Definitive Report - REPORT_NO254, March 1988

1. 108. El Sindicato Nacional del Personal Navegante de Aviación Civil (SNPNAC) , en una comunicación de fecha 16 de septiembre de 1987, presentó una queja alegando que el Gobierno de Portugal había violado la libertad sindical. El Gobierno transmitió sus comentarios y observaciones en relación con este asunto, en comunicaciones de 14 y 28 de enero de 1988.
2. 109. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del sindicato querellante

1. 110. El SNPNAC declara ser una asociación sindical legalmente constituida de conformidad con la legislación portuguesa y cuyos estatutos han sido publicados en el Diario Oficial. La mayoría de sus miembros trabajan en la compañía aérea portuguesa "Transportes Aéreos Portugueses" (TAP), empresa pública de aviación civil que se dedica principalmente al transporte aéreo internacional, según explica el sindicato querellante.
2. 111. El sindicato precisa que está actualmente empeñado en un conflicto colectivo, suscitado por la TAP, a travís de su consejo de administración, y que, en la práctica, limita los derechos sindicales y el derecho de negociación colectiva de sus miembros, amparados por los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por Portugal.
3. 112. El sindicato querellante explica que TAP es una empresa nacionalizada, directamente dependiente del Gobierno, que la totalidad de los miembros de su consejo de administración son designados por el Gobierno y que, en 1980, fue declarada en "situación económica difícil" por el Gobierno, lo cual implicó fuertes restricciones en relación con el contenido de los derechos negociados en los convenios colectivos de trabajo, a causa de la aplicación de nuevos regímenes, en sustitución de las disposiciones de convenios libremente firmados.
4. 113. El sindicato querellante detalla la situación reglamentaria en materia de condiciones de trabajo en el sector. Explica que la reglamentación colectiva del trabajo se rige actualmente por un acuerdo de empresa y un laudo arbitral que anularon ciertas cláusulas discutidas, después de un procedimiento de arbitraje al cual recurrieron voluntariamente las partes. Ambos textos - el acuerdo de empresa y el laudo arbitral - fueron publicados en el Boletín de Trabajo y Empleo (primera serie, núm. 10, 1985) y la queja del sindicato demandante va acompañada de una copia de los mismos. También precisa que, en el momento de publicarse dichos textos, el régimen legal en materia de duración del trabajo del personal de cabina, que constituye la casi totalidad de los miembros del SNPNAC, era objeto del decreto núm. 31/74, adjunto también a la reclamación. Ahora bien, mientras se estaban llevando a cabo las negociaciones relativas al acuerdo de empresa antes citado, se publicaron en el Boletín de Trabajo y Empleo, para conocimiento público, en virtud de lo dispuesto en la ley núm. 16/79, dos proyectos de textos relativos a la tripulación mínima de cabina y a la duración del servicio en vuelo y del descanso del personal navegante de transporte aéreo. En los proyectos de modificación del decreto núm. 31/74 se establecía que el horario de servicio (continuo) en vuelo tendría una duración máxima de servicio de quince horas para el personal navegante de cabina.
5. 114. En el laudo arbitral aceptado por el SNPNAC se tuvo en cuenta esta circunstancia al redactar la cláusula 46-A, según explica el sindicato demandante. De ella se desprende que el límite máximo de servicio en vuelo para el personal de cabina es de trece horas y media (cláusula 46-A, apartado 1) pero, en virtud del apartado 7 de esa misma cláusula, se puede rebasar ese límite por iniciativa del comandante "siempre que resulte necesaria una modificación semejante para la ejecución del servicio en vuelo, es decir: el límite máximo establecido en el apartado 1 podrá pasar a ser de quince horas".
