Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO291, November 1993

1. 247. El Comité examinó este caso en una ocasión (véase 284. informe, párrafos 758 a 813, aprobado por el Consejo de Administración en su 254.a reunión, celebrada en noviembre de 1992) en la que formuló conclusiones provisionales. La AFL-CIO presentó informaciones complementarias por comunicación de fecha 3 de marzo de 1993 y el Gobierno envió nuevas observaciones por comunicación de 7 de mayo y el 21 de septiembre de 1993.
2. 248. Los Estados Unidos no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni tampoco el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Examen anterior del caso

1. 249. En su reunión de noviembre de 1992, el Comité señaló que los alegatos se referían a los asuntos siguientes:
2. 1) al título VII de la ley de 1978 sobre reforma del servicio público que, pese a que contiene disposiciones que reglamentan las relaciones de trabajo, incluido el procedimiento para el establecimiento de unidades de negociación y de negociadores exclusivos por unidad, limita el campo de aplicación de la negociación colectiva a nivel federal puesto que excluye de la misma los salarios y demás cuestiones monetarias y protege en grado excesivo los derechos de la dirección;
3. 2) a nivel de los estados, a las disposiciones legales (Texas y Georgia) o a la falta de ellas (Luisiana, Nuevo México y Carolina del Sur) y a las decisiones administrativas y judiciales en virtud de las cuales se reduce el número de temas que eran objeto, desde hacía mucho tiempo, de nogociación colectiva, invocándose la cláusula de los "derechos de la dirección" con el fin de evitar pronunciarse sobre determinadas cuestiones respecto de las cuales los empleados públicos desearían negociar, o para suprimir los derechos tradicionales relativos a estas cuestiones en torno a las cuales anteriormente negociaron sus condiciones de empleo, y
4. 3) a la derogación, por vía judicial o legislativa, de convenios colectivos vigentes (Virginia) y a los actos de discriminación contra organizaciones sindicales, tales como el hecho de negar a ciertos sindicatos, por motivo de su afiliación sindical, el descuento en nómina de las cotizaciones sindicales ("check-off") (Tennessee).
5. 250. El Comité formuló las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité considera que todos los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado deberían gozar del derecho a negociar colectivamente y pide al Gobierno que facilite información sobre la situación legislativa en los Estados mencionados en este caso con el fin de que el Comité pueda evaluar si se respeta el derecho de negociar colectivamente en tales estados;
   • b) el Comité señala a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio con arreglo al cual debería darse prioridad a la negociación colectiva, en el sentido más amplio posible, como medio de solución de conflictos relativos a la determinación de las condiciones de empleo en el servicio público;
   • c) el Comité toma nota con preocupación de que en la fábrica de Kentucky, que se cita como un ejemplo del mal funcionamiento del procedimiento de resolución de los conflictos al nivel federal, el convenio colectivo vigente tardó cuatro años en concluirse; estima que la demora habida para concluir convenios en ese organismo en particular no puede redundar en beneficio de unas buenas relaciones laborales y, por consiguiente, confía en que las futuras negociaciones celebradas en la base naval de Louisville, Kentucky, se desarrollarán en un clima más armonioso, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que tenga a bien facilitar a la mayor brevedad sus comentarios concretos sobre los alegatos relativos a la suspensión de los convenios colectivos vigentes en el estado de Virginia y a la negativa de conceder servicios de descuento en nómina de las cotizaciones sindicales a los sindicatos independientes del estado de Tennessee.

B. Nuevas informaciones de los querellantes

1. 251. En su comunicación de 3 de marzo de 1993, respaldada por varios documentos de prueba, cuadros y estadísticas, la AFL-CIO afirma que, contrariamente a la declaración del Gobierno según la cual la mayoría de los empleados del sector público están al servicio de la administración del Estado, donde los empleados públicos están amparados por una legislación protectora, las leyes conceden implícita o explícitamente un trato especial a las tres categorías de empleados siguientes: los inspectores, el personal directivo y el personal que desempeña puestos de confianza. En el sector público, el personal directivo y de confianza no está cubierto, por lo general, por la ley sobre la negociación colectiva; los inspectores pueden o no estar amparados por esa ley y, en caso de estarlo, pueden o no estar autorizados a participar en unidades de negociación en las que haya empleados que no sean inspectores. Las leyes y prácticas varían entre las diferentes jurisdicciones. Incluso en los casos en que los inspectores no tienen ningún derecho de negociación, la Federación Estadounidense de Empleados de los Estados, Provincias y Municipios (AFSCME) estima en general que, a lo sumo, el 25 por ciento de los empleados del sector público no están cubiertos, en virtud de esas exclusiones, por la legislación sobre negociación colectiva.
