Definitive Report - REPORT_NO265, June 1989

1. 161. Par des communications en date des 27 juillet et 17 août 1988, la
   • Fédération des syndicats chrétiens des Pays-Bas (Christelijk Nationaal
   • Vakverbond) (CNV) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale
   • aux Pays-Bas. La Confédération du mouvement syndical néerlandais (Federatie
   • Nederlandse Vakbeweging) (FNV) et la Fédération des syndicats des cadres
   • moyens et supérieurs (Vakcentrale voor Middelbaar en Hoger Personeel) (MHP)
   • ont présenté des plaintes dans les mêmes termes dans des communications datées
2. des 27 juillet et 21 octobre 1988 (FNV) et des 28 juillet et 29 novembre 1988
   • (MHP). Le sujet des plaintes a été exposé dans une lettre conjointe des trois
   • organisations envoyée au Bureau le 14 mars 1988, à l'attention de la
   • Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.
3. 162. Le gouvernement a répondu à la plainte dans des lettres des 17 octobre
4. et 2 novembre 1988, et du 16 janvier 1989.
5. 163. A sa réunion, en février-mars 1989, le comité a décidé d'ajourner
   • l'examen du présent cas jusqu'à sa prochaine session, dans l'attente de
   • l'étude de la législation pertinente par la commission d'experts à sa session
   • de mars 1989. (Voir 262e rapport du comité, approuvé par le Conseil
   • d'administration à sa 242e session, février-mars 1989, paragr. 10.)
6. 164. Les Pays-Bas ont ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale
   • et la protection du droit syndical, 1948, mais ils n'ont pas ratifié la
   • convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective,
7. 1949.

A. Historique de la plainte

1. Examen par la commission d'experts
2. 165. Les plaignants allèguent que la loi concernant les conditions
3. d'emploi dans le secteur des institutions subventionnées et de
4. l'assurance nationale (ci-après dénommée la "loi WAGGS") est contraire aux
5. principes de la liberté syndicale. Ils placent leur plainte dans le cadre d'une série
6. d'observations de la commission d'experts au sujet des dispositions
7. législatives régissant la négociation collective aux Pays-Bas.
8. 166. Ces observations remontent à 1976 et ont abouti à une mission de
9. contacts directs menée par le professeur J.P. Windmuller en 1984. Dans son
10. rapport, la mission a constaté "à plusieurs indices une nette prise de
11. conscience des obligations que le gouvernement des Pays-Bas assume au titre de
12. la convention no 87 de l'OIT", du moins en ce qui concerne le secteur privé.
13. Cette "nette prise de conscience" s'est traduite en 1986 par des amendements à
14. la loi sur la fixation des salaires prévoyant une forme beaucoup plus limitée
15. d'intervention gouvernementale dans le processus de négociation du secteur
16. privé.
17. 167. La situation dans le secteur des "institutions subventionnées et de
18. l'assurance nationale" (connu comme secteur "qui suit les tendances" - "trend
19. follower") était assez différente (paragr. 47):
20. Tout en notant que de nouvelles propositions ont été présentées au sujet de
21. la situation dans laquelle les travailleurs des institutions subventionnées se
22. trouvent actuellement du fait de la loi temporaire sur les conditions d'emploi
23. dans le secteur public, la mission estime être en mesure de formuler quelques
24. conclusions préliminaires sur ce problème. Tout d'abord, à la lecture de la
25. loi temporaire et compte tenu des exemples fournis de mesures gouvernementales
26. prises en vertu de cette loi, il semble que le gouvernement ne se conforme pas
27. pleinement au principe établi selon lequel les partenaires sociaux doivent
28. pouvoir négocier librement, principe qui résulte implicitement des termes de
29. la convention no 87, ratifiée par les Pays-Bas. Les vastes pouvoirs dont le
30. ministre est investi en vertu des dispositions de la loi temporaire, qui lui
31. permettent d'intervenir dans la négociation collective et de déclarer
32. inopérantes des conventions collectives déjà conclues, ne sont pas non plus
33. conformes aux critères que les organes de contrôle de l'OIT ont établi
34. s'agissant de déterminer si une intervention dans ce domaine est tolérable.
