Definitive Report - REPORT_NO291, November 1993

1. 54. En comunicaciones de fechas 12 de enero y 11 de marzo de 1993, respectivamente, el Sindicato de Mandos Técnicos del Estado (STE) y el Frente Sindical de la Administración Pública (FESAP) presentaron una queja contra el Gobierno de Portugal por violación de la libertad sindical. El STE envió información complementaria por comunicación de fecha 25 de febrero de 1993. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 14 de septiembre de 1993.
2. 55. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 56. En sus comunicaciones de fechas 12 de enero y 11 de marzo de 1993, respectivamente, el Sindicato de Mandos Técnicos del Estado (STE) y el Frente Sindical de la Administración Pública (FESAP) sostienen que el comportamiento adoptado por el Gobierno portugués en las negociaciones relativas a las condiciones de trabajo de los empleados públicos para el año 1993 viola los artículos 7 y 8 del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).
2. 57. El STE alega que, en virtud de los artículos 5, 6 y 7 del decreto-ley núm. 45-A/84, de 3 de enero de 1983, sometió formalmente al Gobierno, el 31 de julio de 1992, una propuesta de actualización para el año 1993 de las condiciones de trabajo de los empleados de la administración pública. El STE declara haber recibido el mismo día la propuesta del Gobierno y haber presentado una contrapropuesta el 26 de agosto de 1992. Por su parte, el FESAP indica que también recibió la propuesta del Gobierno el 31 de julio de 1992 y que formuló, el 17 de septiembre de 1992, una contrapropuesta de conformidad con el decreto-ley antes mencionado. Según las organizaciones querellantes, las negociaciones sólo se iniciaron oficialmente el 13 de octubre de 1992, habiendo indicado el Gobierno, en una reunión celebrada el 28 de julio de 1992 con el Ministro de Hacienda, que la fecha de "apertura de las negociaciones se justifica por la necesidad de llevarlas más a fondo".
3. 58. Durante las negociaciones propiamente dichas, que se inciaron el 13 de octubre y que continuaron durante las reuniones de 10 y 15 de diciembre de 1992, las organizaciones sindicales alegan que el Gobierno no modificó su propuesta inicial ni trató de lograr un acuerdo eventual mediante el diálogo, a pesar de la acción desarrollada por los empleados de la administración pública y de la voluntad de negociar que las organizaciones querellantes siempre manifestaron, y a pesar de que en dos reuniones celebradas los días 28 de julio y 28 de octubre de 1992, en las que participó el Ministro de Hacienda, el Gobierno expuso los principios rectores de su política económica y presupuestaria para 1993.
4. 59. Más concretamente, las organizaciones querellantes alegan que en las reuniones de 10 y 15 de diciembre de 1992, el Gobierno sólo aceptó la negociación sobre la actualización de los salarios y se negó a considerar otras cuestiones financieras que figuraban, no obstante, en su propuesta inicial. Por otra parte, el Gobierno cerró el procedimiento de negociación en fecha de 15 de diciembre de 1992 y publicó, en el Diario de la República del 18 de diciembre, la orden ministerial núm. 1164-A/92 sobre la revisión anual de la remuneración de los funcionarios y empleados de la administración pública. Este texto sólo se distribuyó los días 21 y 24 de diciembre de 1992.
5. 60. Ante las dificultades con que tropezaban para concertar un acuerdo, las organizaciones querellantes pidieron el día 21 de diciembre de 1992, que se entablaran negociaciones adicionales de conformidad con el artículo 8 del decreto-ley núm. 45-A/84, con arreglo al cual "las divergencias que surjan durante negociaciones colectivas podrán resolverse, a petición de las asociaciones sindicales, dentro del marco de negociaciones adicionales. La apertura de estas negociaciones requiere que el Gobierno apruebe los motivos de la solicitud; no pueden exceder de 20 días y su objeto es llegar a un acuerdo. El acuerdo concertado se considerará como recomendación". Las organizaciones querellantes declaran que su propósito era que el Gobierno fijara, durante las negociaciones adicionales, la tasa exacta de actualización de los salarios que había previsto y que negociara otras cuestiones financieras que nunca se habían discutido y que figuraban en su propuesta inicial (revisión del subsidio diario por concepto de viajes al extranjero y recuperación de las pensiones disminuidas).
