Definitive Report - REPORT_NO265, June 1989

1. 62. Par une communication du 26 août 1987, l'Association
   • des internes des
   • hôpitaux (AIH) a présenté une plainte en violation de la liberté
   • syndicale
   • contre le gouvernement du Danemark. Elle a envoyé des
   • informations et
   • allégations complémentaires dans des lettres des 1er octobre
2. 1987, 8 février
3. 1988 et 13 février 1989. Le gouvernement a envoyé ses
   • observations au sujet de
   • ce cas dans des communications des 10 décembre 1987, 22
   • novembre 1988 et 17
   • avril 1989.
4. 63. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté
   • syndicale et
   • la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur
   • le droit
   • d'organisation et de négociation collective, 1949, et la
   • convention (no 151)
   • sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations du plaignant

1. 64. Dans sa communication du 26 août 1987, l'AIH affirme
   • que le gouvernement
   • a violé les conventions nos 87, 98 et 151 lorsque le Parlement
   • danois a
   • adopté, le 8 mai 1987, la loi no 246 "portant modification du
   • programme de
   • travail des internes du service de la santé publique et
   • renouvellement et
   • prorogation de leurs conventions collectives" (un exemplaire
   • de la loi est
   • joint). Cette loi dispose que toutes les conventions collectives
   • conclues
   • entre l'Association des conseils de comté, la municipalité de
   • Copenhague, la
   • municipalité de Frederiksberg et le ministère des Finances du
   • Danemark en
   • qualité d'employeurs, d'une part, et l'AIH, d'autre part, sont
   • prorogées du
2. 1er avril 1987 au 1er avril 1989 et, pour certaines conditions (à
   • savoir la
   • durée hebdomadaire moyenne du travail et les ajustements de
   • salaires
   • spéciaux), au 1er avril 1991. En outre, aux termes des articles
3. 6 et 7 de
   • cette loi, le ministre des Finances devait constituer une
   • commission où les
   • parties seraient représentées à parité, afin de fixer certains
   • aspects des
   • conditions de travail (tels que le travail, les horaires, la
   • rémunération des
   • médecins assurant un service de permanence depuis leur
   • domicile); cette
   • commission devait trancher ces questions avant le 1er
   • septembre 1987, faute de
   • quoi elle nommerait un arbitre chargé de rendre une décision
   • ayant force
   • exécutoire, en d'autres termes une procédure obligatoire de
   • règlement des
   • différends.
4. 65. L'association plaignante explique que cette loi a été
   • adoptée pour
   • mettre fin à une grève légale de l'AIH dans des services et des
   • salles
   • spécifiquement désignés de certains hôpitaux publics. La
   • grève, dûment
   • notifiée conformément à la loi, avait tout d'abord été ajournée
   • par le comité
   • de conciliation. Cependant, quand le conciliateur public n'avait
   • pas trouvé de
   • solution acceptable pour les deux parties, l'AIH avait décidé
   • d'exercer ses
   • droits en matière de travail et de déclencher la grève projetée.
5. 66. Selon l'association plaignante, la grève, qui n'était
   • autorisée que pour
   • une période de vingt-deux jours, n'a pas nui aux services
   • d'urgence et, dans
   • l'ensemble, n'a pas provoqué de situation de crise générale
   • puisque l'AIH
   • avait accepté de maintenir les services d'urgence. Dans
   • l'accord conclu le 9
   • mars 1987 entre l'Association des conseils de comté, la
   • municipalité de
   • Copenhague, la municipalité de Frederiksberg et le ministère
   • des Finances du
   • Danemark, d'une part, et l'Association des internes des
   • hôpitaux, d'autre
   • part, concernant les services d'urgence à maintenir pendant
   • une grève légale
   • (dont copie est jointe), les parties étaient convenues,
   • notamment, que: en cas
   • de catastrophe, tout le personnel médical en grève pouvait
   • être appelé au
   • travail; que, dans les situations de crises vitales ou autres
   • situations
   • d'urgence, le nombre d'internes occupés dans les hôpitaux,
   • fixé par des
   • accords locaux, pouvait être augmenté pour une courte
   • période par voie
   • d'accord; et que les internes de service pouvaient être
   • appelés à fournir les
   • prestations médicales indispensables ou qui ne peuvent être
   • différées ou qui
   • sont nécessaires pour éviter des conséquences pour la santé
   • des malades ou un
   • risque d'invalidité durable. Selon l'association plaignante, cet
   • accord
   • démontre que, par souci du grand public et des patients
   • concernés, elle n'a
   • pas voulu faire usage de son droit de grève dans toute son
   • étendue. De plus,
   • l'AIH ajoute qu'au Danemark une grande partie des médecins
   • des hôpitaux sont
   • fonctionnaires et qu'à ce titre ils n'ont pas le droit de se mettre
   • en grève;
   • ces fonctionnaires pouvaient donc renforcer tous les services
   • d'urgence
   • pendant la grève des internes.
