Definitive Report - REPORT_NO268, November 1989

1. 195. La queja presentada por el Sindicato de los Profesionales de Banca de los Casinos figura en comunicaciones de fechas 10 de mayo y 23 de junio de 1989. El Gobierno envió sus observaciones en comunicación de fecha 13 de septiembre de 1989.
2. 196. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 197. En su comunicación de fecha 10 de mayo de 1989 el Sindicato de los Profesionales de Banca de los Casinos expresa que es un sindicato legalmente constituido bajo los términos de la legislación portuguesa, es de ámbito nacional y recoge a todas las categorías profesionales de los trabajadores de las salas de juegos de fortuna o azar, representando al 98 por ciento de los profesionales de banca de los casinos. El Sindicato expresa que en su calidad de representante de los trabajadores de las salas de juegos desea presentar una queja contra el Gobierno de Portugal por la publicación del Despacho Normativo núm. 24/89 del 15 de marzo de 1989 dimanado del Ministerio de Empleo y de Seguridad Social.
2. 198. El Sindicato señala que su queja se fundamenta en los siguientes hechos:
   • - el 28 de marzo de 1987 el Secretario de Empleo y Formación Profesional hizo publicar el Despacho Normativo núm. 33/87 por el cual fue instituido un grupo de trabajo encargado de elaborar una reglamentación que estableciese la distribución de las gratificaciones atribuidas a los profesionales de banca de los casinos, revocando por este medio el Despacho Normativo núm. 82/85 del 28 de agosto de 1985, que había sido considerado inconstitucional por los tribunales;
   • - la participación sindical en ese grupo de trabajo se limitó a hacer de observador ya que estaba desproporcionalmente representado en relación a las demás entidades, a pesar de que las gratificaciones benefician exclusivamente a los trabajadores de los casinos; esto causó reiteradas protestas del Sindicato. Dichas objeciones presentadas por el Sindicato ante el Ministerio de Empleo y Seguridad Social no sirvieron de nada. Como resultado de ese grupo de trabajo se procedió a la publicación del Despacho Normativo núm. 24/89 del 15 de marzo de 1989. Dicho Despacho no fue precedido por ninguna publicación previa para apreciación pública en el Boletín de Trabajo y Empleo como lo dispone la ley núm. 16/79 del 26 de mayo de 1979;
   • - en el acuerdo colectivo firmado entre la Asociación Portuguesa de Empresas Concesionarias de Zonas de Juego y el Sindicato, se incluyen disposiciones que contemplan libertades, derechos y garantías de los trabajadores, lo que es ahora también reglamentado por el artículo 11 del Despacho Normativo aquí cuestionado (24/89), contraviniendo a lo establecido en el inciso b), núm. 1 del artículo 168 de la Constitución Política de la República, que estipula que legislar sobre derechos, libertades y garantías, es de la competencia exclusiva de la Asamblea de la República, y el Gobierno no obtuvo ninguna autorización legislativa para legislar sobre ellas;
   • - por otra parte el Despacho Normativo 24/89 otorga a la Inspección General de Juegos la competencia para fiscalizar la aplicación y el cumplimiento de dicho Despacho Normativo así como de ejercer el poder disciplinario cuando se produjesen infracciones al mismo. En consecuencia de lo que precede la Inspección General de Juegos pasó a acumular, al igual que las entidades patronales, el ejercicio del poder disciplinario sobre los trabajadores, teniendo éstos ahora una doble dependencia disciplinaria por las mismas alegadas infracciones.
3. 199. El querellante señala además que esta situación es inaceptable y viola las normativas internacionales ratificadas por Porgugal ya que por efecto de la mera publicación del Despacho Normativo 24/89, la Inspección de Juegos (entidad que no debe confundirse con la Inspección General del Trabajo ni con la Inspección General de la Seguridad Social), dependiente del Ministerio de Comercio y Turismo, pasó a instaurar procesos disciplinarios contra miembros del Sindicato alegando la violación por éstos de disposiciones del decreto núm. 41 812 del 9 de agosto de 1958 y por alegadas violaciones del Fondo Especial de Seguridad Social, cuya inspección tampoco le compete.
4. 200. Asimismo, continúa la comunicación del Sindicato, la Inspección General de Juegos considera que los trabajadores afiliados al Sindicato están sujetos a la legislación de los funcionarios públicos, lo que viola derechos constitucionales nacionales y normas internacionales del trabajo, exponiendo así a nuestros afiliados, teórica y prácticamente a la posibilidad de una doble sanción disciplinaria. Dicha actitud ilegal y prepotente ha afectado a muchos de los afiliados del Sindicato que se encuentran bajo procesos disciplinarios alegadamente por negarse a cumplir con reglas establecidas en el Despacho Normativo y por negarse a entregar a la Inspección General de Juegos copia de sus transferencias bancarias, lo que también viola el derecho al secreto bancario.
5. 201. Por comunicación de fecha 23 de junio de 1989 el Sindicato de los Profesionales de Banca de los Casinos envía informaciones complementarias, en particular extensas opiniones de varios juristas sobre la constitucionalidad del Despacho Normativo 24/89.

