Definitive Report - REPORT_NO281, March 1992

1. 39. Le comité a examiné ce cas et présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration en février 1991, qui l'a approuvé à sa 249e session (voir 277e rapport, paragr. 448-468); il a demandé aux deux parties de lui donner d'autres informations sur les dispositions juridiques concernant le règlement des différends dans la fonction publique ainsi que sur les résultats de l'étude des conditions de travail dans la fonction publique, qui a été publiée au début de 1991.
2. 40. Le gouvernement a transmis de nouvelles observations le 17 juillet 1991. Les plaignants n'ont pas présenté de commentaires, bien qu'ils aient été invités à le faire.
3. 41. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, en ce qui concerne Hong-kong. Il a déclaré applicables à Hong-kong la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, avec modifications, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, sans modifications.

A. Examen antérieur du cas

1. 42. Les plaignants ont présenté deux séries d'allégations: les remarques du ministre des Postes sur les mesures qui pourraient être prises contre les travailleurs qui avaient l'intention d'exercer des moyens de pression; l'absence alléguée de mécanisme approprié de négociation collective et de règlement des différends dans la fonction publique.
2. 43. Au vu des éléments qui lui avaient été soumis, le comité avait invité le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité considère que l'utilisation que le gouvernement a faite des Lettres patentes est contraire aux principes de la liberté syndicale. Il estime par ailleurs qu'en menaçant de mesures de rétorsion les travailleurs qui avaient exprimé leur intention d'exercer des moyens de pression afin d'appuyer leurs revendications économiques et sociales légitimes, le gouvernement s'est ingéré dans le droit qu'ont les travailleurs d'organiser leur gestion et leurs activités et de formuler leur programme d'action, contrairement à l'article 3 de la convention no 87. Le comité demande au gouvernement de s'abstenir à l'avenir de formuler de telles menaces.
   • b) Le comité demande aux deux parties de fournir des renseignements supplémentaires sur les dispositions juridiques relatives au règlement des différends dans la fonction publique, et sur les résultats de l'étude des conditions de travail dans la fonction publique, publiée au début de 1991 par la Commission permanente.

