Definitive Report - REPORT_NO275, November 1990

1. 80. La Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Niger dans une communication du 14 juin 1990. Le gouvernement a fourni ses commentaires et observations à propos de cette affaire dans une communication du 25 septembre 1990.
2. 81. Le Niger a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de la confédération plaignante

1. 82. La CMOPE, s'exprimant au nom de son affilié, le Syndicat national des enseignants du Niger (SNEN), dénonce le fait que ce gouvernement, sur la base des mesures d'austérité imposées par la Banque mondiale et par le Fonds monétaire international, a pris le 16 mai 1990 la décision unilatérale de bloquer pour deux ans toute augmentation de salaire (promotions, avancements, etc.) pour les travailleurs de la fonction publique et le secteur privé, y compris les enseignants. Elle explique que cette mesure intervient dans un contexte où les salaires des enseignants sont déjà très bas et où leurs conditions de travail sont très difficiles. La CMOPE se réfère également au fait qu'en 1976-77 l'année scolaire avait été déclarée "Année blanche" avec la fermeture des écoles, et elle affirme que les conséquences sur l'éducation d'un groupe d'âge d'enfants dans ce pays se font encore sentir actuellement, le taux de scolarisation y étant inférieur à 20 pour cent.
2. 83. La CMOPE relate ensuite les événements tragiques qui ont suivi. Elle explique que, deux mois après l'avènement de la deuxième République du Niger en décembre 1989, le gouvernement a ordonné le 9 février 1990 de tirer sur les élèves et les étudiants ayant organisé une marche pacifique pour protester contre leurs conditions d'études et de vie. Le bilan officiel fait état de trois morts et de nombreux blessés. De plus, la situation scolaire au niveau secondaire comme au niveau supérieur était restée paralysée et, le 8 juin à 5 heures du matin, les forces de l'ordre et la garde républicaine ont assiégé l'Université de Niamey faisant plusieurs blessés graves et arrêtant 50 personnes.
3. 84. Par ailleurs, poursuit la CMOPE, le samedi 9 juin 1990 vers 13 heures les locaux de la centrale syndicale, l'Union syndicale des travailleurs du Niger (USTN), où le SNEN a son siège, ont été attaqués par les forces de l'ordre à coups de grenades lacrymogènes et autres moyens de répression pour empêcher la tenue d'une réunion syndicale de l'USTN, et donc du SNEN qui est l'un des syndicats principaux de la centrale. Plusieurs personnes ont été grièvement blessées et six arrestations ont eu lieu dont celle du secrétaire général de la centrale. Le lendemain, vers 8 h 30 du matin, trois des personnes arrêtées ont été libérées, mais le secrétaire général de la centrale ne l'a pas été.
4. 85. La centrale a alors déclenché une grève générale de deux jours le lundi 11 juin 1990, explique la CMOPE qui ajoute que des incidents ont eu lieu à Zinder, deuxième ville du Niger, où les forces de l'ordre ont assiégé le siège local de l'USTN. Deux travailleurs ont été grièvement blessés, dont un enseignant le deuxième jour de la grève et deux autres dirigeants syndicaux ont été arrêtés.
5. 86. Selon la CMOPE, ces faits démontrent que le gouvernement du Niger a violé la convention no 87 qu'il a ratifiée ainsi que les dispositions fondamentales de la Charte et de la Constitution du pays, votées respectivement en juin 1988 et en septembre 1989, or ces textes garantissent, entre autres, les droits de manifestation, de réunion et de grève ainsi que la liberté d'expression.

B. Réponse du gouvernement

1. 87. Le gouvernement indique qu'il a pris bonne note des préoccupations de la CMOPE en ce qui concerne la situation professionnelle des enseignants au Niger relative au niveau des salaires très bas des enseignants et à leurs conditions de travail difficiles, ainsi que celle se rapportant aux conditions d'études et de vie des étudiants.
2. 88. Il souligne que l'amélioration des conditions de vie des salariés en général, et des enseignants en particulier, constitue l'une de ses préoccupations constantes. Toutefois, l'Etat ne peut sacrifier à cette seule préoccupation, et il a d'autres impératifs non moins importants au plan national: il doit notamment continuer d'assurer la réalisation des infrastructures nécessaires à l'amélioration des conditions de vie en zone rurale, et de poursuivre les efforts visant à la satisfaction des besoins alimentaires des populations et à la couverture des diverses localités en équipements sanitaires, scolaires et hydrauliques. L'amélioration du niveau de rémunération ne peut donc intervenir que dans la limite des possibilités financières de l'Etat, d'une part, et, d'autre part, eu égard au légitime souci d'équité dans la répartition des ressources disponibles.
