Definitive Report - REPORT_NO254, March 1988

1. 200. Par une communication datée du 10 juillet 1987, le Syndicat des gens de mer danois a présenté une plainte contre le gouvernement du Danemark, alléguant des violations du droit de négociation collective. Le gouvernement a communiqué sa réponse dans une lettre datée du 2 novembre 1987.
2. 201. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 202. Dans sa communication du 10 juillet 1987, le Syndicat des gens de mer danois allègue que le conciliateur public, moyennant son projet de règlement daté du 11 février 1987 (dont copie est fournie), est intervenu, contrairement aux conventions nos 87 et 98, pour imposer un renouvellement des conventions collectives conclues, d'une part, entre des organisations et des entreprises individuelles groupées au sein de la Confédération des employeurs danois et, d'autre part, le syndicat précité.
2. 203. Le syndicat plaignant précise que le conciliateur public, qui préside un conseil de conciliation formé de trois personnes, organe gouvernemental dont les membres sont nommés par le ministre du Travail et dont le ressort est à l'échelle de l'ensemble du pays, exerce des mandats d'une durée de trois ans chacun, en application de la loi de 1934 relative à la conciliation en matière de différends du travail, dans sa teneur amendée. En vertu de l'article 12 de cette loi, il a pouvoir de réunir, "en tant qu'entité", divers projets d'accords ou de règlements. Une telle "entité" est ensuite soumise au vote de l'ensemble des membres des divers syndicats intéressés ainsi qu'à celui des employeurs.
3. 204. Le plaignant, qui n'est pas affilié à la Fédération syndicale danoise (LO), précise encore qu'il a entamé des négociations en janvier 1987 avec l'Association des armateurs danois, qui est affiliée à la Confédération des employeurs danois, en vue de la conclusion d'une convention collective devant expirer le 1er mars 1987. En même temps, des pourparlers entrepris dans le secteur de la métallurgie entre l'Association des employeurs des métiers de la métallurgie, affiliée à la Confédération des employeurs danois, et le Syndicat des métallurgistes danois, affilié à la LO, se sont conclus les 15 et 16 janvier 1987 par la signature d'un procès-verbal mettant fin à la négociation collective entre les parties. Ce document fait apparaître qu'aucune revendication non satisfaite n'était formulée par le secteur de la métallurgie, de sorte que le Syndicat des métallurgistes recommandait que sa teneur soit mise aux voix et acceptée par ses membres. Dans le même esprit, des procès-verbaux furent signés entre le 16 janvier et le 11 février 1987, pour le secteur privé, par la Fédération des employeurs danois et la LO.
4. 205. Le plaignant déclare qu'au début de février 1987 il a été appelé, en vertu de l'article 3 2) de la loi susvisée, à comparaître devant le conciliateur public pour participer à des négociations en vue de la conclusion d'un accord avec l'Association des armateurs. Le 11 février, le conciliateur public a présenté, en application de l'article 4 3) de cette loi, un projet de règlement comportant la teneur des procès-verbaux des 15 et 16 janvier établis pour le secteur de la métallurgie et celle des procès-verbaux semblables signés par la Confédération des employeurs danois et la LO. En dépit des objections du syndicat, le conciliateur public a exigé également que son projet fût considéré "en tant qu'entité" avec les accords négociés conclus pour le reste du secteur privé.
5. 206. Le lien établi dans le projet de règlement aurait pour effet, selon le Syndicat des gens de mer danois, que celui-ci ne pourrait influer en rien sur l'adoption ou le rejet d'un accord, étant donné que la LO est composée de plus de 700.000 membres votants, tandis que ce syndicat ne rassemble que quelque 5.000 marins, dont - pour des raisons d'ordre technique - 1.000 seulement sont réputés membres votants. A l'échelle du pays, le projet présenté fut adopté approximativement par 170.000 oui contre 150.000 non. Mais les membres du Syndicat des gens de mer danois le rejetèrent par 982 voix contre 6.
6. 207. Le Syndicat des gens de mer danois déclare avoir soumis le projet de règlement du conciliateur public à l'Ombudsman du Parlement, lequel annonça, le 19 février 1987, que des raisons de principe lui interdisaient d'émettre une opinion sur les dispositions de la loi relative à la conciliation en matière de différends du travail, du fait que celles-ci avaient fait l'objet d'une action intentée devant le Tribunal du travail.
