Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO291, November 1993

1. 327. La Fédération nationale des travailleurs de la santé (FENATS) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Chili dans une communication reçue au BIT le 15 avril 1993. Le gouvernement, pour sa part, a transmis ses commentaires et observations sur cette affaire dans une communication datée du 30 septembre 1993.
2. 328. Le Chili n'a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de la fédération plaignante

1. 329. La FENATS dénonce la persécution antisyndicale dont aurait été victime Mme Graciela Cruz Farias, dirigeante syndicale nationale de cette fédération et dirigeante de la huitième région où elle exerce ses fonctions à l'hôpital de Concepción.
2. 330. La fédération plaignante dit regrouper 39.000 fonctionnaires de la santé publique, bien que leur statut juridique ne leur permette pas de se syndiquer. La FENATS explique que cependant le gouvernement chilien a élaboré un projet de loi qui va être soumis au Congrès afin de garantir le droit syndical de ces travailleurs. Elle ajoute qu'en l'absence de statut juridique particulier les travailleurs de l'Etat se sont organisés en corporations et en associations en vertu du droit d'association consacré par la Constitution nationale. La fédération plaignante ajoute qu'elle est une corporation affiliée à la Centrale unitaire des travailleurs (CUT), laquelle apporte son soutien à la présente plainte.
3. 331. Sur le fond, la FENATS précise que le 9 février 1993 la dirigeante syndicale en cause dans cette affaire a été destituée de son emploi du service public par une mesure disciplinaire administrative interne qui n'avait pas le caractère d'un jugement et dans laquelle ni la justice civile ni la justice du travail n'est intervenue. La destitution a été prononcée pour "retards et fautes réitérées" dans le service du fait que la dirigeante syndicale intéressée usait des facilités que le ministère de la Santé, dans sa circulaire no 2A-917 de 1990, accordait aux dirigeants des organisations corporatives du secteur public, circulaire dont le contenu a été réitéré à maintes reprises par le Président de la République.
4. 332. Selon la fédération plaignante, cette mesure disciplinaire constitue une persécution antisyndicale contre cette dirigeante qui a été constamment l'objet de harcèlements et d'attaques de la part du directeur du service de la santé de Concepción-Arauco, qui l'a destituée pour éviter que cette dirigeante puisse accomplir ses fonctions de représentation syndicale. Il existe, ajoute la fédération plaignante, des déclarations de fonctionnaires affiliés à la FENATS, selon lesquelles le directeur en question l'avait harcelée tant dans son travail de fonctionnaire que dans son travail syndical à plusieurs reprises. Ainsi, au mois de novembre 1990, il l'avait destituée parce qu'elle avait soutenu publiquement une action en faveur des droits de l'homme dans des circonstances où elle avait agi en qualité de dirigeante de base de la FENATS. Cependant, sur ordre de l'autorité supérieure de l'époque, il avait dû la réintégrer dans ses fonctions vingt-quatre heures après. La direction nationale de la FENATS, informée de la situation, s'était adressée aux autorités compétentes pour que soit mis fin à la persécution dont elle avait été l'objet. A la suite de la mesure disciplinaire qui l'avait frappée, les membres de la fédération au niveau régional avaient déclenché un arrêt de travail pour se solidariser avec elle.
5. 333. Pour conclure, la fédération plaignante indique que le projet de loi sur la liberté syndicale des fonctionnaires et la réglementation des congés syndicaux se trouve devant le Congrès et que le Président de la République a demandé aux directeurs des services publics d'octroyer des facilités d'horaires aux dirigeants. Le ministère de la Santé a également donné des instructions dans ce sens. Le fait d'invoquer pour la destituer le non-accomplissement de l'obligation de présence est en contradiction avec les normes expresses des autorités gouvernementales relatives aux autorisations d'absence des dirigeants. En conséquence, la FENATS estime que les faits en question constituent une violation de la liberté syndicale dont l'indépendance des dirigeants syndicaux est un élément essentiel et que les faits qui motivent la plainte ont un caractère de grande gravité dans un pays qui a reconquis la démocratie avec la participation active des organisations de travailleurs.
6. 334. La FENATS souhaite que le Comité de la liberté syndicale demande au gouvernement de prendre des mesures pour que son emploi soit restitué à cette fonctionnaire.

B. Réponse du gouvernement

1. 335. Dans sa réponse du 30 septembre 1993, le gouvernement explique que la FENATS est une association de droit privé qui a obtenu la personnalité juridique en 1968, conformément à l'article 6 du décret réglementaire no 110 de 1979, mais qu'elle ne peut pas exercer de buts syndicaux et qu'elle est soumise au contrôle du ministère de la Justice et non du ministère du Travail.
