Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO300, November 1995

326. Dans une communication datée du 14 juin 1994, l'Union des syndicats du Tchad (UST) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Tchad. Le gouvernement, pour sa part, a fait parvenir ses commentaires et observations sur ce cas dans une communication du 4 mai 1995.

1. 326. Dans une communication datée du 14 juin 1994, l'Union des syndicats du Tchad (UST) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Tchad. Le gouvernement, pour sa part, a fait parvenir ses commentaires et observations sur ce cas dans une communication du 4 mai 1995.
2. 327. Le Tchad a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 328. Dans sa communication du 14 juin 1994, l'Union des syndicats du Tchad (UST) indique que le gouvernement a interdit à l'UST d'organiser une manifestation pour célébrer le 1er mai 1994, a occupé la Bourse du travail, siège de l'UST, paralysant les activités de l'organisation jusqu'au 10 mai 1994 et a adopté un décret portant réglementation du droit de grève dans la fonction publique qui interdit de fait ce droit à cette catégorie de travailleurs.
2. 329. L'organisation plaignante précise que la Charte de transition qui tient lieu actuellement de Constitution dispose en son article 35 que "Le droit syndical est garanti à tous les travailleurs, à l'exception des militaires, et que les travailleurs s'organisent librement en syndicats et exercent leurs activités dans le respect des textes en vigueur". En outre, la loi no 7/66 portant Code du travail et de la prévoyance sociale ainsi que l'ordonnance no 15/PR/86 portant statut général de la fonction publique reconnaissent la liberté syndicale et le droit syndical.
3. 330. Or, poursuit l'organisation plaignante, le gouvernement a interdit la manifestation du 1er mai 1994 et fait occuper la Bourse du travail. En effet, par lettre no 199/UST/94 du 25 avril 1994, l'UST avait sollicité du gouvernement l'autorisation d'organiser une marche de la Bourse du travail à la place de l'Indépendance, lieu retenu pour le meeting du 1er mai. Jugeant une telle démarche inopportune sans pour autant en donner les raisons, le ministre de l'Intérieur avait répondu à cette correspondance par lettre no 356/MIS/DG/DI/94 du 30 avril 1994 en s'y opposant et en proposant à la place la tenue d'un meeting à la Bourse du travail, proposition qui avait été acceptée par les syndicats. Mais, dès les premières heures de l'aube, sans aucune explication, le gouvernement avait fait occuper la Bourse du travail par les forces de police et de gendarmerie, empêchant ainsi les travailleurs d'y accéder. Les forces de l'ordre s'y étaient maintenues jusqu'au 10 mai 1994 paralysant par voie de conséquence les activités de l'UST.
4. 331. Par ailleurs, le gouvernement, explique l'organisation plaignante, a réglementé le droit de grève dans la fonction publique par le décret no 96/PR/MFPT/94 du 29 avril 1994. L'organisation plaignante explique que la Charte de transition et l'ordonnance no 15 portant Statut général de la fonction publique disposent que le droit de grève s'exerce dans le cadre de la loi. Par conséquent, selon elle, la réglementation du droit de grève dans la fonction publique est du domaine législatif et non de celui de l'exécutif. Elle rappelle d'ailleurs que les procédures de grève dans le secteur privé sont déterminées par la loi no 7/66 portant Code du travail et de la prévoyance sociale et non par un décret. Sur le fond, le décret prévoit, dans le cadre du règlement du conflit collectif, l'intervention des organes de conciliation et d'arbitrage. L'article 5 dispose qu'un arrêté du ministre de la Fonction publique fixe la composition et le fonctionnement desdits organes. Le choix des membres de ces organes est laissé à la discrétion du gouvernement. De plus, la procédure d'arbitrage aboutit dans tous les cas à une sentence exécutoire (art. 9) qui équivaut à une interdiction pure et simple du droit de grève. Par ailleurs, le décret prévoit un préavis de grève de huit jours au lieu de cinq, contrairement à une jurisprudence constante observée en la matière au Tchad depuis bien avant l'indépendance. L'ensemble de ces dispositions constitue, selon l'UST, des atteintes graves à la liberté syndicale et aux droits syndicaux.