6. 61. Las organizaciones querellantes acusan al Gobierno de haber violado los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151 por no haber satisfecho su petición de negociaciones adicionales en virtud de las disposiciones del decreto-ley núm. 45-A/84 que reglamenta, en el derecho interno portugués, el derecho de negociación de los empleados de la administración pública. También estiman que el Gobierno actuó con arbitrariedad, que por esta razón han dejado de existir relaciones de confianza en las negociaciones y que la letra y el espíritu del artículo 8 del decreto-ley núm. 45-A/84 no se ajustan a las disposiciones del Convenio núm. 151, en la medida en que el mecanismo previsto para la solución de los conflictos en dicho artículo no inspira confianza y no permite por ello resolver eficaz y pacíficamente los desacuerdos que puedan surgir en negociaciones entre el Estado portugués y los sindicatos representativos de los empleados públicos. Consideran que este dispositivo debería modificarse.
7. 62. En su comunicación de 25 de febrero de 1992, el STE declara que en la misma fecha participó en una reunión con la Secretaria de Estado Adjunta para el Presupuesto sobre la situación actual de la administración pública portuguesa. Insiste en que en ningún caso esta reunión puede considerarse como una respuesta del Gobierno a la petición sindical de negociaciones adicionales formulada el día 21 de diciembre de 1992.

B. Respuesta del Gobierno

1. 63. En su comunicación de 14 de septiembre de 1993, el Gobierno indica primero, que cuando se reunió con las partes en la negociación el 28 de julio de 1992, antes de presentar su propuesta, tomó la precaución de aclarar, ya que había insistido previamente en la importancia de establecer un clima de confianza, que las negociaciones para 1993, de la misma manera que las que se habían celebrado el año anterior, habían de desarrollarse dentro del marco concreto de la preparación y adopción del presupuesto del Estado, habida cuenta de que la reducción de la inflación en 1993 dependía esencialmente de la política presupuestaria, y en especial de medidas centradas en las inversiones públicas y la disminución de los gastos de funcionamiento de los ministerios. En dicha reunión, el Ministro de Hacienda respondió a todas las preguntas que formularon los copartícipes sociales; el FESAP, según el Gobierno, puso de relieve la voluntad y el espíritu de colaboración del Gobierno.
2. 64. El Gobierno declara luego, que inició el procedimiento de negociación el 31 de julio de 1992 con la presentación de propuestas relativas a la actualización de los salarios y de las prestaciones sociales para 1993 y a la modificación de ciertas partes del régimen jurídico de la administración pública, y que este procedimiento debía cerrarse antes de la aprobación del presupuesto del Estado por el Consejo de Ministros. Estas propuestas confirmaban lo que el Gobierno había anunciado en la reunión de 28 de julio. Con motivo de la reunión de 13 de octubre de 1992, la Secretaria de Estado Adjunta para el Presupuesto explicó que el Gobierno no había presentado una respuesta a la contraoferta de las organizaciones querellantes por estimar que se apartaban tanto de sus propias propuestas y que era necesario reunirse antes, nuevamente con los sindicatos para tratar de lograr un acercamiento. Por otra parte, el Gobierno añade que es difícil comprender las reservas del STE y del FESAP respecto de la fecha fijada para la primera reunión de la negociación, si se considera que estas organizaciones sólo respondieron el 26 de agosto y el 17 de septiembre, respectivamente, a la propuesta que el Gobierno les había sometido el 31 de julio de 1992.
