Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO262, March 1989

1. 203. El Sindicato Unificado de Mineros de América (UMWA) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de los Estados Unidos de América en una comunicación de 28 de julio de 1988, adjuntando información adicional en apoyo de su queja en una carta de 9 de septiembre de 1988. La Federación Americana del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) y la Federación Internacional de Mineros (FIM) expresaron su apoyo a la queja del Sindicato UMWA por medio de sendas comunicaciones de 2 y 8 de septiembre de 1988 respectivamente. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de 26 de octubre de 1988.
2. 204. Los Estados Unidos no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 205. En su comunicación de 28 de julio de 1988, el UMWA se refiere a la conducta seguida por el consorcio estatal italiano Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) en sus explotaciones carbonéferas de los Estados Unidos, gestionadas por una filial de propiedad suya, la Enoxy Coal Corporation ("Enoxy"). La presente queja se refiere a las acciones llevadas a cabo por la Enoxy en su complejo minero Pevler, situado en Kentucky.
2. 206. A continuación, se ofrece un resumen de la queja del sindicato UMWA. Primero, un alegato general según el cual los procedimientos de aplicación de la legislación laboral norteamericana son tan lentos y las sanciones que se imponen tan pequeñas que las compañías pueden violar los derechos sindicales básicos de sus trabajadores prácticamente con la más absoluta impunidad. Segundo, una serie de alegatos específicos de prácticas indebidas de trabajo contra Enoxy, a saber: negativa a negociar de buena fe; subcontratación de las labores mineras a empresas no sindicadas; discriminación ilegal contra dirigentes sindicales, incluido el despido del vicepresidente sindical en un intento de debilitar el sindicato; contratación de guardias de seguridad armados para hostigar e intimidar a los afiliados sindicales.
3. 207. En apoyo de su alegato de que Enoxy se negó a negociar de buena fe en el momento de renovar el convenio colectivo de 1984, el querellante alega que si bien había decidido no convocar una huelga en las minas de Enoxy, la compañía rechazó su oferta de extender el período de vigencia del convenio de 1984, contrató los servicios de un despacho de abogados conocido por su actividad antisindical, rechazó ofertas de los dirigentes internacionales del UMWA para celebrar una reunión oficiosa, y canceló la fase final y obligatoria del arbitraje. Además, Enoxy se negó a continuar efectuando sus pagos al fondo de pensiones y prestaciones del UMWA, negativa que en la actualidad se examina ante el Tribunal Federal de Primera Instancia del Distrito de Columbia. El querellante aporta varias declaraciones y cartas en apoyo de sus alegatos al respecto.
4. 208. Por lo que se refiere a la subcontratación y arrendamiento a empresas mineras no sindicadas, el querellante alega que Enoxy ha mantenido dicha política durante largo tiempo con la intención de socavar lo dispuesto en el convenio colectivo. El Sindicato UMWA se refiere en particular al laudo dictado en 1987 por un mediador arbitral, que falló que la compañía había violado el convenio colectivo al arrendar la explotación carbonéfera del complejo Pevler a empresas no sindicadas y requirió a Enoxy que pusiera fin a los mencionados subcontratos. El querellante aporta varias cartas y declaraciones en apoyo de dicho alegato.
5. 209. En cuanto a los alegatos de discriminación antisindical, el UMWA indica que Enoxy despidió al vicepresidente del sindicato local y a un miembro del comité sindical con el fin de debilitar la posición del sindicato en el complejo minero Pevler. La compañía ofreció al mencionado vicepresidente su reintegración al trabajo si el sinticato no interponía otra queja; al negarse éste a hacerlo fue despedido. El querellante acompaña una certificación en apoyo de dicho alegato.
6. 210. Por último, el Sindicato UMWA se queja de las prácticas y tácticas paramilitares de la empresa de seguridad contratada por Enoxy para hostigar e intimidar a los afiliados sindicales. El UMWA alega que posee informes fidedignos de que los guardias que prestan actualmente servicio en las instalaciones mineras de Pevler portan pistolas y rifles automáticos y han levantado "bunkers" a la entrada del complejo minero. El querellante adjunta numerosos documentos, folletos, recortes de prensa, fotografías, etc., en apoyo de su alegato.

