Definitive Report - REPORT_NO254, March 1988

1. 108. Le Syndicat national du personnel navigant de l'aviation civile a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Portugal dans une communication du 16 septembre 1987. Le gouvernement a transmis ses commentaires et observations au sujet de cette affaire dans des communications des 14 et 28 janvier 1988.
2. 109. Le Portugal a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 110. Le SNPNAC déclare être une association syndicale légalement constituée au regard de la législation portugaise, dont les statuts ont été publiés au Journal officiel. La majorité de ses membres est employée par la compagnie aérienne portugaise dénommée "Transports aériens portugais" (TAP), entreprise publique d'aviation civile dont l'activité est orientée de manière prépondérante vers les transports aériens à destination de l'étranger, explique le syndicat plaignant.
2. 111. Il précise qu'il se trouve actuellement engagé dans un conflit collectif que la TAP, par l'intermédiaire de son conseil d'administration, a fait naître et qui, dans la pratique, porte atteinte aux droits syndicaux et au droit de négociation collective de ses membres protégés par les conventions nos 87 et 98 ratifiées par le Portugal.
3. 112. Le syndicat plaignant explique que la TAP est une entreprise nationalisée placée sous la tutelle directe du gouvernement, que les membres de son conseil d'administration sont dans leur totalité nommés par le gouvernement et qu'en 1980 l'entreprise a été déclarée dans une "situation économique difficile", de la part du gouvernement, ce qui a impliqué des restrictions significatives au contenu des droits négociés dans les contrats collectifs de travail par l'application de régimes de remplacement venant se substituer aux dispositions de conventions librement conclues.
4. 113. Le syndicat plaignant brosse un tableau de la situation réglementaire concernant les conditions de travail dans ce secteur. Il explique que la réglementation collective du travail est actuellement régie par un accord d'entreprise et une décision arbitrale qui ont annulé certaines clauses controversées au terme d'une procédure d'arbitrage à laquelle les parties ont recouru volontairement. Chacun de ces textes - l'accord d'entreprise et la décision arbitrale - ont été publiés dans le Bulletin du travail et de l'emploi, première série, no 10, année 1985, dont le syndicat plaignant joint copie. Il précise également qu'à l'époque de la publication des textes en question le régime légal en matière de durée du travail du personnel de cabine, qui regroupe la quasi-totalité des membres du SNPNAC, faisait l'objet du décret no 31/74 joint en annexe à la plainte. Or, il est arrivé qu'alors que se déroulaient les négociations relatives à l'accord d'entreprise susmentionné deux projets de textes, portant sur l'équipage minimum de cabine ainsi que sur la durée du service en vol et du repos du personnel navigant des transports aériens, ont été insérés dans le Bulletin du travail et de l'emploi pour permettre au public d'en prendre connaissance, conformément à la loi no 16/79. Les projets d'amendement du décret no 31/74 prévoyaient que l'horaire de service (continu) en vol comporterait une durée maximale de service de quinze heures pour le personnel navigant de cabine.
5. 114. En conséquence, la décision arbitrale acceptée par le SNPNAC a tenu compte de ce fait dans la rédaction de la clause 46-A, explique le syndicat plaignant. Il en résulte que la limite maximale de service en vol pour un équipage de cabine est de treize heures trente (clause 46-A, alinéa 1) mais qu'aux termes de l'alinéa 7 de cette même clause cette limite peut être dépassée sur l'initiative du commandant de bord "toutes les fois qu'une telle modification se révèle nécessaire à l'exécution du service en vol, c'est-à-dire que la limite maximale prévue à l'alinéa 1 pourra être portée à quinze heures".
6. 115. Conformément à ce qui est prévu dans cette disposition (clause 46-A de la décision arbitrale) et en se fondant sur le fait que les instruments de réglementation collective du travail au Portugal peuvent fixer à la journée de travail des limites inférieures aux normes légales (alinéa c) du paragraphe 1 de l'article 6 du décret-loi no 519/C1/79 du 21 décembre 1979), l'interprétation du SNPNAC en la matière a toujours été que la durée maximale du service en vol pour un équipage de cabine est de treize heures trente (alinéa 1), bien que le commandant de bord puisse porter ces limites à quinze heures en cas de nécessité. Selon le syndicat plaignant, la lettre de cette clause ne suscite aucun doute.
7. 116. Par la suite, explique-t-il, l'arrêté ministériel no 408/87 du 14 mai 1987, dont copie est jointe à la plainte, est venu réglementer la durée du service en vol et du repos du personnel navigant, mettant fin aux effets des dispositions du décret no 31/74. Jusqu'à la publication de cet arrêté ministériel, aucune question n'avait été soulevée quant à la manière d'interpréter la clause 46-A de la décision arbitrale, les parties ayant même - à un moment donné et à titre temporaire - modifié la rédaction des dispositions de l'alinéa 7 de celle-ci en en supprimant la partie finale relative à la limite de temps précise de quinze heures. Cependant, peu après cette publication, l'entreprise a allégué que l'arrêté donne au commandant de bord la possibilité de dépasser les limites du temps de service en vol prévu dans la décision arbitrale afin de pouvoir terminer un service de vol ou de retourner à la base, en les portant jusqu'au maximum fixé par l'arrêté ministériel en question.