2. 336. Cette situation découle du fait que les fonctionnaires de l'Etat doivent recourir à des formes associatives différentes du droit syndical compte tenu de l'interdiction de syndicalisation qui découle du statut administratif des employés publics. Ce statut, approuvé par la loi no 18.834 et publié au Journal officiel du 23 septembre 1989, a été adopté par le précédent gouvernement. Il dispose en son article 78 que le fonctionnaire est sujet aux interdictions suivantes: 1) organiser ou adhérer à des syndicats dans le cadre de l'administration de l'Etat; et 2) diriger, promouvoir ou participer à des grèves, interruptions ou paralysies d'activité totales ou partielles par la retenue de personnes ou de biens et d'autres actes qui perturbent le fonctionnement normal des organes de l'administration de l'Etat.
3. 337. Afin de revenir sur cette situation qui discrimine les travailleurs du secteur public par rapport aux travailleurs du secteur privé au regard du droit syndical, le gouvernement du Président Aylwin a présenté devant le Congrès un projet de loi réglementant les associations de fonctionnaires de l'administration de l'Etat et offrant à ces travailleurs des mécanismes adéquats pour réglementer et favoriser des relations professionnelles modernes et efficaces entre les parties. Le projet en question qui modifie l'article 78 du statut administratif est en discussion devant le Sénat, et le gouvernement déclare qu'il espère que le texte sera adopté au cours de l'année 1993. Ce projet s'est inspiré du contenu de la convention de l'OIT (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.
4. 338. S'agissant du licenciement de la fonctionnaire du service de santé de Conceptión-Arauco qui constituerait une violation de la liberté syndicale, le gouvernement indique que le 26 novembre 1991 le directeur de l'hôpital a demandé une enquête administrative pour établir la responsabilité de cette fonctionnaire au regard des absences injustifiées de son travail, du non-enregistrement de ses entrées et de ses sorties sur l'horloge pointeuse et de ses retards réitérés entre octobre 1990 et septembre 1991 s'élevant à 50 retards totalisant 56 heures et 8 minutes.
5. 339. L'infirmière en chef chargée d'instruire l'enquête administrative sur cette affaire a constaté que d'octobre 1990 à janvier 1992 l'intéressée s'était effectivement absentée sans motif 65 jours, qu'elle n'avait enregistré ses entrées et ses sorties sur l'horloge pointeuse qu'un très petit nombre de fois et qu'elle avait comptabilisé 57 retards, totalisant 69 heures non travaillées entre ces mêmes dates, ce qui avait conduit sa supérieure directe à demander son remplacement. Le 18 mars 1992, conformément au statut administratif, le procureur avait proposé des sanctions. Il avait conclu que l'intéressée avait enfreint à plusieurs reprises les obligations découlant des articles 55 et 66 de la loi no 18.834. Il avait confirmé les charges retenues contre elle et décidé que soit déduit de sa rémunération le temps non travaillé et que soit mis fin à son contrat de travail.
6. 340. D'après le gouvernement, il ressort de l'enquête administrative que les faits ont été amplement prouvés, l'intéressée elle-même ayant reconnu s'être absentée fréquemment. Le fait que l'intéressée conteste les charges retenues à son encontre ne contribue pas à les affaiblir. Au contraire, elle y souscrit quand elle déclare que ses hautes fonctions de dirigeante syndicale doivent l'exempter de l'obligation d'accomplir sa tâche. Une telle excuse manque de base légale. En outre, elle avait été précédemment l'objet d'admonestations et d'amendes entre 1980 et 1990 pour retards ou conduite irrespectueuse à l'endroit de ses chefs ou des fonctionnaires de l'administration publique. Le gouvernement poursuit en ajoutant qu'elle a néanmoins fait appel de la décision de destitution la concernant conformément au statut administratif devant le directeur du service de la santé de Concepción-Arauco, mais que celui-ci n'a pas accueilli favorablement ce recours et qu'il a prononcé la destitution. Elle a à nouveau en vain fait appel de cette décision devant l'instance administrative supérieure qui a rejeté le recours et confirmé la décision par notification formdlle du 9 février 1993. L'intéressée a alors présenté un recours en protection devant la Cour d'appel dont elle a été déboutée le 21 juin 1993.
7. 341. Le gouvernement estime que la procédure contradictoire prévue par le statut contient des garanties d'impartialité. Selon lui, il est évident qu'il n'y a pas eu persécution contre cette ex-fonctionnaire pour des activités corporatives. Elle devait, en sa qualité de fonctionnaire, accomplir ses heures de travail et se soumettre à la réglementation applicable aux 200.000 fonctionnaires publics.