35. Plus précisément, la loi temporaire n'était pas une mesure imposée à titre
36. exceptionnel et pendant un laps de temps raisonnable - du moins c'est ce qui
37. apparaît rétrospectivement - et le point de savoir si elle était assortie de
38. garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs du
39. moins prête à discussion. Bien que qualifiée de temporaire, cette loi,
40. initialement adoptée en juillet 1979, restera en vigueur au moins jusqu'au 1er
41. juillet 1984 par suite de plusieurs prorogations et modifications. Le
42. gouvernement soutient qu'elle est nécessaire pour lui donner prise sur le
43. résultat des négociations qui, sinon, l'obligerait à payer des augmentations
44. de salaires dont il n'a pas les moyens. Toutefois, les représentants des
45. autres parties ont déclaré à la mission que, avant l'entrée en vigueur de la
46. loi temporaire, le gouvernement possédait déjà des moyens indirects adéquats
47. pour encourager des négociations responsables. Il a aussi été déclaré à la
48. mission que les partenaires sociaux s'étaient continuellement efforcés de
49. démontrer que les négociations collectives libres pouvaient aboutir à des
50. accords raisonnables. Les "nouvelles propositions" mentionnées dans ce passage
51. sont devenues la loi WAGGS en 1985, qui fait l'objet de la présente plainte.
52. 168. A sa réunion de mars 1989, la commission d'experts a procédé à un
53. examen détaillé de la loi WAGGS. Pour ce faire, elle s'est fondée sur les
54. rapports du gouvernement, les observations des organisations plaignantes dans
55. le présent cas, et le rapport sur les résultats d'un examen de l'application
56. de la loi, que le gouvernement a fourni au Bureau en juin 1988. A la suite de
57. cet examen, la commission d'experts a adressé certaines observations au
58. gouvernement.
59. La législation
60. 169. Selon l'article 2(1) de la loi de 1985, les dispositions législatives
61. s'appliquent aux conditions d'emploi en vigueur entre les travailleurs et les
62. employeurs et catégories d'employeurs désignés conformément à l'article 2(2).
63. Il s'agit essentiellement des employeurs dont les coûts de main-d'oeuvre sont
64. financés (en totalité ou en partie) par des subventions de fonds publics ou
65. par des caisses d'assurance sociale. L'article 2(3) de la loi dispose aussi
66. que le ministre des Affaires sociales et de l'Emploi peut conclure un accord
67. concernant le paiement des coûts avec certains employeurs - c'est ce qu'on
68. appelle le secteur "budgétisé".
69. 170. L'article 4(1) de la loi dispose que le ministre doit "promouvoir" des
70. discussions annuelles centralisées sur l'"évolution" des conditions d'emploi
71. et les coûts de main-d'oeuvre correspondants dans le secteur des institutions
72. subventionnées. Ceci permet au ministre d'informer les employeurs, les
73. organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs qu'il estime
74. concernés de sa réaction provisoire à l'égard de paramètres de négociation
75. devant être fixés pour l'année à venir. Le ministre doit le faire au moins
76. deux mois avant que le gouvernement ne présente son budget annuel au
77. Parlement.
78. 171. Les organisations de travailleurs concernées ont alors la possibilité
79. "d'exprimer leur point de vue" sur cette réaction provisoire du ministre (art.
80. 4(3)). Après quoi, celui-ci invite les employeurs à participer à des
81. "consultations ... pour voir s'il est possible de parvenir à un accord sur les
82. normes à fixer en vertu de l'article 5" (art. 4(4)). Le ministre est tenu de
83. présenter un rapport sur ces discussions ainsi que ses conclusions à ce sujet
84. au Parlement (art. 4(6)). Dans un délai d'au moins vingt jours après la
85. présentation de ce rapport, le ministre, en accord avec les autres ministres
86. concernés, doit "fixer des normes concernant les incidences financières de la
87. hausse des coûts de main-d'oeuvre à prévoir dans le cadre du financement des
88. coûts et de la fixation des taux de cotisation résultant de la modification
89. des conditions d'emploi" (art. 5(1)). Pour fixer ces normes, le ministre doit
90. tenir compte de l'effet des hausses de salaires dans le secteur privé, du
91. point de vue du gouvernement sur le niveau approprié des dépenses publiques et
92. de la mesure dans laquelle l'accroissement des coûts de main-d'oeuvre s'est
93. écarté, au cours des périodes précédentes, des niveaux préalablement fixés
94. pour l'année.
95. 172. Une fois ces paramètres fixés, les employeurs/organisations
96. d'employeurs et les organisations de travailleurs sont libres d'entamer des
97. négociations sur les conditions et modalités d'emploi applicables pour l'année
98. suivante.
