Definitive Report - REPORT_NO268, November 1989

1. 24. La queja figura en una comunicación de la Federación Estatal de Banca, Ahorro, Seguros y Oficinas (FEBASO), de 23 de septiembre de 1988. El Gobierno respondió por comunicaciones de 15 de diciembre de 1988 y 16 de mayo de 1989. En su reunión de mayo de 1989, el Comité encargó a la Oficina que obtuviera informaciones complementarias del Gobierno para poder examinar el caso con pleno conocimiento de causa (véase 265.o informe, párrafo 5). El Gobierno envió tales informaciones por comunicación de 28 de septiembre de 1989.
2. 25. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 26. La Federación Estatal de Banca, Ahorro, Seguros y Oficinas (FEBASO), que invoca la condición de sindicato más representativo en el sector de la banca privada, alega que el convenio colectivo del sector de la banca privada (1984-1985) firmado entre organizaciones sindicales y patronales contenía en su artículo 39 una regulación de la jornada laboral y del horario de trabajo que se caracterizaba por consagrar con carácter general la jornada ininterrumpida de trabajo de 7 horas (desde las 8 hasta las 15 horas), previéndose sólo algunas excepciones expresas. De la documentación enviada por el querellante se desprende que el horario ininterrumpido es una conquista sindical. Uno de los apartados del mencionado artículo establecía que, "Sin perjuicio de la jornada continuada establecida de 8 a 15 horas, que se pacta con carácter general, en los centros de trabajo de aquellas plazas en que acuerde el personal solicitarlo a través de los representantes del personal, con la conformidad de la empresa en este caso o también por iniciativa de ésta, podrá establecerse otra jornada de trabajo de igual duración y promedio anual a la jornada general. Para este cambio será preciso el voto favorable de los dos tercios del personal votante del centro interesado, y si fuese por la totalidad de la empresa el voto favorable de los dos tercios de los centros de trabajo".
2. 27. FEBASO añade que en julio de 1986, encontrándose prolongada la vigencia del convenio colectivo 1984-1985 en aplicación de la legislación nacional, al no haberse llegado a un nuevo acuerdo, el Banco de Vizcaya, empresa que forma parte del sector bancario (privado), representada por la asociación empresarial AEB que se hallaba incluida en el ámbito de aplicación del convenio colectivo 1984-1985 emitió una "circular" a sus oficinas, servicios y departamentos de "Administración Central" y "Situaciones Especiales o Grupos Especiales de trabajo de credicentros", con el siguiente contenido: "Ponemos en conocimiento del personal, que se ha autorizado la posibilidad de que, quien voluntariamente lo desee y pertenezca al departamento citado, pueda cumplir un régimen especial de trabajo en sustitución del actual que, con carácter general, viene establecido en el actual convenio colectivo". Este régimen especial de trabajo consiste fundamentalmente en el establecimiento de un nuevo horario (lunes a viernes de 8 h. 30 a 17 h. 30) con pausa de una hora para comer, con compensación de 500 pesetas brutas por comida y posibilidad de que la empresa pueda ordenar trabajar sábados para los que voluntariamente lo decidan, firmando una carta de aceptación cuyo modelo se acompañaba con la circular.
3. 28. FEBASO indica que la "oferta" del nuevo horario de trabajo contrario al establecido en el convenio colectivo en vigor se hizo al personal de los citados Departamentos y a todas las categorías de trabajadores de los mismos. En octubre de 1987, el número de trabajadores que habían "aceptado" la propuesta de la empresa, conforme al modelo anexo de la circular, eran 615 personas, número significativo del carácter "masivo" de la iniciativa del Banco. Esta actuación empresarial fue denunciada por el comité de empresa y por el comité de la División de Banco Internacional ante la Inspección de Trabajo de Madrid. Esta efectuó, el 13 de abril de 1987, un requerimiento a la Empresa Banco de Vizcaya para que, con carácter inmediato, procediera a mantener y cumplir el horario y jornada de trabajo que prescribía el convenio colectivo, advirtiendo que éste sólo podía modificarse, bien utilizando el cauce previsto en el artículo 41 de la ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores (autorización administrativa), bien mediante el procedimiento previsto en el artículo 39 del convenio colectivo. Este requerimiento no fue obedecido por la empresa. En estas condiciones uno de los sindicatos más representativos interpuso demanda ante los tribunales del trabajo, que dio lugar a la sentencia de 9 de diciembre de 1987 de la Magistratura de Trabajo, que estimó la demanda. La empresa recurrió esta sentencia y el Tribunal Central del Trabajo, por el contrario, emitió una sentencia de fecha 7 de marzo de 1988 en la que revocó y dejó sin efecto la sentencia de la Magistratura del Trabajo. La sentencia del Tribunal Central del Trabajo fue recurrida ante el Tribunal Constitucional el 4 de mayo de 1988 a través de un recurso de amparo sin que hasta ahora se haya dictado sentencia.
