Definitive Report - REPORT_NO284, November 1992

1. 108. El Sindicato de Mandos Técnicos del Estado (STE) presentó una queja contra el Gobierno de Portugal por violación de la libertad sindical en dos comunicaciones de fecha 18 de febrero y 26 de marzo de 1992. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 1.o de septiembre de 1992.
2. 109. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 110. En sus comunicaciones de 18 de febrero y 26 de marzo de 1992, el Sindicato de Mandos Técnicos del Estado (STE) sostiene que el comportamiento del Gobierno portugués contraviene lo dispuesto en los artículos 7 y 8 del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y las disposiciones del decreto-ley núm. 45-A/84, de 3 de febrero de 1984, sobre la negociación colectiva en la administración pública, que es el texto legislativo por el que se reglamentan, a nivel nacional, los principios del Convenio núm. 151.
2. 111. La organización querellante indica que, en virtud del artículo 8 del decreto-ley núm. 45-A/84, los conflictos surgidos durante el proceso de negociación colectiva pueden solucionarse, a petición de las organizaciones sindicales, mediante una negociación suplementaria. Esta se inicia cuando la administración acepta los motivos en que se funda la petición de la organización sindical; la negociación debe llevarse a cabo en un plazo de 20 días y su objetivo es llegar a un acuerdo; el consenso resultante de la negociación suplementaria tiene carácter de recomendación.
3. 112. El STE señala que, el 3 de diciembre de 1991, con el fin de revisar los salarios y otras prestaciones sociales de la administración pública, y en virtud de los artículos 6 y 7 del decreto núm. 45-A/84, dirigió a la Secretaria de Estado al Presupuesto Adjunta, una propuesta en la que se pide que se lleve a cabo una negociación colectiva.
4. 113. En una reunión celebrada el 11 de diciembre de 1991, el Ministro de Hacienda pidió a los interlocutores sociales sindicales de la administración pública que contribuyeran a concretar medidas tendentes a reducir la inflación a fin de que el Gobierno portugués pueda hacer frente a las obligaciones contraídas con la Comunidad Económica Europea para luchar contra la inflación. El STE comunicó al Ministro que consideraba, en calidad de organización sindical responsable, que esa petición era plenamente compatible con los objetivos indicados. Habida cuenta de que prestigiosos economistas portugueses habían previsto una inflación del 9 por ciento anual para 1992, y a la luz del hecho de que, según esos mismos economistas, un aumento suplementario de entre un 2 y un 3 por ciento de esa cifra no prejuzgaría en absoluto las medidas que pudieran tomarse para reducir la inflación, el STE consideró que su idea de aumentar un 12,5 por ciento los salarios y otras ventajas sociales era una propuesta seria. El STE señala también que recalcó que esta propuesta podía negociarse.
5. 114. Durante las negociaciones colectivas que se llevaron a cabo ulteriormente, el Gobierno modificó su postura inicial y en lugar de un aumento de los salarios de 6,5 por ciento propuso uno de un 7 por ciento y luego otro de un 8 por ciento, mientras que el STE redujo su propia propuesta a un 12 por ciento. El STE indica que durante una reunión celebrada el 24 de enero de 1992, el Gobierno hizo saber que mantendría su última propuesta. La organización querellante señala que indicó claramente al Gobierno que su propuesta del 12 por ciento era negociable, pero que éste, al reducir el nivel de los salarios de los empleados públicos, violaba el nuevo sistema de remuneración de la función pública (negociado en 1989 y destinado a revalorizar la remuneración de los mandos de la administración pública), en la medida en que el salario nacional mínimo aumenta, ajustando los distintos grados de esos trabajadores con arreglo a lo dispuesto en el decreto-ley núm. 353-A/89, de 16 de octubre de 1988.
6. 115. Según el STE, en la reunión de 24 de enero de 1992 se llegó a un acuerdo según el cual tocaba al sindicato hacer una nueva propuesta. La Secretaria de Estado al Presupuesto Adjunta, supuestamente había aprobado ese acuerdo. Sin embargo, tras la presentación de una nueva propuesta del STE el 29 de enero de 1992, el Gobierno decidió unilateralmente imponer un aumento del 8 por ciento, mediante el decreto núm. 77-A/92, de 5 de febrero de 1992.
7. 116. Tras la promulgación de ese decreto, la organización querellante pidió que se iniciara una negociación suplementaria en virtud del decreto-ley núm. 45-A/84, a fin de encontrar una solución del conflicto que tenía con el Gobierno. Según la organización querellante, el Gobierno no dio respuesta a esta petición.
