Interim Report - REPORT_NO302, March 1996

1. 495. Las quejas figuran en comunicaciones del Sindicato de Trabajadores de la Fábrica de Calzado Peruano S.A. (STFCP) (28 de abril de 1995), el Sindicato de Trabajadores de la Compañía Peruana de Teléfonos (STCPF) (23 de mayo de 1995), y el Sindicato Unificado de Trabajadores de la Electricidad (SUTREL) (25 de mayo de 1995). El SUTREL y el STFCP presentaron informaciones complementarias por comunicaciones de 17 y 31 de julio de 1995, respectivamente. El Gobierno respondió por comunicación de 4 de enero de 1996.
2. 496. Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 497. En sus comunicaciones de 28 de abril y 31 de julio de 1995, el Sindicato de Trabajadores de la Fábrica de Calzado Peruano S.A. (STFCP), alega que al amparo del artículo 68 de la ley de relaciones colectivas de trabajo (decreto-ley núm. 25593), que faculta al Poder Ejecutivo para ordenar unilateralmente el levantamiento de huelgas, la autoridad administrativa de trabajo ha puesto término a varias huelgas desde 1993; una de ellas fue la huelga declarada por el Sindicato de Trabajadores de la Fábrica de Calzado Peruano (Planta Chosica). En este último caso, la autoridad administrativa de trabajo, luego de constatar la actitud renuente de la Fábrica de Calzado Peruano, Planta Chosica, dejó sin efecto, a través de un arbitraje obligatorio, cada uno de los puntos del pliego de reclamos, limitándose a conceder una bonificación anual.
2. 498. El STFCP se refiere también a varios casos en los que la autoridad de trabajo no ha coaccionado a empresas que no suscribían un compromiso arbitral con los sindicatos para resolver los pliegos de reclamos (Fábrica de Calzado Peruano, Planta los Olivos y Planta Vitarte) y señala que el artículo 61 de la ley de relaciones colectivas de trabajo dispone que "si no se hubiese llegado a un acuerdo en negociación directa o en conciliación, de haberla solicitado los trabajadores, podrán las partes someter el diferendo a arbitraje".
3. 499. En su comunicación de 23 de mayo de 1995, el Sindicato de Trabajadores de la Compañía Peruana de Teléfonos (STCPF) alega que el 28 de noviembre de 1992 se publicó el decreto-ley núm. 25921, que faculta al empleador para modificar turnos, días u horas de trabajo; modificar, suspender o sustituir prestaciones de orden económico y condiciones de trabajo; y suspender temporalmente la relación laboral. Esto permite modificar disposiciones de convenios colectivos ya que en último término es el Ministerio de Trabajo el que decide sobre la procedencia de la causa objetiva invocada; si la autoridad de trabajo no se pronuncia se tendrá por aprobada la solicitud. A título de ejemplo, el 2 de mayo de 1995 la Compañía Peruana de Teléfonos S.A. envió al sindicato una comunicación por la que pretendía modificar el convenio colectivo vigente (que expiraba en noviembre de 1995) a través del procedimiento del decreto-ley núm. 25921. El STCPT pide que se derogue este decreto-ley y se garantice el respeto de los convenios colectivos pactados.
4. 500. Por último, el Sindicato Unificado de Trabajadores de la Electricidad de Lima y Callao (SUTREL) alega en sus comunicaciones de 25 de mayo y 17 de julio de 1995 que, a través de resoluciones administrativas, el Ministerio de Trabajo le impidió negociar un convenio colectivo a nivel de rama de actividad que cubriera conjuntamente a las empresas EDEGEL S.A., Luz del Sur S.A., EDELNOR S.A. y ELECTROLIMA S.A., invocando que no se contaba con un acuerdo previo con las empresas sobre tal nivel de la negociación y ello a pesar de que SUTREL cuenta con afiliados en esas empresas. SUTREL tuvo pues que entregar el pliego de reclamos a cada una de las empresas por separado. El Ministerio exigió también que el pliego de reclamos se presentara a la empresa y no al Ministerio directamente. En tales condiciones ELECTROLIMA S.A. negó que en virtud de la legislación un sindicato de rama pudiera negociar un convenio colectivo a nivel de empresa (el artículo 47 del decreto ley núm. 25593 establece sin embargo que tienen capacidad para negociar colectivamente en representación de los trabajadores de la empresa "el sindicato respectivo o, a falta de éste, los representantes expresamente elegidos"). Contrariamente a lo que decidió la autoridad administrativa en primera instancia, en segunda instancia obligó a SUTREL a constituir una sección sindical a nivel de empresa para negociar colectivamente en ese nivel. SUTREL añade que en las empresas EDELNOR, EDEGEL S.A. y Luz del Sur S.A. tuvo que constituirse también una sección sindical para tales fines.
