Definitive Report - REPORT_NO284, November 1992

1. 361. Le Conseil des syndicats de l'île de Man a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Royaume-Uni (île de Man) dans une communication reçue le 11 mars 1992.
2. 362. Le gouvernement a fait parvenir certaines observations sur les allégations dans une communication en date du 7 septembre 1992.
3. 363. Le Royaume-Uni a déclaré applicables sans modification à l'île de Man la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 364. Dans une lettre reçue le 11 mars 1992, le Conseil des syndicats de l'île de Man allègue que le Parlement a adopté la loi de 1991 sur les syndicats qui viole les droits des travailleurs d'une manière conduisant à la destruction de toute organisation effective de travailleurs sur l'île. Il fait remarquer que le Parlement (appelé Tynwald) ne fonctionne pas selon le système des partis et qu'il n'y a pas de partis, à l'exception du petit Parti du travail dont les membres occupent des postes ministériels au sein du gouvernement. Le plaignant considère ce point comme important étant donné que le Conseil des syndicats est le seul mouvement d'opposition au gouvernement. Bien que la loi ne soit pas encore en vigueur, le plaignant pense qu'elle le sera bientôt et prie le comité de demander au gouvernement de ne pas la mettre en vigueur avant qu'un rapport n'ait été établi à son sujet.
2. 365. L'organisation plaignante explique qu'elle forme une fédération de 15 syndicats fondée dans les années trente pour veiller aux intérêts des travailleurs. Cette fédération est consultée par le gouvernement par l'intermédiaire du Conseil national du développement économique et est invitée à envoyer des délégués à divers organes statutaires. Selon le plaignant, l'île de Man est autonome et constitutionnellement indépendante du Royaume-Uni, bien que la Couronne ait un titre constitutionnel et soit représentée sur l'île par le Lieutenant-Gouverneur; la législation adoptée par le Parlement doit être sanctionnée par la Reine en Conseil. Le Royaume-Uni est chargé des questions de politique étrangère et de défense, mais suit les décisions de l'île quant aux conventions qui devraient être déclarées applicables à ce territoire non métropolitain. Ainsi, lorsqu'une convention a été déclarée applicable, le respect de celle-ci relève de la responsabilité du gouvernement de l'île. Le dernier rapport de celui-ci sur l'application de la convention no 87 date de 1990.
3. 366. Le plaignant allègue que les dispositions de la loi sur les syndicats concernant l'enregistrement et l'annulation de l'enregistrement des organisations de travailleurs violent les conventions nos 87 et 98. Premièrement, en ce qui concerne l'article 2 de la convention no 87, la loi accorde au greffier principal des syndicats des pouvoirs discrétionnaires étendus en matière d'enregistrement. Deuxièmement, en ce qui concerne l'article 4, la loi accorde au greffier principal des pouvoirs discrétionnaires étendus pour annuler tout enregistrement avant que l'affaire ait été examinée par l'autorité judiciaire compétente. Troisièmement, en ce qui concerne l'article 5, la loi exige l'accomplissement de procédures administratives détaillées pour la création de fédérations et de confédérations et pour l'affiliation internationale. Quatrièmement, le plaignant estime que les conditions qui règnent sur l'île de Man (dispersion géographique de la main-d'oeuvre, niveaux d'éducation, politique de l'emploi) sont tellement défavorables qu'elles reviennent à une restriction passive du droit d'organisation en raison de la réglementation administrative imposée aux délégués syndicaux. Cinquièmement, la loi prévoit la responsabilité pénale des responsables et des membres syndicaux et l'annulation de l'enregistrement au cas où ces formalités administratives ne seraient pas remplies.
4. 367. La loi dispose que les syndicats doivent être enregistrés pour obtenir certaines protections juridiques. L'article 1 stipule que "tout syndicat ... et tout responsable ou membre d'un syndicat ... ne pourra agir pour promouvoir les objectifs pour lesquels le syndicat est créé, qu'à la condition que celui-ci ait été enregistré ...". Etant donné que la loi ne précise pas l'expression "promouvoir les objectifs", il semble que la simple discussion par un groupe de travailleurs de la création d'un syndicat pourrait contrevenir à la loi; ceci signifierait que seuls les syndicats existants pourraient être des syndicats reconnus. Si on créait pareille situation de monopole, les travailleurs seraient dans l'incapacité de constituer des organisations de leur choix, ce qui violerait l'article 2 de la convention no 87.
