Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO270, March 1990

1. 413. Dans des communications datées des 9 et 25 octobre 1989, le Syndicat général des travailleurs (GWU) a présenté une plainte en violation du droit syndical contre le gouvernement de Malte. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) s'est associée à cette plainte dans une communication datée du 24 octobre 1989.
2. 414. Le gouvernement a répondu à la plainte dans une communication en date du 2 janvier 1990.
3. 415. Malte a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du syndicat plaignant

1. 416. Dans une communication datée du 9 octobre 1989, le Syndicat général des travailleurs de Malte a présenté une plainte contre le gouvernement alléguant que celui-ci avait violé les conventions nos 87 et 98 en refusant de le reconnaître en tant que représentant officiel de la majorité de l'ensemble des agents du Département des douanes et des contributions indirectes. La résistance opposée par le gouvernement à la reconnaissance du GWU a pris des formes très diverses, allant de mutations sans juste motif à des manoeuvres d'intimidation vindicatives.
2. 417. Ce différend a débuté en avril 1989, lorsque le GWU a demandé à être officiellement reconnu en tant que représentant de la majorité de l'ensemble des agents du Département des douanes et des contributions indirectes. Le gouvernement a soutenu que la représentation devait être répartie en fonction des grades, c'est-à-dire une unité de négociation composée de gardes et d'employés de grade inférieur et une autre unité regroupant les cadres. Le syndicat plaignant rejette cette position, affirmant qu'il existe un droit absolu de promotion qui permet aux agents du département de gravir tous les échelons de la hiérarchie. En conséquence, les six grades que compte le département ne sauraient être arbitrairement divisés en deux entités aux fins de la représentation syndicale, car le pouvoir de négociation des travailleurs s'en trouverait affaibli.
3. 418. La proposition avancée par le gouvernement de soumettre l'affaire à un tribunal d'arbitrage indépendant a été jugée inacceptable par le GWU, en raison de sa composition et de son mandat.
4. 419. Pour ce qui est des travailleurs de la base, la résistance opposée par le gouvernement à l'action syndicale du GWU s'est manifestée tant par une subtile stratégie d'affectation du personnel (mutations sans juste motif) que par des manoeuvres d'intimidation vindicatives. Le syndicat plaignant prétend qu'il y a eu environ 55 mutations sans juste motif lorsqu'il a déclenché une grève au Département des douanes et des contributions indirectes. Dans la plupart des cas, les employés touchés ont reçu des instructions de dernière minute leur intimant l'ordre de rallier un poste différent de celui qui figurait à l'horaire officiel déjà publié. Dans certains cas, des membres du syndicat, qui étaient alors en congé, ont été rappelés au travail en raison d'une modification de l'horaire. Bien entendu, ces actions dissimulaient une stratégie visant à neutraliser le pouvoir du GWU dans les diverses équipes, en remplaçant ses membres par des militants de syndicats rivaux ou par des sympathisants du gouvernement.
5. 420. Concernant ces mutations sans motif valable, le syndicat plaignant mentionne expressément le cas d'un employé, M. Salerno, qui, bien que souffrant de troubles ophtalmiques certifiés médicalement, a été muté à un poste de travail poussiéreux et pollué, et par conséquent extrêmement nuisible à sa vue. Le syndicat plaignant suggère que le gouvernement a pris cette mesure du fait que l'employé en question avait obéi à un mot d'ordre de grève du GWU. Cette affaire n'a pu se régler que grâce à l'intervention directe du Secrétariat général du GWU.
6. 421. Le syndicat plaignant ajoute que des recours civils ont été intentés contre le gouvernement en vertu de l'article 18(4) de la loi de 1976 sur les relations professionnelles qui, entre autres dispositions, interdit à un employeur d'exercer une discrimination à l'égard d'une personne qui a commis un acte "... en prévision ou dans le cas d'un différend du travail et en application de directives données par un syndicat".
7. 422. Le syndicat plaignant mentionne également le cas de trois dirigeants syndicaux. A la suite d'un ordre de grève lancé par le GWU le 10 juin 1989, le premier employé, M. Joseph Stafrace, a été renvoyé du travail et remplacé par un collègue alors qu'il avait déjà repris ses fonctions après la grève. Au 9 octobre 1989, M. Stafrace n'avait pas encore reçu le salaire couvrant la période pendant laquelle il avait effectivement travaillé jusqu'à ce qu'il soit renvoyé et qu'en pratique il fasse l'objet d'un lock-out pendant le temps de service qui lui restait à accomplir. Les deux autres dirigeants syndicaux du GWU, M. William Grech et M. Anthony Formosa, ont été affectés à des postes de jour, qui les désavantageaient financièrement par rapport à leurs collègues travaillant par équipes; ils n'ont jamais reçu de justification officielle de cette affectation.