3. 65. Con el fin de lograr un acercamiento entre las propuestas y que se comprendiera mejor la suya, el Gobierno convocó una reunión el 28 de octubre de 1992, en la que el Ministro de Hacienda definió los principios rectores del proyecto de ley de presupuesto y pidió a los sindicatos que los tuvieran en cuenta en su análisis de la propuesta del Gobierno. Según este último, el Ministro indicó que las propuestas habían de ser compatibles con las orientaciones propuestas al Consejo de la concertación social y tener en cuenta los objetivos fijados en materia de inflación; en cambio, los valores propuestos por los sindicatos pasaban completamente por alto estos objetivos. También pidió a las organizaciones sindicales que designaran a representantes para constituir un grupo de trabajo en el que se estudiarían las medidas de reestructuración de la administración pública. En lo que respecta a los salarios, el Gobierno señala nuevamente que las propuestas de los sindicatos se apartaban tanto de las del Gobierno, que toda contraoferta de este último no permitiría acercarlas.
4. 66. Con motivo de la reunión de 10 de diciembre de 1992 entre las centrales sindicales y la Secretaria de Estado Adjunta para el Presupuesto, esta última advirtió que los sindicatos no habían adecuado sus reivindicaciones salariales (aumento de 10 a 12 por ciento) a los límites del aumento (entre 4,5 y 5,5 por ciento) propuestos por el Gobierno, como había pedido que lo hicieran en la reunión anterior, y decidió suspender las negociaciones con el fin de poder tener en cuenta la evolución de las negociaciones sobre la política de ingresos que venía celebrándose en el Consejo de concertación social. A pesar de haber advertido que al no haber otra propuesta de los sindicatos que permitiera creer en una voluntad de acercamiento, nada justificaba modificar en grado importante el ofrecimiento del Gobierno; no obstante, este último decidió aumentar su propuesta hasta 5 y 5,5 por ciento, manifestando así su voluntad de diálogo. Declara que esta contraoferta oficial era la única razonable y viable.
5. 67. Después de haber convocado a las organizaciones sindicales el 15 de diciembre de 1992 para que se pronunciaran sobre esta contraoferta, la Secretaria de Estado Adjunta para el Servicio Público manifestó que si bien la adopción entonces inminente del presupuesto del Estado para 1993 había frenado en cierta medida las negociaciones salariales, ello no impedía que los copartícipes sociales continuaran las negociaciones sobre todos los demás temas. Según el Gobierno, estas negociaciones se celebraron efectivamente en febrero y marzo de 1993. Respecto de las negociaciones salariales, el Gobierno indica que, habida cuenta de las discusiones que ya se habían celebrado y del punto de vista expresado por los sindicatos, así como de que el objetivo de las negociaciones es lograr un acercamiento de los puntos de vista, lo que no fue el caso, no parecía existir otra solución que la de llegar a la conclusión de que era imposible lograr un acuerdo en la materia. Por consiguiente, la Secretaria de Estado consideró que las negociaciones habían terminado en cuanto a los salarios, pero que éste no era el caso de los demás temas pendientes que podrían discutirse en una reunión ulterior.
6. 68. El Gobierno estima que las negociaciones salariales para 1993 se desarrollaron de conformidad con el decreto-ley núm. 45-A/84; en virtud de su artículo 7, las partes en la negociación presentaron propuestas debidamente fundamentadas; se estableció un calendario para las negociaciones; se convocaron diversas reuniones para tratar de llegar a un acuerdo mediante el diálogo; las partes interesadas tuvieron la posibilidad de presentar y justificar sus propuestas y contrapropuestas. A su juicio, la orden ministerial núm. 1164-A/92 de 18 de diciembre constituye el desenlance de todo el ciclo de negociaciones: el Gobierno publicó esta orden después de haber comunicado a las organizaciones sindicales, con toda la información necesaria, que se trataba de las propuestas más altas de aumento de los salarios que fueran compatibles con los objetivos de la política financiera.
7. 69. Respecto de la petición de negociaciones adicionales presentada por las organizaciones querellantes, el Gobierno explica que podrá satisfacerla cuando considere que se trata de un solicitud justificada. En este caso, sin embargo, la petición no contenía ningún elemento nuevo que permitiera confirmar la utilidad de estas negociaciones ante la imposibilidad muchas veces reiterada por el Gobierno de modificar su última propuesta y porque las diferencias considerables entre esta última y las propuestas de los sindicatos demostraban que era vana toda esperanza de llegar a un acuerdo.