7. 208. Le syndicat intenta une action, pour sa part, contre le conciliateur public devant le Tribunal du travail, dont le jugement, rendu le 9 avril 1987, établit que la présentation du projet de règlement par ce dernier avait été faite en conformité avec les dispositions de ladite loi.
8. 209. Le plaignant précise, du fait que le Syndicat des métallurgistes danois et d'autres organisations de travailleurs n'ont pas présenté de plainte au sujet des accords qu'ils ont négociés sous l'égide du conciliateur public, qu'il n'a pas de motif d'intervention au sujet de projets de règlement sur lesquels un accord a été volontairement acquis entre les parties.
9. 210. Le plaignant souligne enfin que le conciliateur public n'avait strictement aucune raison de décider que les projets de règlement touchant des organisations faisant partie de la Confédération des employeurs danois et de la LO (pour lesquels, de toute façon, un accord avait été conclu) devaient être considérés "en tant qu'entité" englobant le projet de règlement concernant le Syndicat des gens de mer danois et l'Association des armateurs. Il précise qu'à aucun moment il n'a été établi qu'une intervention gouvernementale était nécessaire. Il estime, au surplus, que le projet de règlement du conciliateur public, qui stipule une durée de validité de quatre ans des accords conclus - alors que la coutume au Danemark est de prévoir une durée de deux ans en pareil cas -, dépasse de loin la période jugée raisonnable au cours de laquelle des renouvellements d'accords peuvent être imposés aux syndicats.
10. 211. En conclusion, le syndicat allègue que l'intervention gouvernementale qui a eu lieu le prive, en fait, non seulement de la possibilité de négocier librement le renouvellement d'un accord (y compris le rejet éventuel d'une proposition de renouvellement et, en dernier recours, l'organisation et la mise à exécution d'une grève pour obtenir un résultat négocié plus favorable), mais aussi de toute action de grève en temps voulu. Il ajoute que le conciliateur public est intervenu dans la négociation collective - en présentant un projet de règlement d'ensemble 18 jours avant le 1er mars 1987, c'est-à-dire avant la date d'avis d'accord entre l'Association des armateurs et le Syndicat des gens de mer danois, alors qu'aucune grève ni aucun lock-out n'avaient été annoncés - à un moment où aucune nécessité ne le requérait. Le syndicat précise encore à cet égard que - nonobstant tout préavis de terminaison - les conventions collectives continuent à produire leurs effets jusqu'à ce qu'une grève ou un lock-out soit annoncé, ce qui ne peut se faire que 14 jours au plus tôt après qu'un tel préavis a été donné.

B. Réponse du gouvernement

1. 212. Dans sa communication du 2 novembre 1987, le gouvernement fournit des explications sur le développement homogène de l'ensemble du marché du travail organisé au Danemark, résultant d'une renégociation périodique des conventions collectives tous les deux ans au printemps, en général à partir du 1er mars ou du 1er avril (selon le secteur considéré). Il déclare que l'un des avantages de ce régime est qu'il est plus aisé pour les entreprises de planifier la production et les travaux car, ainsi, des différences importantes d'un secteur d'activité à un autre sont évitées. Afin de parvenir sur le marché du travail à des résultats qui soient en harmonie avec les précédents, les parties tentent traditionnellement de coordonner le renouvellement des conventions collectives venues à expiration au 1er mars, de sorte que pareils nouveaux accords servent de modèles à ceux qui doivent être renouvelés le 1er avril.
2. 213. Le gouvernement souligne que le Conseil de conciliation a été créé pour aider les parties lors du renouvellement des conventions collectives et que la seule fonction du conciliateur public consiste à contribuer à un accord entre elles à cet égard; dans certains cas, cela peut se faire moyennant un projet de règlement qu'il propose et qui est ensuite soumis au vote, aussi bien des travailleurs que des employeurs intéressés. Selon le gouvernement, la liberté d'action du conciliateur public ne peut être entravée ni par des instructions gouvernementales ni par des manoeuvres politiques.