5. 332. Par la suite, dans une communication du 20 juillet 1994, l'UST a indiqué que le Pacte social de transition venait d'être conclu et il a transmis une copie dudit pacte signé par le gouvernement et par les organisations syndicales, à savoir l'Union des syndicats du Tchad représentée par son secrétaire général et la Confédération libre des travailleurs du Tchad représentée par son président. Ce pacte est daté du 1er juillet 1994.

B. Réponse du gouvernement

1. 333. Dans sa réponse du 4 mai 1995, le gouvernement précise, à propos de l'interdiction de la manifestation de la fête du 1er mai et de l'occupation de la Bourse du travail, qu'il s'agit de faits purement conjoncturels; en effet, les forces de sécurité détenaient, selon lui, des informations d'après lesquelles la manifestation allait dégénérer en violence. Mais dès que ces risques se sont dissipés, les mesures ont été levées.
2. 334. En revanche, en ce qui concerne la réglementation du droit de grève dans la fonction publique, le gouvernement convient qu'il a effectivement adopté le décret no 96/PR/MFPT/94 du 29 avril 1994. Il considère que cette question constitue un sujet de fond qui mérite toute l'attention nécessaire. Selon lui, il n'a jamais été question de remettre en cause le droit de grève formellement reconnu aux fonctionnaires, mais ce droit doit s'exercer en vertu d'une réglementation qui malheureusement était inexistante car le phénomène de la grève n'avait commencé à se manifester de façon permanente au Tchad que depuis 1990 avec le processus démocratique instauré par le Président Idriss Deby. Il y avait en conséquence un vide juridique qu'il fallait combler. Le gouvernement fait observer que l'UST cite de façon erronée les dispositions du Statut général de la fonction publique affirmant que le droit de grève doit s'exercer dans le cadre de la loi et non d'un décret, alors que conformément à l'article 10 dudit statut "les fonctionnaires exercent le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent". Il s'agit là, selon le gouvernement, d'un terme générique englobant lois, décrets, arrêtés et décisions en la matière. C'est pourquoi la querelle de la loi ou du décret n'est que secondaire dans la mesure où, au sein de l'OIT, certains Etats Membres réglementent l'exercice du droit de grève par des lois, d'autres par des décrets. D'ailleurs, les exemples ne manquent pas dans le recueil des lois, règlements et décrets édité par le Bureau international du Travail. Le souci du gouvernement a été d'épuiser toutes les voies possibles de conciliation avant l'arrêt de travail qui doit être considéré comme l'ultime recours, d'autant plus que ces arrêts de travail peuvent durer plusieurs mois et accroître les difficultés des gouvernements face à leurs engagements, notamment sociaux. Le gouvernement poursuit en indiquant que réglementer l'exercice du droit de grève ne veut pas dire l'interdire. Selon lui, il faut un texte pour fixer les modalités de la grève, le préavis, la durée, le service minimum obligatoire pendant la grève et les réquisitions. Dans le secteur privé, en effet, il y a une procédure relative à l'exercice du règlement des conflits collectifs du travail (loi no 7/66 portant Code du travail), et il en est désormais de même dans le secteur public. En tout état de cause, le gouvernement du Tchad et l'UST, dans un communiqué signé conjointement le 2 juin 1994, dont les effets demeurent toujours valables, sont convenus de s'en remettre à l'arbitrage des juridictions compétentes du pays.
3. 335. Le gouvernement déclare en conclusion qu'il souhaite que la situation économique du pays s'améliore avec la conjugaison des efforts des uns et des autres afin que ses engagements tant à l'intérieur qu'à l'extérieur puissent être respectés.

C. Conclusions du comité

1. 336. Le comité note que ce cas porte sur des allégations d'atteintes au droit de manifestation pour la célébration du 1er mai, à l'occupation de la Bourse du travail par les forces de l'ordre et à l'adoption par le gouvernement d'un décret portant réglementation du droit de grève dans la fonction publique.
