Definitive Report - REPORT_NO248, March 1987

1. 173. La queja del Frente Común de Sindicatos de la Función Pública figura en una comunicación de 3 de marzo de 1986, en tanto que la del Frente Sindical de la Administración Pública se recoge en una comunicación del 14 de marzo de 1986. La Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza se asoció a la queja del FCSFP por medio de una comunicación de 27 de marzo de 1986. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación del 2 de octubre de 1986.
2. 174. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 175. Los querellantes alegan que se ha producido una violación de los derechos sindicales en Portugal en materia de negociación para la revisión de los salarios de la función pública correspondientes al año 1986.
2. 176. La Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública, afiliada a la Confederación General de los Trabajadores de Portugal (CGTP-IN), así como la Federación Nacional de Profesores, Trabajadores de la Administración Local y Magistrados del Ministerio Público constituida en Frente común de los sindicatos de la función pública que dice agrupar al 70 por ciento de los trabajadores del sector, formulan queja por violación del Convenio núm. 151.
3. 177. El Frente Sindical de la Administración Pública (FESAP), integrado por la Federación de Empleados del Estado afiliada a la Unión General de Trabajadores (UGT) y por varios sindicatos independientes, que dice agrupar a 250 000 trabajadores de la administración pública, declara haber sido hasta el momento la única organización sindical representativa que en dos ocasiones, 1984 y 1985, ha firmado acuerdos salariales en nombre del sector de la función pública. El FESAP formula asimismo queja por violación del Convenio núm. 151.
4. 178. Los hechos, según los querellantes, sucedieron tal como sigue: según el Frente Común de tendencia CGTP-IN, la Comisión de Negociación Sindical (CNS) presentó al Gobierno el 15 de octubre de 1985 una demanda de aumento salarial para 1986. Tras producirse en el ínterin un cambio de gobierno a raíz de las elecciones legislativas, la CNS presentó sus reivindicaciones al nuevo Gobierno el 4 de noviembre de 1985. Ahora bien, las negociaciones no se iniciaron hasta tres meses después tras una serie de manifestaciones sindicales. El 4 de diciembre, 70 dirigentes sindicales acudieron a la residencia del Primer Ministro; el 18 del mismo mes, 300 dirigentes y militantes sindicales fueron a ver al Secretario de Estado para el Presupuesto que lo recibió y se comprometió a abrir las negociaciones. El 15 de enero de 1986, el Gobierno y la CNS celebraron la primera de un total de tres reuniones de negociación.
5. 179. Para el Frente Sindical de tendencia UGT, que sabe que en virtud de la ley marco sobre el presupuesto los gastos públicos no deben superar el total de los críditos presupuestarios correspondientes, y que el calendario de negociaciones sobre los salarios y otras cuestiones debe ajustarse al de la elaboración del presupuesto y su debate parlamentario, y sabedor asimismo de que el Parlamento iba a examinar el presupuesto en los primeros meses de 1986, presentó un proyecto de protocolo de negociación los días 18 y 27 de diciembre de 1985. El Gobierno no dio curso a la demanda y no la conoció hasta el 16 de enero de 1986.
6. 180. El Frente Común de tendencia CGTP-IN alega que los sindicatos reclamaban un aumento del 26,6 por ciento con el reconocimiento de una indemnización diaria de 1 880 escudos y una asignación de 280 escudos para la comida. Según ambos frentes, el Gobierno proponía, por su parte, un aumento del 15 por ciento hasta llegar a 1 710 y 210 escudos, respectivamente, en concepto de indemnización diaria y de comida. El Frente Sindical de tendencia UGT explica que firmó con el Gobierno un protocolo por el que las dos partes manifestaban su interés de que las negociaciones concluyeran durante el mes de enero, comprometiéndose el Gobierno a facilitarle las informaciones necesarias en el curso de dicho mes.
7. 181. Según el Frente Común, en el curso de la segunda reunión el Gobierno y la CNS modificaron sus propuestas: el Gobierno pasó a ofrecer una subida del 16 por ciento, mientras que la CNS se contentaba con un 23 por ciento. Ahora bien, en el curso de la tercera reunión el representante del Gobierno pidió a la CNS que aceptase su oferta de un aumento del 16 por ciento o de lo contrario daría por rotas las negociaciones. Tras rechazar la CNS esta contrapropuesta, si bien declaró que estaba dispuesta a proseguir las negociaciones modificando su reivindicación, el Gobierno puso, empero, fin unilateralmente a las negociaciones. El 27 de enero de 1986 la CNS solicitó la apertura de una negociación suplementaria, conforme a lo dispuesto por la ley, pero el Gobierno, sin tener en cuenta la demanda y sin responder siquiera a la misma, decidió, el 28 de enero de 1986, aumentar la masa salarial destinada a la función pública en un 16,4 por ciento, cifra superior a las últimas propuestas que había hecho durante las negociaciones.