3. 214. Le gouvernement estime que, du fait que pratiquement toutes les conventions collectives sont renégociées en même temps, une solution globale devrait être acquise quant à la situation générale de la négociation collective. S'il n'en était pas ainsi, on courrait le risque, du moment que l'accord aurait été acquis pour le renouvellement des conventions collectives dans presque tous les domaines du marché du travail mais qu'un désaccord subsisterait à cet égard dans quelques secteurs de moindre importance, de provoquer des différends du travail et des préavis d'action de solidarité au sein dudit marché, même dans des secteurs où un accord aurait été conclu. Afin de prévenir une telle situation, ajoute le gouvernement, la loi sur la conciliation comporte une clause dite "liante". Cela signifie que le conciliateur public peut décider qu'un projet de règlement portera sur plusieurs conventions collectives, qui sont dès lors mises aux voix ensemble. D'après le gouvernement, de tels règlements visant un certain nombre de conventions collectives sont chose courante au Danemark, par exemple l'accord de renouvellement conclu entre des organisations membres de la LO et la Confédération des employeurs danois, les conventions collectives dans l'agriculture ou les conventions collectives dans l'enseignement du secteur public.
4. 215. Le gouvernement déclare que, relativement tôt au cours du printemps de 1987, employeurs et travailleurs de la métallurgie s'étaient mis d'accord quant aux bases de renouvellement de leurs conventions collectives, après quoi d'autres parties aux négociations avaient conclu un accord de renouvellement de leurs conventions sectorielles respectives, en des termes plus ou moins identiques. Toutes ces négociations de renouvellement avaient un point commun, à savoir que les termes des accords feraient partie intégrante d'un projet de règlement qu'elles attendaient(voir proposer par le conciliateur public afin que soient résolus les problèmes des secteurs où les conventions collectives étaient renouvelables à dater du 1er mars. Une telle entente avait pour objet une solution globale de la situation à laquelle les négociations étaient parvenues, en particulier d'éviter l'éventualité où les résultats obtenus dans un secteur risqueraient d'être nettement plus défavorables que dans un autre.
5. 216. Selon le gouvernement, quand le conciliateur public eut présenté son projet de règlement, le 11 février 1987, il y avait inclus, comme les parties l'avaient entendu, ceux des accords qui avaient été passés sans son assistance. Le gouvernement précise que les accords renouvelés, que ce fût avec ou sans son assistance, comportaient tous des termes semblables. Les termes du projet de règlement ainsi établis firent l'objet d'une action intentée devant le Tribunal du travail, au motif qu'un tel règlement n'aurait pas dû contenir de termes d'accords conclus sans l'assistance du conciliateur public. Le gouvernement ajoute que, le 9 avril 1987, le Tribunal du travail a décidé copie du jugement est fournie par le gouvernement) que le conciliateur public n'avait pas outrepassé ses pouvoirs et a souligné que les résultats d'une négociation obtenue sans l'assistance de ce dernier "n'étaient pas considérés d'eux-mêmes comme accords conclus"; autrement dit, les termes inscrits dans les procès-verbaux ne pourraient conduire à des conventions collectives que si des résultats semblables étaient acquis à la suite de négociations entreprises sur l'ensemble du marché du travail. Si - contrairement aux espoirs exprimés - cela ne se produisait pas, des arrêts du travail pourraient avoir lieu dans les secteurs défavorisés et, sur ce point, le gouvernement signale que des préavis de différends du travail avaient été en fait échangés par les parties en pareil cas, même si les termes inscrits dans un procès-verbal avaient fait l'objet d'un accord librement consenti. Le tribunal conclut que le conciliateur public était en droit d'inclure les résultats négociés dans son projet de règlement du 11 février, dans le dessein de parvenir à une solution globale applicable à tous les secteurs visés.
6. 217. En conclusion, le gouvernement souligne que les dispositions réglementaires de la loi sur la conciliation - y compris la clause "liante", qui traduit le principe de solidarité au sein du mouvement syndical - se fondent sur les souhaits et propositions des partenaires sociaux et que c'est là une tradition qui remonte au début de ce siècle. La loi sauvegarde ainsi les intérêts de ces derniers, et non ceux de l'Etat. La clause "liante", déclare encore le gouvernement, est devenue absolument nécessaire pour qu'une négociation collective libre puisse se dérouler d'une manière acceptable par la majorité.

