Definitive Report - REPORT_NO291, November 1993

1. 54. Dans des communications datées respectivement des 12 janvier et 11 mars 1993, le Syndicat des cadres techniques de l'Etat (STE) et le Front syndical de l'administration publique (FESAP) ont présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Portugal. Le STE a communiqué des informations complémentaires en date du 25 février 1993. Le gouvernement a envoyé ses observations sur ce cas dans une communication du 14 septembre 1993.
2. 55. Le Portugal a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (no 151) sur les relations de travail dans le secteur public, 1978.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 56. Dans leurs communications datées respectivement des 12 janvier et 11 mars 1993, le Syndicat des cadres techniques de l'Etat (STE) et le Front syndical de l'administration publique (FESAP) soutiennent que le comportement adopté par le gouvernement portugais lors des négociations des conditions de travail des agents publics pour l'année 1993 contrevient aux articles 7 et 8 de la convention no 151 sur les relations de travail dans le secteur public.
2. 57. Le STE relate qu'en vertu des articles 5, 6 et 7 du décret-loi no 45-A/84 du 3 février 1983 il a formellement proposé au gouvernement, le 31 juillet 1992, une proposition d'actualisation pour l'année 1993 des conditions de travail des agents de l'administration publique. Le STE déclare avoir reçu le même jour la proposition du gouvernement et avoir fait une contre-proposition le 26 août 1992. Le FESAP, de son côté, indique qu'il a également reçu la proposition du gouvernement le 31 juillet 1992 et qu'il a formulé le 17 septembre 1992 une contre-proposition en vertu du décret-loi susmentionné. D'après les organisations plaignantes, les négociations n'ont officiellement été ouvertes qu'en date du 13 octobre 1992, le gouvernement ayant indiqué lors d'une réunion tenue le 28 juillet 1992 avec le ministre des Finances que "la date d'ouverture des négociations se justifie par la nécessité d'approfondir les négociations".
3. 58. Lors des négociations proprement dites, entamées le 13 octobre et poursuivies dans des réunions des 10 et 15 décembre 1992, le gouvernement, selon les organisations syndicales, n'a pas modifié sa proposition initiale ni cherché l'obtention d'un accord éventuel par le dialogue et ceci en dépit des actions menées par les agents de la fonction publique, la disposition à négocier que les organisations plaignantes ont toujours manifestée et alors que le gouvernement, lors de deux réunions en date des 28 juillet et 28 octobre 1992 auxquelles avait assisté le ministre des Finances, avait présenté les grandes lignes de la politique économique et budgétaire pour 1993.
4. 59. Les organisations plaignantes allèguent plus concrètement qu'au cours des réunions des 10 et 15 décembre 1992 le gouvernement n'a accepté de traiter que de l'actualisation des salaires, se refusant à examiner d'autres questions d'ordre financier qui, pourtant, figuraient dans sa proposition initiale. De plus, le gouvernement a clos le processus de négociation en date du 15 décembre 1992 et fait paraître, le 18 décembre, au Journal de la République, l'arrêté ministériel no 1164-A/92 portant révision annuelle des rémunérations des fonctionnaires et agents de l'administration publique. Ce texte n'aurait été distribué que les 21 et 24 décembre 1992.
5. 60. Ayant constaté les difficultés auxquelles elles se heurtaient pour obtenir un accord, les organisations plaignantes ont demandé, en date du 21 décembre 1992, l'ouverture de négociations supplémentaires, conformément à l'article 8 du décret-loi no 45-A/84 qui prévoit que "les différends survenant au cours des négociations collectives pourront être réglés, à la demande des associations syndicales, dans le cadre de négociations supplémentaires. L'ouverture de ces négociations est subordonnée à l'approbation par le gouvernement des motifs de la demande; elles ne peuvent dépasser vingt jours et leur objet est d'aboutir à un accord. L'accord réalisé tiendra lieu de recommandation". Les organisations plaignantes déclarent qu'elles souhaitaient que le gouvernement, lors de négociations supplémentaires, précise le taux d'actualisation des salaires exact prévu par lui et qu'il négocie les autres questions financières qui n'avaient jamais été débattues et qui figuraient dans sa proposition initiale (révision des indemnités journalières de subsistance lors des déplacements à l'étranger et rattrapage des pensions diminuées).