99. 173. L'article 4(1) de la loi de 1970 sur la fixation des salaires demande
100. aux parties à une convention collective de notifier au ministre "qu'une
101. convention a été conclue ... ainsi que toutes les modifications qui lui
102. seraient apportées". Celui-ci doit ensuite informer "les parties, par écrit,
103. dès que possible, de la date à laquelle la notification a été reçue". La loi
104. de 1985 emploie cette disposition comme moyen d'assurer la conformité aux
105. paramètres de négociation préalablement fixés dans le secteur à but non
106. lucratif. Pour ce faire, la loi dispose (art. 6(1)) qu'une convention
107. "n'entrera pas en vigueur avant un délai de six semaines" après la
108. transmission de la notification du ministre prévue à l'article 4(2). Cette
109. période de six semaines peut être prorogée de quatre semaines par une
110. notification écrite. Pendant ce délai de six à dix semaines, le ministre,
111. agissant en accord avec les ministres concernés, peut indiquer par écrit aux
112. parties que leur convention "soulèvera des objections si la hausse des coûts
113. de main-d'oeuvre qui en résultent n'est pas conforme, selon des prévisions
114. raisonnables, aux normes fixées en la matière" (art. 7(1)). Cette déclaration
115. a pour effet d'empêcher la convention d'entrer en vigueur "pour le moment", et
116. les conditions et modalités d'emploi des personnes visées par la convention
117. demeurent telles qu'elles étaient avant qu'elle ne soit conclue (art. 7(2)).
118. En ce cas, le ministre doit promouvoir la tenue de nouvelles consultations
119. entre les parties (art. 7(3)). Ces consultations doivent avoir lieu au plus
120. tard trois semaines après la transmission de la déclaration. Après ces
121. consultations, les parties à la convention peuvent faire une déclaration
122. écrite conjointe selon laquelle "elles continuent de juger souhaitable la mise
123. en vigueur" de la convention (art. 7(4)). Le ministre est tenu d'accuser
124. immédiatement réception de cette déclaration et la convention entre en vigueur
125. le jour suivant sa transmission.
126. 174. Si le ministre (et tout autre ministre concerné) estime que la mise en
127. vigueur d'une convention dont le contenu a été maintenu par les parties
128. conformément à l'article 7(4) risque de compromettre le niveau des services
129. fournis par l'employeur, ou comporte le danger que le maintien du niveau
130. nécessaire de services entraînerait "une hausse injustifiée des dépenses
131. publiques", il peut alors ordonner que soient appliquées "les conditions
132. d'emploi qui étaient en vigueur immédiatement avant que sa décision n'ait pris
133. effet" (art. 10(1)). Autrement dit, le ministre peut "geler" les conditions et
134. modalités d'emploi des travailleurs visés par la convention. Avant d'exercer
135. ce pouvoir, le ministre doit en avertir les deux chambres du Parlement (art.
136. 10(4)). Le "blocage" ne devient effectif que dix jours plus tard.
137. 175. L'article 11 renferme des dispositions similaires en ce qui concerne le
138. "secteur budgétisé".
139. 176. Même lorsqu'il n'y a pas de blocage au titre de l'article 10, le
140. dépassement des coûts d'une année donnée peut être pris en considération pour
141. fixer les paramètres de l'année suivante (art. 5(3)). En outre, lessubventions, etc., destinées à couvrir les coûts de main-d'oeuvre et/ou de
142. fonctionnement, sont calculées sur la base des paramètres fixés en vertu de
143. l'article 5 (art. 12) et non sur la base des coûts effectivement encourus (ou
144. prévus au budget).
145. B. Allégations des plaignants
146. 177. Dans leur lettre conjointe du 14 mars 1988, les plaignants exposent
147. leurs préoccupations au sujet des dispositions législatives sous cinq
148. rubriques (qui se chevauchent dans une certaine mesure):
149. - contradiction avec le principe de l'uniformité des normes de l'OIT;
150. - protection inégale des droits de négociation des travailleurs dans les
151. secteurs des institutions subventionnées;
152. - application pratique de la loi;
153. - protection insuffisante du niveau de vie des travailleurs dans le secteur
154. des institutions subventionnées;
155. - façon dont le processus de consultation s'est déroulé dans la pratique.
156. Uniformité des normes de l'OIT
157. 178. Les plaignants font valoir que la loi WAGGS est contraire au principe
158. établi de longue date selon lequel "l'interprétation souple" et "l'application
159. souple" des normes de l'OIT, afin de tenir compte des différents facteurs
160. politiques, socio-économiques et culturels, ne sont admissibles que lorsqu'une
161. "clause de souplesse" a été incluse expressément dans la norme elle-même. Cela
162. n'a été fait ni dans la convention no 87 ni dans la convention no 98.
