Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO265, June 1989

1. 260. El Comité ya examinó este caso y presentó un informe provisional al Consejo de Administración en noviembre de 1988, el cual fue aprobado en la 241.a reunión del Consejo de Administración (véase 259. informe, párrafos 517 a 552). El Gobierno envió nuevas observaciones sobre el caso en una comunicación de 14 de febrero de 1989.
2. 261. Nueva Zelandia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 262. Cuando en noviembre de 1988 examinó el presente caso, el Comité observó que la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia (FENZ) se oponía a los cambios en el sistema de registro de sindicatos que se recogían en la nueva ley sobre relaciones de trabajo, que entró en vigor el 1. de agosto de 1987. La FENZ alegaba que la concesión de amplios derechos exclusivos a los sindicatos en virtud del registro, suprimía la libertad de elección sindical de los trabajadores y que la vigencia de lo que equivale a disposiciones de afiliación sindical obligatoria y menoscababa también la libre elección por los trabajadores de una organización que los represente. El querellante alegaba asimismo que el requisito excesivamente elevado de afiliación ménima (1 000 miembros) era un obstáculo para la creación de sindicatos.
2. 263. El Comité tomó nota de la denegación por parte del Gobierno de los alegatos de injerencia de las autoridades públicas en la libre elección por los trabajadores de un sindicato que los represente. En particular, el Gobierno argumentaba que dicha posibilidad era real pues podían crearse libremente sindicatos no registrados que representarían a los trabajadores que optaran por afiliarse a los mismos; los sindicatos no registrados eran legales y las actividades sindicales llevadas a cabo por ellos, como la negociación colectiva, no se hallaban proscritas por la ley. Por lo que se refiere al requisito de una afiliación de al menos 1 000 miembros, el Gobierno explica que la medida sólo se aplicaba a aquellas organizaciones que desearan registrarse legalmente, lo que estaba de acuerdo con los objetivos que perseguía la ley de evitar toda posible fragmentación institucional, promoviendo al respecto el registro de sindicatos eficientes. En cuanto a las importantes ventajas reconocidas a aquellos sindicatos registrados según la nueva ley (el derecho de huelga al negociar un convenio; el derecho de registrar convenios colectivos que posteriormente pueda refrendar el Tribunal del Trabajo; el derecho de los miembros de votar o de negociar con el empleador la cuestión de la afiliación obligatoria), el Gobierno señaló que esta situación de agente negociador exclusivo podía verse modificada tras someterse a votación de los afiliados sindicales.
3. 264. En vista de las conclusiones del Comité, el Consejo de Administración aprobó las recomendaciones siguientes:
   • a) El Comité considera que el sistema de registro introducido por la ley sobre relaciones de trabajo de 1987, que otorga el derecho exclusivo de negociación a los sindicatos registrados, no sería incompatible con los principios de la libertad sindical siempre que el registro se base en criterios objetivos y preestablecidos.
   • b) El Comité estima, sin embargo, que el requisito de un ménimo de 1 000 miembros establecido por la ley para ser registrado entraña el riesgo de privar a los trabajadores de las unidades de negociación que agrupan a un número restringido de trabajadores del derecho a constituir organizaciones que podrían ejercer plenamente sus actividades, contrariamente a los principios de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que indique si el Gobernador General ha utilizado la facultad que le concede el artículo 6, 2) de la ley para fijar otro número ménimo de afiliados necesarios para el registro de un sindicato.
   • c) Aún admitiendo que la legislación en vigor, según la cual se otorgan derechos exclusivos a los sindicatos registrados, respeta los criterios fijados por los órganos de control de la OIT en lo que concierne a la determinación de las organizaciones con estatuto de exclusividad, el Comité es consciente, sin embargo, de que la constitución de otros sindicatos podría verse gravemente obstaculizada en la medida en que la libertad de elección de los trabajadores sería limitada o éstos se verían inclinados a afiliarse a las organizaciones de derechos más amplios. Ruega, pues, al Gobierno que facilite informaciones sobre la aplicación práctica de la legislación y, en particular, sobre la evolución del número de sindicatos no registrados y sobre el tipo de actividades que ejercen.