6. 61. Les organisations plaignantes accusent le gouvernement d'avoir violé les articles 7 et 8 de la convention no 151 en n'ayant pas donné suite à leur demande de négociations supplémentaires en vertu des dispositions du décret-loi no 45-A/84 qui réglemente, dans le droit interne portugais, le droit de négociation des agents de l'administration publique. Elles estiment également que le gouvernement a agi de façon arbitraire de telle sorte que la confiance ne règne plus lors des négociations et que la lettre et l'esprit de l'article 8 du décret-loi no 45-A/84 ne sont pas conformes aux dispositions de la convention no 151, dans la mesure où le mécanisme prévu de règlement des différends par ledit article n'inspire pas la confiance et ne permet donc pas de surmonter effectivement de façon pacifique les différends survenant au cours des négociations entre l'Etat portugais et les syndicats représentatifs des agents publics. Elles sont d'avis que ce dispositif devra être modifié.
7. 62. Dans une communication du 25 février 1992, le STE déclare que, le même jour, il a participé à une réunion avec la Secrétaire d'Etat adjointe au Budget sur la situation actuelle de l'administration publique portugaise. Il souligne qu'en aucun cas cette réunion ne saurait être considérée comme une réponse du gouvernement à la demande syndicale de négociations supplémentaires formulée en date du 21 décembre 1992.

B. Réponse du gouvernement

1. 63. Dans sa réponse du 14 septembre 1993, le gouvernement indique tout d'abord que, lorsque le 28 juillet 1992 avant de présenter sa proposition, il a rencontré les participants aux négociations, il a pris soin de leur expliquer, ayant insisté au préalable sur l'importance d'établir un climat de confiance, que les négociations pour 1993, tout comme celles de l'année précédente, devraient s'inscrire dans le cadre spécifique de la préparation et de l'adoption du budget de l'Etat, étant donné que le ralentissement de l'inflation en 1993 dépendait essentiellement de la politique budgétaire, et notamment des mesures mettant l'accent sur l'investissement public et la réduction des dépenses de fonctionnement des ministères. Au cours de cette réunion, le ministre des Finances a répondu à toutes les questions qui lui ont été posées par les partenaires sociaux; le FESAP, d'après le gouvernement, a souligné la volonté et l'esprit de collaboration manifestés par le gouvernement.
2. 64. Le gouvernement déclare ensuite avoir entamé le processus de négociation le 31 juillet 1992 en présentant ses propositions relatives à l'actualisation des salaires et des prestations sociales pour 1993 et à la modification de certaines parties du régime juridique de la fonction publique, processus devant s'achever avant l'approbation du budget de l'Etat par le Conseil des ministres. Ces propositions confirmaient ce que le gouvernement avait annoncé lors de la réunion du 28 juillet. A l'occasion de la réunion du 13 octobre 1992, la Secrétaire d'Etat adjointe au Budget a expliqué que si le gouvernement n'avait pas présenté de réponse aux contre-propositions des organisations plaignantes, c'est parce qu'il les avait jugées tellement éloignées de ses propres propositions qu'il estimait devoir au préalable rencontrer à nouveau les syndicats pour tenter de rapprocher les points de vue.Le gouvernement ajoute par ailleurs qu'il est difficile de comprendre les réserves du STE et du FESAP quant à la date fixée pour la première réunion de négociation, étant donné que ces organisations n'ont répondu respectivement que le 26 août et le 17 septembre à la proposition que le gouvernement leur avait soumise le 31 juillet 1992.
