'enregistrer la CITUC est entaché de considérations politiques et vise à affaiblir le mouvement syndical en Croatie. Le comité rappelle que le refus d'enregistrer un syndicat parce que les autorités estiment que cela ne serait pas politiquement souhaitable équivaudrait à exiger une autorisation préalable. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 268.) Le comité rappelle en outre que tout appel formé contre une décision administrative concernant l'enregistrement d'un syndicat doit être porté devant les tribunaux. Ce droit d'appel constitue une protection contre les décisions illégales ou injustifiées des autorités responsables de l'enregistrement. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 264.) Le comité note que, dans le présent cas, la décision administrative de refus de l'enregistrement peut être contestée en appel conformément à l'article 173 3) du Code du travail de 1996, et qu'un appel a été effectivement interjeté. Ainsi qu'il a été noté ci-dessus, l'organisation plaignante n'a pas mis en cause l'impartialité de la procédure d'appel. Le comité rappelle au gouvernement que, en cas d'appel, le juge doit être en mesure d'examiner l'affaire au fond pour vérifier s'il y a eu violation des principes de la liberté syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 267.) Le libellé de l'article 173 3) est ambigu à cet égard puisqu'il dispose que la décision administrative est définitive et peut être contestée devant un tribunal administratif". Par conséquent, le comité invite le gouvernement à lui fournir davantage d'informations sur la compétence du tribunal administratif au sujet du différend sur la direction de l'organisation et sur le refus d'enregistrement. Le comité invite en outre le gouvernement à le tenir informé du développement de la procédure engagée devant le tribunal administratif et à lui communiquer une copie de la décision du tribunal lorsqu'elle sera rendue.