2. 337. S'agissant des atteintes au droit de manifestation pour la célébration du 1er mai 1994 et de l'occupation par les forces de l'ordre de la Bourse du travail, le comité note que l'organisation plaignante indique que l'UST avait sollicité du gouvernement l'autorisation d'organiser une marche et que le gouvernement avait rétorqué qu'une telle marche était inopportune et qu'il proposait à la place au syndicat la tenue d'un meeting à la Bourse du travail, ce que l'UST avait accepté. Mais, sans explication, le gouvernement avait fait occuper la Bourse du travail par les forces de police et de gendarmerie, du 1er mai au 10 mai, paralysant ainsi les activités de l'UST.
3. 338. Le gouvernement ne nie pas les faits, mais, selon lui, les forces de sécurité détenaient des informations d'après lesquelles la manifestation allait dégénérer en violence. Il ajoute que, dès que ces risques se sont dissipés, les mesures ont été levées.
4. 339. Le comité a toujours insisté sur le fait que le droit d'organiser des réunions publiques et des cortèges en particulier à l'occasion du 1er mai constitue un aspect important des droits syndicaux. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 155.) Le comité a cependant rappelé que les organisations syndicales doivent respecter les dispositions générales relatives aux réunions publiques applicables à tous et se conformer aux limites raisonnables que pourraient fixer les autorités en vue d'éviter des désordres sur la voie publique. En conséquence, le comité a admis qu'il appartient au gouvernement, qui est chargé de sauvegarder l'ordre public, de déterminer, dans l'exercice de ses pouvoirs en matière de sécurité, si, dans des circonstances particulières, des réunions, y compris des réunions syndicales, peuvent mettre en danger l'ordre et la sécurité publics et de prendre les mesures préventives nécessaires. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 161.)
5. 340. Dans le cas d'espèce, le comité observe que le gouvernement a interdit la marche pacifique du 1er mai 1994 et demandé aux participants de se contenter de la tenue d'un meeting à la Bourse du travail. Le comité relève d'ailleurs que les syndicats avaient accepté la proposition du gouvernement. Toutefois, le gouvernement ne s'est pas contenté de cette mesure, il a aussi fait occuper les locaux de la Bourse du travail par les forces de l'ordre, dès l'aube du 1er mai, empêchant les travailleurs d'accéder à la Bourse du travail, et donc de célébrer la Fête du travail. En outre, cette occupation s'est prolongée pendant dix jours, empêchant l'UST de mener à bien ses actions.
6. 341. Le comité considère que cette mesure prise par le gouvernement constitue une grave atteinte à l'exercice des droits syndicaux. Il lui demande donc, à l'avenir, de permettre aux organisations syndicales d'organiser les manifestations spécifiques qu'elles souhaitent.
7. 342. Par ailleurs, le comité rappelle l'importance fondamentale qu'il attache à l'inviolabilité des locaux syndicaux, liberté civile considérée par la Conférence internationale du Travail comme essentielle à l'exercice des droits syndicaux (voir résolution de 1970 concernant les libertés civiles et leurs relations avec les droits syndicaux). Le comité considère que l'occupation par les forces de l'ordre des locaux syndicaux, en l'occurrence la Bourse du travail, sans mandat judiciaire les y autorisant, constitue une grave ingérence des autorités dans les activités syndicales. Il demande en conséquence au gouvernement de s'abstenir, à l'avenir, d'avoir recours à de telles mesures.
8. 343. Enfin, en ce qui concerne la réglementation du droit de grève dans la fonction publique, le comité observe qu'un pacte social de transition a été signé le 1er juillet 1994. Dans ce pacte, l'UST et la Confédération libre des travailleurs du Tchad ont accepté (art. 2, paragr. 3) de respecter les dispositions de l'ordonnance no 015/PR/86 portant Statut général de la fonction publique. L'article 10 du Statut dispose que les fonctionnaires exercent le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent. L'article 2, paragraphe 4, du pacte prévoit que les syndicats acceptent de ne pas recourir à la grève pendant la période de transition, sauf dans le cas prévu à l'article 6 du pacte, à savoir en cas d'infraction à la disposition qui prévoit que le gouvernement de transition s'engage à annuler toutes les mesures d'abattement des traitements et rémunérations, à lever le gel des effets financiers des avancements, à rétablir les allocations familiales et prénatales et à relever de 10 pour cent les traitements et rémunérations des agents de l'Etat à compter du 1er juillet 1994.