B. Respuesta del Gobierno

1. 211. En su comunicación de 26 de octubre de 1988, el Gobierno resume los hechos que dieron lugar a la presentación de una queja contra la subcontratación efectuada por Enoxy. En octubre de 1984, Enoxy clausuró sus explotaciones mineras en el complejo Pevler y despidió a todos los trabajadores del UMWA que participaban en la negociación. En el verano de 1986, Enoxy concedió un permiso para la explotación del carbón en el complejo Pevler a tres compañías mineras no sindicadas, las cuales debían vender toda su producción a Enoxy. Dos de dichas compañías (KTK y Highwire) empezaron las labores de producción en julio de 1986. En junio y julio de 1986, varios dirigentes sindicales se reunieron con representantes de Enoxy para discutir la negativa de las compañías independientes a reconocer al sindicato como representante de sus trabajadores, que de ese modo carecían de representación sindical. En agosto de 1986 los afiliados sindicales protestaron por el permiso concedido para la explotación del carbón montando piquetes de información, pero sin interponer ninguna queja a la sazón. La queja, presentada el 29 de diciembre de 1986 de conformidad con el convenio colectivo, fue vista el 12 de mayo de 1987 por un mediador arbitral que tenía que emitir un dictamen acerca de las tres cuestiones siguientes:
   • - era arbitrable la queja a la vista de la objeción de oportunidad interpuesta por el empleador?
   • - violaba Enoxy el convenio colectivo al conceder un permiso para explotar el carbón en el complejo Pevler?
   • - en tal caso, cuál era la solución legal apropiada?
2. 212. En su decisión hecha pública el 25 de mayo de 1987, el mediador arbitral sostuvo acerca de la primera cuestión que la queja era oportuna pues el permiso de explotación constituéa una flagrante y continua violación del convenio, la cual persistéa a finales de 1986 cuando se presentó la queja. En cuanto al fondo, el mediador arbitral dictaminó que el convenio colectivo "prohébe a cualquier empleador en el puesto de Enoxy arrendar o conceder permiso para explotar sus propiedades mineras cuando la finalidad de dicha acción es evitar la aplicación del convenio que habría si el arrendamiento o permiso de explotación no se aplicase". El mediador arbitral concluía que cualquier empleador razonable, en las circunstancias de Enoxy, habría sabido que sus acciones al conceder el permiso para la explotación de ciertas propiedades mineras a compañías no sindicadas provocarían la no aplicación del convenio. El mediador arbitral proseguéa señalando que, de ese modo y gracias al permiso de explotación, Enoxy podría hacerse con el carbón extraído de Pevler y seguir atendiendo sus contratos de venta sin verse obligada a respetar las tasas salariales ni contribuir a las prestaciones de jubilación, antigüedad, seguridad y otras cláusulas del convenio. Concluía requiriendo a Enoxy que pusiera fin inmediatamente a los contratos mineros que había suscrito con KTK y Highwire, en todo caso antes del 1. de julio de 1987.
3. 213. El 26 de junio de 1987, Enoxy apeló la decisión arbitral ante el Tribunal Federal de Primera Instancia con jurisdicción en el distrito oriental de Kentucky. El magistrado del tribunal federal encargado del caso revocó el dictamen arbitral que lo calificó de violación permanente, alegando que tal teoría no contaba con respaldo alguno en el convenio. Concluía señalando que la limitación estipulada en el convenio era obligatoria y no tenía nada de ambigua. El magistrado no expresaba su parecer sobre el fondo de la queja.
4. 214. El sindicato apeló la recomendación del magistrado ante el tribunal federal de primera instancia. los dos jueces que se habían hecho cargo del caso cayeron enfermos; un tercer juez del tribunal federal de primera instancia, adoptando la jurisprudencia sostenida por la Corte Suprema de los Estados Unidos respecto de la norma de mediación arbitral, apoyó la recomendación del magistrado. El juez no hizo comentario alguno sobre el fondo de la queja. El 30 de septiembre de 1988, el sindicato recurrió el fallo ante la Corte de Apelaciones de los Estados Unidos, en el que se halla pendiente de revisión en la actualidad.