163. 179. Les plaignants soulignent que par le passé le gouvernement a toujours
164. soutenu cette position devant la Commission de l'application des normes de la
165. Conférence. Ils citent ensuite une lettre que le gouvernement a envoyée au
166. Bureau, en février 1984, en réponse aux critiques de la loi temporaire
167. formulées par la FNV et la CNV:
168. Le gouvernement, tout en souscrivant pleinement au principe de la libre
169. négociation collective et en souhaitant que les parties intéressées concluent
170. des conventions collectives, ne peut que rechercher la souplesse voulue dans
171. l'interprétation des conventions nos 87 et 98 permettant de les appliquer de
172. façons différentes. Il ne demande nullement à être traité comme un cas
173. spécial: il souhaite appliquer le principe à tous les secteurs de l'économie,
174. mais en modifier les modalités d'application. (Les mots sont soulignés par les
175. plaignants.) Cela, affirment les plaignants, est contraire au principe de
176. l'uniformité d'application des normes de l'OIT et à la position adoptée
177. jusque-là par le gouvernement.
178. Protection égale
179. 180. Les plaignants font valoir aussi que le souci de souplesse du
180. gouvernement l'a conduit à adopter un régime législatif qui prive les
181. travailleurs du secteur des institutions subventionnées de l'égalité avec ceux
182. du secteur privé à laquelle ils ont droit.
183. 181. Les plaignants reconnaissent que la loi de 1985 constitue une nette
184. amélioration par rapport aux lois précédentes en la matière, mais ils pensent
185. néanmoins qu'elle est incompatible avec les principes de l'OIT relatifs à
186. l'uniformité d'application et à l'égalité de traitement. Pour appuyer leur
187. affirmation, ils se réfèrent au paragraphe 52 du rapport de la mission de
188. contacts directs de 1984 et aux articles de deux universitaires néerlandais
189. envoyés au Bureau en mars 1987.
190. Application pratique
191. 182. Les plaignants exposent un certain nombre de préoccupations concernant
192. l'application pratique de la loi, en particulier en ce qui concerne la
193. fixation de paramètres de négociation. Tout d'abord, ils estiment subir une
194. inégalité de traitement vis-à-vis des employeurs. En effet, aux termes de la
195. loi, le gouvernement est seulement tenu d'"écouter" le point de vue des
196. organisations de travailleurs tandis qu'il est obligé de "consulter" les
197. employeurs avant de soumettre son rapport au Parlement. En outre, indiquent
198. les plaignants, on constate que le gouvernement accorde très peu d'attention
199. aux vues tant des employeurs que des travailleurs pour fixer les paramètres.
200. 183. Les plaignants soulignent aussi que les délais indiqués dans la loi de
201. 1985 sont tels qu'il faut beaucoup plus longtemps pour conclure une convention
202. collective de travail dans le secteur des institutions subventionnées que dans
203. le secteur privé. Cela risque d'élargir encore l'écart entre les conditions
204. d'emploi dans ce secteur, d'une part, et les secteurs public et privé, d'autre
205. part.
206. Protection du niveau de vie
207. 184. Selon les plaignants, l'une des conséquences de la loi temporaire en
208. vigueur entre 1979 et 1985 a été de briser le lien qui existait jusque-là
209. entre les augmentations dans le secteur des institutions subventionnées et
210. dans le secteur privé. A la place, un nouveau lien a été établi avec le
211. secteur public. Cela semble être au désavantage des travailleurs du secteur
212. des institutions subventionnées: tout d'abord, parce que les conditions
213. d'emploi dans le secteur public ont été fixées de plus en plus sans
214. négociation véritable entre le gouvernement et les syndicats concernés et,
215. deuxièmement, parce que la loi de 1985 a été appliquée de telle manière que
216. les conditions d'emploi dans le secteur des institutions subventionnées
217. étaient en retard même par rapport à celles du secteur public.
218. 185. Il en est résulté une détérioration marquée du niveau de vie des
219. travailleurs du secteur des institutions subventionnées par rapport à celui
220. des autres secteurs. Cela, affirment les plaignants, constitue une preuve
221. évidente du fait que le gouvernement n'a pas assuré le respect des critères
222. mis au point par les organes de contrôle de l'OIT pour déterminer le caractère
223. légitime de l'intervention du gouvernement dans la libre négociation
224. collective:
225. Si, au nom d'une politique de stabilisation, un gouvernement considère que
226. le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociations
227. collectives, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure
228. d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une
229. période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées
230. en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. (Voir Recueil de
231. décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième
232. édition, 1985, paragr. 641.)