2. 252. A diferencia del enfoque amplio del Gobierno, cuya declaración da a entender que más de la mitad de los empleados públicos están al servicio de la administración y que, por consiguiente, están excluidos de la aplicación de las leyes sobre la negociación colectiva, los diferentes Consejos sobre relaciones de empleo en el sector público (PERB) generalmente dan por sentada la cobertura del convenio en los casos ambiguos y hacen investigaciones detalladas para cerciorarse de que los empleados están correctamente clasificados. Así, no basta con determinar que un empleado desempeña funciones de confianza para otro, sino que esas funciones deben afectar las relaciones laborales y entrañar un riesgo razonable de posible compromiso con la estrategia del empleador en esa esfera. Tampoco basta con dar al empleado un título análogo al de inspector o con asignarle una tarea generalmente relacionada con la inspección, sino que es preciso satisfacer varios criterios para que pueda determinarse que el empleado de que se trata desempeña auténticamente tareas de inspección.
3. 253. Más de 4.700.000 empleados del Gobierno de los estados o de las administraciones locales no están cubiertos por la legislación sobre negociación colectiva, de acuerdo con los últimos datos de que se dispone sobre el empleo en 1991:
   • - sólo 23 estados y el distrito de Columbia han promulgado una legislación sobre negociación colectiva de gran amplitud (la expresión "de gran amplitud" significa que esa legislación se aplica a la mayoría de los empleados, con exclusión del personal directivo y de los empleados que desempeñan funciones de confianza, y que prevé negociaciones sobre salarios, horas de trabajo y otras condiciones de empleo);
   • - diez estados no tienen disposiciones legales que hagan extensivos los derechos de "negociación o de reunión" e intercambio de opiniones a cualquier grupo de empleados (Arizona, Arkansas, Carolina del Norte, Carolina del Sur, Colorado, Luisiana, Misisipí, Utah, Virginia y Virginia occidental);
   • - los 17 estados restantes pueden dividirse en dos grupos:
     • a) en Alabama, Dakota del Norte, Georgia, Idaho, Kentucky, Maryland, Misuri, Oklahoma, Tennessee, Tejas y Wyoming, ya sea el grupo de los empleados cubiertos o bien los derechos de reunión y de intercambio de opiniones son tan limitados que hacen que la inclusión de esos estados carezca de sentido (por ejemplo, Georgia tiene una ley sobre los derechos de reunión e intercambio de opiniones del personal de extinción de incendios que se aplica únicamente en las ciudades que optan por disfrutar de esta cobertura);
     • b) en Dakota del Sur, Delaware, Indiana, Kansas, Nevada y Washington, la situación es algo mejor; estos estados hacen extensivos una buena parte, de los derechos, si bien no todos, a todos los empleados o prácticamente todos los derechos a una parte considerable de los empleados del Gobierno de los estados o de las administraciones locales.
       • En varios estados, empero, los limitados derechos previstos en las disposiciones legales han sido menoscabados por decisiones judiciales o administrativas.
     • 254. Contrariamente a la declaración del Gobierno, de que existe la organización sindical y de que la negociación colectiva es frecuente en los estados que no han promulgado leyes sobre la negociación colectiva, la negociación puede celebrarse, de hecho, cuando el empleador está dispuesto a ello. El empleador controla el proceso y puede concluir el mismo en cualquier momento, dado que no existe ninguna obligación de negociar. Esos tipos de relación casi nunca prevén amplios derechos de negociación o confieren esos derechos únicamente a un número reducido de empleados. Las decisiones judiciales sobre las negociaciones que se celebran efectivamente no son unánimes. Por cada tribunal que autoriza la negociación cuando no existe ninguna ley al respecto, hay otro que aduce que la negociación no está permitida.
   • 255. La primera ley sobre negociación que abarcaba a los empleados del gobierno de los estados y de las administraciones locales fue promulgada en Wisconsin en 1959; 34 años después, no llega ni siquiera a la mitad el número de estados que han adoptado amplias legislaciones en materia de negociación. Si bien el informe del Comité se refiere a los recientes progresos que se han hecho en Nuevo México, Washington y Virginia occidental (párrafo 809), la realidad es que el grupo de estudio establecido en Virginia occidental estaba dividido y no pudo suscribir la concesión de derechos de negociación colectiva a los empleados públicos. La legislación de Nuevo México se promulgó sólo después de un decenio de lucha en ese estado. Si bien Washington hace extensivos algunos derechos a los empleados judiciales, las posibilidades de negociación de los empleados estatales están todavía limitadas a cuestiones no económicas. Hay todavía otros estados, como Carolina del Norte, en donde la legislación prohíbe a los empleados públicos el derecho de negociación colectiva.
4. 256. El Gobierno afirma que, a nivel de los estados y de las administraciones locales, la negociación colectiva es frecuente; basándose en las estadísticas que figuran en el 1987 Census of Governments (publicado en junio de 1991), últimos datos de que se dispone sobre la negociación colectiva y los empleados públicos, el Gobierno mantiene que 43 gobiernos estatales y 14.381 gobiernos locales tenían políticas sobre celebración de negociaciones colectivas y de discusiones del tipo "reunión e intercambio de opiniones" con las organizaciones de empleados. La AFL-CIO subraya, no obstante, que un gran número de esas "políticas" dependen de la voluntad de los gobiernos y que este número representa únicamente el 17,4 por ciento del número total de gobiernos locales de los Estados Unidos.