5. 215. El Gobierno señala asimismo que Enoxy efectuó varios cambios en la relación que mantenía con el sindicato. Por otro lado, sin apoyar ni criticar la postura y alegatos de ninguna de las partes en litigio, sostiene que las leyes de los Estados Unidos cumplen por lo general lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98, y protegen la libertad sindical de los afiliados a organizaciones laborales.
6. 216. En cuanto a los alegatos de que las leyes laborales de los Estados Unidos se aplican con demasiada lentitud o las sanciones que se imponen son demasiado pequeñas para que puedan ser eficaces, el Gobierno contesta que la jurisdicción norteamericana cuenta con procedimientos de apelación expeditivos. Al parecer, el sindicato no se queja del período de tiempo que transcurrió hasta que se emitió un fallo, sino del fallo en sí; en efecto, el sindicato es el que recurre ahora ante la Corte de Apelaciones. Por otro lado, las sanciones previstas en la legislación son adecuadas; si el tribunal al que se recurrió hubiese refrendado el dictamen del mediador arbitral, habría ordenado a Enoxy que cancelase sus contratos, solución está que propugnaba el sindicato.
7. 217. En cuanto a la presunta negativa a negociar de buena fe, el Gobierno indica que las negociaciones laborales son voluntarias y que ninguna de las partes está obligada a suscribir un convenio colectivo si estima que sus cláusulas son inaceptables. En los artículos 8 a) 5) y 8 b) 3) de la ley nacional de relaciones de trabajo (NLRA) se estipula que los empleadores y los sindicatos deben negociar de buena fe. El sindicato debería haber interpuesto una denuncia por práctica indebida de trabajo ante la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo (NLRB), pero al parecer no juzgó conveniente hacerlo.
8. 218. En cuanto al alegato de que Enoxy discriminaba contra el sindicato al arrendar sus explotaciones carbonéferas a empresas no sindicadas con objeto de socavar lo dispuesto en el convenio colectivo, el Gobierno responde que este tipo de acción constituye también una práctica indebida de trabajo según los artículos 8 a) 3), 8 a) 5) y 8 d) de la NLRA. Una vez más, el sindicato debería haber presentado una denuncia por práctica indebida de trabajo ante la NLRB, pero tampoco lo hizo. El sindicato decidió acudir ante el mediador arbitral, que falló a su favor; ahora bien, los dos tribunales a los que se recurrió revocaron el laudo arbitral porque, en su opinión, la queja no era pertinente. En la actualidad el caso se halla pendiente de resolución ante la Corte de Apelaciones de los Estados Unidos (sexto circuito), que puede confirmar o revocar el fallo del tribunal inferior. Estos procedimientos de apelación son justos y razonables, pudiendo ambas partes recurrir a ellos.
9. 219. El Gobierno prosigue señalando que el sindicato podía haber optado por la misma solución respecto de su cuarto y quinto alegatos (despido ilegal de dirigentes sindicales, hostigamiento e intimidación de afiliados sindicales), es decir presentar una denuncia por práctica indebida de trabajo ante la NLRB, pues tales actos se hallan específicamente prohibidos por los artículos 7, 8 a) 1), 8 a) 3) y 8 a) 4) de la NLRA. Ahora bien, el sindicato no ha interpuesto ninguna denuncia hasta la fecha.
10. 220. El Gobierno concluye diciendo que la queja del sindicato no aporta ninguna información concreta en apoyo de su opinión de que las leyes laborales de los Estados Unidos son inadecuadas para garantizar los principios de la libertad sindical. La legislación laboral de los Estados Unidos cuenta con los suficientes procedimientos y recursos para corregir cualquier presunta violación en el presente caso; si el sindicato no hizo uso de tales recursos fue debido a las particulares circunstancias que rodean el presente caso.