   • d) El Comité pide también al Gobierno que indique si el artículo 218 de la ley permite a un trabajador no eximido de afiliación sindical que pertenezca a un sindicato no registrado tener acceso al Tribunal del Trabajo - por ejemplo, en caso de despido injustificado - y, si no, que precise si otros recursos están abiertos a tales trabajadores.

B. Nuevas observaciones del Gobierno

1. 265. En una comunicación de 14 de febrero de 1989, el Gobierno señala que, por lo que se refiere al número y actividades de organizaciones sin registrar en Nueva Zelandia, al no estar registrados tales sindicatos no puede facilitar ninguna información al Comité respecto de su número ni de las actividades que realizan. No obstante, varios convenios pactados bajo la ley sobre relaciones de trabajo han sido negociados por sindicatos que si bien están registrados en la actualidad cuentan con menos de 1 000 afiliados. El Gobierno señala que es posible que tales sindicatos deseen desarrollar su actividad al margen de la ley sobre relaciones de trabajo una vez cancelado su registro. A este respecto, indica que los sindicatos disponen de un año desde el momento en que se verifica que cuentan con menos de 1 000 afiliados según el censo anual para tratar de conseguir dicho ménimo o fusionarse con otro sindicato. Para mediados de 1989 la mayoría de los sindicatos deberá contar con 1 000 afiliados como ménimo (salvo los nuevos sindicatos que tienen un registro de carácter provisional) o, de lo contrario, verán cancelado su registro. No obstante, en estos momentos se desconoce cuántos de los sindicatos que se vean privados del registro seguirán desarrollando su actividad al margen de la ley.
2. 266. El Gobierno toma nota asimismo de la preocupación expresada por el Comité sobre si los trabajadores no exentos afiliados a sindicatos no registrados tienen acceso al Tribunal del Trabajo de acuerdo con la ley, por lo que pidió al Gobierno que especificase que otras alternativas se ofrecen a dichos trabajadores. En respuesta a esta pregunta, el Gobierno señala que la observancia de los contratos de empleo en Nueva Zelandia se rige de acuerdo con un sistema doble. En la ley sobre relaciones de trabajo se estipulan los procedimientos de aplicación para los contratos de los trabajadores sindicados, esto es, aproximadamente dos tercios de la fuerza de trabajo. Para los trabajadores que no están sindicados o pertenecen a sindicatos sin registrar, los contratos pueden hacerse valer ante los tribunales de la jurisdicción civil conforme a lo dispuesto en la ley sobre los contratos.
3. 267. Si bien de acuerdo con la ley sobre relaciones de trabajo los trabajadores no exentos afiliados a sindicatos no registrados no pueden acceder a la jurisdicción laboral, el Gobierno explica que puede recurrirse a la mediación de las autoridades laborales para resolver los conflictos que se suscitan entre los empleadores y los sindicatos sin registrar, siendo ejecutorios los contratos pactados entre estos sindicatos y los empleadores, si bien se sustancian ante la jurisdicción civil de conformidad con la ley sobre los contratos, y no ante los tribunales de trabajo.
4. 268. En relación con el requisito de un ménimo de 1 000 miembros, el Gobierno recuerda que de acuerdo con la ley sobre relaciones de trabajo el registro no es obligatorio y que pueden constituirse grupos de trabajadores que no puedan, o no quieran, cumplir este requisito. Ahora bien, en cuanto a la preocupación mostrada por el Comité acerca de dicho ménimo, el Gobierno señala que el cumplimiento de este requisito para que los sindicatos puedan registrarse es un componente esencial de la política del Gobierno con el fin de fomentar sindicatos que sean eficientes.
5. 269. El Gobierno reconoce que el artículo 6, 2) de la ley sobre relaciones de trabajo faculta al Gobernador General para fijar un ménimo de miembros distinto para que un sindicato pueda registrarse, el cual se aplicará a todos los sindicatos y no a un solo sindicato o categoría de trabajadores determinada. Puede solicitarse formalmente al Gobierno la reducción del ménimo de 1 000 miembros, si bien hasta el momento no se ha invocado nunca el artículo 6, 2).