8. 342. Le gouvernement précise que la FENATS compte 31 dirigeants dans son comité exécutif national et dans sa commission disciplinaire, lesquels accomplissent normalement leurs fonctions, respectant les heures de travail, marquant leurs entrées et leurs sorties sur les horloges pointeuses et demandant des autorisations pour s'absenter pour des motifs corporatifs. L'intéressée, par contre, comme le montre l'enquête, interrompait sa journée de travail à n'importe quel moment pour sortir et ne demandait pas d'autorisation à sa supérieure, non plus qu'elle n'avisait qui que ce fût. Afin de faciliter ses fonctions corporatives, elle avait pourtant été autorisée à signer un livre d'entrées et de sorties au lieu de pointer à l'horloge pointeuse. Cependant, elle ne signait pas non plus ce livre, se refusant à le faire de sorte qu'il n'y ait pas de preuve de ce qu'elle n'accomplissait pas sa tâche.
9. 343. Le gouvernement considère, en ce qui concerne Mme Cruz Farias, qu'il n'y a pas eu persécution antisyndicale ni violation de la liberté syndicale, mais seulement application de la législation en vigueur applicable à tous les fonctionnaires publics.
10. 344. Le gouvernement dit avoir accordé de larges facilités pour que les associations de fonctionnaires puissent effectuer leurs tâches corporatives sans entraver le fonctionnement normal du service, comme le prouve la résolution du Président de la République no 942 du 10 juillet 1992 qu'il joint à sa réponse. Ce texte fait état du projet de loi adressé au Congrès et visant notamment à régler la question de la constitution des associations de fonctionnaires de l'administration et à octroyer aux dirigeants des associations de fonctionnaires des immunités syndicales. Le texte signale également aux directeurs des services publics qu'ils doivent accorder les plus larges facilités aux organismes déjà constitués et à ceux qui sont en train de se constituer, sans gêner toutefois le fonctionnement normal de leurs services.

C. Conclusions du comité

1. 345. Le comité observe que la présente affaire s'articule autour de trois questions: 1) la question de l'interdiction du droit syndical des fonctionnaires publics encore contenue dans la législation actuellement en vigueur; 2) la question des facilités qu'il convient d'accorder aux représentants des travailleurs dans le secteur public; et 3) l'allégation de persécution antisyndicale dont aurait été victime une représentante des travailleurs du secteur de la santé publique.
2. 346. S'agissant de l'interdiction du droit syndical des fonctionnaires publics encore contenue dans l'article 78 de la loi no 18.834 du 23 septembre 1989 portant statut administratif des employés publics adoptée par le gouvernement précédent, le comité note que la fédération plaignante et le gouvernement s'accordent à dire que le présent gouvernement a présenté au Congrès un projet de loi afin de garantir le droit syndical des fonctionnaires de l'administration de l'Etat. Le gouvernement précise que le projet de loi en question prévoit des mécanismes adéquats pour réglementer et favoriser les relations professionnelles et qu'il s'est inspiré du contenu de la convention de l'OIT (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978. Il ajoute que le texte est actuellement devant le Sénat et qu'il espère qu'il sera adopté au cours de l'année 1993.
3. 347. A cet égard, le comité se félicite de ces informations étant donné que les normes contenues dans la convention no 87 s'appliquent à tous les travailleurs "sans distinction d'aucune sorte" et couvrent donc le personnel de l'Etat. Il note avec intérêt que le gouvernement a déclaré vouloir revenir sur l'interdiction faite aux fonctionnaires d'adhérer à des syndicats dès lors que cette situation discrimine les travailleurs du secteur public par rapport aux travailleurs du secteur privé au regard du droit syndical.
4. 348. Le comité demande que, conformément à la déclaration du gouvernement, le projet de loi visant à garantir le droit syndical des fonctionnaires soit conforme aux principes de la liberté syndicale en ce qui concerne la protection du droit d'organisation des agents publics, les facilités à leur accorder, les procédures de détermination des conditions d'emploi et de règlement des différends ainsi que les droits civils et politiques dont ils devraient bénéficier. Le comité demande également que ledit projet de loi soit adopté à brève échéance. Il prie le gouvernement de lui communiquer le texte en question et de le tenir informé de tout développement à cet égard.