C. Conclusiones del Comité

1. 221. El Comité observa que en el presente caso se plantean dos series de alegatos. Primero, la queja del UMWA contra las prácticas indebidas de trabajo llevadas a cabo por Enoxy, una filial del Ente Nazionale Idrocarburi, en su complejo minero de Pevler en Kentucky. Segundo, el querellante sostiene que la ley nacional de relaciones del trabajo no protege adecuadamente a los trabajadores contra las violaciones de sus derechos sindicales fundamentales. Por su parte, el Gobierno indica que su legislación y prácticas del trabajo, tanto en general como atendiendo a las circunstancias particulares del presente caso, son conformes con los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT. Por otro lado, el Gobierno subraya que no apoya ni critica las posturas y alegatos de ninguna de las partes en litigio, si bien en su respuesta se sostiene que las leyes de los Estados Unidos son adecuadas para proteger la libertad sindical de los afiliados.
2. 222. Tal como se señala en la respuesta del Gobierno y observó el Comité en el caso de la BASF (256. informe, caso núm. 1437, párrafo 234), la NLRA contiene diversas garantías de procedimiento para la presentación y vista de los cargos interpuestos por prácticas indebidas de trabajo. Los sindicatos querellantes en el caso de la BASF, que formulaban similares alegatos, presentaron sus cargos ante la NLRB; si bien en algunas cuestiones la junta falló a favor del sindicato, en otras apoyó la postura del empleador. Como consecuencia de ello, el Comité señaló que el mismo hecho de que las organizaciones afiliadas al querellante sigan recurriendo - y ganando - los procedimientos de la NLRB, indica que el sistema goza de cierta confianza por parte de las organizaciones de trabajadores interesadas (ibíd., párrafo 234).
3. 223. La principal diferencia que se aprecia entre la presente queja y el caso de la BASF es que, por las razones que fueren, el UMWA no interpuso un cargo por prácticas indebidas de trabajo ante la NLRB dentro del plazo de seis meses estipulado en la NLRA. Si bien la competencia del Comité para examinar los alegatos no está sujeta al agotamiento de los procedimientos nacionales, éste ha considerado que cuando la legislación nacional prevé la posibilidad de recurrir ante tribunales independientes y el procedimiento no se ha seguido en relación con las cuestiones objeto de una queja, debía tenerse en cuenta este factor al examinar la queja (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, tercera edición, 1985, párrafos 31 y 33). Como uno de los principales alegatos es que los remedios previstos en la legislación son demasiado lentos y las sanciones demasiado pequeñas para que puedan considerarse eficaces, cabría señalar que en el artículo 10 m) de la NLRA se da prioridad a los cargos por prácticas indebidas de trabajo interpuestos según el artículo 8 frente a cualesquiera otros casos, salvo aquellos que tienen un carácter similar, y que en el artículo 10 c) de la misma ley se faculta a la NLRB para que dicte, anule y sobresea autos y tome las medidas que estime necesarias, incluida la reincorporación de los trabajadores ya sea con paga retroactiva o sin ella, conforme a lo dispuesto en la ley. A falta de más datos, el Comité estima que la ley en cuestión reúne las garantías para la interposición de un cargo por prácticas indebidas de trabajo, que al parecer el querellante optó por no efectuar.
4. 224. Dicho esto, el Comité observa no obstante con preocupación que esta es la cuarta queja interpuesta recientemente, por distintos querellantes, contra los Estados Unidos alegando tácticas antisindicales y prácticas indebidas de trabajo por parte de empresas, en particular por una aplicación abusiva de las disposiciones legales en materia de reconocimiento de los agentes de la negociación colectiva y de los procedimientos que deben seguirse para la conclusión de los convenios colectivos. En el caso de la BASF (loc. cit., párrafos 231 a 237, aprobado en mayo-junio de 1988), el Comité recordó que la subcontratación acompañada de despidos de dirigentes sindicales puede constituir una violación del principio de que nadie debe verse perjudicado en su empleo como consecuencia de la afiliación o actividades sindicales.