3. 89. Le gouvernement affirme cependant avoir consenti des efforts au profit du personnel enseignant en vue justement de tenir compte des sujétions inhérentes à leur profession, et il estime que les conditions de rémunération des enseignants nigériens ne sont certainement pas les plus déplorables au regard de celles de leurs collègues de la sous-région. D'après le gouvernement, le personnel enseignant bénéficie d'un traitement de faveur par rapport à l'ensemble des agents de l'Etat, comme il appert de la grille indiciaire du personnel enseignant et de celle des autres agents de l'Etat, des bordereaux mensuels des salaires et du décret no 89-095/PCMS/MEN/MFP/T/FP/MF du 13 avril 1989 déterminant les avantages alloués au personnel enseignant, annexés à sa communication.
4. 90. Le gouvernement explique également qu'il n'a jamais été question de supprimer des avantages consentis, mais qu'il s'agit plutôt de procéder à certains réajustements rendus nécessaires du fait de mutations du personnel, promotions ou nominations intervenues à la suite du dernier état sur la situation du personnel.
5. 91. Par ailleurs, selon le gouvernement, l'amélioration des conditions d'études et de vie des étudiants a fait l'objet jusque-là d'une sollicitude constante de sa part dans le cadre du dialogue que l'Etat a constamment privilégié dans ses relations avec les étudiants. Les revendications présentées par ces derniers ont fait l'objet d'un examen attentif au niveau des instances politiques et une suite favorable leur a été réservée, notamment en ce qui concerne la construction d'un restaurant universitaire et d'infrastructures à usage d'enseignement. Le gouvernement réaffirme sur ce point sa disponibilité pour la recherche de solutions concertées à tous les problèmes liés à la vie des étudiants dans la mesure où ils correspondent à des préoccupations relatives à leurs conditions d'études et de travail. Or l'évolution observée au cours des derniers mois qui a conduit à la mise en place d'un dispositif de sécurité autour du campus universitaire sort largement de ce cadre précis, affirme le gouvernement.
6. 92. Le gouvernement observe, en effet, que la communication de la CMOPE a fait état de certains cas de violation des droits de l'homme et de la situation générale qualifiée de grave au plan syndical. A cet égard, il affirme son attachement aux principes de démocratie et au respect des droits de l'homme, principes consacrés par la Charte nationale et la Constitution, le 24 septembre 1989, et il précise que, dans la stricte observance de ces principes, aucun dirigeant syndical n'est actuellement détenu au Niger.
7. 93. S'agissant plus particulièrement des événements du 9 février 1990, le gouvernement nie avoir ordonné de tirer sur les étudiants. Selon lui, il s'est agi en l'occurrence d'une regrettable bavure qu'il a d'ailleurs déplorée plus d'une fois. Dans le cadre du maintien de l'ordre, la préoccupation des autorités était de circonscrire la zone des manifestations de manière à prévenir tout débordement ou acte de vandalisme de la part des étudiants ou d'individus susceptibles de semer des troubles au cours de la manifestation. Ces craintes se sont avérées justifiées, car dans certaines localités du pays des éléments incontrôlés profitant de ces manifestations scolaires amplifiées se sont livrés à des actes de pillage et de destruction des équipements au détriment de l'Etat, des particuliers et des étudiants eux-mêmes. Le gouvernement annonce d'ailleurs qu'une enquête judiciaire est en cours et il estime nécessaire de laisser la procédure suivre son cours normal. Toute ingérence du pouvoir exécutif étant exclue, la passion suscitée par les faits ne pouvait que nuire à l'intérêt d'une bonne justice.
8. 94. De plus, le gouvernement souhaite que le Comité de la liberté syndicale tienne compte du contexte dans lequel sont intervenues les diverses manifestations des syndicats, manifestations auxquelles ont pris part les étudiants. Le Niger ne fait nullement exception à la règle en ce qui concerne la situation très critique que connaissent beaucoup de pays en développement. Dans l'intérêt supérieur de la nation, le gouvernement a pris un certain nombre de mesures imposées par la sauvegarde de l'économie et dictées par le souci de la relance. Ces mesures d'ajustement sont essentiellement des mesures d'économie budgétaire, à savoir le blocage des incidences financières des avancements du personnel de la fonction publique pendant une durée de deux ans et le gel des recrutements, avancements et promotions dans les offices, établissements publics, sociétés d'Etat et sociétés d'économie mixte en application de la lettre circulaire no 28 du 20 septembre 1989.