5. 501. SUTREL añade que, antes de que se iniciara la negociación colectiva, la empresa Luz del Sur S.A. entregó a los trabajadores un "convenio individual" (que adjunta) mediante el cual se otorgaba un incremento de remuneraciones y de beneficios colaterales al personal que no se encontraba sindicalizado, con el objetivo de que los trabajadores se desafiliaran de SUTREL. Se reproduce a continuación un extracto del mencionado "convenio individual":
6. Conste por el presente documento, el convenio individual sobre incremento de remuneraciones y otorgamiento de beneficios colaterales, que celebran de una parte en representación de Luz del Sur, el Sr. César Berghüsen G., Gerente de Recursos Humanos, y de la otra parte, el trabajador empleado no sindicalizado que suscribe el presente convenio, a quien en adelante se le denominará "el trabajador"; en los términos y condiciones siguientes:
7. PRIMERA.- El presente convenio se celebra en el marco de la propuesta sobre incremento de remuneraciones y otros beneficios, planteada por Luz del Sur al personal empleado no sindicalizado, en consideración a que la mayoría absoluta de empleados de la empresa, excluido el personal de Dirección y de Confianza, no se encuentran afiliados a ninguna organización sindical, como consecuencia de ello no se encuentran comprendidos en las negociaciones colectivas para el período 1994-1995 seguidas por sindicatos que de acuerdo a la ley no los representan; propuesta que es aceptada por "el trabajador", en sustitución a los beneficios que perciba el personal de empleados sindicalizado como resultado de la negociación colectiva, octubre 1994 - septiembre 1995.
8. SEGUNDA.- En mérito a lo expuesto en la cláusula primera, Luz del Sur acuerda con "el trabajador" en otorgarle los siguientes beneficios:
9. a) Bonificación extraordinaria. ...
10. b) Incremento de remuneraciones. ...
11. c) Incremento de beneficios colaterales. ...
12. d) Bono económico. ...
13. Ambas partes declaran estar conformes con las cláusulas precedentes, firmando el presente convenio en señal de conformidad, en Lima el .. de abril de 1995.
14. Luz del Sur El trabajador
15. B. Respuesta del Gobierno
16. 502. En su comunicación de 4 de enero de 1996, el Gobierno recuerda en relación con los alegatos presentados por el Sindicato Unificado de Trabajadores de la Electricidad que el sindicato querellante afirma que, en uso de las atribuciones que le confiere el decreto-ley núm. 25593, presentó su pliego de reclamos ante la Autoridad Administrativa de Trabajo, destinado a celebrar una convención colectiva a nivel de rama de actividad. Señala además que, pese a que la Autoridad Administrativa de Trabajo debía simplemente limitarse a entregar dicho pliego a las empresas involucradas, lo que hizo fue emitir la resolución de fecha 5 de septiembre de 1994 disponiendo que, antes de hacerlo, era necesario presentar el acuerdo suscrito con los empleadores involucrados, para negociar en dicho ámbito.
17. 503. Al respecto, el Gobierno precisa que de conformidad con lo prescrito por el literal a) del artículo 5.o del decreto-ley núm. 25593 a diferencia de los sindicatos de empresa, que están conformados por trabajadores de diversas profesiones, oficios o especialidades que presten servicio para un mismo empleador, los sindicatos de actividad se encuentran integrados por trabajadores de diversas empresas que desempeñan un mismo oficio, profesión o especialidad. Se debe tener presente que el primer párrafo del artículo 45 señala que, de no existir previamente una convención colectiva, las partes decidirán de común acuerdo el nivel en que entablarán la primera convención, precisando que, a falta de acuerdo, ésta se llevará a cabo a nivel de empresa. De otro lado, el segundo párrafo del artículo 45 del decreto antes indicado, establece que de existir convención en algún nivel para entablar otra en un nivel distinto, con carácter sustitutorio o complementario, es requisito indispensable el acuerdo de partes, no pudiendo establecerse por acto administrativo ni por laudo arbitral, de lo que se puede concluir la obligatoriedad del acuerdo previo. Bajo estas consideraciones, y dado que, de la fecha de registro del sindicato querellante - 29 de noviembre de 1994 - se infiere que la convención de 1994 fue la primera, la resolución expedida por la Autoridad Administrativa de Trabajo está ajustada a ley, pues no hubo acuerdo previo para entablar negociación a nivel de actividad.