233. Consultation
234. 186. Les plaignants soulignent que le gouvernement a toujours proclamé son
235. attachement aux consultations paritaires comme moyen de trouver des solutions
236. aux problèmes de la fixation des salaires dans le secteur des institutions
237. subventionnées; or ils relèvent que le gouvernement n'a tenu de consultation
238. adéquate ni avec les travailleurs ni avec les employeurs en ce qui concerne la
239. fixation des paramètres dans le cadre de la loi de 1985. Ils formulent aussi
240. de vives critiques s'agissant de l'adoption d'un calendrier de consultation
241. qui établit un lien de fait entre la fixation des paramètres et lesnégociations sur les conditions de travail dans le secteur public.
242. C. Réponse du gouvernement
243. 187. Dans sa lettre du 17 octobre 1988, le gouvernement rappelle que les
244. fortes hausses des coûts de main-d'oeuvre au milieu des années soixante-dix
245. l'ont amené à intervenir dans le processus de négociation tant dans le secteur
246. privé que dans le secteur des institutions subventionnées. Il reconnaît que
247. certaines de ces interventions n'étaient pas entièrement conformes aux
248. principes de l'OIT. Cependant, il affirme que les changements apportés
249. ultérieurement à la loi de 1970 sur la fixation des salaires et le remplacement de la loi "temporaire" par la "loi WAGGS" font qu'il y a maintenant conformité totale à ces principes dans tous les secteurs. En particulier, le gouvernement souligne que la loi WAGGS adopte une approche fondamentalement différente des lois précédentes. Selon le gouvernement, les plaignants n'ont pas tenu dûment compte de ce facteur dans leur évaluation de la nouvelle loi.
250. 188. Le gouvernement affirme ensuite que, s'agissant du respect des normes
251. de l'OIT, la loi de 1985 doit être jugée sur son application pratique et non,
252. comme les plaignants le font avec insistance, sur le texte. La loi réglemente
253. les compétences du gouvernement. Pour déterminer si elle est conforme aux
254. principes de la liberté syndicale, il faut examiner la façon dont ces
255. compétences sont exercées dans la pratique.
256. 189. Le gouvernement soutient que la loi ne crée aucun obstacle à la
257. conclusion de conventions collectives dans le secteur des institutions
258. subventionnées. Le rôle du gouvernement se limite pour l'essentiel au
259. processus de fixation des paramètres qui précède les négociations directes
260. entre employeurs et syndicats. Le fait que les paramètres imposant certaines
261. limites aux hausses des coûts salariaux sont fixés avant les négociations n'a
262. rien d'inhabituel: il en irait de même dans le secteur privé.
263. 190. Une fois que les parties ont achevé leurs négociations, elles notifient
264. au gouvernement les incidences financières de leur convention. Si les coûts
265. restent dans les limites préalablement fixées, il n'y a aucun problème. La
266. convention entre en vigueur, avec effet rétroactif, dans un délai de six à dix
267. semaines après la notification. En fait, la convention entre en vigueur même
268. si les coûts dépassent la limite préalablement fixée mais, dans ce cas, le
269. gouvernement peut recourir aux procédures d'objection énoncées à l'article 7
270. et convoquer les parties à s'entretenir avec lui. A ce stade, les parties
271. peuvent surmonter les difficultés en réduisant les coûts ou en prouvant que le
272. dépassement n'a pas de conséquences défavorables sur la qualité des services
273. fournis ou sur les dépenses publiques. Si les parties décident d'aller de
274. l'avant avec une convention qui n'est pas conforme aux paramètres
275. préalablement fixés, le gouvernement a le pouvoir d'ordonner un blocage
276. conformément aux articles 10 ou 11 (selon le cas).
277. 191. Le gouvernement souligne que ce qu'il qualifie d'"ultime recours" n'a
278. jamais été appliqué et que sa politique "a toujours été de n'utiliser en
279. pratique l'instrument qu'en cas de sérieuses répercussions".
280. 192. En 1987-88, le gouvernement a procédé à un examen détaillé de
281. l'application de la loi. Il l'a fait en consultation avec les employeurs et
282. les syndicats et, comme cela a été indiqué précédemment, un exemplaire du
283. rapport a été envoyé au Bureau en juin 1988. Selon ce rapport, il n'y a eu que
284. deux cas où le ministre est allé jusqu'à faire une déclaration officielle
285. d'objection en vertu de l'article 7 (pp. 139 et 140 du rapport):
286. La première, en date du 5 mars 1986, concerne la convention collective de
287. travail de 1985 pour le secteur des soins médicaux. L'objection a été dictée
288. par la prévision d'un glissement des salaires du fait de la restructuration
289. des traitements, alors que les ressources financières disponibles étaient
290. insuffisantes. A la suite de cette objection, il a tenu des pourparlers avec
291. les parties. Après que les parties eurent ajusté la prévision et donné des
292. garanties pour empêcher des dépassements, l'objection a été retirée.