5. 349. S'agissant des facilités qu'il convient d'accorder aux représentants des travailleurs dans le secteur public, le comité note là aussi que la fédération plaignante et le gouvernement concordent à dire que le Président de la République a demandé lui-même aux directeurs des services publics d'octroyer des facilités d'horaires aux dirigeants. Selon la FENATS, de telles facilités avaient d'ailleurs été accordées par le ministère de la Santé dans une circulaire no 2A-917 de 1990 aux dirigeants des organisations corporatives, circulaire dont le contenu avait été réitéré par le Président de la République à maintes reprises. Le comité regrette que le gouvernement n'ait pas fait mention de l'existence ou de la non-existence de cette circulaire du ministère de la Santé émise dès 1990 dans sa réponse. Cependant, il observe avec intérêt le contenu du texte complet de la résolution du Président de la République du 10 juillet 1992 demandant expressément aux directeurs des services publics d'octroyer les plus grandes facilités aux organismes déjà constitués ou en voie de constitution sans gêner le fonctionnement normal des services.
6. 350. Le comité se félicite de la volonté manifestée au plus haut niveau par le Président de la République d'octroyer les plus grandes facilités aux organismes déjà constitués et en voie de constitution dans le secteur public, étant donné qu'aux termes de l'alinéa 1 de l'article 6 de la convention no 151 des facilités doivent être accordées aux représentants des organismes d'agents publics reconnus, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions aussi bien pendant leurs heures de travail qu'en dehors de celles-ci. Le comité attire l'attention sur le fait qu'aux termes des alinéas 2 et 3 de cet article 6 et de l'article 7 l'octroi de telles facilités ne doit pas entraver le fonctionnement efficace de l'administration ou du service intéressé, d'une part, et que la nature et l'étendue des facilités doivent être déterminées par la négociation ou toute autre méthode permettant aux représentants des agents publics d'y participer, d'autre part.
7. 351. Le comité lance un appel au gouvernement pour que, conformément à la résolution du Président de la République de juillet 1992, les aspects du projet de loi visant à garantir le droit syndical des fonctionnaires relatifs aux facilités à accorder aux représentants des organisations d'agents publics s'inspirent des dispositions contenues dans les articles 6 et 7 de la convention no 151.
8. 352. S'agissant de l'allégation spécifique contenue dans cette plainte, à savoir la persécution antisyndicale dont aurait été victime une dirigeante nationale et régionale de la fédération plaignante représentant les travailleurs du secteur de la santé publique, le comité observe que les interprétations des faits données par la fédération plaignante et par le gouvernement sont contradictoires.
9. 353. Selon la fédération plaignante, cette dirigeante a été destituée pour absences injustifiées et retards réitérés, alors qu'elle se bornait à user des facilités qu'une circulaire du ministère de la Santé avait octroyées aux dirigeants des corporations du secteur public en 1990. La fédération plaignante admet que l'intéressée s'était absentée à plusieurs reprises sans autorisation, mais, d'après elle, c'était pour accomplir ses tâches corporatives. Elle joint d'ailleurs à la plainte le texte de deux circulaires du sous-secrétariat d'Etat à la Santé de 1990 et de 1991 qui demandent aux directeurs des services de santé d'accorder les plus grandes facilités aux membres du comité exécutif national de la FENATS dans l'accomplissement de leurs tâches et d'examiner les mesures propres à éviter que le déroulement de ces activités implique un préjudice économique pour les dirigeants en question.
10. 354. Pour le gouvernement, en revanche, le licenciement est intervenu après enquête, ce qui a permis de prouver amplement que l'intéressée s'est absentée 65 jours sans motifs entre 1990 et 1992, qu'elle n'avait enregistré ses entrées et ses sorties à l'hôpital qu'un très petit nombre de fois et qu'elle avait accumulé 57 retards totalisant 69 heures non travaillées, ce qui avait conduit sa supérieure directe à demander son remplacement. De plus, toujours d'après l'enquête, l'intéressée avait été l'objet entre 1980 et 1990 d'admonestations et d'amendes pour retards ou conduite irrespectueuse à l'endroit de ses chefs ou des fonctionnaires de l'administration publique. Selon le gouvernement, l'intéressée n'a pas été sanctionnée pour ses activités corporatives, mais elle l'a été pour ne pas avoir accompli son horaire de travail et pour ne pas s'être soumise à la réglementation qui régit les 200.000 fonctionnaires publics.
11. 355. Le comité, pour sa part, insiste sur le fait que l'octroi de facilités ne doit pas entraver le fonctionnement efficace d'une administration ou d'un service mais regrette que les circulaires du secrétariat d'Etat à la Santé n'aient pas été suivies dans l'hôpital de Concepción d'une définition de l'étendue des facilités à accorder, notamment par voie de négociation.
12. 356. Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement que le dossier relatif au licenciement de la dirigeante de la FENATS soit à nouveau examiné, à la lumière des circulaires susmentionnées, et, au cas où il serait prouvé qu'elle a été licenciée en raison de ses activités syndicales, que cette dirigeante soit réintégrée dans son poste de travail. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.