5. 368. En outre, à la lecture de l'article 23 1) (définition du "syndicat") et de l'article 1, il semble impossible à un groupe quelconque de travailleurs de discuter des conditions d'emploi avec un employeur s'il n'a pas été enregistré. Il y aurait des sanctions pénales en cas de négociations avec des groupes non enregistrés. A cet égard, le plaignant fait remarquer que le taux de syndicalisation est relativement faible sur l'île et que, traditionnellement, les "cols blancs" non syndiqués se réunissent pour régler certains différends sans appartenir à une organisation officielle. D'après le plaignant, les employeurs et la direction pourraient se rendre coupables de complicité d'un délit selon la loi s'ils entraient en négociation avec au moins deux travailleurs non enregistrés comme syndicat.
6. 369. Le plaignant estime que l'article 4 de la loi est incompatible avec l'article 4 de la convention car il accorde au greffier principal des pouvoirs étendus pour annuler un enregistrement, par exemple s'il est convaincu que cet enregistrement a été obtenu à la suite d'une fraude ou d'une erreur. Etant donné que les termes "fraude" ou "erreur" ne sont pas définis dans la loi, il fait remarquer que l'erreur peut être commise par le bureau du greffier. Il ajoute que l'annulation est prononcée lorsque les objectifs du syndicat ont été déclarés "illégaux" mais, là encore, l'expression n'est pas définie. L'annulation peut aussi avoir lieu pour le non-accomplissement de certaines formalités telles que: i) fournir des informations sur les changements intervenus dans un syndicat dans un délai d'un mois, exigence particulièrement lourde lorsque les changements s'effectuent en plusieurs étapes et qu'il n'est pas possible de retenir une date précise pour le délai d'un mois; ii) tenir et présenter des comptes et bilans, mais aucun délai n'est prévu dans la loi pour une telle présentation. L'article 5 de la loi permet de faire appel devant la Haute Cour contre l'annulation, mais sans effet suspensif: les mesures prises par le syndicat avant qu'il soit statué sur l'appel seraient illégales. L'article 4 2) impose au greffier, s'il envisage l'annulation, de donner au syndicat intéressé un préavis de deux mois, mais le plaignant estime que ceci est insuffisant, en particulier dans le cas d'une section d'un syndicat anglais qui devrait probablement consulter son siège en Angleterre. De plus, le syndicat n'a aucun moyen de contester un projet d'annulation s'il est déclaré coupable d'avoir contrevenu aux formalités, car le greffier dispose d'un pouvoir absolu pour intervenir sur la base de ces motifs de pure forme.
7. 370. Enfin, le plaignant allègue que l'article 3 3) de la loi (modification de l'enregistrement d'un syndicat à demander dans un délai d'un mois à compter du changement intervenu dans le syndicat) est particulièrement draconien, car il fait peser des sanctions pénales lourdes sur les responsables et les membres des syndicats. La plupart des syndicats de l'île sont de petite taille, n'ont pas de responsables à plein temps et sont isolés des sièges en Angleterre. De l'avis du plaignant, les membres de la base seront découragés de participer activement aux affaires syndicales en raison de ces sanctions pénales.
8. 371. Selon le plaignant, la loi de 1991 est complexe et lourde et équivaut à une restriction passive du droit syndical des travailleurs de l'île de Man. Elle ne tient pas compte de la situation des syndicats sur l'île qui ne disposent pas de l'appui d'un personnel administratif à plein temps; elle impose de lourdes charges aux membres de la base. Cette loi conduira à la destruction des organisations syndicales ou à la centralisation en forçant les travailleurs à s'affilier à un grand syndicat qui peut ne pas refléter véritablement leurs intérêts professionnels.

B. Réponse du gouvernement

1. 372. Dans sa lettre du 7 septembre 1992, le gouvernement conteste l'allégation selon laquelle la nécessité pour les syndicats d'être enregistrés, empêche les travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier sans autorisation préalable et selon laquelle le pouvoir qu'a le greffier principal d'annuler l'enregistrement d'un syndicat est incompatible avec l'article 4 de la convention no 87. Il estime qu'il ne faillit aucunement à ses obligations découlant de la convention. Il considère que la plainte devrait être rejetée par le Comité de la liberté syndicale. L'enregistrement des syndicats et des associations d'employeurs est secondaire par rapport aux principaux objectifs de la loi de 1991, à savoir assurer la protection des travailleurs et des syndicats impliqués dans une action directe, sous réserve de garanties appropriées, notamment la tenue d'élections, et veiller à ce que les fonds des syndicats et des associations d'employeurs soient bien administrés.