6. 67. L'AIH estime que le gouvernement danois a décidé de
   • faire cesser cette
   • grève légale en violation de ses obligations internationales
   • envers l'OIT, non
   • pas pour venir en aide aux patients dans des situations
   • mettant en danger leur
   • vie, mais uniquement pour atténuer les effets potentiels à long
   • terme de la
   • grève, notamment la formation de longues listes de personnes
   • attendant de
   • recevoir des soins médicaux pour des affections sans gravité.
7. 68. L'association plaignante souligne que le renouvellement
   • et la
   • prorogation forcés des conventions collectives auxquelles elle
   • est partie
   • constituaient une mesure prise unilatéralement par le
   • gouvernement qui ne lui
   • laisse aucune possibilité d'exercer son droit de négocier
   • entièrement, et que
   • l'intervention législative empêche en pratique les internes
   • d'exercer leur
   • droit de grève. L'AIH regrette tout particulièrement de n'avoir
   • pas été
   • consultée avant l'intervention du gouvernement et de n'avoir
   • pas eu l'occasion
   • de faire valoir sa position.
8. 69. Selon l'association plaignante, le gouvernement danois a
   • déjà une
   • réputation peu enviable en matière d'intervention dans le
   • processus de
   • négociation collective, et d'autres syndicats en ont fait
   • l'expérience en
9. 1987. Cette pratique a récemment provoqué les critiques de
   • l'OIT: l'AIH se
   • réfère aux plaintes présentées à l'OIT en 1985 par la
   • Fédération des syndicats
   • danois (LO) et la Confédération des employés salariés et des
   • fonctionnaires
   • (FTF) (cas no 1338) qui ont donné lieu à des critiques de la
   • conduite du
   • gouvernement danois à l'égard de ses obligations
   • internationales découlant des
   • conventions de l'OIT qu'il a ratifiées. Ce cas concernait la
   • troisième
   • intervention du gouvernement dans des questions
   • réglementées par des
   • conventions collectives en moins de trois ans et, selon
   • l'association
   • plaignante, il est très semblable aux mesures qui sont à l'origine
   • du présent
   • cas. L'AIH cite le 243e rapport du Comité de la liberté
   • syndicale, approuvé
   • par le Conseil d'administration du BIT en mars 1986 (paragr.
10. 246):
    • Le comité espère qu'à l'avenir de telles mesures
    • d'intervention dans le
    • domaine de la libre négociation collective ou de restriction du
    • droit des
    • travailleurs de défendre leurs intérêts économiques et sociaux
    • par l'action
    • directe ne seront pas adoptées.
11. 70. L'AIH fait observer que cette décision du Conseil
    • d'administration du
    • BIT est apparemment restée sans effet sur le gouvernement
    • puisqu'il est de
    • nouveau intervenu, cette fois, dans le différend des internes.
    • Etant donné le
    • caractère très grave et urgent du présent cas, l'association
    • plaignante prie
    • le comité d'envisager l'envoi d'un représentant de l'OIT au
    • Danemark pour
    • examiner, dans le cadre de contacts directs avec les
    • partenaires sociaux et le
    • gouvernement, la question de l'intervention gouvernementale
    • dans la libre
    • négociation collective.
12. 71. Le 1er octobre 1987, l'association plaignante a fourni de
    • nouvelles
    • informations sur la procédure suivie par la commission instituée
    • en vertu de
    • la loi no 246 pour statuer sur certaines dispositions contestées
    • de la
    • convention collective prorogée avant le 1er septembre 1987.
    • Elle signale
    • qu'après dix séances la commission a constaté, le 31 août,
    • l'impossibilité de
    • parvenir à une décision ou de se mettre d'accord sur la
    • nomination d'un
    • arbitre. La loi prévoit que, dans une telle impasse, le comité de
    • conciliation
    • nomme l'arbitre. Selon l'AIH, le nom de l'arbitre désigné lui a
    • été indiqué le
13. 15 septembre, mais à la date de sa communication l'arbitre
    • n'avait pas encore
    • pris contact avec elle pour discuter des questions en instance.
14. 72. Dans sa communication du 8 février 1988, l'association
    • plaignante met en
    • doute les déclarations contenues dans la réponse du
    • gouvernement (dont ce
    • dernier lui avait fait tenir une copie), notamment en ce qui
    • concerne les
    • graves conséquences qu'aurait eues la grève pour les
    • patients. Elle conteste
    • aussi la description des faits à l'origine de la grève. L'AIH
    • relève en
    • premier lieu qu'en 1980 les internes des hôpitaux avaient
    • conclu une
    • convention fort différente de la première et prévoyant, à la
    • demande des
    • employeurs, que la durée des heures de travail serait alignée
    • sur celle des
    • autres fonctionnaires; l'association plaignante ajoute que
    • l'introduction du
    • nouveau système a d'abord causé plusieurs difficultés, mais
    • qu'à mesure de son
    • application il fonctionnait de mieux en mieux. Ces quelques
    • dernières années
    • s'était aussi établie, entre l'Office national de la santé, les
    • médecins et
    • les employeurs, une coopération systématique portant sur
    • diverses expériences
    • de formation et sur la préparation de nouveaux règlements sur
    • les durées de
    • travail. Ces changements étaient possibles dans le cadre de la
    • convention
    • collective alors en vigueur.
