Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO291, November 1993

1. 327. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Feferación Nacional de Trabajadores de la Salud (FENATS) de fecha 15 de abril de 1993. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 30 de septiembre de 1993.
2. 328. Chile no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la Federación querellante

1. 329. La FENATS denuncia la persecución antisindical de la que habría sido objeto la Sra. Graciela Cruz Farias, dirigente sindical nacional de esta Federación y dirigente de la VIII región, donde ejerce sus funciones en el hospital de Concepción.
2. 330. La organización querellante afirma agrupar a 39.000 funcionarios del sector de los servicios de salud pública, aun cuando el estatuto jurídico por el que se rigen no les permite sindicarse. La FENATS explica que, ello no obstante, el Gobierno chileno ha elaborado un proyecto de ley que someterá al Congreso, destinado a garantizar a dichos trabajadores el derecho de sindicación. Añade que, en ausencia de un estatuto jurídico particular, los trabajadores estatales se han organizado a través de la constitución de corporaciones y asociaciones, apelando al derecho de asociación consagrado en la Constitución nacional. La organización querellante añade que se constituye como una corporación afiliada a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), organización que copatrocina la presente queja.
3. 331. En cuanto al fondo de la cuestión, la FENATS afirma que el 9 de febrero de 1993, la dirigente sindical encausada en este asunto fue destituida de su empleo en el servicio público por una medida interna de orden disciplinario y administrativo, la cual no reviste carácter judicial y para cuya adopción no ha intervenido ningún tribunal civil ni laboral. Se ha pronunciado la destitución por "atrasos y faltas reiteradas" en el servicio, apoyándose en el hecho de que la dirigente sindical en cuestión se acogió a las facilidades que concede el Ministerio de Salud a los dirigentes gremiales del sector público, según se recoge en su circular núm. 2A-917 de 1990 sobre cuyo contenido ha insistido el Presidente de la República en varias ocasiones.
4. 332. En opinión de la organización querellante, esta medida disciplinaria constituye un acto de persecución antisindical contra dicha dirigente, la cual ha padecido continuos asedios y hostigamientos por parte del director del servicio de salud Concepción-Arauco, quien procedió a destituirla para impedir que pudiera cumplir con sus labores de representación sindical. Según añade la Federación querellante, existen declaraciones de funcionarios afiliados a la FENATS según las cuales el Director en cuestión la había hostigado en varias ocasiones, tanto en el ámbito de su trabajo como funcionaria, como en el de sus labores sindicales. Así, en el mes de noviembre de 1990, la despidió por apoyar públicamente una acción en pro de los derechos humanos actuando en su calidad de dirigente de base de la FENATS; no obstante, se vio en la obligación de reponerla en sus funciones veinticuatro horas después por orden de la autoridad superior del momento. La dirección nacional de la FENATS, informada de la situación, se dirigió a las autoridades competentes para que se pusiera fin a la persecución de la que había sido objeto la encausada. Tras adoptarse la medida disciplinaria contra ella, los miembros regionales de la Federación convocaron un paro laboral como muestra de solidaridad.
5. 333. Por último, la organización querellante señala que el proyecto de ley sobre el derecho de sindicación de los funcionarios públicos, que regula los permisos sindicales de los mismos, se ha presentado al Congreso, y que el Presidente de la República ha dado instrucciones a los directores de los servicios públicos para que concedan facilidades horarias a los dirigentes gremiales. El Ministerio de Salud ha dado asimismo instrucciones en este sentido. Invocar como causa para la destitución el incumplimiento de la obligación de asistencia se contradice con las normas expresas de las autoridades gubernamentales en relación con los permisos de los dirigentes gremiales. En consecuencia, la FENATS considera que los hechos en cuestión constituyen una violación de la libertad sindical, uno de cuyos elementos esenciales es la independencia de los dirigentes sindicales, y que los hechos que dan lugar a la queja revisten especial gravedad en un país que ha reconquistado la democracia con la participación activa de las organizaciones de los trabajadores.
6. 334. La FENATS desea que el Comité de Libertad Sindical inste al Gobierno para que adopte las medidas necesarias destinadas a reintegrar en su empleo a dicha funcionaria.

B. Respuesta del Gobierno

1. 335. En su comunicación de fecha 30 de septiembre de 1993, el Gobierno explica que la FENATS es una corporación de derecho privado que obtuvo personalidad jurídica en 1968, en aplicación del artículo 6 del decreto supremo reglamentario núm. 110 de 1979, pero que no puede ejercer fines sindicales y que está sometida al control del Ministerio de Justicia y no al del Ministerio del Trabajo.
2. 336. Esta situación se debe a que los funcionarios del Estado deben recurrir a formas asociativas distintas del derecho de sindicación, puesto que el Estatuto Administrativo para los empleados públicos les prohíbe acogerse a él. Este Estatuto, aprobado por la ley núm. 18834 y publicado en el Diario Oficial del 23 de septiembre de 1989, fue adoptado por el Gobierno anterior. El artículo 78 del Estatuto señala las siguientes prohibiciones, que afectan al funcionario: 1) organizar o pertenecer a sindicatos en el ámbito de la administración del Estado; y 2) dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas o bienes, y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la administración del Estado.
3. 337. Con el fin de remediar esta situación, que discrimina a los trabajadores del sector público con respecto a los trabajadores del sector privado en lo que respecta al derecho de sindicación, el Gobierno del Presidente Aylwin ha enviado al Congreso un proyecto de ley que reglamenta las asociaciones de funcionarios de la administración del Estado y que facilita a dichos trabajadores mecanismos adecuados para regular y estimular relaciones laborales modernas y eficaces entre las partes. El proyecto en cuestión, por el que se modifica el artículo 78 del Estatuto Administrativo, se encuentra actualmente en fase de discusión en el Senado, y el Gobierno espera que el texto se apruebe en el transcurso del año 1993. Este proyecto de ley se inspira en el Convenio de la OIT sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).
4. 338. En lo que respecta al despido de la funcionaria del servicio de salud de Concepción-Arauco, que constituye una supuesta violación de la libertad sindical, el Gobierno señala que, con fecha 26 de noviembre de 1991, el director del hospital solicitó la instrucción de un sumario administrativo para determinar la responsabilidad de esta funcionaria en relación con las ausencias injustificadas a su trabajo, su negativa a registrar en su tarjeta de control horario sus entradas y salidas, y los repetidos retrasos producidos entre los meses de octubre de 1990 y septiembre de 1991, cuyo número se elevó a 50 y que sumaron 56 horas y 8 minutos.
5. 339. La enfermera jefe, encargada de la instrucción del sumario administrativo sobre este asunto, constató que, entre octubre de 1990 y enero de 1992, la interesada se había ausentado un total de 65 días sin causa justificada, que sólo en raras ocasiones registró sus horas de entrada y salida en su tarjeta de control horario y que contabilizó retrasos en un total de 57 ocasiones, que representaron 69 horas no trabajadas entre dichas fechas, lo cual llevó a su superior directo a solicitar su sustitución. El 18 de marzo de 1992, de conformidad con el Estatuto Administrativo, la fiscal investigadora propuso la imposición de sanciones. En sus conclusiones afirmó que la interesada había infringido en varias ocasiones las obligaciones recogidas en los artículos 55 y 66 de la ley núm. 18834, confirmó la veracidad de los cargos formulados contra ella y decidió que se dedujera de su remuneración el tiempo no trabajado y que se procediera a dar por finalizado su contrato de trabajo.
6. 340. Según el Gobierno, del sumario administrativo se deduce que los hechos han quedado ampliamente demostrados, habiendo reconocido la propia interesada haberse ausentado con frecuencia. El mero hecho de rechazar la intersada los cargos formulados en su contra no basta para desvirtuarlos. Más aún, los confirma cuando manifiesta que sus altas funciones de dirigente gremial la eximen de la obligación de cumplir su tarea. Esta excusa carece de todo respaldo legal. Además, ya había sido objeto de amonestaciones y multas con anterioridad, entre 1980 y 1990, a causa de retrasos y de observar una conducta irrespetuosa para con los jefes y funcionarios de la administración pública. El Gobierno continúa afirmando que la interesada, de conformidad con el Estatuto Administrativo, apeló la decisión de su destitución ante el director del servicio de salud Concepción-Arauco, pero que éste no admitió dicha apelación y dictaminó su destitución. La interesada volvió a apelar esta decisión ante la instancia administrativa superior, que rechazó el recurso y confirmó la decisión mediante notificación formal de fecha 9 de febrero de 1993. La interesada presentó entonces un recurso de protección a la Corte de Apelaciones, que lo desestimó con fecha 21 de junio de 1993.
7. 341. El Gobierno considera que el procedimiento contradictorio previsto en el Estatuto ofrece garantías de imparcialidad. Según su opinión, resulta evidente que no ha existido persecución alguna contra dicha ex funcionaria en virtud de sus actividades gremiales. En su calidad de funcionaria, debía cumplir su horario de trabajo y someterse a la reglamentación en vigor para los 200.000 funcionarios públicos.
8. 342. El Gobierno señala que el Consejo Directivo Nacional de la FENATS y su comisión de disciplina están integrados por un total de 31 dirigentes, los cuales cumplen sus funciones con normalidad, respetan los horarios de trabajo, registran en las tarjetas de control horario sus entradas y salidas y solicitan autorizaciones para ausentarse por motivos gremiales. En cambio, la interesada, tal y como se desprende de la investigación realizada, interrumpía su jornada de trabajo en cualquier momento para salir, no solicitaba autorización a su superior, y no avisaba a nadie. Todo ello a pesar de que, con el objeto de facilitar sus funciones gremiales, se le permitía firmar un libro de entradas y salidas en lugar de registrarlas en una tarjeta de control horario. No obstante, tampoco firmaba dicho libro, negándose a hacerlo con el fin de que no quedaran pruebas del incumplimiento de sus tareas.
9. 343. El Gobierno considera que en lo que respecta a la Sra. Cruz Farias, no ha existido persecución antisindical ni violación de la libertad sindical, sino que se trata del mero cumplimiento de la legislación vigente, aplicable a todos los funcionarios públicos.
10. 344. El Gobierno afirma haber concedido amplias facilidades para que las asociaciones de funcionarios puedan llevar a cabo sus tareas gremiales sin poner trabas al funcionamiento normal del servicio, tal y como lo demuestra la resolución núm. 942 del Presidente de la República, de fecha 10 de julio de 1992, que adjunta a su respuesta. Dicho texto recoge el proyecto de ley presentado al Congreso, cuyo objetivo concreto es el de regular la cuestión de la constitución de asociaciones de funcionarios públicos y el de conceder inmunidades sindicales a los dirigentes de las asociaciones de funcionarios. El texto señala asimismo a los jefes de los servicios públicos que deben conceder las máximas facilidades a las organizaciones existentes y a las que se están constituyendo, sin que ello signifique la paralización de las actividades propias de sus servicios.

C. Conclusiones del Comité

1. 345. El Comité observa que esta queja se refiere a tres cuestiones: 1) la prohibición legal de acogerse al derecho de sindicación que afecta a los funcionarios públicos; 2) las facilidades que conviene poner a disposición de los representantes de los trabajadores del sector público; y 3) el alegato relativo a la persecución antisindical de la que habría sido víctima una representante de los trabajadores del sector de la salud pública.
2. 346. En lo que respecta a la prohibición de acogerse al derecho de sindicación que afecta a los funcionarios públicos, prevista aún en el artículo 78 de la ley núm. 18834, adoptada el 23 de septiembre de 1989 por el Gobierno anterior y que se refiere al Estatuto Administrativo de los empleados públicos, el Comité señala que la organización querellante y el Gobierno coinciden en afirmar que el actual Gobierno ha presentado al Congreso un proyecto de ley destinado a garantizar el derecho de sindicación de los funcionarios de la administración pública. El Gobierno afirma que el proyecto de ley en cuestión prevé mecanismos adecuados para regular y favorecer las relaciones profesionales y que se ha inspirado en el contenido del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) de la OIT. Añade que este texto está tramitándose en la actualidad en el Senado y que espera que se aprobará en el transcurso del año 1993.
3. 347. A este respecto, el Comité se felicita por dichas informaciones, ya que las normas recogidas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y abarcan por lo tanto al personal del sector público. Señala con interés que el Gobierno ha declarado su deseo de replantear la cuestión de la prohibición de acogerse al derecho de sindicación que afecta a los funcionarios, puesto que esta situación supone, desde el punto de vista del derecho sindical, discriminación en contra de los trabajadores del sector público con respecto a los del sector privado.
4. 348. El Comité pide, de acuerdo con la declaración gubernamental, que el proyecto de ley destinado a garantizar el derecho de sindicación de los funcionarios se ajuste a los principios de la libertad sindical en lo que respecta a la protección del derecho de los funcionarios públicos a organizarse, a las facilidades que deben concedérseles, a los procedimientos de determinación de las condiciones de empleo y de solución de conflictos, así como a los derechos civiles y políticos de los que deberán beneficiarse. El Comité pide asimismo que dicho proyecto se adopte a la mayor brevedad. El Comité ruega al Gobierno que le comunique el texto en cuestión y que le mantenga informado de cualquier evolución a este respecto.
5. 349. En cuanto a las facilidades que conviene conceder a los representantes de los trabajadores del sector público, el Comité observa que la organización querellante y el Gobierno coinciden al afirmar que el propio Presidente de la República ha solicitado a los directores de los servicios públicos que concedan facilidades horarias a los dirigentes. Por otra parte, según la FENATS, el Ministerio de Salud ya habría concedido dichas facilidades a los dirigentes de las organizaciones gremiales a través de su circular núm. 2A-917 de 1990, circular sobre cuyo contenido ha insistido en varias ocasiones el Presidente de la República. El Comité lamenta que el Gobierno no se haya referido en su respuesta a la cuestión de si existe o no dicha circular del Ministerio de Salud de 1990. No obstante, observa con interés el contenido del texto íntegro de la resolución del Presidente de la República de fecha 10 de julio de 1992, en la que solicita expresamente a los directores de los servicios públicos que concedan las máximas facilidades a las organizacines existentes o en vías de constitución, sin que ello ponga trabas al funcionamiento normal de los servicios.
6. 350. El Comité se felicita por la voluntad, manifestada al más alto nivel por el Presidente de la República, de conceder las máximas facilidades a las organizaciones existentes y a las que estén en vías de constitución en el sector público, puesto que el apartado 1 del artículo 6 del Convenio núm. 151 establece que deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas. El Comité llama la atención sobre los apartados 2 y 3 del mismo artículo 6 y sobre el artículo 7, en los que se establece, por una parte, que la concesión de tales facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado y, por otra parte, que la naturaleza y el alcance de estas facilidades se determinarán mediante la negociación o cualquier otro método que permita la participación de los representantes de los empleados públicos.
7. 351. El Comité dirige un llamamiento al Gobierno para que, a la hora de tratar de los aspectos relativos a las facilidades que deben concederse a los representantes de las organizaciones de funcionarios públicos, el proyecto de ley destinado a garantizar el derecho de sindicación de los funcionarios se inspire, de acuerdo con la resolución de julio de 1992 del Presidente de la República, en las disposiciones contenidas en los artículos 6 y 7 del Convenio núm. 151.
8. 352. En cuanto al alegato relativo a la persecución antisindical de la que habría sido víctima una dirigente nacional y regional de la organización querellante que representa a los trabajadores del sector de la sanidad pública, el Comité observa que la interpretación de los hechos por parte del querellante y del Gobierno son contradictorias.
9. 353. Según afirma la organización querellante, la dirigente citada fue destituida por ausencias injustificadas y retrasos reiterados, cuando en realidad se 1imitaba a hacer uso de las facilidades que el Ministerio de Salud había concedido, en virtud de una circular del año 1990, a los dirigentes gremiales del sector público. La organización querellante reconoce que la interesada se ausentó en varias ocasiones sin autorización, pero el fin, según se afirma, era el de cumplir con sus labores gremiales. Por otra parte, se adjunta a la queja el texto de dos circulares de la Subsecretaría de Estado para la Salud, de fechas de 1990 y 1991, respectivamente, que solicitan a los directores de los servicios de salud que concedan las máximas facilidades a los miembros del Comité Ejecutivo Nacional de la FENATS para el cumplimiento de sus labores y que estudien las medidas necesarias para evitar que el desarrollo de dichas actividades represente un perjuicio económico para los dirigentes en cuestión.
10. 354. Por el contrario, para el Gobierno, la destitución se ha producido tras una investigación que ha permitido demostrar ampliamente que las ausencias injustificadas de la interesada sumaban 65 días entre 1990 y 1992, que registró sus entradas y salidas del hospital en raras ocasiones y que acumuló 57 retrasos, que totalizaban 69 horas no trabajadas, lo cual llevó a su superior directo a solicitar su sustitución. Además, y siempre de acuerdo con la investigación, la interesada fue objeto de amonestaciones y multas entre 1980 y 1990 por atrasos o conducta irrespetuosa ante jefes y funcionarios de la administración pública. Según el Gobierno, la interesada no ha sido sancionada por sus actividades gremiales, sino por haber incumplido su horarios de trabajo y por no haberse sometido a la reglamentación vigente para los 200.000 funcionarios públicos.
11. 355. Por su parte, el Comité desea señalar que la concesión de facilidades no debe perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado, pero lamenta que las circulares de la Secretaría de Estado de la Salud no hayan ido acompañadas, en el hospital de Concepción, de una definición de la amplitud de las facilidades que debían concederse, alcanzada concretamente a través de un proceso de negociación.
12. 356. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que se examine nuevamente el expediente del despido de la dirigente de la FENATS, teniendo en cuenta las mencionadas circulares, y que en caso de que se compruebe que el motivo real del despido fueron sus actividades sindicales se reintegre a dicha dirigente en su puesto de trabajo. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.