2. 373. Selon le gouvernement, le système d'enregistrement auprès du greffier principal est semblable à celui des oeuvres de bienfaisance prévu par la loi sur l'enregistrement des oeuvres de bienfaisance de 1989 aux termes de laquelle toutes les oeuvres de bienfaisance dans l'île de Man doivent être enregistrées auprès du greffier principal (une copie de ladite loi est jointe). L'intention n'a jamais été de priver les travailleurs du droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier sans autorisation préalable comme le prévoient les articles 2 et 5 de la convention et, d'ailleurs, pour les raisons invoquées ci-après, la loi ne pourrait pas être utilisée à cet effet. De même, on n'a jamais eu l'intention de provoquer la dissolution ou la suspension d'organisations de travailleurs ou d'employeurs par une autorité administrative et, d'ailleurs, pour les raisons invoquées ci-après, la loi ne pourrait pas être utilisée à cet effet.
3. 374. En ce qui concerne l'obligation d'enregistrement, le gouvernement note que, selon le plaignant, l'article 1, à la lumière de la définition de "syndicat" figurant à l'article 23 1), empêche tout groupe de travailleurs de discuter de la possibilité de créer un nouveau syndicat ou de discuter des conditions d'emploi avec leur employeur sans être enregistré en tant que syndicat. Cependant, il souligne que cette interprétation fait abstraction de la disposition de l'article 23 1) selon laquelle "Aux fins de la présente loi, le terme "syndicat" désigne une organisation (permanente ou temporaire) qui ...". Selon le gouvernement, un groupe de travailleurs discutant de la création d'un nouveau syndicat ne pourrait certainement pas être considéré comme une "organisation". De même, lorsqu'un groupe de travailleurs n'appartenant pas à un syndicat tient des réunions de temps en temps avec l'employeur sur les conditions de travail, il ne s'agit pas d'une "organisation". L'argument selon lequel la loi empêcherait la constitution de nouveaux syndicats est dénué de fondement. Il est tout aussi déraisonnable de dire que la loi empêcherait un groupe de travailleurs n'appartenant pas à un syndicat et non officiellement organisé de négocier avec l'employeur.
4. 375. Le gouvernement réfute l'allégation selon laquelle le fait de s'affilier à un syndicat non enregistré constituerait une infraction, en vertu de l'article 1 de la loi, étant donné qu'un individu doit être "membre" (et/ou "responsable") pour que les dispositions de l'article 1 lui soient applicables.
5. 376. S'agissant du pouvoir du greffier principal d'annuler l'enregistrement, le gouvernement explique que la loi n'accorde à aucune autorité administrative de l'île de Man le pouvoir de "dissoudre" une organisation de travailleurs ou d'employeurs. Le greffier principal, en application de l'article 4, a le pouvoir d'annuler l'enregistrement d'un syndicat ou d'une association d'employeurs dans certaines conditions bien définies. Cependant, la décision du greffier principal ne prendrait pas effet avant deux mois (sauf s'il a constaté que le syndicat ou l'association a cessé d'exister) et, en vertu de l'article 5, le syndicat ou l'association d'employeurs peut faire appel devant la Haute Cour. Ainsi, la loi ne prévoit pas l'annulation de l'enregistrement du seul fait d'une autorité administrative. Dans la pratique, la décision finale appartiendrait à la Haute Cour où la question serait amplement débattue en public. Le préavis minimum de deux mois serait tout à fait suffisant pour permettre au syndicat ou à l'association d'employeurs de faire appel. Il n'y a donc pas de violation de l'article 4 de la convention no 87 de l'OIT comme cela est allégué.
6. 377. Le gouvernement insiste sur le fait que la Haute Cour n'aurait pas pour seule fonction de veiller à ce que la législation ait été correctement appliquée, mais aussi d'examiner l'ensemble des faits du cas. La Cour aurait à déterminer si les conditions du cas justifient l'annulation de l'enregistrement du syndicat (ou de l'association d'employeurs). Il est très peu probable qu'il survienne un jour des circonstances justifiant l'annulation de l'enregistrement d'un syndicat.