C. Conclusions du comité

1. 218. Le comité constate que les faits de la cause ne sont pas controversés: aussi bien le plaignant que le gouvernement exposent que, le 11 février 1987, le conciliateur public a présenté ès qualités un projet de règlement renouvelant pour quatre années l'ensemble des conventions devant expirer le 1er mars 1987 dans le secteur privé, auxquelles la Confédération des employeurs danois et la Fédération syndicale danoise étaient parties, et incluant expressément les accords intervenus entre la Confédération des employeurs danois et le Syndicat des gens de mer danois.
2. 219. Les deux parties sont également d'accord que, le 9 avril 1987, le Tribunal du travail a décidé que le conciliateur public n'avait pas outrepassé ses pouvoirs en incorporant dans son projet de règlement certains des termes qui avaient été librement négociés dans d'autres secteurs.
3. 220. Ce que le plaignant soutient, en revanche, c'est que l'intervention gouvernementale au cours d'une libre négociation collective en cours dans le secteur des gens de mer n'était pas nécessaire et que l'obligation faite à l'ensemble du secteur privé d'agréer un accord volontairement réalisé dans la métallurgie était une mesure excessive et d'une trop longue durée de validité.
4. 221. Le gouvernement considère, de son côté, qu'il convenait d'étendre aux gens de mer tout accord applicable à l'ensemble du secteur privé (moyennant la clause "liante" de l'article 12 de la loi sur la conciliation) dans le cadre d'une vision globale de la négociation collective au Danemark. Il fournit des exemples montrant que pareil lien entre plusieurs accords sectoriels faisant l'objet d'un même règlement n'est pas inhabituel. Il expose en outre qu'une telle vision d'ensemble est généralement à l'avantage de toutes les organisations de travailleurs intéressées du fait qu'elle élève à un niveau supérieur les résultats d'une négociation défavorable pour celles-ci. Le fait est que, dans le cas en cause, souligne le gouvernement, les autres syndicats du secteur privé non seulement s'attendaient à ce que les résultats de leurs négociations soient incorporés dans le projet de règlement, que le conciliateur public devait présenter, mais avaient expressément indiqué dans les procès- verbaux de négociations (notamment dans le secteur de la métallurgie) que tel devait être le cas, sinon des arrêts de travail pourraient être déclenchés.
5. 222. Le comité note qu'il est appelé pour la deuxième fois au cours de ces dernières années à commenter une intervention du gouvernement du Danemark dans le déroulement de négociations collectives dans le secteur privé. Bien que la législation examinée dans le cas précédent (voir 243e rapport du Comité de la liberté syndicale, cas no 1338, paragr. 209 à 247, approuvé par le Conseil d'administration en mars 1986 et suivi d'une observation au titre de l'application de la Convention no 98, adressée au gouvernement du Danemark par la Commission d'experts sur l'application des Conventions et Recommendations en 1987) ne soit pas en cause ici, le comité estime qu'il y a lieu de signaler à l'attention du gouvernement les mêmes principes fondamentaux, à savoir "que le droit de négocier librement, avec les employeurs et leurs organisations, des salaires et des conditions d'emploi constitue un aspect fondamental de la liberté syndicale, et qu'une restriction à la libre fixation des taux de salaires devrait être appliquée comme une mesure d'exception limitée à la période indispensable; toute restriction de cette sorte devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs".
6. 223. Le comité doit par conséquent examiner si l'intervention du gouvernement, le 11 février 1987, était justifiée à la lumière des critères ainsi énoncés. En premier lieu, le comité observe que la méthode utilisée n'était pas, en l'espèce, exceptionnelle. Le pouvoir donné, en vertu de la loi précitée, au conciliateur public de convoquer des parties déjà engagées dans des pourparlers à des négociations et son droit d'intégrer divers accords sectoriels en un seul et même projet de règlement existent depuis de nombreuses années et, au dire du gouvernement, sont d'usage courant. Les dispositions applicables de la loi sont, en l'espèce, les suivantes:
   • Article 3
7. 1) S'il y a des raisons de redouter un arrêt de travail, ou si un tel arrêt s'est déjà produit, et si le conciliateur compétent estime que l'étendue et les effets du différend sont d'une importance considérable au point de vue public, il peut, de sa propre initiative ou à la demande de l'une des parties, dans tous les cas où des négociations ont déjà eu lieu entre les parties conformément aux dispositions convenues entre elles et ont été déclarées closes sans résultat par l'une des parties, convoquer les parties en vue de négociations. Le conciliateur peut aussi, de sa propre initiative ou à la demande de l'une des parties antérieurement présentées, fournir son assistance afin d'établir de nouveaux accords, même si les négociations menées entre les parties n'ont pas été déclarées closes sans résultat. ...)