6. 115. De conformidad con lo establecido en esa disposición (cláusula 46-A del laudo arbitral) y basándose en el hecho de que los instrumentos de reglamentación colectiva del trabajo en Portugal pueden fijar, para la jornada de trabajo, límites inferiores a las normas legales (apartado c) del párrafo 1 del artículo 6 del decreto-ley núm. 519/C1/79, del 21 de diciembre de 1979), la interpretación del SNPNAC a este respecto ha sido siempre que la duración máxima del servicio en vuelo para el personal de cabina es de trece horas y media (apartado 1) aunque el comandante pueda elevarla a quince horas en caso necesario. Según el sindicato demandante, la redacción de esa cláusula no puede suscitar duda alguna.
7. 116. Más tarde, explica el sindicato, la orden ministerial núm. 408/87 del 14 de mayo de 1987, copia de la cual acompaña a la queja, reglamentó la duración del servicio en vuelo y del descanso del personal navegante, anulando los efectos de las disposiciones del decreto núm. 31/74. Hasta la publicación de esa orden ministerial, no se había planteado problema alguno en lo que se refiere al modo de interpretar la cláusula 46-A del laudo arbitral, e incluso - en un momento dado y con carácter temporal - las partes modificaron la redacción de las disposiciones del apartado 7 de la misma, suprimiendo la parte final, relativa al límite preciso de quince horas. Sin embargo, poco después de esa publicación, la empresa alegó que la orden otorgaba al comandante la posibilidad de rebasar los límites del tiempo de servicio en vuelo establecido en el laudo arbitral para poder terminar un servicio de vuelo o regresar a la base, elevándolo hasta el máximo fijado en la citada orden ministerial.
8. 117. Como, según su interpretación, los límites máximos son los que establece la orden ministerial, TAP ha llegado a la conclusión de que se puede aumentar la duración de un vuelo programado para trece horas hasta dieciocho horas, en el caso del personal navegante de cabina, esto es, quince horas (duración máxima establecida en el artículo 4 de la orden) más tres horas suplementarias por razones imprevistas o de fuerza mayor, según lo establecido en el artículo 8 de la orden. Ahora bien, según el sindicato demandante, esta interpretación viola el derecho a establecer convenios colectivos de trabajo, que reconoce a las partes el derecho a reglamentar ellas mismas sus intereses fijando para el tiempo de trabajo unos límites inferiores a los legalmente estipulados.
9. 118. El sindicato querellante refuta el argumento según el cual ese aumento de la duración de la jornada de trabajo en servicio de vuelo sólo se da en casos excepcionales. De hecho, a su juicio, las disposiciones que figuran en el instrumento de reglamentación colectiva prevín, como ya se ha dicho, tales situaciones, limitándolas a lo que indica el laudo arbitral.
10. 119. Según el sindicato querellante, TAP ha pretendido imponer su interpretación y obligado al personal de cabina a efectuar una duración máxima de servicio en vuelo de dieciocho horas y ha abierto diez expedientes disciplinarios a miembros del SNPNAC a quienes reprocha que se hubiesen negado - de conformidad con la norma arbitral - a trabajar más tiempo del límite máximo fijado en dicho laudo. En un anexo, presenta la fotocopia de una de esas notificaciones de censura enviada a uno de sus miembros, así como la respuesta correspondiente.
11. 120. En protesta - sigue diciendo el sindicato querellante - presentó a la empresa un aviso previo de huelga y, ante la firmeza de esta actitud sindical, TAP se declaró, en varias conversaciones, dispuesta a anular, sin pérdida de remuneración, las suspensiones ilegalmente impuestas y a efectuar una indagación rigurosa sobre los hechos relativos al vuelo que habían suscitado tales expedientes. El SNPNAC anuló, pues, la huelga.
12. 121. En un protocolo establecido mientras tanto, y con un espéritu de conciliación, el SNPNAC declaró que procuraría que, en situaciones verdaderamente excepcionales, fuera posible rebasar los límites de la duración del servicio en vuelo convenidos entre las partes. Ahora bien, los firmantes del protocolo de acuerdo no tenían las atribuciones precisas para revisar el acuerdo de empresa en vigor y, por consiguiente, en ningún momento ha quedado modificada la cláusula núm. 46-A del laudo arbitral, según afirma el sindicato querellante.