8. 182. Al mismo tiempo, siempre según el Frente Común, el Gobierno ha llegado a un acuerdo con el Sindicato de Técnicos de la Administración, organización próxima a él pero escasamente representativa, pues sólo agrupa al 2 por ciento de los trabajadores cubiertos por la negociación.
9. 183. El Frente Sindical, por su parte, declara que en el curso de las negociaciones celebradas los días 20, 21 y 22 de enero, el Gobierno, representado por el Secretario de Estado para el Presupuesto, le impuso un verdadero ultimátum: o aceptaba un aumento del 15,8 o 16 por ciento, o se rompéan las negociaciones. El Frente Sindical rechazó las propuestas del Secretario de Estado pero se declaró dispuesto a proseguir las negociaciones, estimando que en el curso de los tres días precedentes ya había manifestado su deseo de mantener el diálogo y su firme voluntad de acercamiento a la otra parte. Declaró que su propuesta de un aumento del 21,5 por ciento no era definitiva, que el 16 por ciento propuesto por el Secretario de Estado no era aceptable y que a su juicio aún había, pues, un cierto margen para la negociación. Por otro lado, añade que en la respuesta del Gobierno no se daban todas las informaciones a las que se había comprometido, sin precisar empero que otras informaciones se esperaban aún. Según el Frente Sindical, la ruptura era premeditada pues en diciembre de 1985 el Gobierno se había retirado de las negociaciones pretextando que debía someter al Parlamento el presupuesto suplementario para 1985, si bien el mismo no guardaba relación alguna con la revisión de los salarios correspondiente a 1986. El Gobierno aceptó negociar durante el mes de enero con miras a llegar a un acuerdo para finales de dicho mes, habida cuenta de que el debate presupuestario se celebraría en febrero. Ahora bien, siempre según el Frente Sindical, el Gobierno no mantuvo su palabra, aceleró las negociaciones, comprimiéndolas en el espacio de cuatro días - los días 16, 20, 21 y 22 de enero -, en el primero de los cuales se limitó a presentar sus propuestas y firmar un protocolo de negociación, en tanto que el último lo dedicó a sancionar oficialmente su voluntad de negociar pero sin intención de conceder nada que fuese contrario a sus propios criterios.
10. 184. El Frente Sindical confirma que como no se llegase a ningún acuerdo en las negociaciones con el Gobierno, pidió el 27 de enero la apertura de negociaciones suplementarias tal como se prevé en la ley. Pero según declara, por medio de una carta del 30 de enero que adjunta en anexo, el Secretario de Estado para el Presupuesto se negó a ello, alegando que a partir del 3 de febrero de 1986 debía presentar el presupuesto al Parlamento, que su propuesta era la única compatible con su política consistente en estabilizar la inflación a unos niveles del 14 por ciento para 1986, y que su propuesta y la contrapropuesta que se le hizo (respectivamente, 16 y 21,5 por ciento) distaban demasiado entre sí como para que pudiera finalizar a tiempo el debate presupuestario. El Frente Sindical confirma asimismo haberse enterado posteriormente, por vía de los medios de comunicación, de la decisión del Consejo de Ministros de aumentar los salarios en un 16,5 por ciento para 1986 y del acuerdo alcanzado con el Sindicato de Técnicos de la Administración, organización minoritaria que representa menos de la mitad de dicha categoría de funcionarios ya de por sí reducida.