8. 117. Son interprétation étant que les limites maximales sont celles que l'arrêté ministériel établit, la TAP a conclu que la durée d'un vol programmé pour treize heures trente peut être portée jusqu'à dix-huit heures pour le personnel navigant de cabine, à savoir quinze heures (durée maximum prévue à l'article 4 de l'arrêté) plus trois heures supplémentaires pour raisons imprévues ou force majeure prévues à l'article 8 de l'arrêté. Or, d'après le syndicat plaignant, cette manière de(voir les choses porte atteinte au droit de conclure des contrats collectifs de travail qui reconnaît aux parties le droit de réglementer elles-mêmes leurs intérêts en prévoyant pour le temps de travail des limites inférieures à celles qui sont légalement fixées.
9. 118. Le syndicat plaignant réfute l'argument selon lequel cette augmentation de la durée de la journée de travail en service de vol ne se produirait que dans des cas exceptionnels. En fait, d'après lui, les dispositions figurant dans l'instrument de réglementation collective prévoient, ainsi qu'on l'a vu, de telles situations en les limitant à ce qui a été inscrit dans la décision arbitrale.
10. 119. Toujours d'après le syndicat plaignant, la TAP a prétendu faire prévaloir son interprétation et forcé le personnel de cabine à effectuer une durée maximale de service en vol de dix-huit heures et elle a intenté 10 procès disciplinaires aux membres du SNPNAC à qui elle a reproché de s'être refusés - conformément à la décision arbitrale - à travailler au-delà de la limite maximale fixée dans cet accord. Il joint en annexe la photocopie de l'une de ces notifications de blâme envoyée à un de ses membres ainsi que la réponse qui y a été faite.
11. 120. A titre de protestation, poursuit le syndicat plaignant, il a déposé auprès de l'entreprise un préavis de grève et face à la fermeté de cette prise de position syndicale, la TAP, à l'issue de divers entretiens, s'est déclarée d'accord pour lever, sans perte de rémunération, les suspensions illégalement infligées et entreprendre une enquête rigoureuse portant sur les faits concernant le vol à l'origine des procès. Le SNPNAC a donc annulé la grève.
12. 121. Dans le protocole établi entre-temps, le SNPNAC, dans un esprit d'ouverture, a déclaré qu'il s'emploierait pour que, dans des situations vraiment exceptionnelles, les limites de la durée du service en vol convenues entre les parties puissent être dépassées. Mais les signataires du protocole d'accord ne disposaient pas des pouvoirs voulus pour réviser l'accord d'entreprise en vigueur et donc à aucun moment la clause no 46-A de la décision arbitrale n'a été changée, affirme le syndicat plaignant.
13. 122. Le consensus réalisé n'a donc fait que refléter la bonne foi syndicale et son intention de rappeler que dans des situations où l'entreprise ne pouvait faire autrement, le personnel de cabine continuerait à faire preuve de bonne volonté en acceptant éventuellement un dépassement des limites convenues entre les parties.
14. 123. Toujours selon le syndicat plaignant, il va de soi qu'il n'a jamais accepté de déclarer nulle la clause 46-A et de consentir à ce que l'entreprise puisse imposer des limites de service en vol - la programmation une fois établie - de dix-huit heures consécutives.
15. 124. Or, d'une manière lamentable, aussitôt après la signature du protocole, la TAP a déclaré publiquement, par le canal des moyens de communication sociale, que le SNPNAC avait accepté l'obligation pour ses membres d'effectuer dix-huit heures de service continu en vol, toutes les fois que le commandant de bord en déciderait ainsi. Le SNPNAC a rétorqué immédiatement en faisant approuver une motion de protestation par l'Assemblée générale de ses membres. La TAP, continuant à prétendre ne pas appliquer les dispositions contenues dans l'instrument de réglementation collective du travail, a de nouveau manifesté dans un communiqué public son intention de bouleverser la lettre et l'esprit de ce qui est consigné dans la décision arbitrale.
16. 125. En présence de tout ce qui précède, le syndicat plaignant estime qu'il convient de déclarer que dans le cas en question le conseil d'administration de la TAP, placé sous la tutelle du gouvernement portugais, a violé le droit à la liberté syndicale et à la conclusion de contrats collectifs du travail, en se refusant à respecter l'accord d'entreprise et la décision arbitrale sur la durée du service en vol pour le personnel de cabine, lesquels contiennent des dispositions plus favorables que celles de la loi que l'on prétend à tout prix imposer.