9. 95. S'agissant du blocage des incidences financières des avancements des fonctionnaires, cette mesure est assurément la moins dommageable pour l'ensemble des travailleurs en raison de la situation économique actuelle du pays. Elle n'a d'autre objectif que de renforcer les capacités de l'Etat à continuer à faire face à ses obligations d'employeur. Le gouvernement déclare l'avoir obstinément préférée aux autres mesures telles que la diminution des salaires et la réduction des effectifs, mesures qu'il a tenu à écarter dès le départ. Il affirme être entièrement disposé à examiner avec les syndicats toute alternative permettant d'éviter une situation qui risquerait d'entraîner des conséquences sociales autrement plus graves, mais il regrette que ceux-ci n'aient pas réagi à cette proposition et se soient contentés de rejeter la mesure.
10. 96. En ce qui concerne la circulaire précitée, le gouvernement relève que les réactions syndicales sont intervenues au moment où il était question de la levée progressive desdites restrictions. Or il explique qu'il a maintes fois rappelé qu'il souhaitait établir une distinction entre les entreprises et sociétés économiquement viables, pour lesquelles les prescriptions de la circulaire peuvent être levées, et celles actuellement en difficulté et pour lesquelles un effort d'ajustement est encore nécessaire. D'après le gouvernement, les responsables syndicaux continuent d'être asociés à toutes les discussions dans le cadre des mesures de redressement des unités économiques.
11. 97. Mais le gouvernement déclare devoir regretter que l'esprit des négociations ne soit plus sain dès lors qu'une des parties en présence adopte pour position d'imposer ses vues et menace de recourir à la grève dans le but de les faire admettre. Il explique, en effet, que d'autres exigences à caractère politique lui ont récemment été soumises, à savoir l'instauration du multipartisme et la révision de la Charte nationale et de la Constitution. A cet égard, le gouvernement concède que les autorités publiques ont admis le principe de la révision en vue de l'instauration du pluralisme politique au Niger, et il annonce qu'une commission nationale au sein de laquelle l'USTN est représentée a été créée pour en définir les modalités.
12. 98. Cependant, le gouvernement regrette que plus récemment les revendications syndicales aient eu pour plate-forme le licenciement immédiat de certains étrangers exerçant leurs activités au Niger, au mépris des accords internationaux portant notamment sur la libre circulation des personnes. Pour le gouvernement, les manifestations tendant à faire aboutir ces revendications dénotent de la part de la centrale une volonté manifeste de paralyser tous les secteurs d'activité; au-delà de la grève, ces manifestations ont revêtu le caractère d'atteinte grave aux libertés du citoyen avec notamment la mise en place de barricades sur les voies publiques empêchant ainsi toute circulation, y compris l'acheminement des malades vers les hôpitaux.
13. 99. Le gouvernement affirme cependant que dans un souci d'apaisement il n'a pas voulu faire condamner les auteurs de ces actes répréhensibles au plan pénal. Mais il affirme que l'objectif de ces manifestations visait à une violation délibérée de la loi et à une remise en cause de l'autorité de l'Etat et de ses institutions établies.
14. 100. Pour conclure, le gouvernement demande au Comité de la liberté syndicale de faire une juste appréciation de la nature réelle des manifestations dont les conséquences fâcheuses sont ressenties par toute la population. Il souligne qu'il attend des dirigeants de la centrale syndicale un changement d'attitude attestant d'un sens plus élevé des responsabilités faisant la part entre la liberté syndicale qu'il respecte et l'anarchie qu'il ne saurait en aucun cas tolérer.

C. Conclusions du comité

1. 101. Les allégations concernent en premier lieu la décision prise unilatéralement par le gouvernement à la demande de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, de bloquer pour deux ans les augmentations de salaire pour les travailleurs de la fonction publique et du secteur privé, y compris les enseignants. Elles concernent aussi l'assaut, donné par les forces de l'ordre, du local abritant conjointement l'Union syndicale des travailleurs du Niger (USTN), qui est la centrale syndicale du pays, et le Syndicat national des enseignants du Niger (SNEN), le 9 juin 1990, pour empêcher la tenue d'une réunion syndicale, et l'arrestation de six personnes dont le secrétaire général de la centrale; l'assaut du siège local de la centrale à Zinder, le 11 juin 1990, lors de la grève générale de solidarité déclenchée par les travailleurs ainsi que l'arrestation de deux autres dirigeants syndicaux. Par ailleurs, les plaignants dénoncent la mort de trois étudiants et de nombreux blessés parmi les étudiants qui protestaient le 9 février 1990 contre leurs conditions de vie et d'études.