4. 29. FEBASO alega asimismo que un nuevo convenio colectivo del sector de la banca privada entró en vigor el 19 de mayo de 1988 en el que se regulaba la jornada y horario de trabajo estableciéndose el horario continuado pero previéndose alternativamente la posibilidad de un horario partido que cada empresa ofreciera a los empleados que estime conveniente; en tal caso:
   • "las aceptaciones recibidas no podrán aplicarse en más del 25 por ciento de los centros de trabajo de cada empresa, ni superar más del 25 por ciento de los empleados de cada banco. La AEB comunicará a los sindicatos firmantes del convenio los centros afectados por la partición del horario que aquí se define, y las relaciones nominales del número de empleados afectados a cada centro, a medida que los nuevos horarios vayan siendo implantados así como sus modificaciones. A los empleados que realicen el horario partido en centros de trabajo radicados en municipios de censo superior a 50 000 habitantes, les serán abonadas 500 pesetas por cada día en que efectivamente cumplan dicho horario partido en concepto de ayuda alimentaria."
5. 30. No obstante, el 20 de mayo de 1988, el Banco de Vizcaya emitió una circular en la que, tras recordar que existe un convenio colectivo que reduce la jornada de trabajo en cómputo anual, hace una "oferta" de horario de trabajo no ajustado a la regulación convencional para el personal que goza de "horario especial de mañana y tarde", que se reproduce a continuación:
   • Habiendo entrado en vigor con fecha 19 de mayo de 1988 el nuevo convenio colectivo que reduce la jornada de trabajo en cómputo anual y teniendo en cuenta que en ese Departamento existe personal que en su día se adscribió voluntariamente para la realización de su jornada en base a un horario especial de mañana y tarde librando todos los sábados del año, resulta obligado adecuar los horarios de trabajo hasta ahora vigentes para dicho personal, de forma tal que de los nuevos que se establezcan no se derive una jornada en cómputo anual superior a la establecida en dicho convenio.
   • Por tanto, el nuevo horario se propone para su sustitución por el hasta ahora vigente es el siguiente:
   • A) Para el período comprendido entre el 1.1. al 14.6 y entre el 16.9 al 31.12:Mañana: Entrada, entre las 8 horas y las 9 horas (flexible). Salida, entre las 14 horas y las 15 horas (flexible). Descanso intermedio mínimo de una hora de duración. Tarde: Entrada, entre las 16 horas y las 17 horas (flexible). Salida, una vez cumplida una jornada de trabajo de 7 h. 45.
   • B) Para el período comprendido entre el 15.6. al 15.9: Mañana: Entrada, entre las 8 horas y las 9 horas (flexible). Salida, entre las 14 horas y las 15 horas (flexible). Descanso intermedio mínimo de una hora de duración. Tarde: Entrada, entre las 16 horas y las 17 horas (flexible). Salida, una vez cumplida una jornada de trabajo de 7 horas.
   • C) Los días laborables de la semana natural en que se celebre la fiesta mayor local, la jornada de trabajo será de 4 h./día de trabajo efectivo.
   • Lógicamente subsisten las demás mejores condiciones que en su día fueron comprometidas por la empresa para quienes se adscribieran a los horarios especiales que se propusieron, y que son las siguientes:
     • - Indemnización económica por cada día de trabajo que se cumpla en jornada de mañana y tarde.