3. 65. Dans le but de rapprocher les positions et de mieux faire comprendre la sienne, le gouvernement a convoqué une réunion le 28 octobre 1992, au cours de laquelle le ministre des Finances a expliqué les grandes orientations de la proposition de loi de budget et demandé aux syndicats d'en tenir compte dans leur appréciation de la proposition du gouvernement. D'après le gouvernement, le ministre a indiqué que les propositions devaient être compatibles avec les orientations présentées au Conseil de la concertation sociale et tenir compte des objectifs fixés pour l'inflation; or les valeurs proposées par les syndicats ne prenaient absolument pas en considération ces objectifs. Il a également demandé aux organisations syndicales de désigner des représentants pour constituer un groupe de travail dans lequel seraient débattues les mesures de restructuration de l'administration publique. A propos des salaires, il a à nouveau fait remarquer que les propositions des syndicats étaient tellement éloignées de celles du gouvernement qu'une éventuelle contre-proposition de ce dernier ne pourrait s'en rapprocher.
4. 66. A l'occasion de la réunion du 10 décembre 1992 entre les centrales syndicales et la Secrétaire d'Etat adjointe au Budget, cette dernière a constaté que les syndicats n'avaient pas ajusté leurs revendications salariales(augmentation de 10-12 pour cent) à la fourchette d'augmentation (augmentation de 4,5-5,5 pour cent) proposée par le gouvernement, comme elle leur avait prié de le faire lors de la réunion antérieure, et a décidé de suspendre les négociations de manière à pouvoir tenir compte de l'évolution des négociations sur la politique des revenus en cours au Conseil de concertation sociale. Tout en faisant remarquer qu'en l'absence de toute autre proposition des syndicats permettant de croire à une volonté de rapprochement des positions, elle ne voyait aucune raison de modifier sensiblement l'offre du gouvernement; celui-ci a néanmoins décidé d'augmenter sa proposition à 5-5,5 pour cent, manifestant ainsi sa volonté de dialoguer. Elle a déclaré que cette contre-proposition officielle était la seule raisonnable et viable.
5. 67. Ayant convoqué les organisations syndicales le 15 décembre 1992 pour qu'elles se prononcent sur cette contre-proposition, la Secrétaire d'Etat adjointe à la Fonction publique a souligné que si l'adoption, maintenant imminente, du budget de l'Etat pour 1993 avait imprimé un certain ralentissement aux négociations salariales, cela n'empêchait pas les partenaires sociaux de poursuivre les négociations sur tous les autres points. D'après le gouvernement, ces négociations ont effectivement eu lieu en février et mars 1993. Pour ce qui est des négociations salariales, le gouvernement indique que, compte tenu des discussions qui avaient déjà eu lieu et des positions exprimées par les syndicats, et vu que l'objectif des négociations est d'aboutir à un rapprochement des positions, ce qui n'a pas été le cas, il semblait ne pas y avoir d'autre solution que de conclure à l'impossibilité d'arriver à un accord en cette matière. La Secrétaire d'Etat a par conséquent considéré que les négociations étaient closes pour ce qui était des salaires mais non pas des autres questions en suspens qui pourraient être débattues lors d'une réunion ultérieure.
6. 68. Le gouvernement estime que les négociations salariales pour 1993 se sont déroulées conformément au décret-loi no 45-A/84: en vertu de son article 7, les parties ont présenté leurs propositions dûment fondées; un calendrier des négociations a été établi; diverses réunions ont été convoquées pour essayer, par le dialogue, d'aboutir à un accord; les parties ont eu la possibilité de présenter et de justifier leurs propositions et contre-propositions. A son avis, l'arrêté ministériel no 1164-A/92 du 18 décembre constitue l'aboutissement de tout le cycle des négociations: le gouvernement a publié cet arrêt après avoir fait savoir aux organisations syndicales, avec toutes les informations nécessaires, qu'il s'agissait des propositions maximales d'augmentation salariale compatibles avec les objectifs de la politique financière.
7. 69. Pour ce qui est de la demande de négociations supplémentaires faite par les organisations plaignantes, le gouvernement explique qu'il peut y donner suite s'il juge que cette demande est fondée. Or, dans le cas présent, la demande ne contenait aucun élément nouveau permettant de conclure à l'utilité de telles négociations, l'impossibilité, maintes fois signalée par le gouvernement, de modifier sa dernière proposition, et le maintien d'un écart très important entre celle-ci et les propositions syndicales ayant montré que tout espoir d'aboutir à un accord était vain.