11. 185. Según el Frente Sindical la mala fe del Gobierno quedó demostrada por la decisión de reconocer al Sindicato de Técnicos de la Administración, en nombre de toda la función pública, un aumento del 16,5 por ciento, mientras que al Frente, que representa a la totalidad de las categorías profesionales de la administración, el Secretario de Estado tan solo le propuso un aumento máximo del 15,8 por ciento. Además, el acuerdo con el Sindicato de Técnicos data del 28 de enero, lo que demuestra que el Gobierno, tras haber roto las negociaciones con el Frente Sindical so pretexto de que ya no había tiempo para negociar antes de la presentación de la ley presupuestaria de 1986 al Parlamento, halló tiempo para proseguir las negociaciones con dicho sindicato. Por medio de este acuerdo con una organización minoritaria y no representativa, el Gobierno no buscaba sin duda otra cosa que fijar unilateralmente las condiciones de trabajo para 1986 antes de celebrarse la segunda vuelta de las elecciones presidenciales prevista para el 16 de febrero por pura maniobra electoral. Cuando se presentó la queja, esto es el 14 de marzo de 1986, según el Frente Sindical, el Gobierno no había iniciado aún, por otro lado, el debate sobre la ley presupuestaria durante el que puede modificarse el presupuesto; es evidente, concluye, que si el Gobierno ha puesto fin bruscamente a las negociaciones mucho antes del final de enero, no es con objeto que el Parlamento pudiera examinar la ley presupuestaria sino por razones de índole estrictamente electoral. La negativa a poner en marcha el mecanismo de negociaciones suplementarias no está justificada y merece una tajante reprobación. Además, las disposiciones de la legislación portuguesa (artículo 8, apartado 2, del decreto-ley núm. 45-A/84) no son conformes al espéritu y a la letra del Convenio núm. 151 y, en especial, a su artículo 8.

B. Respuesta del Gobierno

1. 186. En su respuesta de 2 de octubre de 1986, el Gobierno observa que las dos quejas ponen en tela de juicio la cuestión del procedimiento de negociación con ocasión de la última revisión salarial efectuada en la administración pública en 1986 en lo relativo a los principios básicos de la buena fe y la confianza mutua entre las partes.
2. 187. En concreto, el Gobierno observa que, según el querellante habría infringido las disposiciones del artículo 8 del Convenio sobre la solución de los litigios que se suscitan a propósito de la determinación de las condiciones de empleo al iniciar las negociaciones tardíamente después de haber ejercido diversas presiones. El número y la frecuencia de las reuniones que se celebraron no habrían permitido examinar correctamente las propuestas presentadas en detrimento de la negociación propiamente dicha. Asimismo el Gobierno habría decidido unilateralmente poner fin a las negociaciones pese a la gran separación existente aún entre las propuestas de aumento en discusión.
3. 188. En lo que se refiere a la apertura del proceso de solución de los litigios, el Frente Común de Sindicatos de la Función Pública pretende que, si bien manifestó durante la última reunión su intención de pedir que se abrieran negociaciones suplementarias, el Gobierno habría ignorado dicha petición y ni siquiera se habría pronunciado al respecto.
4. 189. Por su parte, el Frente Sindical afirma que el Gobierno se habría negado a poner en marcha el dispositivo para entablar negociaciones suplementarias, y que la negativa del Gobierno portugués no era justificada y merecía una tajante reprobación. Asimismo, sostiene que las disposiciones de la legislación portuguesa - artículo 8, apartado 2, del decreto-ley núm. 45-A/84 - no son conformes con el espíritu ni con la letra del Convenio núm. 151.
5. 190. En respuesta a los hechos sobre el procedimiento general de negociación salarial en litigio, el Gobierno indica que en todo momento ha manifestado su voluntad de negociar con los sindicatos sobre las cuestiones relativas a la revisión de los salarios en la administración pública y que dicha voluntad se ha traducido en hechos tan pronto como han podido celebrarse reuniones. En la práctica, ello no fue posible hasta mediados de enero debido a que el Gobierno, que había entrado en funciones en noviembre, se hallaba volcado en la elaboración y la discusión en el Parlamento del presupuesto extraordinario para 1985. En todo momento se tuvo al corriente a los sindicatos de la situación; conocían las razones por las que no habían podido celebrarse las reuniones. Hay que precisar, asimismo, que las reuniones se fijaron el día mismo en que se llevó a cabo la votación final sobre el presupuesto suplementario y que la primera reunión tuvo lugar el primer día laborable tras la aprobación del presupuesto. Así pues, la afirmación del Frente Común, según la cual las negociaciones no se habrían iniciado sino a raíz de presiones ejercidas sobre los sindicatos, carece de fundamento.