8. 117. El STE declara que el Gobierno portugués violó su derecho de negociar colectivamente, que actuó con mala fe y de una manera que no inspira confianza. Pide, por consiguiente, que se reanude el proceso de negociación colectiva interrumpido. La organización sindical piensa asimismo que el artículo 8 del decreto-ley núm. 45-A/84 no está en conformidad con el Convenio núm. 151 en la medida en que el procedimiento de solución de conflictos colectivos de trabajo en la administración pública, instituido en virtud de ese decreto, no inspira confianza a las partes interesadas para solucionar los conflictos que surjan acerca de la determinación de las condiciones de empleo; un ejemplo de ello es el caso presente.

B. Respuesta del Gobierno

1. 118. En su carta de 1.o de septiembre de 1992, el Gobierno indica, en primer lugar, que los alegatos del STE se basan en hechos exactos expuestos en la queja.
2. 119. El Gobierno señala, sin embargo, que entre las reuniones del 24 de enero y del 26 de marzo de 1992, fecha de la carta adjunta a la presentación oficial de la queja dirigida a la OIT el 18 de febrero de 1992, se celebró otra reunión el 5 de marzo de 1992 en la que participaron el Gobierno portugués, representado por el Ministro de Hacienda y la Secretaria de Estado al Presupuesto Adjunta, y los sindicatos de todos los horizontes políticos, entre los cuales figuraba el STE. El Gobierno llega a la conclusión de que al 26 de marzo de 1992, fecha en que se formuló la queja, se habían registrado hechos nuevos, que el STE conocía, en los que participó, y que son de importancia para analizar la queja.
3. 120. El Gobierno declara que, durante las negociaciones de 1992 sobre las condiciones de empleo en la administración pública, en las que participaron no solamente el STE, sino también la FESAP y la Comisión Negociadora de la Plataforma de Reivindicación de la Administración Pública, se guió por los parámetros siguientes:
   • - la concretización del programa de convergencia con vistas a la unión económica y monetaria y la política de rigor presupuestario que constituye su corolario necesaria para conseguir que se reduzca el déficit presupuestario y la inflación en 1992;
   • - la propuesta de presupuesto de Estado para 1992, presentada ante la Asamblea Nacional, que se ha elaborado sobre la base de una tasa de inflación del 8 por ciento; y
   • - el acuerdo sobre la política de los ingresos para 1992, que negociaron el 15 de febrero de 1992 el Gobierno y los interlocutores sociales - trabajadores y empleadores - ante el Consejo Permanente de la Negociación Social (el Gobierno adjunta este texto).
4. 121. El Gobierno indica que su última propuesta, dada a conocer en la reunión de 24 de enero de 1992 (aplicación de un aumento del 8 por ciento al baremo de los salarios), "como propuesta final, representaba el esfuerzo máximo posible que se podía hacer al costo social mínimo, debido a que el aumento de los salarios reivindicado por los sindicatos acarrearía sin duda alguna un aumento del desempleo". La Secretaria de Estado confirmó que se trataba de una propuesta final. El Gobierno declara también que este aumento del 8 por ciento aplicado al baremo de los salarios, unido a los otros cambios de las remuneraciones de la administración pública que el Gobierno había aceptado durante el proceso de negociación, dio como resultado un aumento de cerca del 15,5 por ciento de la masa salarial en 1992. En todo caso, explica más adelante el Gobierno, no cabe duda de que la reunión del 24 de enero de 1992 concluyó el proceso de negociación para 1992, como se indica claramente en las actas de esa reunión.
5. 122. Por lo que se refiere a la publicación del decreto núm. 77-A/92, de 5 de febrero, en el que se concreta la posición final del Gobierno en el marco de una negociación que duró del 3 de diciembre de 1991 al 24 de enero de 1992, y durante la cual se celebraron tres reuniones en las que participó el STE, el Gobierno declara que la publicación no se hizo mientras se celebraban las negociaciones, ya que éstas habían concluido el 24 de enero, y sostiene que el hecho de publicar el decreto no implica en modo alguno una actitud poco correcta - y menos aún mala fe - de la parte del Gobierno, que cambió su postura durante las negociaciones (de 6 a 8 por ciento), explicó las limitaciones que reducían su margen de maniobra y demostró que el aumento del 8 por ciento representaba en realidad un aumento efectivo del 15,5 por ciento de la masa salarial de la administración pública.
6. 123. Según el Gobierno, la negociación se reanudó el 5 de marzo de 1992, hecho del que el STE debía de estar al corriente cuando formuló su queja el 26 de marzo de 1992, durante una reunión a la que asistió la organización querellante junto con otras dos centrales sindicales. En esta reunión, el Gobierno portugués, a través del Ministro de Hacienda, informó a los sindicatos presentes de que, habida cuenta del acuerdo sobre los ingresos para 1992, el Gobierno garantizaba a todos los trabajadores de la administración pública un aumento por lo menos igual al 10 por ciento del monto de los salarios devengados en diciembre de 1991, y explicó que en los casos en que no se pudiera obtener ese aumento por otros medios (ascenso, formación en curso de carrera, etc.), quedaría garantizado por la concesión a cada trabajador de una remuneración suplementaria del 2 por ciento que se añadiría al aumento garantizado por el decreto núm. 77-A/92. El Gobierno declara que la única reacción del STE al hacerse este anuncio consistió en interrogar al Gobierno acerca de la naturaleza de la remuneración suplementaria. El Gobierno explicó entonces que se trata de un suplemento del 2 por ciento que debía empezar a aplicarse el 1.o de enero de 1992, lo cual quedó confirmado por el decreto-ley núm. 61/92, de 15 de abril de 1992.