8. 70. En cuanto a la conformidad de la legislación portuguesa con el Convenio núm. 151, el Gobierno reitera que el decreto-ley núm. 45-A/84, y en especial su artículo 8, se elaboraron con la voluntad de respetar la obligación internacional que Portugal ha contraido con la ratificación de este Convenio. Añade que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, al examinar este texto, no formuló ningún comentario que pudiera crear la impresión de que el artículo 8 no era compatible con el Convenio por disponer que la apertura de negociaciones adicionales depende del consentimiento del Gobierno.
9. 71. Por último, el Gobierno declara que las cuestiones todavía pendientes en las negociaciones y ajenas al campo de aplicación de la orden núm. 1164-A/92 de 18 de diciembre se examinaron ulteriormente en reuniones con los sindicatos, convocadas por el Gobierno los días 25 de febrero y 24 de mayo de 1993.

C. Conclusiones del Comité

1. 72. El Comité advierte que en el presente caso los alegatos se refieren a la violación por el Gobierno de los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151, por considerarse que éste obró de mala fe durante las negociaciones de 1992 sobre la actualización para 1993 de las condiciones de trabajo de los empleados de la administración pública y que el procedimiento para la solución de los conflictos colectivos en el sector público, que se rige por el decreto-ley núm. 45-A/84, no cumple los requisitos del Convenio puesto que este procedimiento no puede aparentemente merecer la confianza de las partes interesadas.
2. 73. Respecto de los acontecimientos que precedieron al conflicto colectivo que enfrentó a las organizaciones querellantes y al Gobierno sobre el aumento de los salarios y otras prestaciones sociales en el sector público, el Comité cree comprender que pueden resumirse como sigue: vistas la propuesta sobre la actualización para 1993 de las condiciones de trabajo en la administración pública, presentada por las organizaciones querellantes en virtud del decreto-ley núm. 45-A/84, y la propuesta del Gobierno presentada el 31 de julio de 1992, el STE y el FESAP sometieron al Gobierno una contrapropuesta (el STE con fecha 26 de agosto y el FESAP con fecha de 17 de septiembre de 1992). El Comité toma nota de que las negociaciones propiamente dichas se iniciaron el 13 de octubre de 1992 y continuaron los días 10 y 15 de diciembre de 1992.
3. 74. El Comité observa asimismo, que se celebraron otras dos reuniones con las organizaciones querellantes los días 28 de julio y 28 de octubre de 1992 y que el Ministro de Hacienda definición en las mismas los principios rectores de la política económica y presupuestaria para 1993. El Comité toma nota de que estas reuniones eran necesarias, a juicio del Gobierno, para acercar los puntos de vista y conseguir una mejor comprensión de la propuesta del Gobierno, que insistió repetidas veces en la necesidad de circunscribir las negociaciones para 1993 dentro del marco específico de la preparación y adopción del presupuesto del Estado, ya que la reducción de la inflación en 1993 dependía esencialmente de la política presupuestaria y en especial de las medidas centradas en las inversiones públicas y la reducción de los gastos de funcionamiento de los ministerios.
4. 75. El Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno nunca quiso modificar su propuesta inicial y sólo aceptó negociar la actualización de los salarios con exclusión de las demás cuestiones incluidas en su propuesta inicial, que decidió por último el 15 de diciembre de 1992 cerrar las negociaciones salariales, y que adoptó el 18 de diciembre de 1992 la orden ministerial núm. 1164-A/92 sobre la revisión anual de la remuneración de los funcionarios y empleados de la administración pública.