15. 73. En second lieu, l'AIH déclare qu'aucun problème de cet
    • ordre ne justifie
    • l'intervention du législateur. Comme l'indique la réponse du
    • gouvernement,
    • cette intervention faisait que les salaires augmentaient
    • jusqu'au niveau de la
    • rémunération convenue pour d'autres fonctionnaires ayant une
    • formation
    • universitaire, que les durées de travail diminuaient, et que
    • plusieurs autres
    • questions étaient renvoyées devant une commission paritaire.
    • Cette commission,
    • on l'a vu, n'a pas pu s'accorder, de sorte que le 30 décembre
16. 1987 un arbitre
    • a prononcé sa décision (dont copie est jointe). L'AIH considère
    • que cette
    • décision donne largement satisfaction aux employeurs dans
    • leur demande de
    • modification de la convention collective; elle signifie, entre
    • autres
    • conséquences, que les internes de permanence sont chargés
    • chacun de plus d'une
    • salle, ce qui est peu fait pour améliorer le service, et
    • notamment la
    • continuité des soins aux patients. La décision signifie aussi
    • que les
    • employeurs pourront compenser financièrement une partie du
    • temps de permanence
    • au lieu de le créditer, comme avant, sur le temps de travail de
    • chaque
    • interne. Ceci a pour conséquence que la réduction devient
    • illusoire.
17. 74. Selon l'association plaignante, sans préjuger de
    • l'opportunité de ces
    • modifications, quelque souhait qu'ait un gouvernement de voir
    • modifier une
    • convention collective, cela ne l'autorise pas à suspendre une
    • grève, si cette
    • grève a été organisée de manière à éviter des conséquences
    • graves pour les
    • patients, ce qui a été expressément prévu par un accord entre
    • les employeurs
    • et l'AIH.
18. 75. Dans une autre communication, datée du 13 février
19. 1989, l'AIH présente
    • des observations supplémentaires sur deux aspects de sa
    • plainte: i)
    • l'étroitesse du mandat de la commission instituée en vertu de la
    • loi no 246
    • (article 6) pour statuer sur certaines dispositions contestées,
    • faute de quoi
    • un arbitre devait être saisi; ii) les mesures prises pour assurer
    • les services
    • hospitaliers pendant la grève limitée d'avril-mai 1987.
20. 76. Sur le premier point, l'AIH souligne que la disposition
    • énoncée dans la
    • loi no 246 pour le règlement des conflits est exactement
    • conforme aux
    • exigences émises par les employeurs pendant la négociation
    • collective, et que
    • les efforts faits pendant l'examen parlementaire de la loi pour
    • élargir le
    • mandat de la commission ont malheureusement échoué.
    • L'association plaignante
    • estime en conséquence que la commission n'était pas en
    • mesure de mener des
    • négociations sérieuses et que, malgré sa composition paritaire,
    • elle ne
    • pouvait que favoriser les employeurs. Qui plus est, ajoute
    • l'association
    • plaignante, après l'échec de la commission et la saisine d'un
    • arbitre, la
    • décision prise par ce dernier le 30 décembre 1987 a fait aux
    • employeurs de
    • grandes concessions sur les questions objet de l'article 6 de la
    • loi. L'AIH
    • déclare aussi que, jusqu'à présent, la plupart des employeurs
    • n'ont pas encore
    • appliqué la décision de l'arbitre, par exemple en ce qui
    • concerne la réduction
    • du volume de travail des internes.
21. 77. Sur le second point, l'AIH insiste sur le fait que la grève
    • qu'elle
    • avait déclenchée était modérée dans sa portée et dans ses
    • modalités. Elle
    • explique que, sur les 8.091 médecins employés dans les
    • hôpitaux danois, 555
    • seulement avaient été désignés pour participer au mouvement
    • de grève; elle
    • répète que l'accord du 9 mars 1987 prévoyait la mise en place
    • de services
    • minimums - à fixer de concert avec l'AIH - en cas de
    • catastrophe, de situation
    • d'urgence et pour l'octroi des prestations médicales
    • indispensables,
    • impossibles à différer. Dans les hôpitaux en grève, les
    • employeurs et l'AIH
    • avaient conclu 17 accords particuliers sur le nombre d'internes
    • appelés à
    • servir pendant l'arrêt du travail. L'accord général prévoyait
    • aussi le
    • renforcement du service minimum en cas de besoin, ce qui en
    • fait est arrivé
    • dans plusieurs hôpitaux; l'AIH déclare avoir accordé aux
    • employeurs toutes
    • leurs demandes de renfort. L'association plaignante ajoute
    • qu'en 1987 et
    • auparavant les gouvernements danois successifs avaient
      • eux-mêmes respecté et
    • fait usage des droits reconnus aux travailleurs et aux
    • employeurs de recourir
    • à des mesures de contrainte dans le cadre de négociations
    • collectives; ainsi,
22. en 1987, le gouvernement avait accepté le déroulement d'une
    • grève légalement
    • déclarée, alors même qu'il aurait pu légiférer pour y mettre
    • immédiatement un
    • terme; de même, en 1981, le gouvernement en tant
    • qu'employeur avait mis en
      • lock-out près de 1.200 internes sur les 6.600 que comptaient
    • alors les
    • hôpitaux.