8. 423. Enfin, le syndicat plaignant allègue que le gouvernement tolère les agissements de personnes qui ne sont pas membres du GWU et de sympathisants du gouvernement, qui ont ainsi toute liberté d'exercer des pressions sur des membres du GWU pour qu'ils se retirent du syndicat. De l'avis même du syndicat plaignant, ces démissions forcées sont très peu nombreuses, mais il importe de signaler qu'elles sont adressées à un syndicat rival au Département des douanes, plutôt que d'être transmises au GWU.

B. Réponse du gouvernement

1. 424. Le gouvernement rejette totalement les allégations du GWU, et prétend qu'elles déforment entièrement les faits et qu'elles doivent être motivées par des raisons autres que des questions syndicales. Il estime qu'il s'agit essentiellement d'un différend entre deux syndicats rivaux, auxquels le gouvernement n'est partie qu'en tant qu'employeur.
2. 425. Le gouvernement fait observer que, par le passé, la représentation syndicale dans le Département des douanes et des contributions indirectes était distincte pour les cadres et pour les autres grades. En fait, un accord de réorganisation avait été conclu en 1975 avec le GWU pour les gardes et les grades inférieurs, et avec l'UHM (anciennement MGEU) pour les cadres. En novembre 1980, un accord sur la restructuration des grades dans le secteur des douanes et des contributions indirectes a été signé entre le gouvernement et le GWU, bien que les cadres fussent toujours représentés par l'UHM (et non le GWU) car les procédures habituelles n'avaient pas encore été accomplies en vue de retirer officiellement l'accréditation du UHM pour la confier au GWU.
3. 426. En décembre 1986 également, un accord concernant tout le personnel du Département des douanes et des contributions indirectes a été signé par le gouvernement et le GWU, ne faisant de nouveau aucun cas du UHM comme représentant des cadres, ce qui constituait une violation de toutes les procédures établies et était contraire aux pratiques observées de longue date en matière de relations professionnelles. Cet accord de 1986 a été conclu avec le GWU, nonobstant le fait qu'en mai 1984 l'UHM avait réclamé officiellement que la reconnaissance de son caractère représentatif soit maintenue en ce qui concerne les cadres, étant donné qu'il en représentait la majorité. Contrairement à l'usage et aux procédures établies, la réclamation de l'UHM est restée lettre morte et aucune mesure n'a été prise pour déterminer, comme cela se fait d'ordinaire, lequel des deux syndicats bénéficiait d'une majorité d'adhérents.
4. 427. La demande de reconnaissance présentée par l'UHM n'a été examinée que trois ans plus tard, après un changement de gouvernement, en mai 1987. La reconnaissance n'a même pas été immédiatement accordée et n'est intervenue qu'une fois accomplies les procédures habituellement requises pour établir qu'un syndicat représente la majorité des travailleurs. Il en a résulté qu'en novembre 1987, lors d'une réunion entre le gouvernement et les deux syndicats, le GWU a admis que le UHM représentait majoritairement les cadres et les autres catégories d'employés.
5. 428. En avril 1989, le GWU a réclamé la reconnaissance exclusive sur la base d'une majorité globale dont il aurait disposé dans le service indépendamment des grades; au nom du gouvernement, le contrôleur des douanes a pris en quelques jours les mesures qui s'imposaient pour considérer la réclamation. Plusieurs réunions se sont tenues avec les deux syndicats réunis et avec chacun d'entre eux, tous deux prétendant avoir une majorité d'adhérents. Le gouvernement a proposé d'organiser un scrutin secret parmi les employés pour établir lequel des syndicats représentait la majorité. Même sur ce point, les syndicats étaient malheureusement en désaccord. Le GWU insistait pour que toutes les catégories d'employés participent au même vote, tandis que l'UHM demandait instamment que le vote se tienne séparément pour les cadres et pour les autres catégories d'employés. Le second prétendait que cette pratique était établie de très longue date. Soucieux de trouver une solution équitable, le gouvernement a proposé que la question soit soumise à un tribunal d'arbitrage indépendant, acceptable par les deux syndicats. Le GWU a rejeté cette proposition et, insistant sur une reconnaissance immédiate pour toutes les catégories d'employés, a déclenché des grèves.