     • - Derecho a desistir del acuerdo por su sola decisión unilateral y, en consecuencia, pasar a desempeñar su trabajo según el horario continuado establecido en el convenio.
   • 20. 5.88
6. 31. FEBASO considera que los hechos alegados violan la Constitución española (que consagra en particular el principio de la fuerza vinculante de los convenios colectivos), la legislación nacional y los Convenios núms. 87 y 98.

B. Respuestas del Gobierno

1. 32. En primer lugar, en su respuesta el Gobierno se refiere de manera pormenorizada a las distintas disposiciones constitucionales y legales en materia de libertad sindical y de negociación colectiva y a las diferentes posibilidades y garantías jurisdiccionales ofrecidas a los trabajadores o sindicatos que consideren lesionados sus derechos, que incluyen la declaración del cese inmediato de los comportamientos antisindicales y la reparación de las consecuencias ilícitas, o que consideren que no se está aplicando correctamente la legislación e incluso los Convenios de la OIT. Por consiguiente, el Gobierno señala que no puede afirmarse que España cuente con una regulación defectuosa o incompleta de la libertad sindical y de la negociación colectiva o que no existan mecanismos de garantía suficientes para asegurar los derechos de sindicación y de negociación colectiva.
2. 33. Además de la tutela jurisdiccional, en el ordenamiento español es posible una tutela administrativa de derechos como el de sindicación y el de negociación colectiva a través de la inspección del trabajo y la imposición de sanciones por la autoridad laboral por incumplimientos empresariales que supongan infracción de las normas legales o cláusulas normativas de los convenios colectivos. En este sentido hay que dejar claro que esta facultad de la administración de sancionar por hechos que supongan incumplimiento de normas o convenios no puede confundirse con la misión jurisdiccional de interpretar las normas o resolver los conflictos derivados de la aplicación de las mismas. La administración únicamente constata situaciones de hecho, y aplica a las mismas unas consecuencias en forma de sanción, por lo que si lo que se discute entre una empresa y los representantes de los trabajadores no es si un determinado hecho ha acaecido o no, o si el mismo infringe la legalidad, sino la interpretación que deba darse a un determinado artículo de un convenio en relación con la normativa general - y éste es el caso planteado en esta reclamación -, no corresponde resolver definitivamente esta polémica a la administración a través de una sanción, sino a los tribunales, por medio de uno de los procedimientos que acaban en sentencia y que se describieron con anterioridad. Por la misma razón si en un determinado caso, como ha sido el que ahora es objeto de reclamación, la propia parte que se consideró afectada negativamente por un incumplimiento empresarial acude ante los tribunales, la administración ya no podría actuar sobre este mismo caso antes de recaer sentencia, ya que siendo la función interpretativa de las normas competencia exclusiva de los tribunales, no sería válido que la administración llevase a cabo esta interpretación mediante una actuación sancionadora, ni mucho menos que, una vez recaída sentencia y al margen de la valoración que pueda hacerse de los criterios contenidos en la misma, lleve a cabo una actuación sancionadora contra una conducta empresarial que ha sido juzgada por el tribunal como una interpretación correcta de la norma o convenio.
3. 34. Más concretamente, en lo que respecta a las cuestiones que motivaron la actual reclamación, se observará que las mismas se centraban en la posibilidad de establecer a través de acuerdos individuales con los trabajadores regulaciones distintas de las que aparecían en el convenio colectivo en la concreta materia de jornada. La cuestión debatida, y resuelta por la sentencia del Tribunal Central del Trabajo, era un conflicto entre régimen colectivo de trabajo y contrato individual, o dicho de otra forma, se trataba de valorar la posibilidad de que un contrato individual entrase a regular materias ya contempladas en un convenio colectivo. A su vez se trataba de interpretar qué aspectos del convenio tenían carácter de derecho necesario, indisponible por acuerdos individuales, y aquéllos que no lo tenían, todo ello en el contexto de discernir si lo acordado por vía individual suponía una mejora del convenio, posible legalmente precisamente por su condición de mejora del régimen pactado colectivamente. Queda por tanto claro que se trataba de un conflicto de interpretación de norma, y no un típico supuesto susceptible de solución difinitiva en vía administrativa a través del mecanismo de constatación de hecho infractor e imposición de sanción por tal hecho, y la mejor prueba de ello es que sobre lo que versa la reclamación es sobre hechos que motivaron una actuación de los ahora reclamantes, y que consistió, dejando a salvo lo que más adelante se comentará, no en formular denuncias ante la administración con el objeto de que ésta sancionase a la empresa, sino en la presentación de una demanda ante los tribunales laborales en solicitud de una interpretación de las normas que declarase la inviabilidad jurídica de estos pactos individuales contraria al convenio. Una vez abierta esta vía judicial, y recaída sentencia interpretativa en la misma, parece evidente que la administración no puede llevar a cabo actuaciones que prejuzguen el contenido de la futura sentencia, ni mucho menos que impliquen la valoración como infracción de conductas que por los tribunales se han considerado como correctas prácticas de aplicación de una determinada norma.