13. 122. Así pues, el consenso al que se llegó no hace sino reflejar la buena fe sindical y su intención de recordar que, en aquellas situaciones en las cuales la empresa no pueda hacer otra cosa, el personal de cabina seguiría dando muestras de buena voluntad al aceptar eventualmente una superación de los límites convenidos entre las partes.
14. 123. Según el sindicato querellante, es obvio que él no ha aceptado nunca que se declare nula la cláusula 46-A, ni tampoco que la empresa pueda imponer un límite de servicio en vuelo - una vez establecida la programación - de dieciocho horas consecutivas.
15. 124. Es lamentable que, inmediatamente después de la firma del protocolo, TAP manifestara públicamente, por conducto de los medios de comunicación social, que el SNPNAC había aceptado la obligación de que sus miembros efectuaran dieciocho horas de servicio continuo en vuelo, siempre que lo decidiera el comandante. El SNPNAC replicó inmediatamente proponiendo a la asamblea general de sus miembros una moción de protesta, que fue aceptada por la misma. Aunque sigue pretendiendo que no aplica las disposiciones contenidas en el instrumento de reglamentación colectiva del trabajo, TAP ha manifestado de nuevo, en un comunicado público, su intención de violar la letra y el espéritu de lo que se dice en el laudo arbitral.
16. 125. Por todo ello, el sindicato querellante estima que procede declarar que, en el caso en cuestión, el consejo de administración de TAP, directamente dependiente del Gobierno portuguís, ha violado el derecho de libertad sindical y el derecho al establecimiento de convenios colectivos de trabajo, al negarse a respetar el acuerdo de empresa y el laudo arbitral sobre la duración del servicio en vuelo para el personal de cabina, los cuales contienen disposiciones más favorables que las de la ley que se pretende imponer a toda costa.

B. Respuesta del Gobierno

1. 126. En su respuesta del 14 de enero de 1988, el Gobierno comunica las informaciones que ha obtenido del ministerio del que depende la empresa pública TAP, así como del consejo de administración de la misma, y de las cuales se desprende lo siguiente.
2. 127. En 1985 se publicó el decreto-ley núm. 56, de 4 de marzo, que reproduce el Gobierno en su respuesta, en consonancia con las normas técnicas nacionales sobre la explotación de aeronaves y las recomendaciones de la Organización Internacional de Aviación Civil. Ese decreto-ley confiere al Ministerio de Asuntos Sociales la facultad de publicar, por medio de órdenes ministeriales, reglamentos sobre diversas cuestiones, entre ellas "el tiempo de servicio y de descanso en vuelo de la tripulación de los aviones de transporte aéreo, comerciales y privados".
3. 128. En su artículo 5, dicho decreto-ley núm. 56/85 anuló el decreto núm. 31/74 citado por el sindicato querellante, estipulando, sin embargo, el mantenimiento provisional de sus disposiciones hasta la publicación de la citada orden.
4. 129. A juicio del Gobierno, los asuntos abordados en dicha orden podían interpretarse en cierto modo, independientemente de su carácter técnico, como constitutivos de una legislación laboral, por lo que el proyecto en cuestión fue sometido a debate público, en las condiciones exigidas en la ley núm. 16/79 sobre la participación de los trabajadores en la formulación de la legislación laboral.
5. 130. El Gobierno declara que el sindicato querellante expuso sus criterios sobre el contenido de dicho proyecto de orden en un escrito, copia del cual adjunta, y que, posteriormente, se publicó la orden núm. 408, del 14 de mayo de 1987.
6. 131. El Gobierno concluye diciendo que, al preparar ese texto, se había oído a los interesados y se habían tomado en consideración los principios del tripartismo que inspiran el funcionamiento de la OIT.