B. Réponse du gouvernement

1. 126. Dans sa réponse du 14 janvier 1988, le gouvernement communique les informations qu'il a recueillies auprès du ministère de tutelle de l'entreprise publique TAP et du conseil d'administration de celle-ci, d'où il appert que les faits seraient les suivants.
2. 127. En 1985, le décret-loi no 56 du 4 mars 1985, annexé par le gouvernement, a été publié conformément aux normes techniques nationales sur l'exploitation des aéronefs et aux recommandations de l'Organisation internationale de l'aviation civile. Ce décret-loi a conféré au ministère de l'Equipement social le pouvoir de publier, par voie d'arrêté, les règlements sur diverses questions, dont "le temps de service et de repos en vol des équipages des avions assurant des transports aériens, commerciaux et privés". 128. Ledit décret-loi no 56/85 a abrogé en son article 5 le décret no 31/74 cité par le syndicat plaignant, prévoyant cependant le maintien provisoire de ses dispositions jusqu'à la publication de l'arrêté en question.
3. 129. Le gouvernement entendait que les questions abordées dans ledit arrêté, indépendamment de leur nature technique, pourraient d'une certaine manière être interprétées comme constituant une législation du travail, et le projet en question a donc été soumis à la discussion publique, dans les conditions exigées par la loi no 16/79 sur la participation des travailleurs à l'élaboration de la législation du travail.
4. 130. Le gouvernement a déclaré que le syndicat plaignant a exposé sa position sur le contenu dudit projet d'arrêté dans une contribution écrite, dont il communique copie, et que, par la suite, l'arrêté no 408 du 14 mai 1987 a été publié.
5. 131. Le gouvernement conclut que, lors de l'élaboration de ce texte, les intéressés ont été entendus et que les principes du tripartisme qui sont à la base du fonctionnement de l'OIT ont été pris en considération.
6. 132. Quant à la situation, totalement exceptionnelle et imprévisible, qui ne s'est produite qu'une seule fois, au cours de laquelle un commandant de bord a ordonné la poursuite du vol, prolongeant ainsi la période de service en vol, dans les limites et aux conditions mentionnées par l'article 8, alinéa 2, du règlement approuvé par l'arrêté no 408/87, et sous le contrôle de l'autorité aéronautique compétente, conformément à l'alinéa 3 dudit article 8, le gouvernement, tout en reconnaissant les faits, indique ce qui suit.
7. 133. Cette possibilité tout à fait exceptionnelle n'est, d'après lui, justifiable que pour des raisons imprévues et de force majeure et était déjà prévue par le projet soumis à la discussion publique, comme il ressort du document qu'il joint à sa réponse.
8. 134. Le syndicat plaignant a reconnu et accepté la possibilité de cette prolongation exceptionnelle, encore qu'il aurait voulu la limiter à une heure, comme il est indiqué dans la contribution fournie, par le syndicat à propos du projet en question, le 12 novembre 1985, pendant la période de la discussion publique.
9. 135. De surcroît, d'après le gouvernement, les dispositions internationales concernant la durée du travail admettent que, dans des situations exceptionnelles, les limites puissent être dépassées (voir conventions internationales du travail nos 1, 30, 43, 46, 51, 61, 67 et 153).
10. 136. Dans le cas d'espèce, estime-t-il, il découle de la documentation jointe à la plainte et des précisions apportées en réponse par l'entreprise TAP, dont le gouvernement annexe une copie, que le vol Lisbonne-Montréal- Toronto (TP 302 du 29 juillet 1987) a atteint Montréal avec un retard de deux heures vingt-huit pour des raisons imprévues d'ordre technique. Si le vol n'avait pas été poursuivi vers Toronto, cela aurait causé de graves préjudices en ce sens que 76 passagers auraient dû passer une nuit à Montréal ou être transportés par une autre compagnie d'aviation aux frais de la TAP. C'est la raison pour laquelle le commandant de bord a décidé de faire usage de la faculté exceptionnelle que lui confère l'article 8, alinéa 2, de l'arrêté 408/87, dix membres du personnel de cabine ayant refusé de poursuivre le vol.
11. 137. Au sujet des procès disciplinaires qui auraient été intentés aux membres du personnel de cabine, le gouvernement déclare qu'il ne peut confirmer des faits auxquels il est étranger et qui concernent des membres du personnel de cabine affiliés au syndicat plaignant et l'entreprise TAP. Néanmoins, ajoute-t-il, compte tenu de la forme que revêt la présente plainte, il s'agit d'une question qui relève des tribunaux portugais auxquels l'une et l'autre partie peuvent présenter leurs arguments.