6. 270. Por último, el Gobierno señala que con la ley sobre relaciones de trabajo se intenta establecer un marco a travís del cual los sindicatos puedan prestar más eficaz y competentemente a sus afiliados los servicios que éstos precisan. El Gobierno ha tratado de asegurar en todo momento que los trabajadores puedan constituir sus propios sindicatos y afiliarse a aquellas organizaciones que estimen convenientes. Ello se garantiza gracias a la posibilidad de alterar a travís de procesos democráticos la cobertura sindical, en el caso de que así lo deseen los miembros, y de permitir que se constituyan, desarrollen su actividad y negocien sindicatos no registrados si así lo desean.

C. Conclusiones del Comité

1. 271. El Comité lamenta que el Gobierno no haya podido facilitar la información acerca de los puntos específicos sobre la cuestión principal del presente caso, que se le pidió al examinarse por última vez los alegatos. Esta falta de detalle sobre la situación existente bajo la ley sobre relaciones de trabajo de 1988 hace que el Comité tenga que volver a plantearse la misma cuestión que en la ocasión precedente: existe realmente la libertad de elección de un sindicato en este sistema particular que favorece las organizaciones registradas y les confiere amplias ventajas exclusivas sobre los sindicatos sin registrar?
2. 272. El Gobierno ha basado su argumentación en dos principios fundamentales, a saber: que el sistema es opcional, por lo que se puede elegir a ese nivel; y que, una vez que los trabajadores han optado por el sistema que desean pueden, mediante un proceso democrático, cambiar la cobertura sindical. Lamentablemente, el Gobierno no ha facilitado datos sobre la validez de su primer argumento (si bien el Comité observa que se han pactado varios convenios por sindicatos que, aunque registrados en la actualidad, pueden perder esa condición y decidir funcionar al margen de lo dispuesto en la ley). Ello no hace sino confirmar la anterior interpretación del Comité según la cual la constitución de otros sindicatos al margen del sistema de registro puede verse seriamente obstaculizada en la medida en que los trabajadores tiendan a afiliarse sólo a aquellas organizaciones que disfrutan de derechos más amplios.
3. 273. En efecto, en uno de sus primeros casos (6. informe, caso núm. 11 (Brasil), párrafos 92 a 96),el Comité consideró un sistema opcional para la "autorización" de sindicatos y se preguntó si, debido a que los sindicatos reconocidos gozan, con exclusión de las demás organizaciones, de privilegios de importancia capital para la defensa de los intereses profesionales, los asalariados no se encuentran indirectamente constreñidos a adherirse a dichos sindicatos. Señaló que en algunos países el legislador confiere, sin espéritu de discriminación, a los sindicatos reconocidos - que de hecho son los más representativos - ciertos privilegios en lo tocante a la defensa de los intereses profesionales, que son los únicos que pueden ejercerse útilmente. Resaltó, no obstante, que la concesión de tales privilegios no puede verse subordinada a condiciones tales que las garantías fundamentales de la libertad sindical puedan verse en peligro por semejante causa.
4. 274. En vista de la falta de pruebas sobre la existencia de otras organizaciones sin registrar, el Comité considera que en el caso presente las condiciones atribuidas a la concesión del registro ponen indirectamente en tela de juicio el derecho de los trabajadores a constituir organizaciones y afiliarse a aquellas que estimen convenientes, pues ejercen una influencia indebida sobre la elección.
5. 275. El Gobierno tampoco explica en detalle el segundo tipo de opción existente, a saber, el derecho que asiste a los trabajadores de modificar el requisito del ménimo de miembros. En su anterior examen del caso el Comité había, empero, observado (en el párrafo 535 de su 259. informe) la descripción que hacía el Gobierno según la cual "los trabajadores que están descontentos del sindicato registrado del que son actualmente miembros pueden transferir su afiliación a otro sindicato registrado. Este traslado se hace democráticamente después de proceder a una votación que debe ser ganada por una mayoría, mientras que al mismo tiempo el sindicato al que esos trabajadores decidan afiliarse debe consultar a sus miembros para verificar si la mayoría acepta a los nuevos miembros".