7. 124. En opinión del Gobierno, no es razonable afirmar el 26 de marzo de 1992 que el Gobierno suspendió la negociación el 24 de enero de 1992, debido a que después de esa fecha ésta se reanudó en la reunión del 5 de marzo de 1992; a que en esa reunión no se examinó el monto de las remuneraciones sino la naturaleza de los mecanismos que permiten garantizar la concesión de ese monto; a que las organizaciones sindicales se felicitaron de la disposición al diálogo manifestada por el Gobierno; y por último, debido a que el Gobierno recordó las limitaciones a que estaba sujeto durante las negociaciones.
8. 125. El Gobierno estima que tampoco es razonable afirmar que no es receptivo ni abierto al diálogo con los sindicatos, debido a que de hecho el Ministro de Hacienda declaró "estar dispuesto a apoyar la propuesta de los sindicatos, que ahora ha sido reafirmada, acerca de la creación en un breve plazo de un órgano superior de consulta de la administración y de la administración pública formado por representantes de los sindicatos y de la administración"; y debido a que invitó al STE a que designara a su representante en dicho órgano superior de consulta, en carta fechada el 6 de marzo de 1992 y a la que se adjuntaron las actas de la reunión.
9. 126. El Gobierno concluye indicando que la negociación en la administración pública se rige por el decreto-ley núm. 45-A/84, de 3 de febrero de 1984, y que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones estimó que la negociación está en conformidad con el Convenio, a condición de que el Gobierno y las organizaciones sindicales mantengan una actitud de buena fe durante las negociaciones. El Gobierno estima que a lo largo de la negociación de 1992 hizo gala de buena fe evidente: su postura respecto del baremo de los salarios evolucionó (de 6 a 6,5 por ciento de aumento, luego 7 por ciento y por último 8 por ciento y, al reanudarse las negociaciones, la concesión de un suplemento del 2 por ciento a fin de garantizar a todos los trabajadores un aumento mínimo del 10 por ciento respecto de los salarios devengados en diciembre de 1991); el Gobierno explicó las limitaciones a que estaba sujeto a este respecto, debido tanto a compromisos de orden internacional como a la necesidad de no violar los principios de rigor presupuestario y de lucha contra la inflación y, al mismo tiempo, a la voluntad de no afectar el nivel de empleo; por último, el Gobierno demostró que el aumento del 8 por ciento, unido a otras ventajas, representaba un aumento del 15,5 por ciento de la masa salarial.
10. 127. Estima que no ha infringido los principios de buena fe en las negociaciones al publicar el decreto núm. 77-A/92, del 5 de febrero de 1992, ya que en esa fecha se consideraba que las negociaciones estaban terminadas desde el 24 de enero, puesto que la fase constituida por la reunión de 5 de marzo debía extenderse como una reanudación de las negociaciones o como una negociación suplementaria. El Gobierno portugués adoptó una postura definitiva teniendo en cuenta el compromiso que contrajo en el Consejo permanente de la negociación social.

C. Conclusiones del Comité

1. 128. El Comité hace notar que en el presente caso, la organización querellante alega que el Gobierno ha violado los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151 al haber actuado con mala fe durante la negociación celebrada en 1992 acerca del aumento de los salarios y otras prestaciones sociales de la administración pública, y que el procedimiento de solución de conflictos colectivos en el sector público, que se rige por el decreto núm. 45-A/84, no inspira confianza a las partes interesadas.
2. 129. Por lo que se refiere a lo ocurrido antes del conflicto colectivo que tiene la organización querellante con el Gobierno respecto del aumento de los salarios y otras prestaciones sociales en la administración pública, el Comité estima que pueden resumirse de la manera siguiente. En diciembre de 1991, a sugerencia del STE (organización querellante) se iniciaron negociaciones colectivas sobre un aumento salarial para el año 1992. El STE pidió inicialmente un aumento del 12,5 por ciento, basándose en las previsiones relativas a la inflación para 1992. El Gobierno, invocando obligaciones internacionales contraídas con la CEE y la política de rigor presupuestaria o necesaria para conseguir una reducción del déficit presupuestario, propuso un aumento del 6 por ciento. El 24 de enero de 1992, después de que el STE redujera el nivel del aumento pedido de 12,5 a 12 por ciento y de que el Gobierno propusiera un aumento del 8 por ciento, el Gobierno indicó que no modificaría nuevamente su postura. Tras la presentación de otra propuesta del STE el 29 de enero de 1992, el Gobierno, en virtud del decreto núm. 77-A/92, de 5 de febrero de 1992, mantuvo esta última postura y fijó el aumento en un 8 por ciento. El Comité observa que ni el Gobierno ni la organización querellante niegan estos hechos.