18. 504. En cuanto a los alegatos presentados por el Sindicato de Trabajadores de la Fábrica de Calzado Peruano S.A., el Gobierno recuerda, en lo que concierne a la alegada arbitraria suspensión de la huelga por parte del Poder Ejecutivo, que el sindicato querellante sostiene que el Gobierno peruano viene aplicando arbitrariamente la facultad para ordenar el cese de las huelgas, que le otorga el artículo 68 del decreto-ley núm. 25593, Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. Sobre este particular, debe precisarse que la huelga general indefinida que venían manteniendo los trabajadores afiliados a la organización sindical querellante se prolongó en el tiempo (60 días calendario), lo cual tenía gran incidencia en el aspecto económico financiero de la empresa y por ende tenía una repercusión negativa en perjuicio de las economías de los hogares de los trabajadores. En atención a ello, el Poder Ejecutivo expidió la resolución suprema núm. 068-94-TR, ordenando la inmediata reanudación de las labores en la Fábrica de Calzado Peruano S.A. (Planta Chosica), y a su vez disponiendo que dentro del tercer día de vigencia de esta resolución, las partes solucionen el pliego de reclamos en trato directo, bajo apercibimiento que la Autoridad Administrativa de Trabajo, resuelva en forma definitiva el petitorio.
19. 505. El Gobierno añade que, dentro de este contexto, la intervención del Poder Ejecutivo en uso de las facultades previstas en el artículo 68 del decreto-ley núm. 25593 es mínima ya que de 168 huelgas producidas durante 1994, sólo el Estado intervino en tres, es decir, sólo en el 1,79 por ciento. Siendo así, se puede concluir que la intervención del Poder Ejecutivo, en uso de la atribución conferida por el artículo 68 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, no es arbitraria como lo señalan los recurrentes. Por otra parte, en cuanto a la no adopción por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo de medidas efectivas para conminar a aquellas empresas que se niegan a suscribir compromisos arbitrales, el sindicato querellante sostiene que la Autoridad Administrativa de Trabajo debe obligar a las empresas a suscribir compromisos arbitrales, bajo apercibimiento de ley. Al respecto, el artículo 61 del decreto-ley núm. 25593 establece que si durante el desarrollo de la negociación colectiva no se hubiese llegado a un acuerdo en negociación directa o en conciliación, podrán las partes someter el diferendo a arbitraje. Conforme es de verse del texto de los dispositivos legales se advierte que la ley otorga a los actores de la negociación colectiva amplias facultades para que de común acuerdo sometan el diferendo a arbitraje; atendiendo a la política de liberalización laboral emprendida por el Gobierno.
20. 506. El Gobierno declara además que la ley no faculta a la Autoridad Administrativa de Trabajo para obligar a la empresa, a someter el conflicto colectivo a arbitraje, ni a suscribir el "compromiso arbitral", previsto en el artículo 49 del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas. Es más, la Autoridad no puede coaccionar a la empresa a proseguir con la negociación, sólo se limita a citar a las partes para la suscripción de dicho compromiso y constatar la ausencia de una de las partes (si este fuera el caso), pues de lo contrario la Autoridad Administrativa de Trabajo estaría instaurando un procedimiento no previsto en la ley, sin tomar en cuenta la voluntad de las partes.
21. 507. En cuanto a los alegatos del Sindicato de Trabajadores de la Compañía Peruana de Teléfonos, S.A., el sindicato querellante afirma que las facultades que le otorga al empleador el decreto-ley núm. 25921 contienen una serie de irregularidades que vulneran gravemente los principios procesales y los derechos de los trabajadores. Al respecto cabe precisar que, el segundo párrafo de la tercera disposición complementaria, transitoria, derogatoria y final de la ley núm. 26513 de 18 de julio del año en curso, que modifica la Ley de Fomento del Empleo, derogó expresamente el decreto-ley núm. 25921, que establecía el procedimiento de facultades del empleador.
22. 508. El Gobierno estima que por las consideraciones expuestas, las quejas presentadas devienen infundadas, por lo que solicita al Comité de Libertad Sindical que se sirva desestimarlas.