6. 276. Tal como el Comité hizo notar anteriormente, los órganos de control de la OIT han reconocido que numerosos sistemas de relaciones laborales han creado procedimientos para el registro de organizaciones de trabajadores y para el reconocimiento del sindicato o sindicatos representativos en la negociación colectiva. En numerosos países la legislación confiere el derecho exclusivo de negociar en nombre de una categoría determinada de trabajadores a la organización que representa a cierta proporción o a una mayoría relativa o absoluta de los trabajadores, representatividad que se suele determinar bien por el número de afiliados (verificación de listas), bien por votación secreta (verificación por votación). A este respecto, la Comisión de Expertos ha señalado (Estudio general, párrafo 295) que, en aquellos sistemas en que se estipula que el sindicato más representativo goce de derechos preferenciales exclusivos de negociación, es menester que dicho sindicato sea determinado según criterios objetivos y preestablecidos, para evitar toda parcialidad o abuso.
7. 277. El Comité tiene que repetir lo que ya ha señalado en otros casos anteriores, a saber que cuando la legislación nacional estipula un procedimiento para registrar o certificar sindicatos como agentes exclusivos de las negociaciones deberían preverse ciertas salvaguardias, a saber: a) que la certificación se lleve a cabo por un órgano independiente; b) que la organización representativa sea elegida por el voto mayoritario de los trabajadores de la unidad en cuestión; c) que se reconozca el derecho de toda organización que no logre conseguir un número suficientemente amplio de votos a pedir que se organice una nueva elección tras un determinado período; d) que se reconozca el derecho de las organizaciones que no han recibido la certificación a pedir que se efectúe una nueva elección una vez transcurrido un período razonable de tiempo. (Véase, por ejemplo, 109. informe, caso núm. 533 (India), párrafo 101.)
8. 278. En su examen anterior del presente caso, el Comité no criticó el procedimiento recogido en la ley de 1987 por el que la condición de exclusividad de registro de un sindicato puede impugnarse ante el Tribunal del Trabajo por otro de los sindicatos existentes registrados que reclaman una protección similar de los trabajadores interesados (párrafo 543 del 259. informe). Ninguna información se ha señalado a la atención del Comité en la que se demuestre que, en los casi dos años de vigencia de la ley, este procedimiento ha impedido a los trabajadores ejercer su libertad de elegir una organización dentro del sistema que represente sus intereses. En consecuencia, el Comité llega a la misma conclusión que en la ocasión precedente, a saber: que el sistema de registro introducido por la ley sobre relaciones de trabajo de 1987, que otorga el derecho exclusivo de negociación a los sindicatos registrados, no es incompatible con los principios de la libertad sindical siempre que el registro se base en criterios objetivos y preestablecidos.
9. 279. En cuanto al segundo alegato del presente caso, que el requisito de contar con un ménimo de 1 000 miembros resulta excesivo, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno en la cual todavía no se ha invocado la flexibilidad para reducir (o aumentar) este número en virtud del artículo 6, 2) de la ley, si bien el Gobierno se compromete a considerar cualquier petición formal que se le haga en tal sentido. El Comité toma asimismo nota de la observación que vuelve a hacer el Gobierno de que este requisito es un componente esencial de su política con el fin de fomentar el desarrollo de sindicatos eficientes.
10. 280. Atendiendo a la conclusión del Comité expuesta anteriormente respecto de la presión indirecta ejercida sobre los trabajadores para que opten por el sistema de registro establecido por la ley de 1987, y dadas las dificultades a que hay que hacer frente en muchas zonas geográficas y pequeñas industrias o empresas para reunir 1 000 miembros, el Comité expresa su preocupación de que aquellos trabajadores que se encuentran en tales situaciones puedan verse privados del derecho a constituir organizaciones que puedan ejercer plenamente las actividades sindicales, lo que iría en contra de los principios de la libertad sindical. El Comité pide, por tanto, al Gobierno que reconsidere este requisito de una afiliación ménima demasiado alta con el fin de reducirlo a proporciones razonables o permitir una flexibilidad a la hora de aplicarlo. Pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas que adopte al respecto.
11. 281. En cuanto a la última cuestión pendiente del caso, a saber, si las disposiciones protectoras recogidas en el artículo 218 de la ley de 1987 pueden alegarse por los trabajadores afiliados a sindicatos no registrados, el Comité toma nota de la respuesta clarificadora del Gobierno en el sentido de que el artículo 218 no contempla el caso de tales trabajadores. Observa asimismo que, según el Gobierno, en tales casos la protección debe buscarse en el marco de la jurisdicción civil.