B. Nouveaux commentaires du gouvernement

1. 44. Dans sa communication du 17 juillet 1991, le gouvernement déclare ne pas accepter la conclusion du comité selon laquelle l'utilisation du règlement de la fonction publique et des Lettres patentes par le gouvernement est contraire à la convention no 87 concernant les principes de la liberté syndicale. Le gouvernement considère qu'il a la responsabilité de veiller au maintien des services essentiels à la population. C'est la raison d'être du statut et règlement de la fonction publique. A Hong-kong, les Lettres patentes établissent le cadre général de l'administration de Hong-kong, et leur article XVI fonde les pouvoirs du gouverneur permettant d'établir et d'administrer la fonction publique. Le règlement n'est pas destiné à dissuader les syndicats de recourir à des moyens de pression. Le recours au règlement n'est envisagé qu'en dernier ressort pour empêcher les perturbations sérieuses dans les services publics essentiels.
2. 45. Lorsque les postiers ont menacé d'exercer des moyens de pression en septembre 1990, ce qui aurait pu perturber le fonctionnement de la poste, l'un des services publics les plus indispensables à Hong-kong, le gouvernement a considéré de son devoir de rappeler au personnel ses responsabilités vis-à-vis de la population. La lettre du 12 octobre 1990 était une exhortation sincère à renoncer aux moyens envisagés. Elle ne constituait ni une menace, ni une tentative d'ingérence dans le droit qu'ont les syndicats d'organiser leurs activités, conformément à l'article 3 de la convention no 87.
3. 46. Le gouvernement souligne que les syndicats de postiers menaçaient réellement d'exercer des moyens de pression pendant les consultations, avant que la Commission permanente de la rémunération et des conditions d'emploi dans la fonction publique ait pu terminer son examen. Les syndicats ont finalement exercé de tels moyens en refusant d'effectuer les heures supplémentaires du 29 novembre au 1er décembre 1990. Le gouvernement insiste sur le fait que le ministre des Postes ne s'est pas ingéré dans le mouvement et qu'aucune mesure disciplinaire n'a été prise contre les travailleurs qui y ont participé. Ce point confirme la sincérité de l'exhortation du ministre des Postes.
4. 47. Le gouvernement commente la conclusion du comité selon laquelle "... le simple fait qu'une telle menace existait pouvait constituer une forte mesure dissuasive pour les travailleurs concernés, surtout si l'on tient compte de la formulation large et discrétionnaire de l'article XVI, qui prévoit des sanctions sévères ... Le comité considère que l'utilisation que le gouvernement a faite des Lettres patentes est contraire au principe de la liberté syndicale" (voir 277e rapport, paragr. 461). Il soutient que le fait de s'abstenir à l'avenir d'évoquer les sanctions possibles prévues à l'article XVI des Lettres patentes reviendrait à accepter implicitement qu'aucune mesure ne peut être prise contre tout travailleur organisant des moyens de pression ou y participant, même dans des situations assez sérieuses pour justifier une sanction. Le gouvernement répète qu'il doit conserver son autorité s'il veut pouvoir assumer ses responsabilités et assurer le maintien des services essentiels à la population.
5. 48. En ce qui concerne la conclusion du comité selon laquelle les services postaux ne sont pas essentiels, le gouvernement prétend que, en cas de grève prolongée, les activités commerciales, notamment celles des entreprises de vente par correspondance, pourraient être sérieusement affectées. Les bénéficiaires de pensions de vieillesse et d'assistance sociale qui vont au bureau de poste pour y retirer leurs prestations mensuelles subiraient des inconvénients. Le gouvernement estime qu'il y a des circonstances dans lesquelles il peut être justifié d'adopter une définition moins restrictive des "services essentiels".
6. 49. Quant au mécanisme prévu pour le règlement des différends, le gouvernement de Hong-kong a pour politique de régler ces différends, dans la mesure du possible, par un dialogue franc et direct entre la direction et le personnel. Le gouvernement croit à la tradition éprouvée de résoudre les différends dans la fonction publique par une discussion sincère et la compréhension mutuelle des deux parties. Conformément à l'esprit de l'article 4 de la convention no 98 et de l'article 7 de la convention no 151, il a pris les mesures appropriées aux conditions locales pour établir à l'échelon central et à celui des ministères des mécanismes destinés à favoriser la communication. Les fonctionnaires sont encouragés à en faire usage pour exprimer leurs opinions soit à titre individuel, soit collectivement par l'intermédiaire de leurs syndicats, et à négocier avec la direction pour déterminer leurs conditions d'emploi, et ils ont toute latitude de le faire. Ce mécanisme de consultation et de négociation a bien fonctionné par le passé. Ces quatre dernières années, tous les différends (19 au total) qui ont surgi dans la fonction publique ont été réglés par les deux parties à la faveur de discussions franches et au moyen de la conciliation.
7. 50. La Commission permanente de la rémunération et des conditions d'emploi dans la fonction publique et le Comité permanent sur la rémunération et les conditions d'emploi des services assujettis à la discipline ont récemment terminé un examen global dont les résultats ont été publiés en janvier 1991. En conduisant l'examen des traitements et conditions de service dans la fonction publique, ces deux organes indépendants ont invité tous les grades de la fonction publique à présenter des observations; ils en ont reçu 740 au total. Ces opinions ont été prises en considération dans les recommandations qui ont été acceptées par le gouvernement et elles seront mises en application dès que possible.
8. 51. En ce qui concerne les grades dans les services postaux, la Commission permanente a recommandé - et le gouvernement a approuvé - les améliorations suivantes de l'échelle des traitements: les salaires de départ des agents d'exploitation et des facteurs sont relevés de deux points; un point de salaire supplémentaire est accordé aux facteurs pour tenir compte de la durée du travail plus longue de cette catégorie.
9. 52. Après la publication des recommandations, la direction du Service postal a maintenu le dialogue avec les syndicats et tenu des réunions pour expliquer ces recommandations. Grâce à l'attitude positive et sincère adoptée par les deux parties, le différend est désormais réglé de façon satisfaisante. La direction et le personnel jouissent de nouveau de relations de travail cordiales. Le gouvernement tient à souligner que c'est là une preuve manifeste que le système en place fonctionne de manière efficace pour régler les différends dans la fonction publique.

C. Conclusions du comité

1. 53. Le comité prend note du complément d'information et des autres commentaires adressés par le gouvernement et, en particulier, du fait que, par une reprise du dialogue, le différend a été réglé de manière satisfaisante. Le comité doit signaler cependant que les nouveaux commentaires formulés par le gouvernement ne peuvent l'amener à modifier sa conclusion antérieure selon laquelle l'utilisation qu'a faite le gouvernement des lettres patentes est contraire aux principes de la liberté syndicale. En ce qui concerne les autres observations formulées par le gouvernement sur la nature des services postaux, le comité tient à rappeler ses commentaires antérieurs (voir 277e rapport, paragr. 463) et répète que ces services ne peuvent être considérés comme des services essentiels au sens strict du terme. Toutefois, comme les plaignants, bien qu'ils aient été par deux fois invités à le faire, n'ont pas présenté d'autres commentaires, la commission considère que le cas n'appelle pas de sa part d'examen plus approfondi.