C. Conclusiones del Comité

1. 509. El Comité observa que en la presente queja las organizaciones querellantes objetan ciertas disposiciones legales - y su aplicación - relativas al arbitraje y al derecho de huelga, así como las que rigen la determinación del nivel de la negociación colectiva y las que posibilitan a iniciativa del empleador la modificación o sustitución de condiciones de trabajo previstas en convenios colectivos. El querellante objeta asimismo la práctica en lo que respecta a los denominados "convenios individuales".
2. 510. En lo que respecta a la alegada posibilidad de modificar condiciones de trabajo previstas en los convenios colectivos a iniciativa del empleador, el Comité toma nota con interés de la declaración del Gobierno según la cual el decreto-ley núm. 25921 de noviembre de 1992 al que se refieren los querellantes fue derogado expresamente por la ley núm. 26513 de 18 de julio de 1995. En este sentido, el Comité subraya que toda legislación que permita a los gobiernos modificar unilateralmente convenios colectivos viola los principios de la libertad sindical.
3. 511. En cuanto a los alegatos relativos a las disposiciones de la legislación en materia de arbitraje (artículos 61 y 68 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo - decreto-ley núm. 25593), el Comité toma nota de que según el Gobierno el artículo 61 otorga a los actores de la negociación colectiva amplias facultades para que "de común acuerdo" sometan su diferendo a arbitraje. El Comité toma nota también de que, según el Gobierno, la facultad de intervención del Poder Ejecutivo para poner término a huelgas no es arbitraria ya que sólo se ha utilizado tres veces en 1994 y, en el caso concreto de la huelga en la Fábrica de Calzado Peruano (Planta Chosica), la huelga general indefinida se prolongó 60 días con las consiguientes repercusiones negativas en la empresa y los trabajadores.
4. 512. El Comité observa que los artículos 61 y 68 disponen lo siguiente:
5. Artículo 61: "Si no se hubiese llegado a un acuerdo en negociación directa o en conciliación, de haberla solicitado los trabajadores, podrán las partes someter el diferendo a arbitraje".
6. Artículo 68: "Cuando la huelga se prolongue excesivamente en el tiempo, comprometiendo gravemente a una empresa o sector productivo, o derive en actos de violencia, o, de cualquier manera, asuma características graves por su magnitud o consecuencias, el Poder Ejecutivo podrá intervenir ordenando mediante resolución suprema fundamentada la inmediata reanudación de las labores, sin perjuicio de promover el arreglo u otras formas de solución pacífica. De fracasar éstas el Ministerio de Trabajo resolverá en forma definitiva".
7. A este respecto, el Comité destaca la amplitud de ciertas situaciones descritas en este último artículo para recurrir al arbitraje obligatorio que son susceptibles de interpretaciones subjetivas. En anteriores ocasiones, el Comité ha reiterado el principio siguiente:
8. El arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población) (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 515), o en caso de crisis nacional aguda (véase Recopilación, op. cit., párrafo 517).
9. 513. En estas condiciones, el Comité concluye que el artículo 61 está en conformidad con los principios de la libertad sindical y que las limitaciones del artículo 68 (arbitraje obligatorio) sólo serían admisibles en la función pública o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término o en caso de crisis nacional aguda. El Comité observa que el Gobierno invoca que el artículo 68 se utiliza en la práctica en un número limitado de casos y justifica su utilización en una fábrica de calzado por la existencia de repercusiones negativas para los trabajadores o la empresa como consecuencia de la huelga. No obstante, el Comité insiste en la amplitud de los términos del artículo 68 y en que es susceptible de interpretaciones subjetivas. El Comité pide pues al Gobierno tome medidas para que se modifique el artículo 68 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo de manera que el arbitraje sólo pueda ser impuesto por la autoridad administrativa en la función pública o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término o en caso de crisis nacional aguda. En este sentido, el Comité deplora que se haya recurrido a la aplicación del artículo 68 de la mencionada ley en la huelga de la Fábrica de Calzado Peruano (Planta Chosica).
10. 514. En cuanto a las disposiciones legales que rigen el nivel de la negociación colectiva y que dificultan la negociación a nivel de rama de actividad, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el artículo 45 de la ley de relaciones colectivas de trabajo impone a las partes un acuerdo previo para entablar la negociación a nivel de actividad (a falta de acuerdo sobre este nivel la negociación se llevará a cabo a nivel de empresa). Si bien ello no parece objetable en sí mismo, el Comité desea referirse al texto de otros artículos de la ley sobre relaciones colectivas de trabajo relativos al nivel de la negociación (concretamente a los artículos 44, 45 y 46), así como a la opinión de la Comisión de Expertos al respecto, que se reproducen a continuación y que tratan la cuestión planteada por los querellantes (dificultad de negociar a nivel de rama de actividad) desde una perspectiva más amplia. El texto de los mencionados artículos es el siguiente:
11. Artículo 44.- La convención colectiva tendrá aplicación dentro del ámbito que las partes acuerden, que podrá ser:
12. a) De la empresa, cuando se aplique a todos los trabajadores de una empresa, o a los de una categoría, sección o establecimiento determinado de aquella.