B. Respuestas del Gobierno

1. 202. En su comunicación de fecha 13 de septiembre de 1989 el Gobierno se refiere a los alegatos presentados por el querellante, y al respecto informa que la explotación de los juegos de fortuna o azar constituye, en Portugal, un derecho reservado al Estado, el cual a su vez otorga concesiones a empresas privadas mediante contratos administrativos de duración determinada. Al Gobierno, en su calidad de concedente, le incumbe disciplinar y controlar los términos en que, teniendo en cuenta el interés público, debe desenvolverse dicha actividad, tanto por las empresas concesionarias como por los usuarios y los empleados en las salas de juego. La posibilidad de que los empleados de las salas de juego acepten gratificaciones de los jugadores, así como las reglas de distribución de las mismas, constituyen uno de los aspectos reglamentados administrativamente como sucede en la mayoría de los países donde se practican juegos de fortuna o azar (en el caso de Portugal esto está definido en el artículo 13 del decreto núm. 41.812 de 9/8/58).
2. 203. El Gobierno señala además que el cuestionado Despacho Normativo núm. 24/89 es el último de una serie de despachos que a través de los años han sido publicados sobre la materia, de acuerdo con lo dispuesto en el arriba mencionado artículo 13. La aceptación de gratificaciones en causa constituye un derecho de los trabajadores que integran el personal adscrito al funcionamiento de las salas de juego donde las mismas son dadas, independientemente de su situación sindical, es decir estando o no estando sindicalizados o afiliados a un sindicato. Las reglas del cuestionado artículo núm. 11 del Despacho Normativo 24/89 buscan restringir el derecho al otorgamiento de dichas gratificaciones a quien presta un servicio efectivo, clarificando algunos aspectos menos claros del mencionado despacho sobre la materia.
3. 204. La comunicación del Gobierno se refiere también al artículo núm. 12 del Despacho Normativo núm. 24/89 que otorga competencia a la Inspección General de Juegos para fiscalizar el cumplimiento de las reglas del mencionado Despacho y para ejercer el poder disciplinario cuando se cometen infracciones. El Gobierno indica que como se deduce claramente del mencionado artículo 12 no se trata del otorgamiento de una nueva competencia a la Inspección General de Juegos, ya que dicho Despacho Normativo solamente reglamenta lo dispuesto en el artículo 13 y en los párrafos 1 y 2 del decreto 41.812, de 9 de agosto de 1958, donde se establece que le incumbe a la Inspección General de Juegos velar por el respeto de sus normas como se deduce de lo estipulado en las líneas b), i) y j) del inciso núm. 1 del artículo 3 y de las líneas g) y h) del inciso núm. 1 del artículo 13, ambos del decreto-ley núm. 184/88 del 25 de mayo. Siendo así, las infracciones son punibles bajos los términos de las líneas b) del artículo 51 del decreto-ley núm. 48.912 del 18 de marzo de 1969 en relación a las empresas concesionarias y bajo los términos de las líneas a) y de los párrafos 1 y 2 del artículo 12 del citado decreto núm. 41.812 en relación al personal que presta servicio en las salas de juego tradicionales.
4. 205. El Gobierno expresa que como se concluye de los preceptos legales mencionados en el párrafo anterior, la competencia para penalizar las infracciones a las reglas del Despacho Normativo núm. 24/89 es exclusiva de la Inspección General de Juegos, sin que se verifique, como lo afirma el querellante, una doble dependencia disciplinaria por las mismas alegadas infracciones. La competencia disciplinaria de la Inspección General de Juegos y de la empresa empleadora inciden sobre infracciones diversas susceptibles de ser penalizadas, no pudiendo por eso, una misma infracción estar sujeta a dos tipos de sanción disciplinaria. Es necesario enfatizar que las sanciones administrativas no se deben confundir con las sanciones de tipo laboral y que no es posible la doble sanción.
5. 206. Conforme a lo informado en los párrafos anteriores el Despacho Normativo núm. 24/89 no intenta reglamentar las condiciones de trabajo ya que ni las gratificaciones se pueden considerar salarios, dada su característica de simple liberalidad de los usuarios de salas de juego, ni la competencia disciplinaria de la Inspección General de Juegos se deriva de violaciones a los deberes de los trabajadores en relación a sus empleadores. Bajo esta premisa dicho Despacho Normativo no tenía que ser publicado para discusión pública, puesto que la ley 16/79 del 26 de mayo sólo determina la publicación obligatoria para aquellos reglamentos que regulan las relaciones de trabajo. Por las mismas razones no era exigible la participación del sindicato representativo de los trabajadores en paridad con los otros elementos constitutivos del grupo de trabajo encargado de elaborar el proyecto de despacho; aun así el sindicato participó en dichas reuniones y lo hizo de una forma muy activa y sus reclamos fueron muchas veces atendidos.
6. 207. El Gobierno afirma que no se entiende pues la afirmación del querellante de que el Gobierno con la publicación del despacho en cuestión violó la libertad sindical. Los trabajadores de la banca de los casinos tienen el derecho, como todos los trabajadores y en los términos de la legislación, a constituir libremente sus sindicatos, sin ninguna autorización previa, y realizando sus actividades sin interferencia de las autoridades públicas. La ley 16/79 reconoce expresamente a los sindicatos el derecho de participación en la legislación laboral, además la ley de negociación colectiva les reconoce la capacidad para negociar libremente con los empleadores y sus organizaciones, sus relaciones colectivas de trabajo, sin ninguna interferencia del Gobierno. Todas las materias relacionadas con las condiciones de trabajo están incluidas en el ámbito de la negociación colectiva, y las autoridades públicas no interfieren en el sentido de modificar el contenido de las convenciones libremente concluidas.
7. 208. La comunicación del Gobierno continúa expresando que el sindicato representativo de los trabajadores en cuestión ha celebrado contratos colectivos de trabajo con la Asociación Portuguesa de Empresas Concesionarias de las Zonas de Juego. El Gobierno precisa que es necesario acentuar que las gratificaciones que los trabajadores están autorizados a aceptar, en virtud del artículo 13 del decreto núm. 43.044, deben ser distribuidas y hechas "en armonía con las reglas que fueren aprobadas por el Ministro"; no siendo éstas, remuneraciones de trabajo y por ende no siendo pagadas por el empleador, las mismas no deben ser objeto de regulación por medio de contratos colectivos, ya que la libertad sindical y el consiguiente derecho de los trabajadores de no estar afiliados a organizaciones sindicales, quitan legitimidad a los convenios colectivos para reglamentar la distribución de las gratificaciones. El Gobierno concluye afirmando que los sindicatos y las organizaciones de empleadores tienen el derecho de ser previamente consultados antes de la definición de las reglas de distribución, lo que fue hecho en este caso.