    • B. Réponse du gouvernement
23. 78. Dans sa communication du 10 décembre 1987, le
    • gouvernement décrit les
    • événements qui ont conduit à l'adoption de la loi no 246. Il
    • déclare que les
    • négociations entre l'Association des internes des hôpitaux et
    • ses employeurs
    • (le ministère des Finances, l'Association des conseils de
    • comté, la
    • municipalité de Copenhague et la municipalité de
    • Frederiksberg), y compris
    • celles menées avec l'assistance du conciliateur public, n'ont
    • pas donné de
    • résultats. Une grève eut donc lieu, qui dura vingt-deux jours.
24. 79. Le gouvernement estimait qu'une grève prolongée dans
    • les hôpitaux aurait
    • des conséquences graves pour les patients et pour le
    • fonctionnement des
    • hôpitaux; les patients figurant sur des listes d'attente pour un
    • traitement
    • hospitalier, par exemple, étaient particulièrement touchés. La
    • conséquence
    • inévitable était que ces patients, qui se trouvaient déjà dans
    • une situation
    • difficile, ont connu une incertitude et une insécurité croissante
    • et que leurs
    • conditions pénibles ont été prolongées. A cet égard, le
    • gouvernement renvoie
    • au Recueil de décisions sur la liberté syndicale, qui classe le
    • secteur
    • hospitalier au nombre des services essentiels où des
    • restrictions au droit de
    • grève sont admissibles dans certaines circonstances.
25. 80. Le gouvernement indique que le différend entre l'AIH et
    • ses employeurs
    • ne portait pas sur des questions de salaire, mais sur
    • l'organisation du
    • travail et la réglementation du temps de travail, qui font
    • normalement partie
    • intégrante des conventions collectives. L'origine de cette
    • situation était
    • l'évolution, dans une direction indésirable, des conditions
    • relatives à
    • l'organisation du temps de travail dans ce secteur au cours
    • des dernières
    • années. Le gouvernement explique que les règles établies
    • dans la convention
    • collective étaient initialement conçues comme des règles de
    • formation mais
    • que, combinées à d'autres clauses de la convention (visant le
    • temps de
    • travail, et notamment le service de garde), elles s'étaient
    • muées en règlement
    • sur les présentes; il était en même temps devenu difficile
    • d'assurer la bonne
    • formation des médecins; enfin un organisme consultatif
    • spécialisé, l'Office
    • national de la santé, avait dû déclarer qu'il serait à la longue
    • difficile de
    • maintenir la qualité du traitement des patients, et il avait
    • fortement insisté
    • tant auprès du gouvernement que des directions régionales
    • des hôpitaux sur la
    • nécessité de renverser cette évolution.
26. 81. Le gouvernement a donc jugé nécessaire de trouver une
    • solution à long
    • terme pour résoudre ces problèmes, acceptable pour les
    • médecins et les
    • directeurs d'hôpitaux, afin d'éviter les différends lors de
    • négociations
    • futures. Le gouvernement a donc jugé nécessaire d'intervenir
    • dans le différend
    • en adoptant une législation. Le 5 mai 1987, le ministre du
    • Travail a rencontré
    • les représentants de l'Association des internes des hôpitaux et
    • leur a soumis
    • le projet de loi. La loi adoptée renouvelle la convention
    • collective
    • concernant le salaire et les autres conditions de travail des
    • internes des
    • hôpitaux (conclue entre le ministère des Finances,
    • l'Association des conseils
    • de comté, la municipalité de Copenhague et la municipalité de
    • Frederiksberg
    • d'une part, et l'AIH d'autre part) et proroge six autres
    • conventions conclues
    • entre les mêmes parties et qui, pour certaines conditions de
    • salaire et de
    • travail, renvoient à la convention collective des internes des
    • hôpitaux.