6. 429. Le gouvernement considère qu'il s'agit d'un différend entre deux syndicats rivaux auquel il n'est partie qu'en tant qu'employeur. Il n'a pas l'intention de se prononcer arbitrairement en faveur de l'un et au détriment de l'autre, comme ce fut malheureusement le cas par le passé. Il est d'avis que les employés eux-mêmes doivent choisir par quel syndicat ils désirent être représentés, ce qu'ils ont été dans l'impossibilité de faire en raison des positions opposées que les syndicats ont adoptées en ce qui concerne les modalités du scrutin secret. Le principe de la représentation syndicale par secteur ou par grade, lorsque des intérêts particuliers sont en jeu, a été reconnu par le Tribunal du travail dans des affaires intéressant le secteur privé. Cependant, aucune décision n'a été prise en la matière par une autorité compétente en ce qui concerne le secteur public. Jusqu'à présent, ce genre de question était réglée conformément à la pratique établie ou par accord entre les parties. Le gouvernement estime qu'il a fait tout son possible pour favoriser une solution à ce qui est fondamentalement un désaccord entre deux syndicats et non entre un syndicat et l'employeur, en l'occurrence le gouvernement. Il est disposé à reconnaître le syndicat qui représentera la majorité, que ce soit sur une base globale ou sectorielle, si les deux syndicats pouvaient s'entendre sur celle des deux options qui sert le mieux les intérêts des employés.
7. 430. Pour ce qui est des allégations de mutations et actes d'intimidation vindicatifs, le gouvernement estime qu'elles ne peuvent être prises au sérieux. Il arrive que, dans le département, des affectations soient opérées qui ne sont pas à confondre avec des mutations. Ces affectations répondaient aux exigences du service et aux besoins du département. Elles touchaient également des membres du personnel qui n'avaient pas pris part à la grève ordonnée par le GWU.
8. 431. Dans le cas de l'employé souffrant d'une incapacité physique, les autorités compétentes ont remédié, pour raisons humanitaires, à cette affectation jugée inappropriée dès qu'elles en ont eu connaissance.
9. 432. En ce qui concerne les requêtes judiciaires déposées par des membres du GWU par l'intermédiaire de leur conseiller juridique, le gouvernement les a déjà réfutées. A ce jour, le syndicat n' a pas donné suite à l'affaire.

C. Conclusions du comité

1. 433. Le comité note que les allégations formulées ici peuvent se diviser en deux groupes: a) la question de la reconnaissance syndicale et/ou de la rivalité intersyndicale; b) le problème général des allégations de mutations sans juste motif et leurs répercussions concrètes sur certains employés nommément désignés.
2. 434. Pour ce qui est de la première question, le comité relève que, dans ce cas, deux syndicats prétendent représenter une majorité des agents du Département des douanes et des contributions indirectes. La demande d'accréditation du GWU englobe tous les salariés du département, quel que soit leur grade, tandis que selon le gouvernement, l'UHM prétend représenter la majorité des cadres.
3. 435. La proposition formulée par le gouvernement d'organiser un scrutin secret pour établir lequel des syndicats était majoritaire a été rejetée par les deux syndicats. La nouvelle proposition du gouvernement visant à ce que l'affaire soit soumise à un arbitrage indépendant a également été rejetée par le GWU, qui a donné comme motif "la composition et le mandat" du tribunal d'arbitrage.
4. 436. Le comité a indiqué à de nombreuses reprises qu'il n'était pas compétent pour formuler des recommandations sur des dissensions au sein d'une organisation syndicale tant que le gouvernement n'intervient pas d'une manière risquant de nuire à l'exercice des droits syndicaux et au fonctionnement normal d'une organisation. (Voir, par exemple, 265e rapport, cas no 1463 (Libéria).) Le comité ajoute avec les mêmes réserves (c'est-à-dire sans une ingérence injustifiée du gouvernement), qu'il ne lui appartient pas davantage de formuler des recommandations sur des différends entre syndicats rivaux en ce qui concerne le droit de représentation d'un même groupe de travailleurs, et a fortiori sur les modalités d'un vote à organiser parmi les travailleurs.
5. 437. La proposition formulée par le gouvernement de soumettre l'affaire à un arbitrage indépendant, eu égard au désaccord entre les parties au sujet du scrutin secret, semblait à première vue raisonnable vu les circonstances. Malheureusement, le GWU a rejeté cette proposition en ne donnant que des raisons sommaires et le comité n'est pas en mesure de se prononcer sur cet aspect du cas. Le gouvernement indique que le principe de la représentation syndicale par secteur ou par grade a été reconnu dans le secteur privé et que, dans le secteur public, la situation est déterminée par la pratique établie ou par un accord entre les parties.