5. 257. Con arreglo a las mismas estadísticas, de los 14.100.000 empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales, sólo aproximadamente 5 millones estaban cubiertos por convenios contractuales, lo cual equivale al 35 por ciento. Suponiendo que el 20 por ciento de los empleados estatales y locales desempeñen funciones directivas o de confianza excluidas de la negociación, el número de empleados cubiertos por convenios contractuales asciende únicamente al 44 por ciento. La situación varía enormemente entre los diferentes estados. En algunos de ellos, como Carolina del Norte y Carolina del Sur, los empleados estatales y locales no están cubiertos por los convenios. En 24 estados, están amparados por los convenios menos del 25 por ciento de los empleados estatales y locales, y en 38 estados ese porcentaje es inferior al 50 por ciento.
6. 258. Es simplemente inexacto afirmar que la Suprema Corte de los Estados Unidos ha descartado tajantemente la posibilidad de que la legislación nacional conceda derechos de negociación colectiva a los empleados estatales, provinciales y municipales. En 1976, la Corte sostuvo que la reglamentación por el Gobierno nacional de los salarios de los empleados estatales suponía una injerencia inadmisible en la capacidad de los estados de reglamentar esa cuestión en virtud del sistema federal de gobierno. En 1985, la Suprema Corte volvió a examinar este asunto y revocó su decisión anterior, afirmando que la reglamentación de los salarios de los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales correspondía al Gobierno nacional en virtud de los poderes conferidos al mismo respecto de las actividades comerciales entre los estados (García v. San Antonio Transit Authority, 469 US 528); esta segunda decisión de la Suprema Corte está aplicándose actualmente. El sistema constitucional de los Estados Unidos concede al Gobierno nacional la facultad de definir los derechos de los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales con respecto a sus salarios y a sus horas de trabajo, en virtud de la ley sobre las normas equitativas de trabajo, por lo que parecería que el Gobierno nacional debería tener, de forma similar, la capacidad de definir los derechos de esos mismos empleados a negociar colectivamente.
7. 259. La AFL-CIO concluye señalando que los principios de la negociación colectiva no están siendo plenamente respetados para los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales. El variado mosaico de leyes y la falta de cobertura contractual constituyen una prueba de que, en los Estados Unidos, están siendo violados los derechos fundamentales de los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales.

C. Respuesta del Gobierno

1. 260. En su comunicación de 7 de mayo de 1993, el Gobierno recuerda de manera general que, con arreglo al sistema de Gobierno de los Estados Unidos, sólo se promulga una legislación para adoptar medidas que gocen del apoyo popular (lo cual, en este momento, no parece ser el caso en lo que se refiere a la ampliación de los derechos de negociación colectiva de la administración pública), y subraya que la iniciativa de promover la negociación colectiva en la administración pública está relativamente en sus principios.
2. 261. En lo que respecta a los empleados federales, el Gobierno, basándose en las últimas estadísticas sobre empleo, llegó a la conclusión de que una mayoría considerable de los empleados federales actúan como órganos del poder público y que, por consiguiente, de conformidad con el artículo 6 del Convenio núm. 98, pueden ser excluidos completamente de la negociación colectiva. El Gobierno sostiene que el programa de relaciones laborales de los empleados federales de los Estados Unidos cumple con las normas de la OIT aun cuando ese programa no ofrece actualmente la posibilidad de celebrar negociaciones sobre cuestiones monetarias. Este punto de vista se justifica particularmente habida cuenta de la flexibilidad que ofrece el artículo 7 del Convenio núm. 151 en cuanto a la elección de procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo. Los sindicatos de empleados federales de los Estados Unidos tienen una influencia considerable en los cambios importantes en materia de políticas y programas que repercuten en las condiciones de empleo, que a menudo excede el derecho reglamentario de esos sindicatos a ser consultados sobre normas y políticas que afectan a toda la administración pública.
3. 262. Los empleados federales trabajan en los sectores ejecutivo, legislativo y judicial del Gobierno. El número total de empleados del sector ejecutivo es de 2.971.630 (97,8 por ciento del empleo en el servicio federal). Son principalmente esos trabajadores los que están cubiertos por el título VII de la ley sobre reforma del servicio público. De esos empleados, 2.004.282 (es decir, el 67,4 por ciento) trabajan en departamentos ejecutivos (equivalentes a ministerios gubernamentales) y en la Oficina Ejecutiva del Presidente. Esas instituciones se encargan de elaborar y administrar la política y los poderes del Gobierno de los Estados Unidos. De los empleados de esas instituciones, el 84,4 por ciento son funcionarios públicos "no manuales" que entrarían perfectamente en la clasificación de la OIT de empleados de la administración pública y el 15,6 por ciento son trabajadores "manuales", que a pesar del carácter de su empleador no están al servicio de la administración del Estado. Tal vez valga la pena señalar que el 78 por ciento de todos los empleados manuales del Gobierno federal trabajan para un solo organismo, a saber, el Ministerio de Defensa.