27. 82. Le gouvernement signale que les dispositions relatives au
    • salaire n'ont
    • pas été contestées, mais que la réorganisation du temps de
    • travail - fondée
    • sur les raisons décrites plus haut - l'a été. La loi prévoyait donc
    • la
    • création d'une commission paritaire pour trancher les questions
    • en litige de
    • telle manière que les parties puissent influer sur la décision
    • dans la plus
    • large mesure possible. En cas d'échec au 1er septembre
28. 1987, un arbitre devait
    • être désigné pour prendre la décision finale. Le gouvernement
    • reconnaît que,
    • malheureusement, la commission paritaire n'est pas parvenue
    • à un accord sur
    • les points litigieux, et que le comité de conciliation a donc
    • nommé un
    • arbitre. Celui-ci a tenu des réunions avec les parties pendant
    • les deux
    • dernières semaines d'octobre 1987 en vue d'établir la
    • procédure à suivre.
29. 83. Au vu de toutes les informations fournies, le
    • gouvernement est d'avis
    • qu'une mission de contacts directs au Danemark n'est pas
    • nécessaire.
30. 84. Dans sa nouvelle lettre du 22 novembre 1988, le
    • gouvernement rejette
    • d'abord l'affirmation de l'association plaignante selon qui la
    • grave situation
    • des patients n'est pas due à la grève; il cite à ce propos des
    • statistiques du
    • ministère de la Santé tendant à montrer que les améliorations
    • des dernières
    • années ont réduit les listes d'attente pour admission, et que la
    • durée moyenne
    • d'attente a diminué pour certaines opérations (par exemple la
    • cataracte, la
    • stérilisation et les varices). Le gouvernement déclare que la
    • grève du
    • printemps 1987 a gravement compromis les résultats obtenus
    • dans la réduction
    • des listes d'attente, car c'est justement dans ces domaines
    • que le traitement
    • des patients a été perturbé; il ajoute que l'intervention
    • législative était un
    • préalable nécessaire pour que la situation en ces matières
    • s'améliore au cours
    • de l'année 1987. Le fait que les conventions conclues
    • garantissaient le
    • traitement des malades souffrant d'affections aiguës
    • n'empêchait pas les
    • graves conséquences qu'une grève prolongée aurait eues
    • pour les patients sur
    • listes d'attente; autrement dit, les accords conclus entre les
    • employeurs et
    • l'AIH pour exclure les arrêts de travail dans certains domaines
    • n'entraient
    • pas en ligne de compte, puisque ces accords, qui visent le
    • service d'urgence
    • en cas d'affections aiguës, ne présentent aucun intérêt pour la
    • majorité des
    • patients sur listes d'attente. Ces accords ne rendaient donc
    • pas surperflue
    • l'intervention législative.
31. 85. En second lieu, le gouvernement conteste les dires de
    • l'AIH quand elle
    • nie la nécessité de mesures législatives pour assurer la qualité
    • des soins aux
    • malades et la formation des internes. Selon l'association
    • plaignante, la
    • transition, d'abord difficile, aurait été ensuite facilitée par une
    • meilleure
    • planification du travail et par des expériences pédagogiques
    • dans la formation
    • des médecins. Le gouvernement maintient pour sa part que la
    • qualité de la
    • formation des internes était effectivement compromise et
    • renvoie à ce propos à
    • une étude menée dans le pays par l'Association des conseils
    • de comté sur la
    • durée moyenne de présence effective des internes dans les
    • salles d'hôpital;
    • cette étude montre que la présence effective moyenne en
    • salle allait de
    • vingt-cinq à trente-six heures, pour une semaine de trente-neuf
    • heures; le
    • gouvernement ajoute que les médecins sont, dans tous les
    • cas, rémunérés pour
    • plus de trente-neuf heures par semaine, par suite d'une clause
    • de la
    • convention collective stipulant que la permanence à domicile
    • entre dans le
    • calcul des heures de travail.
32. 86. Troisièmement, en ce qui concerne les critiques de
    • l'association
    • plaignante contre la décision arbitrale prononcée le 30
    • décembre 1987, qui
    • donnerait "largement satisfaction aux employeurs dans leurs
    • demandes", le
    • gouvernement juge qu'il est prématuré d'en commenter les
    • conséquences. Il
    • signale toutefois à titre préliminaire que, selon le ministère de la
    • Santé,
    • les problèmes fondamentaux que pose l'application de l'accord
    • aux internes ne
    • sont toujours pas résolus. Le ministère des Finances relève
    • pour sa part que
    • la question de la surveillance commune de plusieurs salles est
    • certes une
    • question médicale en ce que les équipes de service doivent
    • se conformer aux
    • normes de responsabilité médicale, mais qu'il appartient aux
    • administrations
    • hospitalières, et non aux internes, de décider en la matière. Il
    • est
    • expressément dit dans la décision arbitrale que les autorités
    • hospitalières
    • doivent, avant d'organiser la surveillance commune de
    • plusieurs salles,
    • prendre l'avis médical de la commission des médecins-chefs
    • de l'établissement
    • et donner à l'AIH la possibilité d'exprimer son avis.