7. 378. S'agissant des responsabilités des dirigeants syndicaux, le gouvernement fait remarquer que la loi vise aussi, par l'article 6, à garantir que les syndicats et les associations d'employeurs tiennent correctement leur comptabilité et que ces comptes soient à la fois vérifiés et publiés, et donc ouverts à l'examen des membres du syndicat ou de l'association. Ceci peut aussi être considéré comme une importante garantie pour les membres des syndicats et des associations d'employeurs. La procédure prévue pour l'enregistrement des syndicats dans l'île de Man est similaire à celle de l'enregistrement des oeuvres de bienfaisance: la plupart de ces oeuvres sont gérées par des responsables bénévoles et ceux-ci n'ont pas de difficulté à présenter les comptes annuels vérifiés ou à faire modifier les données de l'enregistrement lorsque cela est nécessaire.
8. 379. Le gouvernement affirme que la loi de 1991 crée un cadre juridique pour les syndicats (alors qu'il n'en existait pas auparavant) dans l'intérêt tant des travailleurs que des syndicats. Bien que le système d'enregistrement soit aussi simple que possible, il impose de nouvelles responsabilités aux syndicats et à leurs responsables en ce qui concerne les comptes vérifiés et la modification du registre lorsque le responsable représentant le syndicat sur l'île de Man ou le bureau enregistré changent ou lorsque le règlement du syndicat est modifié. Le gouvernement a du mal à comprendre pourquoi ceci est considéré comme un "lourd fardeau administratif" que les responsables syndicaux ne pourront pas supporter. Il insiste sur le fait que l'île de Man est une petite communauté et que le greffier principal est toujours disponible pour conseiller et aider les responsables syndicaux dans la procédure d'enregistrement.
9. 380. Au vu des commentaires qui précèdent, le gouvernement affirme que les allégations du plaignant ne démontrent en aucune façon que la législation de l'île de Man contrevient à la convention no 87. Bien au contraire, il souligne que l'intention, en adoptant la loi de 1991, était de satisfaire aux trois articles pertinents de la convention no 87 et, pour la première fois dans le droit interne, d'accorder une protection juridique à la fois aux travailleurs et aux syndicats participant à une action directe. Les dispositions des articles 10 et 11, qui établissent de nouveaux droits pour les travailleurs et les syndicats de l'île de Man, peuvent être considérées comme une réforme très importante (qui aurait dû être faite depuis longtemps) pour l'île.

C. Conclusions du comité

1. 381. Le comité note les allégations concernant, dans le présent cas, l'incompatibilité de la loi de 1991 sur les syndicats avec la convention no 87 (cette loi, selon le plaignant, n'est pas encore entrée en vigueur) et la réponse du gouvernement affirmant que les nouvelles dispositions ne sont pas antisyndicales par nature, que le texte en a été mal interprété par le plaignant et que, dans la pratique, elles ne constitueraient pas des obstacles au droit d'organisation des travailleurs de l'île de Man.
2. 382. S'agissant de la violation alléguée de l'article 2 par le système d'enregistrement obligatoire des syndicats, le comité rappelle que, dans les systèmes d'enregistrement obligatoire, les dispositions subordonnant le droit de créer une organisation à l'obtention d'une autorisation délivrée à la seule discrétion de l'autorité administrative ne sont pas compatibles avec la convention. (Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1983, paragr. 114.) De la même façon, les systèmes permettant à une autorité administrative de refuser ou d'annuler un enregistrement simplement parce qu'elle estime que l'organisation pourrait se livrer à des activités qui pourraient dépasser le cadre de l'action syndicale normale ou se livrer à d'autres fonctions reviendraient à une autorisation préalable, contraire à l'article 2. (Etude d'ensemble, 1983, paragr. 115.) D'une manière générale, il devrait exister un droit de recours auprès de tribunaux indépendants contre toute décision administrative affectant l'enregistrement des syndicats, un tel recours constituant une garantie nécessaire contre les décisions illégales ou mal fondées des autorités chargées d'enregistrer les syndicats. (Etude d'ensemble, 1983, paragr. 117.) Dans le présent cas, le comité estime que le système d'enregistrement obligatoire créé par la loi de 1991 ne contrevient pas aux exigences de la convention no 87 étant donné que les pouvoirs du greffier principal peuvent faire l'objet d'un recours devant la Haute Cour (article 5 de la loi) et que cette dernière peut aller au-delà d'une simple vérification que la loi a été correctement appliquée et examiner le cas au fond, y compris les motifs du non-enregistrement ou de l'annulation.