4. 263. El resto de empleados del sector ejecutivo (967.349, es decir, el 32,6 por ciento) están empleados en instituciones y corporaciones gubernamentales independientes. Algunas de ellas actúan como departamentos ejecutivos (por ejemplo, el Organismo de Protección del Medio Ambiente); otras son más semejantes a instituciones que el Comité de Libertad Sindical ha considerado que no están al servicio de la administración del Estado. La amplia mayoría (782.927, es decir, el 81 por ciento) de los empleados de esa categoría trabajan, no obstante, para el Servicio de Correos de los Estados Unidos y disfrutan de plenos derechos de negociación colectiva. En realidad, los empleados del Servicio Postal representan el 26,3 por ciento de todos los empleados del sector ejecutivo.
5. 264. Con respecto a los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales, el Gobierno subraya que la Suprema Corte de los Estados Unidos nunca ha decidido concluyentemente si el Gobierno federal tiene el poder de reglamentar los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos a nivel estatal y local. En realidad, la Suprema Corte cambió completamente de opinión en varias ocasiones respecto de un asunto constitucional similar, lo cual ha repercutido en el apoyo que sería necesario para promulgar una legislación sobre la negociación colectiva a nivel federal.
6. 265. En respuesta a las solicitudes de información del Comité de Libertad Sindical sobre la situación legislativa en los estados mencionados en la queja, el Gobierno reagrupa esos estados en las tres categorías siguientes: los estados que permiten la negociación colectiva a ciertos grupos limitados de empleados públicos; los estados que no tienen una legislación sobre negociación colectiva, y los estados que prohíben la negociación colectiva en el sector público.
7. 266. Los estados que permiten la negociación colectiva a ciertos grupos limitados de empleados públicos son los siguientes:
   • - Kentucky: este estado tiene dos disposiciones legales sobre negociación colectiva en el sector público: una de ellas abarca al personal de extinción de incendios de ciudades con más de 300.000 habitantes, o de cualquier ciudad que lo solicite, y la otra abarca a los policías de cualquier provincia que tenga más de 300.000 habitantes que haya adoptado el sistema de ascenso por méritos para su cuerpo de policía. Ambas disposiciones exigen que el empleador público negocie con el representante de los empleados los salarios, las horas de trabajo y otras condiciones de empleo. Ahora bien, los empleadores públicos no están obligados a negociar con el representante de los policías sobre cuestiones que sean intrínsecamente de política gerencial.
   • - Tennessee: hay una disposición legal sobre el derecho de negociación de los empleados públicos que exige que los empleadores públicos negocien con el personal docente sobre cuestiones relacionadas con el salario, las condiciones de empleo, las deducciones del sueldo pagado y las prestaciones suplementarias (con exclusión de las pensiones o de la jubilación). Si bien sólo el personal docente tiene un derecho reglamentario a negociar colectivamente con su empleador, todos los empleados públicos tienen derecho a afiliarse a un sindicato. Además, los empleados estatales pueden autorizar que se deduzcan de sus salarios las cuotas sindicales siempre que la organización sindical de que se trate tenga un número de miembros que no sea inferior al 20 por ciento de los empleados estatales.
   • - Tejas: la ley de relaciones laborales de los empleados de los servicios de extinción de incendios y del cuerpo de policía establece expresamente que los bomberos y los policías tienen derecho a organizarse con el fin de celebrar negociaciones colectivas; ahora bien, esa disposición legal sólo se aplica en las jurisdicciones en que los votantes solicitan a sus gobiernos municipales que organicen un referéndum y que adopten la legislación que se apruebe por mayoría. A excepción de la reserva limitada respecto del personal de extinción de incendios y del cuerpo de policía, la ley prohíbe a los empleadores públicos concertar convenios colectivos con los empleados públicos respecto de sus salarios, horas de trabajo o condiciones de empleo. Además, los convenios concertados en contra de las disposciones legales son nulos y sin efecto. Los empleados públicos mantienen, empero, el derecho de presentar quejas individualmente o por conducto de un representante que no reclame el derecho de huelga.
   • - Sólo la disposición legal sobre el derecho de negociación de los empleados del sector público de Wyoming abarca al personal de extinción de incendios. Específicamente, la ley autoriza a los empleadores públicos a reunirse y a intercambiar opiniones con el representante de los empleados sobre cuestiones salariales, condiciones de trabajo y otras condiciones de empleo.