293. La seconde date du 17 décembre 1986 et concerne la convention pour les
294. bibliothèques publiques pour 1986. Les coûts relatifs à cette convention
295. dépassaient les limites fixées de plus de 0,5 pour cent, créant un dépassement
296. cumulatif de 0,3 pour cent en 1985. Lors des pourparlers ultérieurs avec les
297. parties, il est apparu que le dépassement atteignait environ 0,7 pour cent. Ce
298. dernier a été financé finalement par les parties sur les montants disponibles
299. pour 1987. Il y a eu aussi un certain nombre de situations où il y avait un
300. "dépassement mineur d'un ou de plusieurs dixièmes de points de pourcentage".
301. Dans ces cas-là, les parties ont reçu un avertissement écrit leur signifiant
302. que le dépassement ne devait pas "compromettre sérieusement" la qualité des
303. services, avec l'avertissement implicite qu'"une notification d'objection
304. pourrait suivre si ces faibles dépassements se répétaient à l'avenir".
305. 193. En ce qui concerne l'incidence de la loi sur les coûts salariaux, le
306. rapport du gouvernement souligne (p. 41) qu'en mai 1985 l'écart en pourcentage
307. de la rémunération moyenne dans le secteur des institutions subventionnées par
308. rapport au secteur privé était estimé à 13 pour cent. En 1986 et 1987, la
309. hausse des rémunérations dans les conventions collectives du marché privé
310. était de 2,4 pour cent contre 1,2 pour cent dans le secteur des institutions
311. subventionnées. Autrement dit, l'écart s'était nettement accentué au cours des
312. deux premières années d'application de la loi. Ce rapport indique clairement
313. que si la loi n'avait pas été adoptée il y aurait eu un rattrapage au moins
314. partiel de cet écart:
315. Au cours des consultations, les parties ont indiqué à plusieurs reprises
316. qu'elles désiraient rattraper l'écart avec le secteur privé (p. 42).
317. 194. S'agissant encore de la question de la conformité aux normes de l'OIT,
318. le gouvernement reconnaît que les travailleurs du secteur des institutions
319. subventionnées ne sont pas des "fonctionnaires" (rapport, p. 160). Cela
320. signifie que leurs conditions et modalités d'emploi "doivent être abordées de
321. manière à respecter le principe de la liberté syndicale" (ibid.). Cependant,
322. d'après le gouvernement, son rôle de trésorier pour ce secteur l'oblige à:
323. ... indiquer les limites financières, le montant des fonds qui peuvent être
324. disponibles et les services auxquels ils sont destinés. Les conditions
325. d'emploi doivent être fixées en respectant ces limites (ibid.). Le système de
326. fixation de paramètres et d'examen mis en place par la loi de 1985 établit un
327. juste équilibre entre ces responsabilités de gardien des deniers publics et
328. les principes de libre négociation collective:
329. En résumé, la nouvelle loi reconnaît deux phases: pendant la première, le
330. gouvernement, ayant écouté les organisations de salariés, décide, en liaison
331. avec les employeurs, dans quelle mesure les modifications des conditions
332. d'emploi peuvent être financées par les fonds publics. Dans la seconde, les
333. employeurs et les salariés négocient les modifications des conditions d'emploi
334. (rapport, p. 161). Selon le gouvernement: Les normes internationales concernant les négociations collectives portent sur la seconde phase. La première phase fait partie de la politique budgétaire et financière du gouvernement (ibid.).

D. Conclusions du comité

1. 195. La commission d'experts et le Comité de la liberté syndicale ont
   • toujours soutenu que l'exigence d'une autorisation préalable du gouvernement
   • pour la conclusion et l'application d'une convention collective est contraire
   • aux principes de la liberté syndicale. (Voir Etude d'ensemble de la commission
   • d'experts, 1983, paragr. 311, et Recueil de décisions et de principes du
   • Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT, 1985,
   • paragr. 635.)
2. 196. Ces deux organes ont admis qu'une législation autorisant le refus
   • d'homologation d'une convention collective pour vice de forme n'est pas
   • nécessairement contraire à ces principes. Par contre, si l'homologation peut
   • être refusée pour des motifs tels que l'incompatibilité avec la politique du
   • gouvernement, cela équivaudrait à exiger une "autorisation préalable" et
   • serait incompatible avec les principes de la liberté syndicale. De la même
   • façon, une disposition permettant au gouvernement d'annuler ou de mettre de
   • côté une convention conclue parce qu'elle n'est pas conforme à la politique
   • économique ou sociale du gouvernement serait considérée comme incompatible
   • avec ces principes.