33. 87. Se fondant sur ces éléments, le gouvernement affirme
    • que le différend
    • avec l'Association des internes des hôpitaux avait abouti à
    • une impasse; cette
    • grève ne pouvait aucunement résoudre la grave situation
    • régnant dans les
    • hôpitaux, car elle rendait de plus en plus aléatoire la possibilité
    • de traiter
    • les nombreux patients qui attendaient d'être opérés. Aussi le
    • gouvernement
    • estime-t-il son intervention justifiée par l'incalculable détresse
    • humaine
    • qu'elle a évitée.
34. 88. Dans encore une autre communication, datée du 17 avril
35. 1989, le
    • gouvernement répond sur les deux aspects du cas que
    • relevait la toute dernière
    • lettre de l'association plaignante, à savoir: i) le mandat de la
    • commission
    • instituée par la loi no 246, et ii) la portée et les modalités de la
    • grève.
    • Sur le premier point, le gouvernement déclare que, malgré les
    • conflits qu'elle
    • suscite depuis des années, la question de l'organisation du
    • travail dans les
    • hôpitaux a toujours été réglée par convention collective avec
    • les médecins et
    • le restera à l'avenir, puisque l'arbitrage considéré dans le
    • présent cas est
    • stipulé dans toutes les conventions collectives. Le
    • gouvernement fait valoir
    • que, dès la rédaction du projet de loi, il avait cherché à limiter
    • autant que
    • possible la portée de son intervention, ce qui explique que
    • l'article 6 se
    • borne à trois questions spécifiques qu'il était indispensable de
    • régler; il
    • s'étonne donc de voir les médecins estimer maintenant que la
    • loi aurait dû
    • porter aussi sur d'autres questions. Le gouvernement souligne
    • que la loi
      • elle-même ne traite pas de la solution des questions, mais
    • laisse ce soin aux
    • parties, faute de quoi la décision finale en la matière reviendra
    • à un arbitre
    • neutre; il conclut en regrettant que ni les employeurs ni les
    • travailleurs
    • n'aient été satisfaits de cette décision.
36. 89. Sur le deuxième point, le gouvernement estime que
    • l'important n'est pas
    • le nombre de médecins qui étaient en grève, mais bien les
    • conséquences de
    • cette grève sur la santé publique. Il souligne que, au moment
    • où il a décidé
    • d'intervenir, la grève durait depuis vingt-deux jours et que rien
    • ne laissait
    • espérer sa résolution par les parties. Reconnaissant toujours le
    • droit des
    • médecins à la négociation collective et à l'action collective, il
    • souligne que
    • son intervention était en l'occurrence justifiée par les
    • circonstances
    • particulières du cas, qu'elle a été brève et limitée, et qu'elle
    • était
    • nécessaire pour mettre fin à une grève dont la prolongation
    • entraînait des
    • souffrances humaines.

C. Conclusions du comité

1. 90. Le comité observe que les faits, dans le présent cas, ne
   • sont pas
   • contestés: l'association plaignante et le gouvernement
   • expliquent que, le 8
2. mai 1987, la loi no 246 "portant modification du programme de
   • travail des
   • internes du service de la santé publique et renouvellement et
   • prorogation de
   • leurs conventions collectives" a mis fin à une grève de
   • vingt-deux jours dans
   • le secteur hospitalier et prolongé certaines conditions d'emploi
   • des internes
   • pour une période de deux ou quatre ans.
3. 91. Les parties à cette plainte sont toutefois en désaccord
   • sur certains
   • aspects des circonstances qui ont abouti à l'adoption de la loi
4. no 246. En
   • premier lieu, l'association plaignante allègue qu'elle n'a pas été
   • consultée
   • au sujet des interventions gouvernementales; le
   • gouvernement, en revanche,
   • déclare que le ministre du Travail a rencontré les représentants
   • de l'AIH le 5
   • mai pour leur faire part du projet de loi en question.
5. 92. Le comité a signalé dans le passé (voir, par exemple,
6. 202e rapport, cas
7. no 949 (Malte), paragr. 275) que, si le refus d'autoriser ou
   • d'encourager la
   • participation des organisations syndicales à la mise en oeuvre
   • de lois ou de
   • règlements nouveaux affectant leurs intérêts ne constitue pas
   • nécessairement
   • une atteinte aux droits syndicaux, le principe de la consultation
   • et de la
   • collaboration entre les pouvoirs publics et les organisations
   • d'employeurs et
   • de travailleurs aux échelons industriel et national mérite qu'on y
   • attache la
   • plus haute importance, conformément aux dispositions de .
   • Dans le présent cas,
   • le comité doit regretter que l'organisation de travailleurs
   • compétente n'ait
   • été consultée qu'une seule fois sur une loi qui vise
   • spécifiquement les
   • conditions de travail de ses membres.