3. 383. En ce qui concerne les allégations concernant le pouvoir discrétionnaire du greffier principal d'annuler un enregistrement (par exemple s'il a été obtenu par erreur, ou si les objectifs du syndicat sont devenus illégaux, ou encore si le syndicat ne satisfait pas aux formalités administratives et financières de la loi), le comité estime que la disposition concernant le recours - sans effet suspensif - ne suffit pas pour rendre acceptable la disposition concernant l'annulation. De fait, il est clair que, dans le cas où la décision de radiation (même lorsque cette décision peut faire l'objet d'un appel auprès de l'autorité judiciaire) peut prendre effet avant que l'autorité judiciaire n'ait statué ou même avant que le recours n'ait été exercé, la législation équivaut à une autorisation de suspension d'un syndicat par voie administrative, contraire à l'article 4. (Etude d'ensemble, 1983, paragr. 231.)
4. 384. Le comité fait donc remarquer au gouvernement que, pour que le principe énoncé à l'article 4 de la convention soit convenablement mis en pratique, il ne suffit pas que la législation accorde un droit de recours auprès du pouvoir judiciaire contre de telles décisions: il convient également que ces décisions ne puissent prendre effet qu'une fois écoulé un délai raisonnable sans qu'un appel ait été interjeté ou lorsque ces décisions ont été confirmées par l'autorité judiciaire. (Etude d'ensemble, 1983, paragr. 232.)
5. 385. En ce qui concerne la violation alléguée de l'article 5 par les procédures administratives détaillées de la loi pour la formation de fédérations et de confédérations, et pour l'affiliation internationale, le comité note que le plaignant ne fournit pas d'explications complémentaires à l'appui de son allégation et que le gouvernement nie que la loi puisse être utilisée pour priver les syndicats de ce droit. La lecture des dispositions de la loi (définitions de l'article 23) montre que les fédérations et les confédérations sont assujetties aux mêmes dispositions administratives concernant l'enregistrement et l'annnulation de l'enregistrement que les syndicats. En outre, aucune disposition ne traite spécifiquement de la question de l'affiliation internationale. Le comité estime donc qu'il ne dispose pas d'éléments justifiant un examen plus approfondi de cet aspect du cas.
6. 386. En ce qui concerne le dernier point précis du plaignant, à savoir la lourdeur des exigences administratives de la loi, le comité note la réponse du gouvernement, selon laquelle l'obligation de tenir une comptabilité régulière et de faire enregistrer les changements concernant l'organe directeur, l'adresse ou les règlements du syndicat, constitue une importante garantie pour les membres des syndicats et ne serait pas difficile à satisfaire (comme le montre l'exemple pratique des oeuvres de bienfaisance qui sont régies par une législation similaire). Sur la base des informations dont il dispose, le comité n'est pas mesure de conclure que les exigences administratives portent préjudice aux activités syndicales. Le fait que l'inexécution de ces obligations puisse donner lieu à une amende peut être un facteur à prendre en considération lorsque des membres bénévoles du syndicat proposent d'aider à l'administration du syndicat; la question de savoir si cela aboutirait à dissuader les membres bénévoles de se porter volontaires au point de priver les syndicats de tout personnel d'appoint est affaire de conjectures et le comité n'a pas à se prononcer à ce sujet. Notant, cependant, l'insistance du plaignant sur les faiblesses administratives des petits syndicats de l'île, le comité lui suggère d'accepter l'offre du gouvernement de fournir des conseils et une formation pour les procédures d'enregistrement et les obligations qui en découlent.
7. 387. Enfin, en ce qui concerne l'allégation générale du plaignant selon laquelle la loi de 1991 est complexe, lourde et revient à une "restriction passive" du droit syndical des travailleurs de l'île de Man, le comité note le démenti du gouvernement qui affirme que la loi a été adoptée seulement pour offrir une protection (autrefois inexistante) aux travailleurs et aux syndicats participant à une action directe et pour garantir une bonne administration des fonds syndicaux. Si, dans certains cas antérieurs, les organes de contrôle ont fait des observations sur la complexité de dispositions législatives affectant le droit syndical (Rapport de la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant l'Afrique du Sud, GB.253/15/7, paragr. 578), dans le présent cas, le comité est dans l'incapacité de soutenir la position du plaignant. Pour le comité, le texte tel qu'il se présente n'est pas indûment complexe ou exigeant, même dans les conditions particulières aux syndicats de l'île de Man.