3. 130. Por lo que se refiere a los hechos ocurridos después del 5 de febrero de 1992, el Comité hace notar que las versiones de la organización querellante y del Gobierno son contradictorias. Señala, en primer lugar, que la organización querellante indica que, de resultas de la promulgación del decreto núm. 77-A/92 y en vista de que el Gobierno no había contestado a su propuesta del 29 de enero, pidió el 10 de febrero de 1992 que se iniciara una negociación suplementaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del decreto-ley núm. 45-A/84, a fin de encontrar una solución al conflicto colectivo que tenía con el Gobierno. El Comité observa que, según los alegatos indicados en la comunicación del STE de 26 de marzo de 1992, el Gobierno nunca contestó a esa petición.
4. 131. El Comité señala que el Gobierno, por su parte, indica que el 5 de marzo de 1992 se celebró otra reunión en la que participaron distintas organizaciones sindicales, entre las cuales figuraba el STE. En esa reunión, el Gobierno, por intermedio del Ministro de Hacienda, informó a los sindicatos presentes de que, habida cuenta del acuerdo sobre los ingresos para 1992, el Gobierno garantizaba a todos los trabajadores de la administración pública un aumento por lo menos igual al 10 por ciento del monto de los salarios devengados en diciembre de 1991, y explicó que, en los casos en que ese aumento no se obtuviera por otros medios (ascenso, formación en curso de carrera, etc.), quedaría garantizado mediante la concesión a cada trabajador de una remuneración suplementaria de un 2 por ciento más, respecto del aumento garantizado por el decreto núm. 77-A/92. El Comité observa que el Gobierno declara que la única reacción del STE ante este anuncio consistió en interrogar al Gobierno acerca de la naturaleza de la remuneración suplementaria.
5. 132. El Comité toma nota asimismo de que para el Gobierno la publicación del decreto núm. 77-A/92, de 5 de febrero constituye el término de un proceso de negociación colectiva que debe considerarse concluido el 24 de enero de 1992, y que la reunión de 5 de marzo de 1992 constituye una reanudación de las negociaciones o una negociación suplementaria.
6. 133. Habiendo tomado nota de esas informaciones, el Comité observa en primer lugar que el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos, exceptuados los miembros de las fuerzas armadas, queda reconocido en el decreto-ley núm. 45-A/84, de 3 de febrero de 1984, y que en dicho decreto se prevé asimismo un procedimiento de negociación suplementario destinado a solucionar los conflictos surgidos en las negociaciones sobre las condiciones de empleo. El resultado a que se llegue, ya sea mediante negociaciones propiamente dichas, o mediante una negociación suplementaria, tiene carácter de recomendación y no constituye en caso alguno un convenio colectivo (artículos 5 y 8).
7. 134. Por lo que se refiere a la conformidad del decreto-ley con el Convenio núm. 151, el Comité desea recordar en primer lugar que según lo dispuesto en el artículo 8 del Convenio núm. 151, "la solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados". En este artículo, al mismo tiempo que se permite cierta flexibilidad en cuanto a la elección de los procedimientos, se prescribe que el procedimiento elegido inspire la confianza de los interesados. El Comité estima, al igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que el procedimiento previsto en el decreto-ley núm. 45-A/84, está en conformidad con el Convenio núm. 151, siempre y cuando las partes actúen de buena fe en el curso del procedimiento.
8. 135. En el presente caso, el Gobierno, al anunciar el 24 de enero de 1992 que no modificaría nuevamente su propuesta en la negociación, hizo que al menos una organización sindical (la organización querellante, STE) dejara de tener confianza en el procedimiento seguido. Sin embargo, el Comité hace notar que de la respuesta del Gobierno se desprende que el 5 de marzo de 1992 se celebró otra reunión durante la cual se concedieron nuevos aumentos de los salarios. En opinión del Comité, se trata pues de una negociación suplementaria que demuestra la voluntad del Gobierno de llegar a un acuerdo con las organizaciones sindicales.
9. 136. Además, el Comité toma nota con interés de que el Gobierno apoyó la propuesta de los sindicatos para que se creara un órgano superior de consulta de la administración y de la función pública constituido por representantes de los sindicatos y de la administración y que se invitó al STE a que designara a un representante. En estas condiciones, el Comité considera que el presente caso no requiere un examen más detenido.