7. 132. En cuanto a la situación, totalmente excepcional e imprevisible, que sólo se ha producido una vez cuando un comandante ordenó la continuación del vuelo, prolongando con ello la duración del servicio en vuelo, en los límites y en las condiciones mencionados en el apartado 2 del artículo 8 del reglamento aprobado por la orden núm. 408/87, y bajo el control de las autoridades aeronáuticas competentes, de conformidad con el apartado 3 de dicho artículo 8, aun reconociendo los hechos, el Gobierno indica lo siguiente.
8. 133. Según él, esa posibilidad, rigurosamente excepcional, sólo está justificada por razones imprevistas y de fuerza mayor, como se había previsto ya en el proyecto sometido a debate público, y se desprende del documento que figura en anexo a su respuesta.
9. 134. El sindicato querellante ha aceptado la posibilidad de una prolongación excepcional semejante, aunque haya querido limitarla a una hora, como se indica en el escrito presentado por él a propósito del proyecto en cuestión, el 12 de noviembre de 1985, en el momento del debate público.
10. 135. Además, según el Gobierno, en las disposiciones internacionales sobre la duración del trabajo se admite que, en situaciones excepcionales, se puedan superar los límites fijados (véanse los Convenios internacionales del trabajo núms. 1, 30, 43, 46, 51, 61, 67 y 153).
11. 136. En este caso concreto - estima el Gobierno - de la documentación anexa a la queja y de las precisiones indicadas en su respuesta por la empresa TAP, el texto de la cual reproduce el Gobierno, se desprende que el vuelo Lisboa-Montreal-Toronto (TP 302, del 29 de julio de 1987) llegó a Montreal con un retraso de dos horas y veintiocho minutos, por razones imprevistas de carácter técnico. De no haber proseguido el vuelo hasta Toronto, esto habría acarreado graves perjuicios, en el sentido de que 76 pasajeros hubiesen tenido que hacer noche en Montreal o ser transportados por otra compañía de aviación, corriendo TAP con los gastos correspondientes. Por esta razón, el comandante decidió hacer uso de la facultad excepcional que otorga el apartado 2 del artículo 8 de la orden núm. 408/87, por haberse negado a continuar el vuelo diez miembros del personal de cabina.
12. 137. En lo tocante a los expedientes disciplinarios incoados a los miembros del personal de cabina, el Gobierno declara que no puede confirmar hechos a los que es ajeno y que se refieren a un personal de cabina afiliado al sindicato querellante y a la empresa TAP. Añade, sin embargo, que habida cuenta de la forma que reviste la reclamación, se trata de un asunto que incumbe a los tribunales portugueses, ante los cuales pueden aducir sus argumentos una y otra parte.
13. 138. En una comunicación ulterior de 28 de enero de 1988, el Gobierno transmite las observaciones de la dirección general de TAP según las cuales el empleador precisa que en virtud del apartado 2 del artículo 8 del reglamento aprobado por la orden núm. 408/87, los límites de la duración del trabajo se pueden prolongar por razones imprevistas y de fuerza mayor, debiendo el comandante justificar su decisión y enviar un informe dentro de quince días a la Dirección General de la Aviación Civil (apartado 3 del artículo 8). En el presente caso, el mencionado informe fue enviado a la autoridad competente que pudo comprobar que el período de servicio de vuelo apenas había excedido de 30 minutos, cuando el comandante, de conformidad con las disposiciones legales, tenía autoridad para rebasar el máximo reglamentario del período de servicio en vuelo hasta tres horas.

C. Conclusiones del Comité

1. 139. El Comité observa que la queja se refiere a un conflicto laboral y que la formula el Sindicato del Personal Navegante de Aviación Civil a propósito de la duración del trabajo del personal de cabina de Transportes Aéreos Portugueses (TAP).