3. 197. Néanmoins, comme on l'a indiqué plus haut, la commission et le comité
   • ont reconnu qu'une intervention, jusqu'à un certain point, du gouvernement
   • dans le processus de négociation peut être justifiée "pour des raisons
   • impérieuses d'intérêt économique national". Pour être acceptable, cette
   • intervention ne doit être imposée que comme une mesure d'exception limitée à
   • l'indispensable, sans excéder une période raisonnable, et elle devrait être
   • accompagnée de garanties appropriées pour protéger le niveau de vie des
   • travailleurs (Recueil, paragr. 641). Le comité souligne également que, dans le
   • cas où les clauses de conventions collectives paraîtraient en opposition avec
   • des considérations d'intérêt général, on pourrait envisager une procédure
   • permettant de signaler ces considérations à l'attention des parties, afin que
   • celles-ci puissent procéder à un nouvel examen, étant entendu qu'elles
   • devraient rester libres dans leur décision finale. L'établissement d'un tel
   • système serait conforme au principe selon lequel les syndicats devraient avoir
   • le droit, par voie de négociations collectives, de chercher à améliorer les
   • conditions de vie et de travail de ceux qu'ils représentent et selon lequel
   • les autorités devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter
   • ce droit. (Voir Recueil, paragr. 643, et Etude d'ensemble, paragr. 314.)
4. 198. La loi de 1985 ne subordonne pas la conclusion ou la mise en oeuvre
   • d'une convention collective dans le secteur des institutions subventionnées à
   • une approbation préalable du gouvernement. De l'avis du comité, il n'y a donc
   • pas d'incompatibilité entre la loi et les principes à cet égard.
5. 199. Le comité est également d'avis qu'il n'y a pas d'incompatibilité entre
   • les principes de la liberté syndicale et les articles 6 et 7 de la loi. La
   • soumission des conventions au ministre avant qu'elles ne prennent effet et le
   • pouvoir du ministre de demander la tenue de nouvelles consultations semblent
   • compatibles avec l'approche exposée au paragraphe 643 du Recueil.
6. 200. A l'issue des consultations tenues, le cas échéant, conformément à
   • l'article 7, les parties peuvent faire une déclaration conjointe selon
   • laquelle elles souhaitent que leur convention prenne effet, nonobstant les
   • objections soulevées par le ministre. Cela semble aussi compatible avec
   • l'approche notée ci-dessus. Mais la question ne s'arrête pas là. Les articles
7. 10 et 11 permettent au ministre de passer outre cette déclaration et de
   • "geler" l'application de la convention. Le ministre peut prendre cette
   • décision lorsqu'il estime que la convention risque soit de compromettre le
   • maintien du niveau des services fournis par l'employeur, soit d'imposer, pour
   • maintenir au niveau nécessaire les services fournis, un accroissement
   • injustifié des coûts aux dépens des fonds publics. Le comité est d'avis que
   • cela revient à dire qu'une convention ne peut entrer ou rester en vigueur que
   • lorsqu'elle est conforme à la politique du gouvernement telle qu'elle est
   • définie dans les paramètres (et par le pouvoir discrétionnaire du ministre).
   • Comme il a été indiqué, tant la commission d'experts que le Comité de la
   • liberté syndicale ont exprimé l'avis que cette disposition a le même effet
   • qu'une exigence d'"approbation préalable". Il s'ensuit qu'un gel imposé sur la
   • base des articles 10 et 11 de la loi de 1985 serait incompatible avec les
   • principes de la liberté syndicale - à moins qu'on ne puisse prouver qu'il est
   • justifié "pour des raisons impérieuses d'intérêt économique national" et que
   • la législation prévoie les garanties qui sont considérées comme étant
   • essentielles même quand une ingérence dans le droit de négocier est
   • admissible.
8. 201. Il n'a pas été démontré devant le comité que des raisons impérieuses
   • d'intérêt économique national justifient le maintien de restrictions au droit
   • des travailleurs et des syndicats du secteur des institutions subventionnées
   • de promouvoir et protéger leurs intérêts par la libre négociation collective.
   • En outre, la législation ne comprend pas les garanties mentionnées au
   • paragraphe précédent.