8. 267. Muchos estados que no tienen legislación sobre el derecho de negociación colectiva en el sector público aplican, no obstante, la política de permitir, pero no de exigir, que los empleadores públicos concierten convenios colectivos con los representantes de los empleados. Esos estados son los siguientes:
   • - Arkansas: en City of Fort Smith v. Arkansas State Council No. 38, AFSCME, la Corte Suprema de Arkansas afirmó que no puede obligarse a un municipio a negociar colectivamente con sus empleados, argumentando que la fijación de los salarios, las horas de trabajo y otras condiciones de empleo es una responsabilidad legislativa que no puede delegarse a otros órganos ni negociarse de otra forma. Sin embargo, la Corte Suprema parece haber establecido en sus sentencias una distinción entre este caso y aquellos en que el municipio de que se trate entable libremente negociaciones colectivas con el representante de sus empleados. En consecuencia, la Oficina del Procurador General del Estado ha interpretado en el caso City of Fort Smith, supra, que está permitido, pero no es obligatorio, que el empleador público negocie colectivamente con sus empleados. El ámbito de la negociación colectiva que puede permitirse se limita, no obstante, a la capacidad de la legislatura de fijar los salarios, las horas de trabajo y otras cuestiones relacionadas con las condiciones de empleo.
   • - Colorado: en Littleton Education Association v. Arapahoe County School District, la Suprema Corte de Colorado sostuvo que las juntas escolares pueden concertar libremente convenios colectivos sin necesitar una autorización reglamentaria específica para ello, siempre que el convenio que se negocie esté de acuerdo con la legislación de este estado. De esta forma, la Suprema Corte rechazó expresamente el argumento según el cual las juntas escolares, si negociaran colectivamente con sus empleados, estarían abdicando de sus derechos. La Suprema Corte se negó, no obstante, a afirmar que pueda obligarse a una junta escolar a concertar convenios colectivos cuando no existe una disposición legislativa al respecto.
   • - Louisiana: un empleador público puede concertar convenios colectivos con sus empleados cuando no hay una autorización reglamentaria que lo prevea expresamente, siempre que el convenio no esté en contra de ninguna disposición reglamentaria o constitucional específica. Ahora bien, no puede obligarse a un empleador público a negociar con sus empleados.
   • - Virginia occidental: en Local 598, Council 58, AFSCME v. City of Huntington, la Suprema Corte de Virginia occidental sostuvo que un municipio puede concertar convenios colectivos obligatorios aun cuando no haya una autorización reglamentaria.
9. 268. Si bien la negociación colectiva a nivel estatal y local es la norma más que la excepción, una minoría de jurisdicciones siguen prohibiendo la negociación colectiva en el sector público. Esos estados son los siguientes:
   • - Carolina del Norte: artículos 95 a 98 de la ley de relaciones laborales en el sector público de Carolina del Norte prohíbe expresamente la negociación colectiva en este sector por estar en contra de la política del sector público. En 1969, esas disposiciones fueron consideradas constitucionales por los tribunales.
   • - Carolina del Sur: los empleadores públicos no tienen la capacidad de concertar convenios colectivos, basándose en el razonamiento de que el empleador es la voz del pueblo que habla por intermedio de las leyes promulgadas por sus representantes en el Congreso. En consecuencia, los funcionarios administrativos y los empleados similares son gobernados y guiados y, en muchos casos, se ven limitados por leyes que establecen políticas, procedimientos o normas sobre cuestiones de personal. Otra razón que generalmente aducen los tribunales para sostener que los empleados públicos no tienen derecho a negociar colectivamente es que los empleadores públicos no pueden renunciar a sus poderes legislativos ni negociar al margen de esos poderes. No obstante, Carolina del Sur tiene varias disposiciones legales que establecen procedimientos de queja para los empleados estatales y locales.
   • - Virginia: Este estado aplica, en el sector público, la política de prohibir que los gobiernos de los estados y de las administraciones locales negocien colectivamente con sus empleados. Esta política se refleja en la resolución conjunta del Senado núm. 12, adoptada el 8 de febrero de 1946, e indica en la parte que hace al caso lo siguiente: "Está en contra de la política pública de Virginia que un funcionario o empleado estatal, provincial o municipal reciba o posea el poder de reconocer a un sindicato como representante de los funcionarios o empleados públicos o de negociar con tal sindicato o con su personal respecto de cuestiones relacionados con los mismos o que están relacionadas con su empleo o su servicio".
     • De acuerdo con esta política, la Corte Suprema de Virginia afirmó que los órganos rectores locales no tienen la capacidad de negociar colectivamente con las organizaciones sindicales cuando no existe una disposición expresa prevista en la legislación. Los convenios concertados en contra de la política pública de Virginia serán declarados nulos y no ejecutorios. No obstante, tiene varias disposiciones legales que prevén procedimientos de queja para los empleados estatales y locales.
   • - Arizona: los empleadores públicos no tienen la capacidad de concertar convenios colectivos obligatorios cuando no existe una autorización reglamentaria al respecto; ahora bien, los empleadores públicos pueden concertar convenios sobre consulta e intercambio de opiniones con los sindicatos de empleados públicos.
   • - Utah: los empleadores públicos no tienen la capacidad de negociar colectivamente con sus respectivos empleados.
   • - Misisipí: Un empleador público no tiene la capacidad de negociar colectivamente con sus empleados.