12. 138. Dans une communication ultérieure du 28 janvier 1988, le gouvernement transmet les observations de la direction générale de la TAP sur cette affaire par lesquelles l'employeur précise qu'en application de l'article 8, alinéa 2, du règlement approuvé par l'arrêté no 408/87 les limites à la durée du travail peuvent être étendues pour des raisons imprévues et de force majeure, le commandant de bord devant justifier sa décision et envoyer un rapport dans les quinze jours à la Direction générale de l'aviation civile (alinéa 3 de l'article 8). Dans le cas d'espèce, ledit rapport a effectivement été envoyé à l'autorité compétente qui a pu constater que la période de service en vol avait à peine excédé trente minutes alors que le commandant, aux termes des dispositions légales, avait autorité pour excéder le maximum réglementaire de période de service en vol jusqu'à trois heures.

C. Conclusions du comité

1. 139. Le comité observe que la présente plainte porte sur un conflit du travail évoqué par le Syndicat du personnel navigant de l'aviation civile à propos de la durée du travail du personnel de cabine des Transports aériens portugais (TAP).
2. 140. D'après le syndicat plaignant, l'employeur, la TAP, entreprise publique placée sous la tutelle du gouvernement, a porté atteinte à son droit de conclure des contrats collectifs en appliquant un arrêté ministériel qui prévoit une durée de vol maximum supérieure à celle prévue dans l'accord d'entreprise et la décision arbitrale. En outre, l'entreprise a imposé des sanctions disciplinaires (même si par la suite les sanctions en question ont été levées) à dix membres du personnel de cabine qui n'ont fait que refuser de travailler au-delà de la limite fixée par la décision arbitrale, au cours du vol TP 302 du 29 juillet 1987.
3. 141. Pour le gouvernement en revanche, premièrement, l'arrêté en cause qui a modifié entre autres le "temps de service et de repos en vol des équipages des avions assurant des transports aériens, commerciaux et privés" a été adopté après consultation des travailleurs et des employeurs en application du décret-loi du 4 mars 1985, lui-même adopté conformément aux normes techniques nationales sur l'exploitation des aéronefs et aux recommandations de l'Organisation internationale de l'aviation civile.
4. 142. Deuxièmement, le cas d'espèce évoqué par le syndicat plaignant fait référence à une situation totalement exceptionnelle et imprévisible. En effet, au cours du vol TP 302 du 29 juillet 1987, un commandant de bord a dû ordonner la poursuite d'un vol, pour des raisons imprévisibles et de force majeure (comme le permet l'article 8, alinéa 2, du règlement approuvé par l'arrêté no 408 du 15 mai 1987), étant donné que le vol Lisbonne-Montréal-Toronto avait atteint Montréal avec du retard pour des raisons imprévues d'ordre technique et que, si le vol n'était pas poursuivi vers Toronto, cela aurait causé de graves préjudices aux passagers.
5. 143. Le comité, pour sa part, observe qu'il ressort de la très volumineuse documentation fournie tant par le syndicat plaignant que par le gouvernement que simultanément, par le protocole d'accord signé par la TAP et le SNPNAC le 28 août 1987, les sanctions disciplinaires ont été rapportées, une enquête sur l'affaire à la base du litige a été entreprise et le préavis de grève lancé par ce même syndicat plaignant a été levé.
6. 144. De surcroît, la documentation fait état de ce que le syndicat plaignant a porté plainte devant le Procureur de la justice du Portugal pour obtenir la clarification totale de la situation légale sur les limites de service en vol que les affiliés au syndicat sont tenus de respecter. Enfin, le gouvernement lui-même indique qu'il s'agit d'une question qui relève des tribunaux portugais.
7. 145. Ayant pris connaissance de tous ces éléments du dossier, le comité ne peut que constater que l'arrêté no 408 du 14 mai 1987 prévoit une durée maximale de travail supérieure à celle prévue par la sentence arbitrale applicable au personnel de la TAP. Une application systématique de cet arrêté par la TAP irait donc à l'encontre de la sentence arbitrale librement acceptée par les parties et porterait atteinte au droit de négociation collective des organisations de travailleurs intéressées.
8. 146. Toutefois, le comité doit observer que la poursuite des vols au-delà de quinze heures n'est prévue par l'arrêté qu'en cas de raisons imprévues et de force majeure. Dans le cas d'espèce, il n'a été recouru à cette possibilité qu'à une seule reprise dans des circonstances imprévisibles. En outre, le syndicat plaignant lui-même, dans un esprit d'ouverture, a déclaré admettre que, dans des situations vraiment exceptionnelles, les limites de la durée du travail en vol puissent effectivement être dépassées.
9. 147. Dans ces conditions, compte tenu des circonstances exceptionnelles qui ont motivé l'application d'une durée de travail supérieure à celle prévue dans la décision arbitrale, le comité estime que le cas n'appelle pas un examen plus approfondi.