5. 76. El Comité también toma nota de que, el 21 de diciembre de 1992, las organizaciones querellantes pidieron, en relación con la orden ministerial de 18 de diciembre, la apertura de negociaciones adicionales de conformidad con el artículo 8 del decreto-ley núm. 45-A/84. El Comité observa que el Gobierno declara que no hizo lugar a esta petición porque no contenía ningún elemento nuevo que justificara la utilidad de estas negociaciones en razón de la imposibilidad manifestada repetidas veces por el Gobierno de modificar su última propuesta y de que la disparidad considerable entre esta última y las propuestas sindicales ponía de manifiesto la inutilidad de buscar un acuerdo. Por su parte, las organizaciones querellantes declaran que el Gobierno actuó con arbitrariedad de suerte que la letra y el espíritu del artículo 8 del decreto-ley núm. 45-A/84 no se ajustan a las disposiciones del Convenio núm. 151 en la medida en que el mecanismo previsto para la solución de los conflictos en dicho artículo no inspira confianza y no permite, pues, resolver eficaz y pacíficamente los desacuerdos que puedan surgir en negociaciones entre el Estado portugués y los sindicatos representativos de los empleados públicos.
6. 77. En lo que respecta en primer lugar, a la conformidad del decreto-ley núm. 45-A/84 con el Convenio núm. 151, el Comité examinó ya esta cuestión en otras ocasiones (véase 239. informe, caso núm. 1315, párrafos 77 y 78, y 284. informe, caso núm. 1635, párrafos 133 y 134), y el Comité reafirma que a su juicio, como en el caso de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el procedimiento previsto por este decreto-ley cumple con los requisitos del Convenio núm. 151, a reserva de que las partes obren de buena fe.
7. 78. En el presente caso, se infiere que el Gobierno, al anunciar el 15 de diciembre de 1992 que consideraba que las negociaciones sobre la actualización de los salarios de la administración pública habían terminado, provocó en las organizaciones sindicales querellantes una pérdida de confianza en el procedimiento establecido. Sin embargo, el Comité quisiera poner de relieve algunos elementos importantes a su parecer, para el examen de este caso: i) durante las negociaciones el Gobierno convocó en varias ocasiones a las organizaciones sindicales para explicarles los motivos por los cuales no tenía la posibilidad de modificar su propuesta y para invitarlas a modificar sus propias reivindicaciones; ii) el 10 de diciembre de 1992, el Gobierno aumentó su propuesta para demostrar su voluntad de diálogo; iii) las organizaciones sindicales fueron invitadas a designar a representantes para constituir un grupo de trabajo encargado de examinar las medidas de reestructuración de la administración pública; iv) la orden ministerial de 18 de diciembre de 1992 sólo resuelve una de las cuestiones que habían de negociarse (a saber, la actualización de los salarios para 1993) y respecto de las cuales el Gobierno se había fijado límites para luchar contra la inflación, por lo cual no tenía la posibilidad de modificar más aún su propuesta; v) las demás cuestiones fueron objeto de negociaciones ulteriores; vi) la negativa del Gobierno a iniciar negociaciones adicionales sólo se refería a la actualización de los salarios; y vii) las mismas organizaciones querellantes, después de haber modificado su propuesta inicial, la han mantenido. Según el Comité, estos elementos en su conjunto no demuestran de ninguna manera mala fe por parte del Gobierno sino su voluntad de llegar a un acuerdo.
8. 79. Basándose en la declaración del Gobierno con arreglo a la cual publicó la orden ministerial núm. 1164-A/92 de 18 de diciembre después de haber comunicado a las organizaciones sindicales toda la información necesaria y haberles indicado que estas propuestas de aumento de salario no podían rebasarse para ser compatibles con los objetivos de la política financiera, el Comité quisiera recordar el principio formulado por la Comisión de Expertos (véase informe III (Parte 4A), 1989 y 1991, págs. 497 y 492, respectivamente en la versión española) y recogido por el Comité (véase 287. informe, caso núm. 1617 (Ecuador), párrafo 64): "la Comisión considera que en la medida en que los ingresos de las empresas y entidades públicas dependan de los presupuestos del Estado, no sería objetable que - después de una amplia discusión y consulta entre los empleadores y las organizaciones sindicales interesadas en el seno de un sistema que cuente con la confianza de las partes - se establecieran topes salariales en las leyes de presupuesto del Estado, ni tampoco que el Ministerio de Economía y Hacienda realice un informe previo antes de que se inicie la negociación colectiva con miras a que se respeten dichos topes."
9. 80. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité estima que este caso no requiere un examen más detenido.