8. 70. S'agissant de la conformité de la législation portugaise avec la convention no 151, le gouvernement signale à nouveau que le décret-loi no 45-A/84, et en particulier son article 8, a été élaboré dans le souci de respecter l'engagement international que le Portugal a pris en ratifiant cette convention. Il ajoute que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, lors de son examen de ce texte, n'a formulé aucun commentaire pouvant donner à penser que l'article 8 ne serait pas conforme à la convention parce qu'il dispose que l'ouverture de négociations supplémentaires dépend du consentement du gouvernement.
9. 71. Enfin, le gouvernement fait savoir que les questions qui étaient restées en suspens dans les négociations et dont l'arrêté no 1164-A/92 du 18 décembre ne traite pas ont été ultérieurement examinées au cours de réunions avec les syndicats, en date des 25 février et 24 mai 1993, convoquées par le gouvernement.

C. Conclusions du comité

1. 72. Le comité observe que, dans le présent cas, les allégations portent sur la violation par le gouvernement des articles 7 et 8 de la convention no 151 en ce qu'il aurait agi de mauvaise foi lors des négociations en 1992 sur l'actualisation, pour 1993, des conditions de travail des agents de l'administration publique ainsi que sur la non-conformité de la procédure de règlement de conflits collectifs dans le secteur public, réglée par le décret-loi no 45-A/84, avec les exigences de ladite convention puisque cette procédure ne serait pas de nature à inspirer la confiance des parties intéressées.
2. 73. En ce qui concerne les événements ayant précédé le conflit collectif qui a opposé les organisations plaignantes et le gouvernement et qui porte sur l'augmentation des salaires et autres prestations sociales dans le secteur public, le comité croit comprendre qu'ils se résument comme suit. Après une proposition portant sur l'actualisation pour l'année 1993 des conditions de travail dans l'administration publique, présentée par les organisations plaignantes en vertu du décret-loi no 45-A/84, et la proposition du gouvernement présentée le 31 juillet 1992, le STE et le FESAP ont présenté au gouvernement une contre-proposition (le STE en date du 26 août et le FESAP en date du 17 septembre 1992). Le comité observe que les négociations proprement dites ont commencé le 13 octobre 1992 et se sont poursuivies les 10 et 15 décembre 1992.
3. 74. Le comité observe également que deux autres réunions avec les organisations plaignantes ont eu lieu en date des 28 juillet et 28 octobre 1992 et que, lors de ces réunions, le ministre des Finances a expliqué les grandes lignes de la politique économique et budgétaire pour 1993. Le comité note que le gouvernement indique que ces réunions étaient nécessaires en vue de rapprocher les positions et de mieux faire comprendre la proposition du gouvernement qui a insisté à maintes reprises sur la nécessité d'inscrire les négociations pour 1993 dans le cadre spécifique de la préparation et de l'adoption du budget de l'Etat, étant donné que le ralentissement de l'inflation en 1993 dépendait essentiellement de la politique budgétaire, et notamment des mesures mettant l'accent sur l'investissement public et la réduction des dépenses de fonctionnement des ministères.
4. 75. Le comité relève que les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement n'a jamais voulu modifier sa position initiale, qu'il n'a voulu négocier que sur l'actualisation des salaires en excluant les autres questions qui avaient fait l'objet de sa proposition initiale, qu'il a finalement décidé, le 15 décembre 1992, de clore les négociations salariales, et a adopté le 18 décembre 1992 l'arrêté ministériel no 1164-A/92 portant révision annuelle des rémunérations des fonctionnaires et agents de l'administration publique.