8. 93. En second lieu, le plaignant et le gouvernement sont en
   • désaccord sur
   • les conséquences de la grève d'avril et mai 1987: selon l'AIH,
   • seuls 555
   • médecins sur plus de 8.000 auraient pris part à la grève, qui
   • n'aurait affecté
   • que certaines salles ou départements de certains hôpitaux, et
   • toutes les
   • dispositions auraient été prises pour maintenir les services
   • minima et les
   • services d'urgence, comme prévu par l'accord général signé le
9. 9 mars 1987 et
   • par non moins de 17 accords d'établissements. Le
   • gouvernement était pour sa
   • part préoccupé par les souffrances immédiates des patients
   • inscrits sur les
   • listes d'attente et par les effets à long terme d'une grève
   • prolongée des
   • médecins; il désirait régler une fois pour toutes la question de
   • l'organisation du temps de travail afin d'éviter une nouvelle
   • grève lors de
   • négociations futures.
10. 94. Dans des cas antérieurs, le comité a indiqué que le droit
    • de grève peut
    • être limité, voire interdit, aux fonctionnaires agissant en tant
    • qu'organes de
    • la puissance publique, ou dans les services essentiels au sens
    • strict du terme
      • - à savoir les services dont l'interruption pourrait mettre en
    • danger dans
    • l'ensemble ou dans une partie de la population la vie, la
    • sécurité ou la santé
    • de la personne. (Voir, par exemple, 236e rapport, cas no 1140
    • (Colombie) ,
    • paragr. 144.) Sur la base de ce critère, le comité a estimé que
    • le secteur
    • hospitalier est un service essentiel (voir, par exemple, 217e
    • rapport, cas no
11. 1191 (Inde), paragr. 443) dans lequel les organes de contrôle
    • des normes
    • admettent que l'Etat puisse intervenir pour limiter ou interdire la
    • grève.
12. 95. Le comité prend note de l'argument de l'association
    • plaignante, qui fait
    • valoir qu'en acceptant d'assurer largement les services
    • d'urgence pendant la
    • grève elle a satisfait aux normes de l'OIT sur les services
    • minimums, de sorte
    • que la définition des services essentiels ne s'étend pas aux
    • hôpitaux publics
    • visés par la grève. Le comité estime toutefois que la nature
    • même des hôpitaux
    • publics interdit de déroger à ce principe important: le fait que
    • certains
    • médecins, certaines salles et certains services soient restés en
    • activité
    • pendant la grève ne modifie pas le fait que le fonctionnement
    • d'autres salles
    • et services soit resté longtemps compromis.
13. 96. Néanmoins, le comité tient aussi à rappeler le principe
    • selon lequel,
    • lorsque le droit de grève est limité, voire interdit, dans certaines
    • entreprises ou certains services essentiels - les hôpitaux dans
    • le présent cas
      • -, une protection adéquate, telle que des procédures de
    • conciliation et
    • d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses
    • étapes
    • desquelles les intéressés doivent pouvoir participer et dans
    • lesquelles les
    • sentences rendues doivent être appliquées entièrement et
    • rapidement, doit être
    • accordée aux intéressés pour compenser la limitation de leur
    • liberté d'action.
    • (Voir, par exemple, 236e rapport, cas no 1263 (Japon), paragr.
14. 270. ) Le comité
    • note, dans le présent cas, que la loi no 246, en son article 8,
    • interdit la
    • grève pendant la durée de la validité des conventions
    • collectives prorogées
    • et, en son article 9, dispose que les questions relatives à la
    • violation et à
    • l'interprétation des conventions collectives prorogées seront
    • réglées
    • "conformément à la déontologie coutumière des relations
    • professionnelles en la
    • matière". Pour les points encore en litige au moment de
    • l'adoption de la loi,
    • les articles 5, 6 et 7 prévoient la création d'une commission
    • paritaire afin
    • de trancher ces questions avant le 1er septembre 1987, à
    • défaut de quoi cette
    • commission ou le comité de conciliation doivent nommer un
    • arbitre pour statuer
    • sur les problèmes.
15. 97. Le comité note que, conformément aux dispositions
    • évoquées plus haut de
    • la loi no 246, pendant les dernières semaines d'octobre 1987,
    • un arbitre
    • désigné par le comité de conciliation (institution
    • gouvernementale
    • indépendante composée de trois conciliateurs nommés par le
    • ministre du Travail
    • pour une période de trois ans, conformément à la loi de 1934
    • sur la
    • conciliation en matière de différends du travail, dans sa teneur
    • modifiée) a
    • effectivement tenu des réunions avec les parties pour tenter
    • de régler les
    • questions en instance. La décision de cet arbitre, rendue le 30
    • décembre 1987,
    • ne semble pas avoir donné entière satisfaction à toutes les
    • parties, comme le
    • montrent les inquiétudes exprimées tant par l'association
    • plaignante que par
    • certains ministères. Il n'appartient pas au comité de se
    • prononcer sur le
    • contenu de cette décision qui concerne des questions
    • techniques telles que la
    • rémunération des médecins assurant un service de
    • permanence depuis leur
    • domicile; en revanche, il lui appartient de vérifier s'il trouve
    • conforme à
    • ses principes cette manière de compenser le retrait du droit de
    • grève.