10. 269. En su comunicación de 21 de septiembre de 1993, el Gobierno aclara su postura respecto del concepto de empleados al servicio "de la administración del Estado" que se aplica en los Estados Unidos. El Gobierno subraya que su anterior declaración, según la cual la mayoría de los empleados del sector público son trabajadores que la OIT consideraría que están al servicio de la administración del Estado, se formuló con la advertencia clara de que no se disponía de informaciones precisas; no se tenía la intención de justificar ninguna restricción sobre el derecho de negociación colectiva en el sector público mientras que el Gobierno cree que el programa sobre negociación en el sector público federal de los Estados Unidos excede los requisitos que exigen las normas y principios de la OIT, en particular el Convenio núm. 98, lo cual no quiere decir que ese programa no pueda o no deba ser mejorado y ampliado. Como se ha indicado antes, la negociación en el sector público federal es, en comparación con la negociación en el sector privado, un programa que está en sus principios y que va evolucionando.
11. 270. Con este espíritu de evolución, la nueva Administración está examinando toda una serie de cuestiones con el fin de que el Gobierno federal pueda actuar de forma más eficiente, mostrarse más receptivo y disminuir los costos. Una de esas cuestiones tiene que ver con las relaciones obreropatronales en el sector federal. En septiembre de 1993, la Administración anunció su plan de crear un consejo de asociación nacional, compuesto de ministros federales, de viceministros y de directores de organismos, de los presidentes de los tres principales sindicatos federales y de un representante del Departamento de Empleados Públicos de la AFL-CIO. Dicho consejo tendrá como misión elaborar y promover un nuevo marco para las relaciones obreropatronales en el Gobierno federal. En particular, ese consejo deberá proponer legislación para transformar las relaciones conflictivas que existen actualmente, a nivel federal, entre el personal directivo y los sindicatos, en una auténtica asociación entre el Gobierno federal y sus empleados y sindicatos.
12. 271. En lo que se refiere a la documentación de la AFL-CIO sobre el tratamiento que reciben los inspectores, el personal directivo y el personal que desempeña puestos de confianza en el sector público, el Gobierno considera que esta cuestión no está directamente relacionada con el hecho de si los empleados están al servicio de la administración del Estado. De acuerdo con la explicación de esa expresión por el Comité de Libertad Sindical, los funcionarios públicos que están al servicio de la administración del Estado pueden ser un número considerable, pero están excluidos los inspectores, el personal directivo y el personal que desempeña puestos de confianza. A la inversa, los inspectores, el personal directivo y el personal de confianza del sector público no están todos necesariamente al servicio de la administración del Estado.
13. 272. Respecto de la opinión del querellante de que es preciso promulgar legislación federal que garantice plenamente los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos estatales y locales, el Gobierno recuerda que la anterior Administración no adoptó ninguna medida, a favor ni en contra, respecto de la protección nacional de los derechos de negociación en el sector público estatal y local. Desde septiembre de 1993, la nueva Administración no ha tomado partido sobre este asunto. La legislación federal del trabajo de los Estados Unidos excluye explícitamente a los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales.
14. 273. La Suprema Corte no ha abordado directamente la cuestión de la protección federal de los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos estatales y locales. La decisión más reciente la Suprema Corte sobre un asunto análogo (García v. San Antonio Metropolitan Transit Authority) respalda la noción de que el Gobierno federal puede intervenir en cuestiones relacionadas con los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales. Esta decisión fue la última de tres casos que se plantearon en un período de 16 años durante el cual la Suprema Corte cambió completamente de opinión en dos ocasiones. Esta trayectoria inestable de la Suprema Corte respecto de la cuestión de gran alcance de la intervención federal en asuntos relacionados con los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales ha coincidido con una falta de propuestas legislativas, durante los dos últimos decenios, de prever federalmente el derecho de negociación colectiva de los empleados de los gobiernos de los estados. Desde mediados del decenio de 1970, no se ha propuesto ninguna legislación de ese tipo, ni siquiera por la AFL-CIO.
15. 274. Al no existir legislación federal, se deja a cada estado, es decir, a sus ciudadanos y a sus legislaturas, la posibilidad de determinar si se deben garantizar, y hasta qué punto, los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos. En sus observaciones iniciales sobre este caso, el Gobierno no se ha mostrado a favor de ninguna política estatal particular ni a favor de que no se adopte ninguna política (por el contrario, como se indica en las observaciones iniciales, si bien el Gobierno federal no puede obligar a los estados a negociar con sus empleados, alienta y promueve activamente la cooperación obreropatronal a nivel estatal y local). El Gobierno no expresó que estuviera satisfecho con la situación actual. Unicamente trató de demostrar que la negociación en el sector público está, en conjunto, evolucionando y progresando y que, en su totalidad, los programas suelen elaborarse, por lo general, de acuerdo con las normas internacionales. De hecho, la Administración actual es profundamente consciente del papel decisivo que la asociación obreropatronal puede y debe desempeñar en cuanto a la recuperación de la economía de los Estados Unidos, tanto de los sectores público como privado.