4. 35. El Gobierno añade que la organización querellante no canalizó de forma prioritaria sus denuncias por vía administrativa sino judicial. Efectivamente, cuando se solicitó una actuación de la administración laboral sobre estas materias fue cuando se presentó denuncia ante la Inspección de Trabajo de Madrid, relativa a los comportamientos empresariales analizados, y dicha denuncia no sólo fue normalmente tramitada, sino que como consecuencia de la misma se produjo un requerimiento a la empresa para que no modificase las jornadas establecidas en el convenio. Sin embargo, al tener la cuestión de fondo motivadora del conflicto una naturaleza más propia de tratamiento en la vía judicial, al derivarse de un conflicto entre el contenido del convenio y el de los contratos individuales, la organización querellante abrió tal vía judicial, en la cual se produjo la sentencia del Tribunal Central del Trabajo, que es objeto de comentarios en la queja. Dicha sentencia no puede lógicamente ser desconocida por la administración en sus posteriores intervenciones, aun cuando en la misma se mantenga un criterio no sólo contrario a las tesis sindicales, sino a las de la propia administración, expresadas en el aludido requerimiento.
5. 36. En consecuencia, el Gobierno considera que no puede hacerse una interpretación de las obligaciones que en materia de cumplimiento de los Convenios de la OIT puedan corresponder a un gobierno según la cual tal gobierno queda automáticamente corresponsabilizado de las presuntas lesiones a la libertad sindical o a la negociación colectiva cometidas por los empresarios, generándose así una especie de responsabilidad objetiva por actos de terceros, según la cual el gobierno respondería de cualquier conducta empresarial contraria al ordenamiento. Cuestión distinta sería el apreciar que un determinado gobierno ha llevado a cabo una conducta activa de apoyo de determinadas prácticas empresariales, convirtiéndose así en cómplice o coautor de estos hechos, o incluso que tal gobierno ha infringido sus obligaciones por omisión, actuando pasivamente ante una denuncia, o no creando o poniendo en marcha los mecanismos de garantía del cumplimiento de las normas. Desde luego ninguno de estos casos es el presentado en esta reclamación, ya que el ordenamiento jurídico español dispone de unos mecanismos judiciales y administrativos que permiten una tutela adecuada de los derechos protegidos por los Convenios de la OIT, sin que tampoco se acredite la situación de que se hayan instado de órganos administrativos conductas favorecedoras de tal tutela sin encontrar una respuesta positiva a las mismas. En definitiva, en el propio texto de la reclamación se encuentran elementos de juicio suficientes para poder concluir que lo que tal reclamación cuestiona son, bien incumplimientos empresariales del conveno, bien criterios jurisdiccionales de interpretación de las normas, pero no se cita ninguna conducta concreta del Gobierno o la administración que haya servido de apoyo, directo o indirecto, activo o pasivo, de estos hechos o actuaciones.
6. 37. El Gobierno envía copia de la sentencia del Tribunal Central del Trabajo de 7 de mayo de 1988 así como del Auto del Tribunal Constitucional de 26 de septiembre de 1988 recaído en el recurso de amparo promovido por FEBASO-UGT contra dicha sentencia.