C. Conclusiones del Comité

1. 209. El Comité observa que los alegatos del querellante se refieren a: la desproporción, en relación a los demás participantes, de la representación sindical en el grupo de trabajo encargado de elaborar la reglamentación sobre la distribución de gratificaciones dadas a los trabajadores de banca de los casinos; a que dicha reglamentación no fue precedida de discusión pública como lo estipula la ley núm. 16/79; a que el artículo 11 del Despacho Normativo núm. 24/89 reglamenta libertades, derechos y garantías ya adquiridos en el acuerdo colectivo firmado entre el Sindicato y la Asociación Portuguesa de Empresas Concesionarias de las Zonas de Juego; a que el Gobierno legisló sobre estos derechos, libertades y garantías ya adquiridos, sin la necesaria autorización legislativa y que el Despacho Normativo núm. 24/89 (artículo 12) confiere a la Inspección General de Juegos competencia para fiscalizar, lo que implica para los trabajadores una doble dependencia disciplinaria.
2. 210. El Comité toma nota de las informaciones del Gobierno en el sentido de que el Despacho Normativo núm. 24/89 no pretende reglamentar condiciones de trabajo ya que ni las gratificaciones dadas por los usuarios de las salas de juego pueden considerarse un salario ni la competencia disciplinaria de la Inspección General de Juegos cubre violaciones a los deberes de los trabajadores en relación a sus empleadores. Sin embargo, el Comité estima que las gratificaciones dadas por los usuarios a los empleados de banca de los casinos y su reglamentación incumbe directamente a los beneficiarios de dichas gratificaciones, ya que si éstas no son consideradas propiamente como parte del salario, es innegable que constituyen una parte esencial de la naturaleza de la actividad en cuestión, por tanto en opinión del Comité los principales interesados en la reglamentación de la distribución de las gratificaciones, los empleados de banca de los casinos, deberían haber estado representados y ser consultados en una proporción por lo menos igual a los demás integrantes del grupo de trabajo que elaboró dicha reglamentación. El Comité insta al Gobierno a que en el futuro invite, por lo menos en igual proporción, a las organizaciones directamente concernidas; en este caso particular al Sindicato de los Profesionales de Banca de los Casinos.
3. 211. En cuanto a los alegatos relativos a la doble competencia disciplinaria alegadamente creada por el Despacho Normativo núm. 24/89, a la publicación del mencionado Despacho sin previa discusión pública, y a lo estipulado en el artículo 11 del mismo Despacho, que según el querellante contraviene normas constitucionales al legislar sobre materias de derechos, libertades y garantías sin la necesaria autorización legislativa, el Comité nota que dichos alegatos se refieren a cuestiones administrativas y legislativas de orden interno, que en este caso particular, no parecen afectar directamente la libertad sindical de los querellantes, por tanto el Comité considera que dichos alegatos caen fuera del ámbito de su competencia.
4. 212. En cuanto al alegato de que la Inspección General de Juegos ha entablado varios procesos disciplinarios contra miembros del Sindicato por alegadas violaciones en el Fondo Especial de Seguridad Social, el Comité recuerda que no tiene competencia en materia de legislación sobre seguridad social. (Véase al respecto 230.o informe del Comité, caso núm. 1027 (Paraguay), párrafo 53.)