5. 225. En el presente caso se contienen graves alegatos, la mayoría de los cuales tienen que ver con prácticas de discriminación antisindical. La práctica que adopta normalmente el Comité es la de no establecer distinciones entre los alegatos dirigidos contra los gobiernos y aquellos otros dirigidos contra personas acusadas de infringir la libertad sindical, sino considerar en cada caso particular si el gobierno ha asegurado o no en su territorio el libre ejercicio de los derechos sindicales (Recopilación, párrafo 25, y casos citados). Por otro lado, tal como se señaló por la Comisión de Expertos (Estudio general, OIT, 1983, párrafos 256-280), la experiencia demuestra que las normas legislativas son insuficientes si no van acompañadas de procedimientos eficaces y rápidos que aseguren su aplicación en la práctica. Las quejas contra las prácticas antisindicales normalmente deberían examinarse mediante un procedimiento nacional, que además de rápido no sólo debería ser imparcial, sino también parecerlo a las partes interesadas, las cuales deberían participar en el mismo de una manera apropiada y constructiva. Mientras se garantice de manera efectiva la protección contra los actos de discriminación antisindical, los métodos que se adopten para garantizarla a los trabajadores pueden variar de un Estado a otro; pero si tales actos de discriminación se produjesen, el Gobierno interesado debe, cualesquiera que sean los métodos utilizados normalmente, tomar todas las medidas que considere necesarias para remediar esta situación. (Recopilación, párrafos 570-571.)
6. 226. Volviendo a los alegatos específicos de prácticas indebidas de trabajo que se plantean aquí, el Comité estima que, desde una perspectiva global, no cabe decir que varias de las acciones llevadas a cabo por Enoxy favorezcan unas buenas relaciones de trabajo. El querellante alega - y el Gobierno admite - que Enoxy introdujo una serie de cambios en su relación con el sindicato, a saber: negarse a aplazar la fecha de vencimiento del convenio, el 28 de enero de 1988, hasta la negociación de un nuevo contrato, negarse a efectuar pagos a los fondos de pensiones y prestaciones sindicales de 1950 y 1974, y conceder una licencia para explotar su complejo carbonífero de Pevler. En estas circunstancias, y si bien se reconoce que la cuestión de si una de las partes adopta una aptitud flexible o intransigente respecto de la otra es asunto de negociaciones entre las partes según la ley nacional, el Comité recuerda la importancia que atribuye al principio de que los empleadores y los sindicatos negocien de buena fe con miras a la conclusión de un convenio. Por otro lado, el Comité recuerda que los derechos sindicales sólo pueden ejercerse en un clima que se halle libre de violencias, presiones o amenazas de todo tipo contra los sindicalistas, correspondiendo a los gobiernos garantizar el respeto de este principio (Recopilación, párrafo 70).
7. 227. En cuanto al proceso legal y arbitral seguido respecto de la queja interpuesta contra la política de subcontratación de Enoxy, el Comité toma nota de que el mediador arbitral encargado del caso rechazó la objeción de oportunidad planteada por el empleador, dictaminando que la presunta violación era de carácter permanente; falló a favor del sindicato sobre el fondo, concluyendo que mediante el recurso a un sistema de concesión de licencias de explotación, Enoxy podía obtener el carbón extraído del complejo Pevler sin necesidad de respetar el convenio colectivo. El mediador arbitral dictaminó que Enoxy debía cancelar sus subcontratos mineros.
8. 228. El empleador recurrió y un magistrado del tribunal federal de primera instancia recomendó la anulación del laudo del mediador arbitral, concluyendo que su fallo sobre la oportunidad no hallaba respaldo en las disposiciones sobre limitación inequívocas y obligatorias del convenio colectivo. Tras nuevas demoras debido a la enfermedad de los jueces a los que se remitió el informe del magistrado, un juez del tribunal federal de primera instancia refrendó el dictamen del magistrado. Cabe señalar, empero, que el magistrado y el juez del tribunal de primera instancia no dieron a conocer su opinión sobre el fondo del caso. Desde que se dictó el laudo del mediador arbitral hasta el fallo del juez transcurrieron unos 15 meses; como el sindicato recurrió ante el Tribunal de Apelaciones el 30 de septiembre de l988, cabe esperar que se produzcan nuevas demoras. La resolución final de esta queja no se conocerá hasta que se agoten todas las vías de recurso. Sin embargo, el Comité lamenta la dilación excesiva en el procedimiento utilizado por el querellante. Dado que la subcontratación acompañada de despidos de dirigentes o miembros sindicales puede constituir una violación del principio de que nadie debe verse perjudicado en su empleo por estar afiliado a un sindicato o por sus actividades sindicales, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la decisión final pronunciada respecto a la demanda por la subcontratación instaurada por la organización querellante.