16. 275. En respuesta a la crítica de la AFL-CIO sobre la referencia por el Gobierno a ciertas estadísticas extraídas del 1987 Census, el Gobierno subraya que utilizó esas cifras, así como estadísticas procedentes de otras fuentes sobre diferentes aspectos de la negociación en el sector público, para mostrar su evolución y su expansión continua, aunque gradual. Con ese fin, elaboró un cuadro estadístico (anexo I del presente documento) a partir del Census of Governments de los Estados Unidos correspondiente a los años 1972, 1977, 1982 y 1987 (el Census of Governments quinquenal, que comenzó a elaborarse en 1957, no contenía cifras relativas a las relaciones obreropatronales anteriores a 1972). Este cuadro muestra un fuerte aumento y, en algunos casos impresionante, del número de gobiernos de los estados y de las administraciones locales que celebran negociaciones colectivas y discusiones del tipo "reunión e intercambio de opiniones", del número de acuerdos por escrito en vigor y del número de unidades de negociación.

D. Conclusiones del Comité

1. 276. El Comité ha tomado nota de las informaciones complementarias facilitadas por la AFL-CIO, y de las nuevas observaciones enviadas por el Gobierno.
2. 277. Respecto de los argumentos sobre si el Gobierno federal tiene competencia y, hasta qué punto, para reglamentar la negociación colectiva en la administración pública a nivel de los gobierno de los Estados y de las administraciones locales, el Comité señala que este asunto debe resolverse de acuerdo con la legislación y con la práctica nacionales. El Comité, si bien es plenamente consciente de las complejas cuestiones que intervienen en este asunto y de la repercusión importante que puede tener en todas las partes afectadas, recuerda que, en este caso, el problema fundamental es asegurarse de que se respetan los principios de la libertad sindical, tanto de derecho como de hecho, y no saber si esos derechos están garantizados por la legislación nacional o por la legislación local.
3. 278. En lo que respecta a los empleados federales, el Gobierno afirma en sus nuevas observaciones que una parte considerable de los empleados del Poder Ejecutivo, a saber, todos los trabajadores "no manuales", no están excluidos del campo de aplicación del artículo 6 del Convenio núm. 98 en la medida en que los departamentos ejecutivos y la oficina ejecutiva del Presidente tienen como misión elaborar y administrar la política del Gobierno. Los querrellantes y el Gobierno también han formulado alegatos respecto de la relación existente entre el concepto de "personal directivo y personal que desempeña puestos de confianza" en el contexto de los Estados Unidos y el concepto de "funcionarios públicos en la administración del Estado". El Comité reconoce que esos conceptos no son ni pueden ser idénticos. Si bien considera que puede haber una cierta coincidencia entre ambos, ya que cuanto mayor es la responsabilidad de los funcionarios públicos en lo que concierne a la elaboración y administración de políticas, mayores son las probabilidades de que esos funcionarios estén al servicio de la administración del Estado. En otras palabras, el simple hecho de que los funcionarios públicos sean empleados no manuales no implica necesariamente que estén al servicio de la "administración del Estado". Si tal fuera el caso, podría verse muy limitado el alcance del Convenio núm. 98.
4. 279. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual, cuando afirmó en su respuesta inicial que la mayoría de los empleados del sector públicos son trabajadores que la OIT consideraría que están al servicio de la administración del Estado no tenía la intención de justificar ninguna restricción sobre el derecho de negociación colectiva en el sector público. El Comité también toma nota con interés de que la nueva administración anunció recientemente su plan de crear un consejo de asociación nacional en el que los intereses de los funcionarios públicos estarán representados por los presidentes de los tres principales sindicatos federales y por un representante del Departamento de Empleados Públicos de la AFL-CIO, y que tendrá como misión elaborar y promover un nuevo marco para las relaciones obreropatronales en el Gobierno federal. El Comité hace un llamamiento al Consejo para que tome en consideración las disposiciones de los instrumentos de la OIT sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, en particular los Convenios núms. 87, 98 y 151, con objeto de poner en conformidad la legislación con los principios en cuestión. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de los acontecimientos que se produzcan a este respecto.
5. 280. En cuanto a los empleados públicos de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales, el Comité toma nota de que según las informaciones complementarias y las nuevas observaciones que se han facilitado, la situación varía mucho entre las diferentes jurisdicciones. En un extremo hay 23 estados y el distrito de Columbia, en donde el marco jurídico para la negociación colectiva parece bastante apropiado, según confiesa el propio querellante. En el otro extremo, están los estados que no tienen ningún tipo de legislación sobre la negociación colectiva en el sector público (Arkansas, Colorado, Luisiana y Virginia occidental) o en los que la negociación colectiva está categóricamente prohibida, a menudo basándose en argumentos de política pública (Arizona, Carolina del Norte, Carolina del Sur, Misisipí, Utah y Virginia).