9. 344. Sur le fond, le comité observe que le décret no 96/PR/MFPT/94 qui réglemente l'exercice du droit de grève dans la fonction publique prévoit un mécanisme de conciliation et d'arbitrage préalable au déclenchement de la grève, ainsi que l'obligation du dépôt d'un préavis de grève de huit jours. Deux organes sont chargés du règlement des conflits: le Conseil paritaire de conciliation et le Conseil d'arbitrage qui est saisi par le conseil paritaire. La composition de ces organes sera fixée par arrêté du ministre. Le décret prévoit également un service minimum obligatoire pendant la grève dans certains services publics essentiels dont l'interruption entraînerait dans la vie de la collectivité les troubles les plus graves, en particulier dans les services financiers, les services hospitaliers, les services de postes et télécommunications, de la télévision et de la radiodiffusion, les services centraux du ministère des Affaires étrangères et de la Coopération et les services de l'Inspection interpréfectorale du travail. En cas de refus de service minimum, les fonctionnaires sont requis individuellement aux termes de ce décret.
10. 345. Le comité a admis que le droit de grève pourrait faire l'objet de restrictions, voire d'interdictions, dans la fonction publique ou les services essentiels dans la mesure où la grève pourrait y provoquer de graves préjudices pour la collectivité nationale et pourvu que les limitations soient accompagnées de certaines garanties compensatoires. (Voir op. cit., paragr. 399.) Cependant, le comité a également souligné que les restrictions, voire les interdictions, au droit de grève dans la fonction publique devraient se limiter aux fonctionnaires publics qui exercent une fonction d'autorité au nom de l'Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne.
11. 346. S'agissant de la question du service minimum à maintenir dans les activités dont l'interruption complète porterait préjudice à la continuité des services publics essentiels en entraînant dans la vie de la collectivité les troubles les plus graves, le comité a considéré qu'un service minimum pourrait être approprié comme solution de rechange possible dans les situations où une interdiction totale de la grève n'apparaît pas justifiée. En effet, sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des travailleurs, il pourrait être ainsi envisagé d'assurer la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionnement continu des installations. (Voir 299e rapport, cas no 1782 (Portugal), paragr. 324.) Dans de tels cas, le comité a été d'avis que les organisations de travailleurs concernées devraient pouvoir participer, dans la détermination de services minima, avec les employeurs et les pouvoirs publics.
12. 347. Dans le cas d'espèce, dans la mesure où l'arbitrage n'aboutit pas à une interdiction de la grève, le comité considère que les dispositions relatives à la conciliation et à l'arbitrage préalable au déclenchement de la grève des fonctionnaires ainsi que celles relatives au préavis de grève de huit jours ne semblent pas en elles-mêmes porter atteinte à la liberté syndicale sous réserve de la composition des organes de conciliation et d'arbitrage qui sera fixée ultérieurement par voie d'arrêté ministériel. En ce qui concerne la question de la détermination du service minimum à maintenir en cas de grève, le comité rappelle l'importance qu'il attache à ce que le service minimum ne s'applique que dans les cas limités où il pourrait être justifié. Il insiste aussi sur l'importance de la mise en place de mécanismes concertés entre les représentants des travailleurs et les employeurs à cet égard.
13. 348. Observant que tant l'organisation plaignante que le gouvernement ont indiqué qu'ils sont convenus dans un communiqué commun du 2 juin 1994 de s'en remettre à l'arbitrage des juridictions compétentes du pays à propos de ce décret, le comité veut croire que toute mise en oeuvre de l'exercice du droit de grève sera appliquée en tenant compte des principes de la liberté syndicale susmentionnés et il demande au gouvernement de le tenir informé du résultat du recours introduit devant les juridictions compétentes nationales. Le comité signale cet aspect du cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.