16. 98. Selon le critère mentionné plus haut, le comité estime que
    • la procédure
    • générale mise en place pour le règlement des différends relatifs
    • aux
    • conventions collectives qui ont été prorogées et la procédure
    • spécifique
    • (commission paritaire et arbitre indépendant) instituée en vertu
    • des articles
17. 5 à 7 de la loi no 246 sont appropriées, impartiales et
    • expéditives et font
    • appel à la participation des parties. A ce titre, le comité estime
    • qu'elles
    • sauvegardent effectivement les intérêts des travailleurs, qui
    • sont tenus de
    • maintenir la paix du travail en vertu de la législation en
    • question.
18. 99. Le troisième aspect de la plainte est axé sur l'allégation
    • selon
    • laquelle la loi no 246 constitue un nouvel exemple
    • d'intervention
    • gouvernementale dans la négociation collective volontaire. Le
    • comité observe -
    • comme le fait l'association plaignante - que ce n'est pas la
    • première fois au
    • cours des récentes années qu'il est appelé à examiner
    • l'intervention du
    • gouvernement du Danemark par voie de législation dans le
    • processus des
    • négociations collectives dans les secteurs privé et public. Bien
    • que la
    • législation en cause dans le cas précédent (voir 243e rapport,
    • cas no 1338,
    • paragr. 209 à 247, approuvé par le Conseil d'administration en
    • mars 1986, , et
19. 259e rapport, cas no 1443, paragr. 163 à 197, approuvé en
    • novembre 1988 et lui
    • aussi porté devant la commission d'experts) ne soit pas celle
    • qui est
    • contestée ici, elle contenait des dispositions très semblables.
    • Le comité se
    • voit donc obligé de rappeler au gouvernement les mêmes
    • principes fondamentaux
    • sur lesquels il avait fondé ses critiques lors d'ingérences
    • antérieures de
    • l'Etat, à savoir qu'un aspect fondamental de la liberté syndicale
    • est le droit
    • des organisations de travailleurs de négocier librement leurs
    • salaires et
    • leurs conditions de travail avec les employeurs et leurs
    • organisations, et que
    • toute restriction à ce droit ne devrait être appliquée qu'en tant
    • que mesure
    • d'exception, limitée à l'indispensable, sans excéder une
    • période raisonnable;
    • toute restriction devrait s'accompagner de garanties
    • appropriées en vue de
    • protéger le niveau de vie des travailleurs.
20. 100. En outre, le comité rappelle que l'article 6 de la
    • convention no 98
    • permet d'exclure les "fonctionnaires publics" de ce droit
    • fondamental, terme
    • que les organes de contrôle de l'OIT ont considéré à la lumière
    • de la
    • distinction à faire entre les fonctionnaires employés à des titres
    • divers dans
    • les ministères gouvernementaux ou des organismes
    • comparables et les autres
    • personnes employées par le gouvernement, par les entreprises
    • publiques (en
    • l'occurrence les hôpitaux publics) ou par des organisations
    • publiques
    • indépendantes. (Voir, par exemple, 236e rapport, cas no 1267
    • (Papouasie-
    • Nouvelle-Guinée), paragr. 596.)
21. 101. Dans le présent cas, par conséquent, le comité estime
    • que l'Association
    • des internes des hôpitaux jouissait légitimement du droit de
    • négocier les
    • conditions de travail des internes des hôpitaux par voie de
    • conventions
    • collectives jusqu'à ce que la loi no 246 mette fin à toute
    • possibilité de
    • négociation pour la durée de la validité des conventions
    • prorogées,
    • c'est-à-dire jusqu'en avril 1989 ou avril 1991.
22. 102. Etant donné les faits du présent cas, il apparaît au
    • comité que
    • l'intervention du gouvernement est allée au-delà des critères
    • exposés aux
    • paragraphes précédents concernant les restrictions
    • acceptables à la fixation
    • volontaire des conditions de travail, la méthode utilisée
    • excédait la limite
    • indispensable et la période raisonnable en prorogeant le terme
    • des conventions
    • de deux et parfois de quatre ans. A cet égard, le comité
    • remarque qu'il n'a
    • pas été avancé de preuve démontrant que l'économie danoise
    • dans son ensemble
    • ou le secteur des internes des hôpitaux lui-même se trouvaient
    • confrontés à
    • une situation si critique qu'elle justifiât une intervention dans
    • les
    • négocations collectives volontaires. Le comité prend en outre
    • note de
    • l'engagement du gouvernement, répété par ce dernier dans sa
    • plus récente
    • communication, de respecter le droit des médecins à la
    • négociation collective,
    • en dehors de l'intervention particulière objet du présent cas.