9. 202. Le comité rappelle que la loi dite "temporaire" qui a précédé la loi
   • WAGGS a été en vigueur pendant six ans. Le comité note que la loi de 1985 est
   • appliquée depuis déjà trois ans et qu'en mai 1988 le gouvernement a annoncé
   • qu'elle serait prorogée au moins jusqu'à la fin de 1992. Une mesure de cette
   • nature ne saurait être considérée comme une "mesure d'exception" en vigueur
   • pendant une "période raisonnable" appliquée uniquement pour protéger l'intérêt
   • économique national.
10. 203. Le comité note que, d'après le rapport sur l'application de la loi,
    • envoyé par le gouvernement, l'écart des gains entre le secteur des
    • institutions subventionnées et le secteur privé s'est notablement élargi
    • pendant la durée d'application de la loi WAGGS. Cela incite inévitablement à
    • se demander si la loi contient des garanties suffisantes pour protéger le
    • niveau de vie de ceux à qui elle s'applique. Les organisations plaignantes
    • estiment manifestement que la réponse est négative. Les employeurs du secteur
    • des institutions subventionnées semblent eux aussi être mécontents de l'effet
    • global de ce texte de loi - puisqu'ils ont déclaré qu'ils auraient voulu
    • réduire l'écart des salaires entre les salariés de leur secteur et ceux du
    • secteur privé si on le leur avait permis.
11. 204. Le comité rappelle aussi qu'en 1984 la mission de contacts directs a
    • exprimé l'avis (rapport de la mission, paragr. 52) que "les travailleurs du
    • secteur à but non lucratif (ont) droit ... à la même protection de leur droit
    • de négociation collective que les travailleurs du secteur de l'économie de
    • marché". Le comité est du même avis. La loi WAGGS accorde un traitement
    • défavorable à un groupe de travailleurs pour lesquels rien ne justifie un tel
    • traitement dans la convention no 87 ou la convention no 98 ni dans la
    • jurisprudence de la commission d'experts ou du Comité de la liberté syndicale.
12. 205. Au vu de ces considérations, le comité demande au gouvernement de
    • modifier la loi de 1985, en particulier les articles 10 et 11, de façon
    • qu'elle autorise les travailleurs et les employeurs du secteur des
    • institutions subventionnées à négocier et à conclure des conventions en toute
    • liberté et en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
13. 206. Le comité n'est pas persuadé par l'argument du gouvernement selon
    • lequel il devrait se préoccuper de la façon dont la loi est appliquée dans la
    • pratique plutôt que du texte de la loi. Il est vrai que le comité peut et doit
    • tenir compte de l'application pratique de la loi faisant l'objet d'une
    • plainte. Il est évident qu'une loi qui paraît se conformer aux exigences des
    • principes de la liberté syndicale peut être appliquée d'une façon incompatible
    • avec ces principes. Il est possible aussi, mais moins probable, qu'une loi qui
    • semble contraire aux principes soit appliquée d'une façon conforme aux
    • principes. Cette éventualité est très peu probable ne serait-ce que parce que
    • la simple existence d'une loi signifie qu'elle exerce presque inévitablement
    • une action normative quelle que soit la façon dont elle est appliquée.
14. 207. Dans les circonstances actuelles, il est évident que la loi WAGGS non
    • seulement est destinée à avoir un effet normatif mais a eu effectivement un
    • tel effet. Le fait même que le gouvernement n'a pas jugé nécessaire d'employer
    • le "dernier recours" donne fortement à penser que la loi a réussi à régler le
    • comportement de ceux auxquels elle s'adresse. Une autre preuve est le fait que
    • l'écart des salaires entre le secteur des institutions subventionnées et le
    • secteur privé s'est sensiblement élargi pendant la période d'application de la
    • loi malgré le désir clairement exprimé des employeurs et des syndicats de
    • diminuer cet écart s'ils étaient autorisés à le faire. Du reste, le gouvernement utilise précisément ce désir de réduire l'écart comme motif justifiant la loi.
15. 208. Le comité note aussi que le gouvernement peut fort bien avoir un
    • intérêt légitime à s'efforcer de contrôler les coûts salariaux dans le secteur
    • des institutions subventionnées tout comme dans les secteurs public et privé.
    • Comme l'ont souligné la mission de contacts directs et les organisations
    • d'employeurs et de travailleurs, le gouvernement dispose de divers moyens pour
    • atteindre ces objectifs: il s'agit notamment de la loi de 1970 sur la fixation
    • des salaires, telle qu'elle a été modifiée par la loi du 7 juillet 1987 qui
    • accorde au gouvernement de vastes pouvoirs lui permettant d'intervenir dans le
    • processus de négociation, tant dans le secteur privé que dans le secteur des
    • institutions subventionnées, pour des raisons impérieuses d'intérêt économique
    • national.