8. 2) Les parties sont tenues de comparaître sur convocation du conciliateur. (...)
   • Article 12
9. 1) Le conciliateur peut, dans les projets de règlement établis par lui en vue d'une solution d'ensemble, stipuler que ces projets seront considérés, en totalité ou en partie, en tant qu'entité, quelle que soit la forme d'organisation des professions engagées dans le conflit (comme syndicats locaux ou nationaux ou organisations patronales autonomes, ou incorporés comme membres à des fédérations de syndicats locaux ou nationaux ou d'organisations patronales). Dans toute intégration de projets de règlement visant plusieurs professions, les organisations formées de cadres, etc. ne seront cependant pas prises en considération. (...)
10. 3) Dans le cas où le conciliateur aurait stipulé que plusieurs projets de règlement doivent être réputés former une entité et en vue de décider si de tels projets sont adoptés ou rejetés par les organisations intéressées, il sera procédé à la comparaison des résultats des différentes professions considérées.
11. 224. Deuxièmement, le comité note que le projet de règlement du 11 février a été présenté alors que, comme l'a souligné le plaignant, la période impartie pour un appel en vue d'une action de protestation ne courait pas encore. Le comité note en particulier à cet égard que ni le gouvernement ni le plaignant ne fournissent d'informations quant au blocage qu'auraient subi ou aux difficultés qu'auraient éprouvées les gens de mer au cours de la négociation. L'imposition du projet de règlement du conciliateur public, à ce moment-là, dans le secteur concerné, a donc été, de l'avis du comité, prématurée.
12. 225. Troisièmement, le comité observe que la législation en vigueur comporte un certain nombre de clauses de protection, puisqu'un projet de règlement global doit être mis aux voix et adopté par les membres des parties en cause. Le comité souligne à cet égard que le Syndicat des gens de mer avait massivement voté contre le projet de règlement qui lui était présenté (982 non contre 6 oui). Comme il l'a estimé dans des cas antérieurs, le comité rappelle que l'extension d'une convention collective à tout un secteur d'activité contre l'avis de l'organisation majoritaire de la catégorie de travailleurs visée par la convention étendue risque de limiter le droit de négociation volontaire d'une organisation majoritaire et qu'un tel système pourrait permettre d'étendre des conventions contenant des dispositions entraînant une détérioration des conditions de travail des travailleurs de cette catégorie professionnelle. (Voir notamment 217e rapport, cas no 1087 (Portugal), par 223, et 250e rapport, cas no 1364 (France), paragr. 136.)
13. 226. Enfin, le comité fait observer qu'aucune justification n'a été avancée par le gouvernement pour expliquer pourquoi le projet de règlement du 11 février 1987 renouvelait les termes et conditions d'emploi du secteur privé dans son ensemble pour une durée de quatre ans, alors que la période habituellement visée par les conventions collectives est de deux ans. De l'avis du comité, une période de quatre ans avant que des négociations puissent reprendre dépasse la durée raisonnable dont fait mention le principe énoncé ci-dessus concernant la négocation collective. Cet aspect du cas en cause préoccupe particulièrement le comité, qui note à cet égard que l'autre cas récent concernant le Danemark (évoqué ci-dessus) concernait une loi danoise de mars 1985 sur le renouvellement et l'extension des conventions collectives, loi qui rendait impossible toute négociation collective pour une période de deux ans. Le comité reconnaît cependant que le projet de règlement valable pour quatre ans a été approu vé par une majorité de 170.000 oui contre 150.000 non dans le secteur public.