6. 191. En el curso de las reuniones, el Gobierno ha adoptado siempre una actitud franca y clara, tal como se deduce de las actas de las reuniones que adjunta en anexo. En efecto, su representante enunció los principios por los que se debían regir las negociaciones, habida cuenta de los objetivos que perseguía el Gobierno y de la necesidad de que los aumentos que se recogían ya en el nuevo presupuesto del Estado debían someterse a la asamblea de la República a principios de febrero. Los límites del margen de negociación del Gobierno fueron claramente expuestos durante las reuniones y no han hecho sino traducir lo dispuesto por el artículo 4 del decreto-ley núm. 45-A/84 que dice que las dos partes deben observar en su actitud "el principio de la salvaguardia del interés público". Esto suponía, en las negociaciones en cuestión, el respeto de las grandes líneas de la política presupuestaria y fiscal trazadas desde el comienzo de las negociaciones por el Secretario de Estado para el Presupuesto y presentadas en el proyecto de ley de presupuesto sometido a la Asamblea de la República. No se entiende bien, pues, la afirmación según la cual el Gobierno habría impuesto un ultimátum a los sindicatos, tal como pretende el Frente Sindical.
7. 192. Según el Gobierno, las dos organizaciones querellantes eran conscientes desde el primer momento de la urgencia de la decisión a adoptar y de los límites anteriormente mencionados; ahora bien, insistieron en someter contrapropuestas tan alejadas de las presentadas por el Gobierno que no existía ninguna posibilidad de acuerdo, habida cuenta de la necesidad de presentar propuestas presupuestarias para 1986 a la Asamblea de la República en los plazos marcados por la ley.
8. 193. Por otro lado, prosigue el Gobierno, el hecho de que se concluyese un acuerdo con el Sindicato de Técnicos de la Administración - una de las otras organizaciones sindicales que participó en las negociaciones - atestigua su buena fe y su voluntad de negociar. En efecto, si se concluyeron a tiempo las negociaciones con el mencionado sindicato fue precisamente porque, contrariamente a las organizaciones querellantes, el mismo estuvo abierto a las propuestas formuladas dentro de los límites de los parámetros fijados por el Gobierno y presentadas exactamente en los mismos términos a todas las organizaciones sindicales.
9. 194. En respuesta a los alegatos relativos a la demanda de negociaciones suplementarias, el Gobierno hace saber que respondió conforme a la letra de la ley por la que se rige el derecho de negociación de los trabajadores de la administración pública como puede verse en las cartas que adjunta, en las cuales se enuncian las razones que le llevaron a no aceptar los motivos invocados para la reapertura de las negociaciones. El Gobierno no comprende la afirmación del Frente Común según la cual no se habría siquiera pronunciado sobre la solicitud de negociaciones suplementarias, ni la afirmación del Frente Sindical, según la cual habría rechazado la solicitud de negociaciones complementarias. El Gobierno consideró que no había motivos para aceptar las razones invocadas para la reapertura de las negociaciones pues, de acuerdo con las explicaciones dadas, estimó que, habida cuenta del estricto calendario que habría de observarse para la votación del presupuesto del Estado de 1986, no podría reabrirlas. En todo caso, y según el Gobierno, las organizaciones sindicales no pueden interferir y ni siquiera pronunciarse sobre las decisiones del Gobierno en materia de presentación del presupuesto del Estado a la Asamblea de la República, y la única posibilidad legítima que cabe es exigir que se expongan claramente desde un principio las condiciones por las que han de regirse las negociaciones, lo que se hizo escrupulosamente.
10. 195. En cuanto a las posturas defendidas por el Frente Sindical, según las cuales las disposiciones de la legislación portuguesa pertinente no serían conformes al espéritu ni a la letra del Convenio núm. 151, se trata de una cuestión que no tiene nada que ver con las negociaciones en litigio. En efecto, el Gobierno estima haber aplicado la legislación en vigor en la fecha en la que se iniciaron las negociaciones. Ahora bien, el referido decreto-ley cuyo proyecto fue en su momento objeto de debates públicos, fue elaborado conforme a las disposiciones de su preámbulo y procurando respetar los compromisos internacionales suscritos por Portugal al ratificar el Convenio núm. 151. Esta preocupación ha presidido la elaboración del mencionado artículo. El texto fue sometido a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en el marco de los informes presentados sobre la aplicación de dicho Convenio, y la Comisión no formuló ninguna observación ni solicitud directa que permita confirmar la incompatibilidad alegada. Por otro lado, la misma organización querellante que plantea ahora la cuestión jamás invocó la menor incompatibilidad legal cuando se le remitieron copias de dichos documentos.
11. 196. En conclusión, y a la vista de todo lo que precede, el Gobierno estima que las quejas origen del caso deben tenerse por nulas al carecer de todo fundamento los alegatos en ellas formulados.