7. 38. En respuesta a la solicitud de informaciones complementarias formulada por el Comité en su reunión de mayo de 1989, el Gobierno envió una extensa comunicación de la que pueden destacarse los puntos siguientes: 1) el Banco de Vizcaya, S.A. ocupaba en el mes de marzo de 1987 - fecha en la que hizo una oferta a un grupo de empleados para acogerse a un horario especial en régimen de jornada partida - a 9 500 trabajadores; el número de empleados a los que el Banco ofreció esta posibilidad para acogerse a un horario de mañana y tarde, fue de 620 aproximadamente (es decir, un 6,5 por ciento de la totalidad del personal integrante de su plantilla), aceptándolo 615 empleados; 2) la oferta de la empresa se limitaba a un colectivo reducido de empleados pertenecientes todos ellos a unidades, departamentos o centros de trabajo especiales, dispuestos, precisamente, para atender necesidades y demandas que surjen en horas distintas del horario partido establecido en el convenio colectivo con carácter general; 3) el convenio colectivo regulaba la jornada y horarios de trabajo definiendo como régimen de carácter general aplicable la jornada continuada de 8 horas a 15 horas, pero sin eliminar las posibilidades para configurar otra clase de horarios distintos para situaciones especiales de trabajo; 4) en marzo de 1987, el Banco de Vizcaya puso en conocimiento de las organizaciones sindicales el contenido de su propuesta de horario especial a un número limitado de trabajadores con objeto de llegar a acuerdos sobre este tema que finalmente no pudieron lograrse, sin que hasta ahora sea posible establecer las auténticas razones determinantes de la discrepancia sindical; más bien parece que habría que identificarlas con referencia a la especial situación definida con carácter general en el sector de la banca privada en el tiempo comprendido entre el 1.o de enero de 1986 y el 5 de mayo de 1988 (en este tiempo se produjo una situación especial ya que el 31 de diciembre de 1985 terminaba la vigencia del convenio colectivo aplicable - que sin embargo continuó en virtud de la legislación al no haber concluido el proceso de negociación del nuevo convenio colectivo - no lográndose el acuerdo sobre el nuevo convenio hasta el 5 de mayo de 1988); 5) quizá, por ello, se explica que casi inmediatamente de suscribirse y publicarse el nuevo convenio colectivo vigente, a partir del 1.o de enero de 1986 y hasta el 31 de diciembre de 1989, se lograse, por fin, un compromiso con los sindicatos a nivel de empresa que viene sirviendo para ratificar los horarios de trabajo que en su día fueron propuestos por la empresa, computando con cargo al porcentaje máximo del 25 por ciento de empleados con horario partido establecido en el convenio colectivo, aquellos trabajadores que, en respuesta a la propuesta formulada por la empresa, se hubieran adscrito a ella; 6) resulta comprensible y legítimo que el Banco de Vizcaya pretendiera, por razones de competitividad, adaptar sus reglas generales en cuanto a horarios de trabajo a las que venían siendo ya, de hecho, habituales en las empresas del sector cubiertas por el mismo convenio colectivo; 7) el que fuera un número reducido de trabajadores los afectados por la propuesta hecha por la empresa (aproximadamente el 6,5 por ciento de su plantilla) y el que prácticamente la totalidad de los afectados la aceptaran libremente es evidencia suficiente para acreditar que la actuación seguida por el Banco de Vizcaya no rebasaba el límite de los derechos de los trabajadores que no pueden ser vulnerados. Así se puede concluir, también, si se examinan las condiciones contenidas en la propuesta formulada por el Banco de Vizcaya, en comparación con las establecidas en el convenio con carácter general; 8) por último, el Gobierno señala los argumentos principales contenidos en los pronunciamientos del Tribunal Central del Trabajo y del Tribunal Constitucional. Este último señala que "la compatibilidad entre autonomía individual y la autonomía colectiva - manifestación de la negociación colectiva - no impide que, respetándose en todo caso, los mínimos resultantes del Convenio correspondiente, puedan mejorarse las condiciones laborales de los trabajadores; mejora de esas condiciones que, evidentemente, puede permitir un cierto margen de apreciación y valoración subjetiva, pero que en la medida en que se "oferten" con carácter general y amplien el propio ámbito de decisión de la autonomía individual de los trabajadores - autonomía por lo demás, que no puede quedar anulada por la negociación colectiva - no debe estimarse como vulneradora del artículo 28.1 de la Constitución".