5. 76. Le comité relève également que, le 21 décembre 1992, les organisations plaignantes ont demandé, suite à l'arrêté ministériel du 18 décembre, l'ouverture de négociations supplémentaires conformément à l'article 8 du décret-loi no 45-A/84. Le comité observe que le gouvernement déclare qu'il n'a pas donné suite à cette demande puisqu'elle ne contenait aucun élément nouveau permettant de conclure à l'utilité de telles négociations, l'impossibilité, maintes fois signalée par le gouvernement, de modifier sa dernière proposition, et le maintien d'un écart très important entre celle-ci et les propositions syndicales ayant montré que tout espoir d'aboutir à un accord était vain. Les organisations plaignantes déclarent de leur côté que le gouvernement a agi de façon arbitraire de telle sorte que la lettre et l'esprit de l'article 8 du décret-loi no 45-A/84 ne sont pas conformes aux dispositions de la convention no 151, dans la mesure où le mécanisme prévu de règlement des différends par ledit article n'inspire pas la confiance et ne permet donc pas de surmonter effectivement de façon pacifique les différends survenant au cours des négociations entre l'Etat portugais et les syndicats représentatifs des agents publics.
6. 77. En ce qui concerne tout d'abord la conformité du décret-loi no 45-A/84 - que le comité a déjà eu l'occasion d'examiner antérieurement (voir 239e rapport, cas no 1315, paragr. 77 et 78 et 284e rapport, cas no 1635,paragr. 133 et 134) - avec la convention no 151, le comité réitère qu'il estime, à l'instar de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, que la procédure prévue par ce décret-loi est conforme à la convention no 151 dès lors que les parties maintiennent une attitude de bonne foi au cours de la procédure.
7. 78. Dans le cas présent, il apparaît que le gouvernement, en annonçant le 15 décembre 1992 qu'il considérait que les négociations sur l'actualisation des salaires de la fonction publique étaient closes, a provoqué au sein des organisations syndicales plaignantes un manque de confiance dans la procédure suivie. Le comité relève cependant certains éléments qui lui semblent importants pour l'examen de ce cas: i) lors des négociations, le gouvernement a convoqué à plusieurs reprises les organisations syndicales dans le but de leur expliquer les raisons pour lesquelles il lui était impossible de modifier sa position et de les inviter à modifier leurs propres positions; ii) le 10 décembre 1992, le gouvernement a augmenté sa proposition afin de manifester sa volonté de dialoguer; iii) les organisations syndicales ont été invitées à désigner des représentants pour constituer un groupe de travail au sein duquel seraient débattues les mesures de restructuration de l'administration publique; iv) l'arrêté ministériel du 18 décembre 1992 ne règle qu'une des questions qui étaient à négocier (l'actualisation pour 1993 des salaires) et pour laquelle le gouvernement, étant donné les contraintes de la lutte contre l'inflation, n'était pas en mesure de modifier davantage sa position; v) les autres questions ont fait l'objet de négociations ultérieures; vi) le refus du gouvernement d'ouvrir des négociations supplémentaires ne concernait que l'actualisation salariale; et vii) lds organisations plaignantes elles-mêmes, une fois modifiée leur proposition initiale, ont maintenu celle-ci. De l'avis du comité, l'ensemble de ces éléments démontre la volonté du gouvernement d'aboutir à un accord et ne saurait prouver une mauvaise foi de sa part.
8. 79. Le comité souhaite en outre rappeler, à la lumière de la déclaration du gouvernement selon laquelle il a publié l'arrêté ministériel no 1164-A/92 du 18 décembre après avoir fait savoir aux organisations syndicales, avec toutes les informations nécessaires, qu'il s'agissait des propositions maximales d'augmentation salariale compatibles avec les objectifs de la politique financière, le principe ci-après, formulé par la commission d'experts (voir Rapport III (partie 4A), 1989 et 1991, pp. 497 et 492, respectivement) et repris par le comité (voir 287e rapport, cas no 1617 (Equateur), paragr. 64): "La commission considère que, dans la mesure où les revenus des entreprises et organismes publics dépendent des budgets de l'Etat, il n'y aurait pas d'objection à ce que - après discussions et consultations approfondies entre les employeurs et les organisations syndicales concernées, dans le cadre d'un système qui recueille la confiance des parties - soient fixés des plafonds de salaires dans les lois visant le budget de l'Etat ni à ce que le ministère de l'Economie et des Finances prépare un rapport préalable à la négociation collective afin que soient respectés ces plafonds."
9. 80. A la lumière des conclusions qu'il vient de formuler, le comité estime que ce cas n'appelle pas un examen plus approfondi.