6. 438. Là encore, il n'appartient pas au comité de formuler des recommandations sur la question de savoir s'il devrait y avoir une ou deux unités de négociation au Département des douanes et des contributions indirectes; cette question doit être réglée au niveau national, conformément à la législation, à la pratique antérieure, à la doctrine, à la jurisprudence ou aux autres sources de droit à Malte. Toutefois, le comité rappelle que, dans les cas de rivalité intersyndicale, ceux qui ont le plus à perdre sont les travailleurs et qu'il importe de remédier au plus tôt aux incertitudes découlant de ces conflits de pouvoir dans l'intérêt même de toutes les parties en cause et, en particulier, des travailleurs. En conséquence, le comité encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts en consultation avec les organisations concernées pour que des procédures impartiales puissent être mises en oeuvre aussitôt que possible afin de permettre aux travailleurs des douanes et des contributions indirectes de choisir librement leurs représentants.
7. 439. Par ailleurs, le comité note en ce qui concerne cette première question que le gouvernement s'est déclaré prêt à reconnaître le syndicat qui représente la majorité des employés, que ce soit sur une base globale ou sectorielle, à condition que les deux syndicats puissent s'entendre sur l'option qui sert le mieux les intérêts des travailleurs.
8. 440. Pour ce qui est du deuxième problème général lié aux allégations de mutations sans juste motif et leurs incidences sur certains employés, le comité note que, mis à part le cas de M. Salerno qui a été réglé pour raisons humanitaires et qui n'appelle pas un examen plus approfondi, les allégations précises concernant trois autres employés, à savoir MM. Stafrace, Grech et Formosa, ne s'appuient sur aucun exposé détaillé ou sont ambiguës.
9. 441. En ce qui concerne M. Stafrace qui, selon le plaignant, a été "renvoyé, ... en pratique, a fait l'objet d'un "lock-out" pendant le temps de service qui lui restait à accomplir", le comité n'est pas en mesure de déterminer s'il s'agit en fait d'un licenciement (par opposition à une suspension ou une mise à pied temporaire) et si l'employé est toujours sans travail et, dans l'affirmative, si l'action du gouvernement équivalait à une discrimination antisyndicale. Pour ce qui est de MM. Grech et Formosa, le plaignant affirme simplement qu'ils ont été affectés à des postes de jour qui les désavantagent financièrement. Aucune autre preuve n'est fournie et le seul point commun entre ces trois cas particuliers est le fait que les employés sont des responsables syndicaux.
10. 442. Le comité relève en effet dans la communication du GWU en date du 25 octobre 1989 qu'une dizaine de salariés ont intenté des recours civils contre le gouvernement, alléguant qu'ils avaient fait l'objet de mutations abusives et illégales en raison de leur rôle actif dans le syndicat et de leur participation à des grèves. Toutefois, MM. Stafrace, Grech et Formosa ne figurent pas parmi les parties au procès civil; c'est pourquoi son résultat final ne sera pas directement utile au comité pour déterminer si une discrimination antisyndicale a été effectivement exercée dans leurs cas.
11. 443. En réponse aux allégations de mutations à caractère vindicatif, le gouvernement répond que, comme il arrive parfois, des affectations - et non des mutations - ont été opérées dans le département, que ces affectations répondaient aux exigences du service et aux besoins du département et qu'elles touchaient également des membres du personnel n'ayant pas participé à la grève ordonnée par le GWU.
12. 444. Eu égard à ces déclarations contradictoires et en l'absence de preuves convaincantes, le comité n'est tout simplement pas à même de déterminer à ce stade si ces mutations correspondaient à des mesures de dotation prises de bonne foi ou à des mesures antisyndicales visant des sympathisants du GWU. Il estime néanmoins que, vu les circontances, trois considérations s'imposent.
13. 445. Premièrement, il rappelle que l'un des principes fondamentaux de la liberté syndicale est que les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination en matière d'emploi tels que transferts et autres actes préjudiciables. Cette protection est particulièrement souhaitable en ce qui concerne les délégués syndicaux, étant donné que, pour pouvoir remplir leurs fonctions syndicales en pleine indépendance, ceux-ci doivent avoir la garantie qu'ils ne subiront pas de préjudice en raison du mandat syndical qu'ils détiennent (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 556).
14. 446. Deuxièmement, il est souvent difficile, sinon impossible, à un travailleur d'apporter la preuve qu'il a été victime d'une mesure de discrimination antisyndicale (Recueil, paragr. 567).
15. 447. Troisièmement, et d'un point de vue pragmatique, les situations de grève telles que celle-ci doivent être replacées dans leur contexte global, qui comporte, en l'occurrence, des allégations de mutations sans juste motif et d'actes d'intimidation tolérés par l'employeur. En ce sens, le résultat des recours intentés en vertu de l'article 18(4) de la loi no XXX de 1976 sur les relations professionnelles pourrait jeter un éclairage nouveau et utile sur cette affaire et permettre au comité d'aboutir à des conclusions. Entre-temps, les deux parties sont invitées à fournir des renseignements supplémentaires sur les cas précis soulevés dans la plainte, à savoir ceux de MM. Stafrace, Grech et Formosa.