C. Conclusiones del Comité

1. 39. El Comité agradece al Gobierno que haya enviado las informaciones complementarias que le había solicitado en su reunión de mayo de 1989. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante alega que el Banco de Vizcaya ha violado los dos últimos convenios colectivos al dirigir en dos ocasiones a todas las categorías de trabajadores de su administración central y de los credicentros una oferta para que aceptaran - a través de acuerdos individuales, libres y revocables en cualquier momento - un horario de trabajo partido sin que se respetaran las formalidades previstas por el convenio colectivo para el establecimiento de horarios distintos del previsto con carácter general para el sector de la banca que es de carácter ininterrumpido.
2. 40. El primer convenio colectivo exigía que el personal solicitara el cambio de jornada (de continuada a partida) a través de los representantes del personal, así como el voto de los dos tercios del personal votante del centro interesado. El segundo convenio colectivo exigía, para tal cambio, que las aceptaciones de horarios partidos no se aplicaran en más del 25 por ciento de los centros de trabajo de cada empresa, ni suponer más del 25 por ciento de los empleados de cada banco.
3. 41. En lo que respecta al segundo convenio colectivo, el Comité observa que no consta que haya habido una violación de sus disposiciones sobre horario de trabajo toda vez que el Gobierno ha puesto de relieve que se respetaron los porcentajes mencionados y que la dirección del Banco de Vizcaya y las organizaciones sindicales lograron un compromiso que ratificaba los horarios de trabajo que en su día fueron propuestos por la empresa.
4. 42. Queda pues por examinar la conformidad de las ofertas empresariales de horario de trabajo partido durante la vigencia del primer convenio colectivo. A este respecto, el Comité observa que, si bien en primera instancia la autoridad judicial consideró que se había violado el convenio colectivo, posteriormente el Tribunal Central del Trabajo llegó a la conclusión contraria y el Tribunal Constitucional no admitió el "recurso de amparo" de las organizaciones sindicales, pronunciándose al mismo tiempo sobre el fondo del asunto en el mismo sentido que el Tribunal Central del Trabajo.
5. 43. El Comité observa que los dos últimos tribunales mencionados ponen de relieve que la jornada partida (prevista en el convenio colectivo mismo sujeta a cierto procedimiento), no rebasaba en su duración la jornada que consagraba el convenio colectivo aplicable, e incluso en cómputo anual de horas era inferior; que el establecimiento de una jornada continuada no debe privar a la empresa de hallar fórmula hábil para atender necesidades de trabajo que surjan en horario distinto, siempre que no se vulneren los derechos de los trabajadores y respeten la vigencia del convenio en cuanto a las condiciones mínimas fijadas, y que la empresa sólo emitió una oferta (libremente aceptable y libremente revocable) sin ordenar o fijar unilateralmente una imposición o modificación parcial de la jornada de trabajo. Según el Tribunal Constitucional, "la compatibilidad entre autonomía individual y la autonomía colectiva - manifestación de la negociación colectiva - no impide que, respetándose en todo caso, los mínimos resultantes del Convenio correspondiente, puedan mejorarse las condiciones laborales de los trabajadores; mejora de esas condiciones que, evidentemente, puede permitir un cierto margen de apreciación y valoración subjetiva, pero que en la medida en que se "oferten" con carácter general y amplien el propio ámbito de decisión de la autonomía individual de los trabajadores - autonomía por lo demás, que no puede quedar anulada por la negociación colectiva - no debe estimarse como vulneradora del artículo 28.1 de la Constitución".
6. 44. El Comité es consciente de que la relación entre contratos o acuerdos individuales de trabajo y convenios colectivos es tratada de manera diferente según los países y sistemas de negociación colectiva. La tarea básica del Comité es la de decidir si los hechos del caso son compatibles o no con los convenios y los principios de la libertad sindical que garantizan un nivel de protección que puede ser diferente de aquellos previstos en la legislación nacional. En el presente caso la relación entre los contratos individuales y el contrato colectivo, parece haber sido objeto de un acuerdo entre las partes y, por consiguiente, el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido.