Definitive Report - REPORT_NO284, November 1992

1. 341. El Congreso de Sindicatos Británicos (TUC) presentó una queja contra el Gobierno del Reino Unido en comunicaciones de 20 de diciembre de 1991 y del 17 y 27 de enero de 1992 en las que se alegan violaciones del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). El Gobierno envió sus observaciones sobre el caso en comunicaciones de 14 de febrero, 20 de marzo y 3 de noviembre de 1992.
2. 342. El Reino Unido ratificó el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 343. La organización querellante alega en su comunicación del 20 de diciembre de 1991 que el Gobierno británico no cumple las obligaciones contraídas en virtud del Convenio núm. 151, en particular las prescripciones para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación de las condiciones de empleo, y para que se busque la solución de los conflictos por medio de la negociación o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación y el arbitraje, que inspiren la confianza de los interesados.
2. 344. En el Acuerdo sobre Arbitraje de la Función Pública (designado, en adelante, como el "Acuerdo"), cuyo texto actual data de 1964, se prevé, entre otras cosas, que el cálculo del "London Weighting" (ajuste por el que se aumenta el salario de los funcionarios públicos que trabajan en Londres para compensar los gastos adicionales que supone el vivir en la capital) se someta a arbitraje en caso de desacuerdo entre el Gobierno y los sindicatos de funcionarios públicos. Anteriormente ha habido diversos casos de desacuerdo sobre si el cálculo del "London Weighting" había o no de someterse a arbitraje.
3. 345. El querellante indica que en 1989, 1990 y 1991 no se llegó a un acuerdo en las negociaciones celebradas con el Gobierno ni tampoco se hicieron ofertas para aumentar el "London Weighting", y la Secretaría de Estado para el Empleo se negó a que se recurriera al arbitraje. El Gobierno nunca ha indicado que el arbitraje es inadecuado para resolver esta cuestión ni que el Acuerdo sobre Arbitraje de la Función Pública es inaplicable. Sus respuestas a las distintas propuestas del Consejo de Sindicatos de la Función Pública (CCSU) ha consistido en indicar que el recurso al arbitraje plantea problemas que afectan al control del gasto público y la preparación de un sistema flexible de salarios.
4. 346. En su comunicación de 27 de enero de 1992, el querellante indicó que los sindicatos interesados recibieron una notificación oficial del Gobierno, a tenor de la cual, éste pondría término al Acuerdo el 31 de marzo de 1992. Esa decisión se adoptó de manera unilateral a pesar de que los sindicatos, por conducto del CCSU, dijeron que estaban dispuestos a examinar las propuestas del Gobierno para elaborar otros procedimientos por los que, a instancias de una parte en el Acuerdo, se podría denegar el derecho a recurrir al arbitraje únicamente cuando al mismo tiempo se están llevando a cabo deliberaciones para concertar acuerdos por los que se determina la fijación de los salarios en el futuro.
5. 347. El querellante también indica que la decisión del Gobierno es grave y que es incompatible con las obligaciones mínimas derivadas de la ratificación del Convenio núm. 151. El Gobierno está haciendo tabla rasa de mecanismos que existen desde 1925 para solucionar conflictos mediante procedimientos independientes e imparciales, en lugar de fomentar su utilización, y es muy poco probable que la solución que propone inspire la confianza de los sindicatos interesados por la manera tan arbitraria en que ha sido adoptada.
6. 348. En vista de que el Gobierno notificó previamente la denuncia de los actuales acuerdos de determinación de los salarios, el 31 de marzo de 1992, y en vista de que en dichos acuerdos se recogen disposiciones sobre arbitraje, a partir del 1.o de abril de 1992, los 530.000 funcionarios públicos del Gobierno británico que no pertenecen al sector industrial no podrán recurrir a ninguna forma de arbitraje.

B. Respuesta del Gobierno

1. 349. En su comunicación del 14 de febrero de 1992, el Gobierno sostiene que en sus informes periódicos a la OIT sobre la aplicación del Convenio núm. 151 se demuestra claramente que los procedimientos para negociar las condiciones de empleo entre las autoridades públicas y las organizaciones de funcionarios públicos no sólo se han desarrollado plenamente sino que también se utilizan de manera generalizada. El Gobierno estima que un diálogo franco y directo mediante la utilización de esos procedimientos normalmente basta para garantizar un examen completo de las cuestiones y resolver los conflictos, aunque el Acuerdo sobre Arbitraje de la Función Pública también ha permitido recurrir al arbitraje cuando ha sido necesario.
2. 350. Sin embargo, por motivos de política, varios gobiernos sucesivos se han reservado el derecho de negarse a que se recurra al arbitraje cuando ha habido reivindicaciones que plantean importantes cuestiones de política (por razones imperiosas de interés económico nacional); el fundamento jurídico del Gobierno ha sido que el control del gasto público constituye un motivo válido para negarse a recurrir al arbitraje, ya que el Gobierno es responsable ante el Parlamento de la administración del servicio público. Por lo que se refiere al caso concreto planteado por el TUC, el Gobierno llegó a la conclusión de que era a la vez razonable y necesario recurrir al arbitraje por motivos de política.
3. 351. Cabe señalar un detalle importante: en el artículo 8 del Convenio núm. 151 se indica claramente que la solución de conflictos se deberá tratar de lograr "por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje". No dice que tiene que haber procedimientos de negociación y de arbitraje. Confirman esta opinión las declaraciones tanto del Comité de Libertad Sindical como las de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones: "... aunque la decisión del Gobierno consistente en utilizar la vía de la negociación para resolver el conflicto no parece haber contravenido lo dispuesto en el artículo 8 del Convenio" (caso núm. 1038, 211.er informe, párrafo 136, adoptado por el Consejo de Administración en su 218.a reunión (noviembre de 1981)); "La Comisión señala que este artículo prevé varios métodos para la solución de conflictos, concretamente la negociación entre las partes o el recurso a un mecanismo imparcial e independiente, ..." (Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 1985, 71.a reunión, pág. 377.)
4. 352. El Gobierno considera que el problema de los salarios de Londres se abordaría mejor mediante el pago de salarios por grupos específicos que indiquen qué es necesario hacer para contratar, retener y motivar personal adecuado, sin que se requieran más medios de los disponibles, pero está dispuesto a iniciar negociaciones con los sindicatos sobre ésta o cualquier otra cuestión.
5. 353. El Gobierno declaró en su respuesta inicial que el 31 de marzo de 1992 se pondría término al Acuerdo sobre Arbitraje de la Función Pública; en su comunicación del 3 de noviembre de 1992, el Gobierno indicó que las partes habían concluido recientemente un acuerdo sobre nuevos procedimientos de arbitraje, basado en el principio del arbitraje de común acuerdo, que mantiene el Tribunal de Arbitraje de la Función Pública (CSAT). Estos acuerdos reemplazan el antiguo Acuerdo sobre Arbitraje de la Función Pública, que expirara en mayo de 1992. Si una disputa no puede resolverse a través de la negociación o la consulta, la empresa y los sindicatos pueden desear tener todas las vías para resolver sus diferencias. Cuando ambas partes acuerden en presentar la disputa a un arbitraje, esto debería normalmente ser ante la CSAT, de acuerdo al procedimiento establecido en el anexo.

C. Conclusiones del Comité

1. 354. El Comité señala que en este caso se plantean dos problemas distintos aunque relacionados entre sí: la negativa del Gobierno para que se determine el "London Weighting" mediante arbitraje; y su decisión de denunciar el Acuerdo sobre Arbitraje de la Función Pública.
2. 355. Por lo que se refiere al primer problema, el Comité señala que, en este caso particular, el Gobierno llegó a la conclusión de que era razonable y necesario negarse a recurrir al arbitraje, derecho que todos los gobiernos que se han sucedido en el mando del país se han reservado cuando se trata de cuestiones que plantean importantes problemas de política. El Comité también señala que el Gobierno interpreta el artículo 8 del Convenio núm. 151 en el sentido de que se puede elegir entre la celebración de negociaciones y otros procedimientos, tales como el arbitraje.
3. 356. Como lo recordó el Comité en el caso núm. 1038 que plantearon las mismas partes por el mismo motivo (211.er informe, párrafo 136):
4. "... durante la Conferencia, en la discusión relativa a la expresión "de manera apropiada a las condiciones nacionales", el representante del Secretario General declaró (como consta en el párrafo 63 del informe de la Comisión del Servicio Público):
5. "La expresión se aplicaba a la parte siguiente del texto y debía ser interpretada a la luz de las demás partes del artículo que precisaban dos métodos diferentes para la solución de conflictos, a saber, la negociación entre las partes o el recurso a procedimientos independientes e imparciales, quedando entendido que un procedimiento podía seguir al otro. Quedaba claro cuanto menos que uno de los dos métodos debía existir y que los gobiernos deberían poder elegir, según sus condiciones nacionales."
6. y se indicó en el mismo párrafo que:
7. "Los miembros trabajadores convinieron en que la aclaración del representante del Secretario General correspondía a la interpretación que ellos daban a la cuestión." (Se ha añadido el subrayado.)
8. El Comité concluyó que en este caso la decisión del Gobierno de celebrar negociaciones para resolver el conflicto no contravenía lo dispuesto en el artículo 8 del Convenio núm. 151; se hizo el mismo planteamiento en el caso núm. 1147 (222.o informe, párrafo 120). La Comisión de Expertos también llegó a una conclusión similar en su informe de 1985: "... el no comprometerse (el Gobierno) a recurrir a procedimientos de arbitraje no constituye una violación de este artículo (artículo 8)".
9. 357. El Comité no ve ninguna razón imperiosa para apartarse de este razonamiento en vista de que el artículo 8 del Convenio núm. 151 contempla varias soluciones. Considera que la negativa del Gobierno para que se determine el "London Weighting" por arbitraje no constituye de por sí una violación de dicha disposición. El Comité, basándose en los alegatos del propio querellante, toma nota de que en 1989, 1990 y 1991 se celebraron negociaciones acerca del "London Weighting", pero que no se llegó a un acuerdo. El Comité recuerda la importancia que atribuye al principio según el cual tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar con buena fe y hacer todo lo posible para llegar a un acuerdo, y que las relaciones de trabajo satisfactorias dependen principalmente de las actitudes de las partes entre sí y de la confianza mutua. La celebración de negociaciones constructivas y verdaderas es necesaria para inspirar y mantener esa confianza.
10. 358. Por lo que se refiere al segundo problema, a saber, la decisión unilateral del Gobierno de poner término al Acuerdo sobre Arbitraje de la Función Pública el 29 de mayo de 1992, el Comité señala que ese Acuerdo, cuyo texto actual data de 1964, fue firmado en 1925. Por lo tanto, es razonable suponer que el mismo ha contado con la confianza de las partes implicadas durante mucho tiempo, aun cuando a lo largo de los años su aplicación no siempre se ha hecho sin problemas, como lo indica el Comité en el caso núm. 1038 (op. cit., párrafo 125). En este caso, el Comité lamenta que el Gobierno haya violado el Acuerdo sobre Arbitraje.
11. 359. El Comité lamenta también que el Gobierno haya decidido unilateralmente denunciar el Acuerdo sobre Arbitraje. Sin embargo, observa con interés que las partes han podido acordar un nuevo procedimiento para reemplazar el Acuerdo anterior, y confía en que el nuevo Acuerdo proveerá una estructura conveniente para la resolución de conflictos. El Comité recuerda que en el artículo 7 del Convenio se prevé cierta flexibilidad en la elección de los procedimientos para determinar las condiciones de empleo del servicio público (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 606). Por esta razón, el Comité pide a las partes que proporcionen información sobre el resultado de las negociaciones actuales, que comuniquen sus observaciones sobre el otro procedimiento propuesto para la solución de conflictos en la función pública, que indiquen si en este sector se podrá seguir contando con un procedimiento de arbitraje una vez que se ponga término al Acuerdo y, en caso afirmativo, en qué medida y en qué condiciones.