C. Conclusiones del Comité

1. 197. El Comité observa que las quejas se refieren a una crítica del decreto-ley núm. 45-A/84 de 8 de febrero de 1984, por el que se reglamenta el derecho de negociación de los trabajadores de la administración pública, que no habría establecido un mecanismo de resolución de los conflictos en la administración pública. Las mismas se refieren, en concreto, a la negativa del Gobierno a mantener negociaciones suplementarias con las organizaciones querellantes tras el fracaso de las negociaciones sobre los aumentos salariales y la decisión pretendidamente unilateral del Gobierno de conceder un aumento salarial superior a las propuestas que había hecho durante las negociaciones.
2. 198. El Comité hace notar que el Frente Común de Sindicatos adherido a la Confederación General de los Trabajadores de Portugal (CGTP-IN) había presentado ya una queja en materia de negociaciones colectivas en la administración pública en 1981 y 1985 (caso núm. 1042, examinado en el 214. informe, marzo de 1982, y caso núm. 1315 examinado en el 239. informe, marzo de 1985). La primera queja fue presentada antes de la adopción del decreto-ley núm. 45-A/84, en tanto que la segunda se hizo después. Cuando se formuló la primera queja, el Gobierno había ratificado ya el Convenio núm. 151, pero no había adoptado aún el decreto-ley núm. 45-A/84, de 3 de febrero de 1984, por el que se reglamenta el derecho de negociación de los trabajadores en la administración pública. En sus conclusiones, el Comité de Libertad Sindical pidió, al Gobierno que adoptase una legislación que concediese a los funcionarios las garantías previstas por el Convenio núm. 151, de manera que inspiren confianza a las partes interesadas. (214. informe, párrafo 331.) Con motivo de la segunda queja, el Gobierno hizo notar que había examinado el decreto-ley núm. 45-A/84 y estimado que era conforme a las disposiciones del Convenio núm. 151. El Comité se adhirió a esta opinión, estimando que el procedimiento elegido por el legislador portugués para resolver los conflictos, a saber las negociaciones suplementarias, era conforme a las prescripciones del Convenio que, en el caso en cuestión, habían sido correctamente aplicadas, y resolvió que el caso no requería un examen más detenido. (239. informe, párrafos 74 a 81.)
3. 199. En el caso presente, las dos organizaciones representativas de la función pública presentan sendas quejas por estimar que el Gobierno ha violado el decreto-ley al no aceptar la reapertura de negociaciones suplementarias. El artículo 8 de dicho decreto-ley, que versa sobre la resolución de los conflictos, dispone en su apartado 1 "que la resolución de los conflictos que se susciten durante el proceso de negociación podrá llevarse a cabo a petición de las organizaciones sindicales mediante negociaciones suplementarias"; según el apartado 2, como la apertura de negociaciones suplementarias requiere la aprobación del Gobierno, dispone de un plazo límite de 20 días y tendrá por finalidad tratar de obtener un acuerdo y, según el apartado 3, el consenso alcanzado de las negociaciones suplementarias tendrá carácter de recomendación.
4. 200. El Gobierno recuerda que el proyecto de decreto núm. 45-A/84 ha sido elaborado con el deseo de respetar lo dispuesto por el Convenio núm. 151, que ha sido objeto de un debate público, que se ha sometido a la Comisión de Expertos la cual no formuló ninguna observación ni solicitud directa, y que el Frente Sindical - la segunda organización querellante en el presente caso - no invocó en ningún momento la menor incompatibilidad legal cuando se le comunicaron las copias de los informes sobre la aplicación del Convenio núm. 151.
5. 201. El Comité observa en efecto que, como indica el mismo Frente Sindical al comienzo de su queja, el Gobierno llegó en dos ocasiones, en 1984 y 1985, a firmar acuerdos salariales en la función pública con esta organización representativa afiliada a la UGT.
6. 202. Ahora bien, el Comité observa que en el presenta caso el Gobierno no ha reabierto las negociaciones con las organizaciones más representativas, si bien ha llegado a un acuerdo con una organización que, tiene una representatividad mucho menor.
7. 203. A juicio del Comité, si el procedimiento elegido por el legislador portugués para resolver los conflictos, a saber las negociaciones suplementarias, es conforme con el Convenio, los dos interlocutores de la negociación - el Gobierno y las organizaciones sindicales - deben, no obstante, mantener una actitud de buena fe en el curso de las negociaciones. En el caso presente, el Comité lamenta que el Gobierno no haya reabierto las negociaciones con las organizaciones querellantes que son las más representativas en el sector.