13. b) De una rama de actividad, cuando comprenda a todos los trabajadores de una misma actividad económica, o a parte determinada de ella.
14. c) De un gremio, cuando se aplique a todos los trabajadores que desempeñen una misma profesión, oficio o especialidad en distintas empresas.
15. Artículo 45.- Si no existe previamente una convención colectiva en cualquier nivel de los señalados en el artículo anterior, las partes decidirán, de común acuerdo, el nivel en que entablarán la primera convención. A falta de acuerdo, la negociación se llevará a nivel de empresa.
16. De existir convención en algún nivel, para entablar otra en un nivel distinto, con carácter sustitutorio o complementario, es requisito indispensable el acuerdo de partes, no pudiendo establecerse por acto administrativo ni por laudo arbitral.
17. Las convenciones de distinto nivel acordadas por las partes deberán articularse para definir las materias que serán tratadas en cada una. En caso de conflicto se aplicará la convención más favorable, confrontadas en su integridad.
18. Podrán negociarse a nivel de empresa las materias no tratadas en una convención a nivel superior, que la reglamenten o que se refieran a condiciones de trabajo propias y exclusivas de la empresa.
19. Artículo 46.- Para celebrar una convención colectiva por rama de actividad o gremio se requiere que la organización sindical u organizaciones sindicales representen a la mayoría de las empresas y trabajadores de la actividad o gremio respectivo, a nivel local, regional o nacional, y que sean convocadas, directa o indirectamente, todas las empresas respectivas.
20. La opinión de la Comisión de Expertos, siguiendo una anterior conclusión del Comité es la siguiente:
21. "... la Comisión de Expertos señala, al igual que el Comité de Libertad Sindical, que en base al principio de negociación colectiva libre y voluntaria, establecido en el artículo 4 del Convenio, la determinación del nivel de negociación debería depender esencialmente de la voluntad de las partes y, por consiguiente, dicho nivel no debería ser impuesto en virtud de la legislación (véase 259.o informe del Comité de Libertad Sindical, caso núm. 1450 (Perú), párrafo 216). La Comisión estima que el requisito de mayoría no sólo del número de trabajadores sino también de las empresas para celebrar una convención colectiva por rama de actividad o gremio, contemplado en el artículo 46 de la ley de relaciones colectivas de trabajo de 1992, puede plantear problemas de aplicación con el Convenio..." (véase informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 4A), CIT, 83.a reunión, 1996, página 234).
22. 515. El Comité pide al Gobierno que tome medidas con miras a la modificación de la legislación en el sentido indicado.
23. 516. En cuanto a la alegada exigencia de varias empresas del sector de la electricidad (EDEGEL S.A., Luz del Sur S.A., EDELNOR S.A. y ELECTROLIMA S.A.) de exigir la constitución de una sección sindical para que un sindicato de rama de actividad pueda negociar una convención colectiva a nivel de empresa, el Comité observa que el Gobierno no ha enviado observaciones al respecto. El Comité estima que esta práctica constituye una injerencia inadmisible en la organización y estructura interna de los sindicatos, contraria al principio de autonomía y libre funcionamiento de las organizaciones sindicales consagrado en el artículo 2 del Convenio núm. 87. El Comité considera que para que un sindicato de rama de actividad pueda negociar un convenio colectivo de empresa debería bastar la prueba de que dicho sindicato cuenta con suficiente representatividad a nivel de empresa. El Comité pide pues al Gobierno que tome medidas a nivel de la legislación y de la práctica para que a los sindicatos de rama de actividad que desean negociar colectivamente a nivel de empresa no se les obligue a constituir una sección sindical en la misma y puedan negociar si acreditan suficiente representatividad.
24. 517. Por último, en cuanto al alegato relativo al "convenio individual" en la empresa Luz del Sur S.A. (adjuntado por el querellante) por el que la empresa otorgaba, antes de que se iniciara la negociación colectiva, un incremento de remuneraciones y otros beneficios a los trabajadores no sindicalizados, el Comité pide al Gobierno que urgentemente comunique sus observaciones al respecto.