Z. ANEXO

• ACUERDO SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE ARBITRAJE EN
• LA FUNCION PUBLICA
  1. 1 El presente acuerdo entre el Consejo del Tesoro de su
• Majestad y el Consejo
• de Sindicatos de la Función Pública (CCSU) enuncia el
• procedimiento que será
• aplicable para el caso que ambas partes (la parte
• gubernamental y la parte
• sindical) posean una disputa y convengan en confiar el
• reglamento al Tribunal
• de Arbitraje de la Función Pública ("el Tribunal").
• Campo de aplicación
  2. 2 Toda disputa, excepto aquellas de carácter individual, puede
• ser presentada
• al Tribunal si las partes gubernamental y sindical así lo
• convienen; sin
• embargo, normalmente sólo podrá presentarse a arbitraje una
• disputa que afecte
• la remuneración (en los términos del párrafo 3), los horarios de
• trabajo y las
• vacaciones de los funcionarios pertenecientes a las categorías
• o grupos de
• trabajadores no manuales. Si las dos partes presentan al
• Tribunal una disputa
• relativa a un acuerdo salarial a largo plazo, se seguirá el
• procedimiento
• enunciado en el presente caso.
  3. 3 Para los fines del presente acuerdo, la palabra
• "remuneración" significa el
• salario y los subsidios asimilables al salario, pero no incluye las
• jubilaciones.
• El Tribunal
  4. 4 El Tribunal está compuesto por un presidente independiente y
• dos miembros,
• estos últimos son elegidos en el seno de un grupo de personas
• representantes
• de las partes gubernamental y sindical. El presidente debe ser
• una persona
• aceptada por las partes para este acuerdo y es nombrado por el
• Secretario de
• Estado de Empleo. El presidente es nombrado por un período
• de tres años y con
• el consentimiento de las partes de este acuerdo, su mandato
• puede ser
• renovado. Los miembros del Tribunal representantes de la parte
• gubernamental
• son nombrados por el Secretario de Estado de Empleo y deben
• ser personas
• aceptadas por la parte sindical. Los funcionarios públicos y los
• representantes permanentes de los sindicatos acreditados, no
• son admisibles
• como miembros del Tribunal. Los miembros del Tribunal son
• nombrados por un
• período de tres años y su mandato puede ser renovado.
• Mandato
  5. 5 Las partes que posean una disputa que deba ser presentada
• al Tribunal,
• deben esforzarse por determinar el mandato que le será
• conferido; si no
• arriban a un acuerdo al respecto, formularán por escrito sus
• respectivas
• posiciones, las cuales constituirán el mandato del Tribunal.
• Modificación y preaviso
  6. 6 El presente acuerdo puede ser modificado si las partes lo
• convienen, y
• puede ser dado por finalizado por cualquiera de las partes,
• acordando seis
• meses de preaviso.
  7. 7 Las reglas de procedimiento aplicables son enunciadas
• detalladamente en el
• anexo.