6. 281. El Comité subraya, en particular en lo que se refiere al segundo grupo citado, que sólo los "funcionarios públicos en la administración del Estado" pueden ser excluidos de la aplicación del Convenio núm. 98, y recuerda la importancia que concede al principio de que debería concederse prioridad a la negociación colectiva en el sentido más amplio posible como forma de solucionar los conflictos que puedan surgir respecto de la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública. El Comité considera que, si bien el consejo de asociación nacional mencionado únicamente está relacionado con el sector público federal, los principios esenciales examinados por ese órgano paritario podrían servir adecuadamente de orientación para el establecimiento de un marco de negociación colectiva adaptado a las condiciones estatales y locales.
7. 282. El resto de estados difiere en cuanto al reconocimiento del derecho de negociación. En seis estados (Dakota del Sur, Delaware, Indiana, Kansas, Nevada, Wanshington), la AFL-CIO admite que, si bien la situación es relativamente más satisfactoria, es algo mejor, dado que esas jurisdicciones extienden una parte considerable de los derechos de negociación a todos los empleados gubernamentales o prácticamente todos los derechos a la mayor parte de los mismos; el Gobierno no ha enviado nuevas observaciones sobre esos estados. En los 11 estados restantes (Alabama, Dakota del Norte, Georgia, Idaho, Kentucky, Maryland, Misuri, Oklahoma, Tennessee, Tejas y Wyoming), los grupos cubiertos o los derechos concedidos son tan limitados que, en ciertos casos, son prácticamente son inexistentes. La información facilitada por el Gobierno respecto de algunos de esos estados (Kentucky, Tennessee, Tejas y Wyoming) confirma esta declaración general que, no obstante, debe aceptarse con ciertas reservas, ya que también en este subgrupo las situaciones son diversas (por ejemplo, en Tennessee, los empleadores públicos tienen la obligación legal de negociar con el personal docente respecto de los salarios y las condiciones de trabajo, mientras que en otros estados la legislación es de carácter permisivo).
8. 283. Tomando en consideración las restricciones complementarias resultantes de las decisiones judiciales o administrativas mencionadas por el querellante y que no han sido denegadas por el Gobierno, el Comité subraya que sería necesario examinar detalladamente todos los sistemas de relaciones laborales, en particular, la legislación, la política administrativa y la jurisprudencia, para poder realizar una evaluación significativa y concluyente, lo cual excede del alcance de la presente queja. Tomando nota de la declaración el Gobierno, según la cual no se ha tomado ninguna posición en lo que respecta a la cuestión de la protección federal, por vía legislativa o federal, para la negociación colectiva a nivel local y estatal, el Comité invita a los participantes al Consejo de Asociación Nacional a proponer y promover una legislación que proteja los derechos de negociación colectiva en todos los niveles del sector público.
9. 284. El Comité reitera su solicitud de información específica sobre las supuestas restricciones impuestas en Tennessee respecto de los descuentos en nómina de las cotizaciones sindicales que, según la Internacional de Servicios Públicos, impide a los empleados estatales conseguir una representación significativa.

Z. ANEXO I

• Estadísticas seleccionadas sobre las relaciones
• obreropatronales en los
• gobiernos de los estados y de las administraciones locales
• basadas en el
• Census of Governments quinquenal de los Estados Unidos1
  1972. 1972 1977 1982 1987
• Número de gobiernos de los estados
• y de las administraciones
• locales (aumento con respecto 78 268 79 928 82 973 82
  984. 984
• al censo anterior) +2,1% +3,8% +0,01%
• Número de gobiernos que participan
• en negociaciones colectivas y
• que se reúnen e intercambian
• opiniones (aumento con respecto 10 737 13 094 13 384 14
  424. 424
• al censo anterior) +22,0% +2,2% +7,7%
• Número de acuerdos por escrito en
• vigor (aumento con respecto al 19 547 30 442 36 883 38
  667. 667
• censo anterior) +55,7% +21,2% +4,8%
• Número de unidades de negociación
• (aumento con respecto al censo 20 8602 30 131 33 846 36
  411. 411
• anterior) +44,4% +12,3% +7,6%
• Análisis del crecimiento global entre 1972 y 1987
• Número de gobiernos de los estados y de las administraciones
• locales +6%
• Número de gobiernos que participan en negociaciones
• colectivas y que se reúnen
• e intercambian opiniones +34,3%
• Número de acuerdos en vigor +97,8%
• Número de unidades de negociación (entre 1974 y 1987)
  74. +74,5%
  1. 1 Census of Governments, Ministerio de Comercio de los
• Estados Unidos, Oficina
• de Censos, vol. 3, núm. 3, Relaciones obreropatronales en los
• gobiernos de los
• estados y de las administraciones locales.
  2. 2 El Census of Governments de 1972 no mencionaba el número
• de unidades de
• negociación. Esta cifra corresponde a 1974 y ha sido extraída
• de un informe
• especial sobre las relaciones obreropatronales en los gobiernos
• de los estados
• y de las administraciones locales, realizado por el Ministerio de
• Comercio de
• los Estados Unidos. (Oficina de Censos) y por el Ministerio de
• Trabajo de los
• Estados Unidos. (Administración de los Servicios
• Obreropatronales.)