2. 140. Según el sindicato querellante, el empleador - TAP - empresa pública que depende directamente del Gobierno, limita su derecho a establecer convenios colectivos al aplicar una orden ministerial que establece una duración de vuelo máxima superior a la prevista en el acuerdo de empresa y en el laudo arbitral. Además, la empresa impuso sanciones disciplinarias (aunque hayan sido anuladas más tarde) a diez miembros del personal de cabina sólo porque se limitaron a negarse a trabajar después del límite fijado en el laudo arbitral, durante el vuelo TP 302, del 29 de julio de 1987.
3. 141. En cambio, para el Gobierno, en primer lugar esa orden, que modificó, entre otras cosas, el "tiempo de servicio y de descanso en vuelo del personal de los aviones de transporte aéreo, comerciales y privados", fue promulgada en virtud del decreto legislativo, después de haber sido consultados los trabajadores y empleadores, en cumplimiento del decreto-ley del 4 de marzo de 1985, promulgado a su vez con arreglo a las normas técnicas nacionales sobre la explotación de aeronaves y las recomendaciones de la Organización Internacional de Aviación Civil.
4. 142. En segundo lugar, el caso concreto planteado por el sindicato querellante se refiere a una situación excepcional totalmente imprevisible. En efecto, durante el vuelo TP 302, del 29 de julio de 1987, un comandante de aeronave tuvo que ordenar la continuación de un vuelo, por razones imprevisibles y de fuerza mayor (como lo permite el apartado 2 del artículo 8 del reglamento aprobado por la orden núm. 408, del 15 de mayo de 1987), porque el vuelo Lisboa-Montreal-Toronto había llegado a Montreal con dos horas y veintiocho minutos de retraso a causa de razones imprevistas de orden técnico y que, de no haber continuado el vuelo hasta Toronto, esta circunstancia habría acarreado graves perjuicios a los pasajeros.
5. 143. Por su parte, el Comité observa que de la muy voluminosa documentación, facilitada tanto por el sindicato querellante como por el Gobierno se desprende que, simultáneamente, en virtud del protocolo de acuerdo firmado por TAP y el SNPNAC el 28 de agosto de 1987, se anularon las sanciones disciplinarias, se procedió a una indagación sobre el asunto que suscitó el litigio y ese mismo sindicato suspendió su aviso previo de huelga.
6. 144. De la documentación se desprende asimismo que el sindicato querellante denunció el caso ante el Fiscal General del Estado para conseguir que se aclarara totalmente la situación legal sobre los límites del servicio en vuelo que han de respetar los afiliados al sindicato. Por último, el propio Gobierno indica que se trata de un asunto que incumbe a los tribunales portugueses.
7. 145. Después de haber tomado nota de todos los elementos de este asunto, el Comité no puede sino constatar que la orden núm. 408, del 14 de mayo de 1987, establece una duración máxima del trabajo superior a la prevista en el laudo arbitral aplicable al personal de TAP. Una aplicación sistemática de esa orden por TAP se opondría, pues, al laudo arbitral, libremente aceptado por las partes y limitaría el derecho de negociación colectiva de las organizaciones de trabajadores interesadas.
8. 146. Sin embargo, el Comité desea señalar que la continuación de los vuelos después del límite de las quince horas no viene autorizada en la orden sino por razones imprevistas y de fuerza mayor. En este caso concreto sólo se ha recurrido a esa posibilidad una vez, y en circunstancias imprevisibles. Además, el propio sindicato querellante, con un espéritu de conciliación ha declarado reconocer que, en situaciones verdaderamente excepcionales, cabe la posibilidad de rebasar efectivamente los límites de la duración del trabajo en vuelo.
9. 147. En tales condiciones, y teniendo en cuenta las circunstancias excepcionales que motivaron una duración del trabajo superior a la establecida en el laudo arbitral, el Comité estima que este caso no requiere un examen más detenido.