2. 102. Le gouvernement, quant à lui, explique que des ajustements structurels ont été rendus nécessaires compte tenu de l'ensemble des impératifs de développement au plan national qui concernent la réalisation des infrastructures relatives aux conditions de vie en zone rurale, la satisfaction des besoins alimentaires des populations et l'équipement sanitaire, scolaire et hydraulique de diverses localités. Il ne nie pas qu'il ait dû procéder à certains réajustements rendus nécessaires du fait des mutations de personnel, promotions ou nominations, mais il s'inscrit en faux contre l'allégation selon laquelle il aurait tenté de supprimer des avantages consentis. En tout état de cause, le gouvernement affirme sa disponibilité au dialogue.
3. 103. Le comité note tout d'abord que le gouvernement reconnaît avoir été contraint de décréter le blocage des avancements du personnel dans la fonction publique pendant deux ans et le gel des recrutements, avancements et promotions dans les offices, établissements publics, sociétés d'Etat et sociétés d'économie mixte, et qu'il indique avoir préféré ces mesures à des diminutions de salaires ou à des réductions d'effectifs. A cet égard, le comité rappelle que si, au nom d'une politique de stabilisation un gouvernement considère que les conditions d'emploi ne peuvent pas être fixées librement par voie de négociations collectives, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. Le comité doit souligner en outre qu'une politique d'ajustement structurel ne doit pas être menée au détriment des principes de la liberté syndicale et de la négociation collective.
4. 104. En l'espèce, le comité prend note de la déclaration du gouvernement relative à la levée progressive des restrictions à l'égard des entreprises et sociétés économiquement viables et du fait que, selon lui, les responsables syndicaux continuent d'être associés à toutes les discussions dans le cadre des mesures de redressement économique.
5. 105. Néanmoins, le comité relève avec préoccupation que le gouvernement n'a pas répondu aux allégations de la confédération plaignante relatives à l'attaque du local de la centrale pour empêcher la tenue d'une réunion syndicale, et qu'il s'est borné à expliquer que l'esprit des négociations n'est plus sain dès lors qu'une partie adopte pour position d'imposer ses vues et menace de recourir à la grève dans le but de les faire admettre.
6. 106. Au sujet de l'allégation relative à l'attaque du local de la centrale pour empêcher la tenue d'une réunion syndicale, le comité, tout en regrettant que le gouvernement n'ait pas répondu à cette allégation, signale d'ores et déjà que les autorités devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter le droit de réunion syndicale ou à en entraver l'exercice légal, et il rappelle le principe de l'inviolabilité des locaux syndicaux sans mandat judiciaire. Au sujet de l'arrestation de syndicalistes lors de cette attaque, le comité note qu'aucun syndicaliste n'est actuellement détenu.
7. 107. Au sujet de la grève déclenchée par les travailleurs, le comité rappelle qu'il a toujours reconnu aux travailleurs et à leurs organisations le droit de grève comme moyen légitime de défense de leurs intérêts économiques et sociaux. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 362.) Il a également insisté sur le fait que les intérêts professionnels et économiques que les travailleurs défendent par le droit de grève se rapportent non seulement à l'obtention de meilleures conditions de travail ou revendications collectives d'ordre professionnel, mais qu'ils englobent également la recherche de solutions aux questions de politique économique et sociale et aux problèmes qui intéressent directement les travailleurs (op. cit., paragr. 368).
8. 108. Au sujet des événements du 9 février qui, selon la confédération plaignante, ont fait trois morts et de nombreux blessés parmi les étudiants, le comité note que le gouvernement admet qu'il s'est agi d'une regrettable bavure qu'il a déplorée et qu'une enquête judiciaire est en cours. Il exprime l'espoir que celle-ci permettra d'éclaircir pleinement les faits, de déterminer les responsabilités, de sanctionner les coupables et surtout de prévenir la répétition de tels actes (op. cit., paragr. 78).