Report in which the committee requests to be kept informed of development - REPORT_NO246, November 1986

1. 167. Après avoir adressé plusieurs appels au gouvernement du Pakistan et l'avoir instamment prié de communiquer ses observations sur les allégations de la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF), à sa réunion de mai 1986, le comité, conformément à sa procédure, a examiné ce cas quant au fond en l'absence de réponse du gouvernement. Ses conclusions (voir 244e rapport, paragr. 64 à 77) ont été approuvées par le Conseil d'administration à sa 233e session (mai-juin 1986).
2. 168. Immédiatement après avoir examiné le cas, le comité a reçu la réponse du gouvernement qui figurait dans une communication datée du 12 mai 1986. Le comité a donc décidé d'examiner une nouvelle fois le cas à sa prochaine session.
3. 169. Le Pakistan a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949; il n'a pas ratifié la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Examen antérieur du cas

1. 170. Lors de son précédent examen du cas, le comité avait rappelé qu'il avait déjà étudié l'objet de la plainte - l'interdiction du droit de constituer des syndicats et d'exercer des activités syndicales dans la Compagnie des lignes aériennes internationales du Pakistan (PIA) - à propos d'un cas antérieur dans lequel l'interdiction avait été imposée par le Règlement no 52 de 1981 adopté en application de la loi martiale. En mai 1986, le comité avait observé que le gouvernement avait abrogé ce règlement, mais qu'il l'avait remplacé par un amendement à la loi sur la PIA qui, en disposant que tous les employés de la PIA devaient être considérés comme des fonctionnaires, avait concrètement le même effet et privait les employés en question de certains droits syndicaux.
2. 171. L'autre allégation formulée dans le cadre de ce cas avait trait à une disposition de l'ordonnance modificatrice de la loi sur la PIA qui confère à la compagnie le pouvoir de licencier sans motif ses employés, sans que les intéressés bénéficient du droit de recourir en justice.
3. 172. En mai-juin 1986, le Conseil d'administration, sur la recommandation du comité, avait approuvé les conclusions suivantes:
   • a) Le comité avait déploré le fait que le gouvernement n'avait pas envoyé ses observations sur ce cas en dépit des demandes répétées qui lui avaient été adressées. Le comité s'était donc vu obligé d'examiner le cas en l'absence de ces observations.
   • b) Le comité avait considéré que les modifications à la loi sur la Compagnie des lignes aériennes internationales du Pakistan, selon lesquelles tous les employés de la PIA étaient considérés comme des fonctionnaires et étaient par conséquent privés du droit de constituer des syndicats et de mener des activités syndicales, portaient atteinte aux articles 2 et 3 de la convention no 87.
   • c) Le comité avait donc demandé instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi sur la Compagnie PIA de manière à permettre aux travailleurs intéressés d'établir des organisations de leur choix, qui puissent fonctionner librement pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres, et de s'y affilier.
   • d) Le comité avait estimé que la modification à la même loi, qui autorisait l'employeur à congédier ou à mettre à la retraite d'office les travailleurs de la PIA sans motif et sans droit de recours en appel, était contraire aux articles 1 et 2 de la convention no 98.
   • e) Le comité avait demandé instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que l'employeur ne pourrait pas congédier de travailleurs pour raison syndicale et pour ouvrir des voies de recours en justice.
   • f) Le comité avait attiré l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas.

B. Réponse du gouvernement

1. 173. Dans sa communication du 12 mai 1986, le gouvernement décrit les circonstances qui ont conduit à l'adoption, en application de la loi martiale, du Règlement no 52 de 1981 et à ses prorogations successives jusqu'au 30 juin 1985. Il relève qu'il a fallu prendre des mesures radicales pour remédier à la mauvaise gestion et à des irrégularités financières, et que l'activité militante des syndicats avait gravement affecté la sécurité, l'efficacité et la rentabilité du fonctionnement de la compagnie aérienne. Il déclare que, en application du Règlement no 52, la direction de la PIA a été autorisée à licencier des travailleurs en surnombre contre le versement des indemnités normalement dues en cas de cessation de la relation de travail et à prendre d'autres mesures destinées à rétablir la discipline et l'efficacité qui s'étaient fortement dégradées, au point qu'il y avait eu, par exemple, un détournement d'avion et une destruction d'appareil avec la connivence d'employés de la PIA.
2. 174. Selon le gouvernement, la situation de la PIA fait l'objet d'une attention permanente et, lorsqu'il a été décidé de la levée de la loi martiale dans le pays, il a été estimé qu'il fallait la remplacer par un autre instrument juridique car il n'y avait guère de chances que des activités syndicales saines s'instaurent au sein de la PIA. La loi sur la PIA a donc été modifiée de manière à accorder suffisamment de pouvoirs à la direction pour qu'elle puisse licencier les travailleurs indisciplinés et non productifs et à exempter la compagnie de l'application des dispositions de l'ordonnance sur les relations professionnelles. Le gouvernement déclare que, si la loi telle qu'amendée interdit la création de syndicats, la direction de la PIA reste cependant en étroit contact avec les associations professionnelles et les organismes sociaux chargés des intérêts des travailleurs. Pour ce qui est des procédures de règlement des réclamations, les salariés se sont vu accorder le droit de se faire entendre personnellement après avoir donné une explication circonstanciée de leur demande d'audition. La direction est également tenue d'accorder un préavis de trois mois au salarié avant de mettre fin à son emploi. Les salariés ont le droit d'interjeter appel auprès du tribunal administratif puis auprès de la Cour suprême du Pakistan. Ils disposent ainsi d'une voie de recours auprès de deux organismes judiciaires de haut niveau pour obtenir le règlement de leurs réclamations.
3. 175. Pour ce qui est de l'interdiction des activités syndicales au sein de la PIA, le gouvernement déclare qu'il croit fermement au droit des travailleurs à la liberté syndicale, même si cette interdiction remonte à plus de cinq ans. C'est parce qu'il croit en ce droit qu'il a rapidement ratifié les conventions nos 87 et 98. Selon le gouvernement, la législation du pays - à savoir l'ordonnance sur les relations professionnelles - protège pleinement ce droit en disposant que les travailleurs ont le droit de créer les associations de leur choix et d'y adhérer sans autorisation préalable. Le nombre de syndicats actuellement établis dans le pays, qui s'élève à 6.170 - sans compter un certain nombre de syndicats non enregistrés -, réunissant un effectif de 0,86 million d'adhérents, donne la mesure dans laquelle ce droit est exercé par les travailleurs du Pakistan. Ces travailleurs exercent des activités syndicales et bénéficient d'autres arrangements, tels que les délégués syndicaux d'ateliers, les conseils d'entreprise et les agents négociateurs (on compte 1.400 de ces derniers dans les différents établissements du pays). Sur plus de 6,5 millions de travailleurs de l'industrie au Pakistan, la PIA ne compte qu'un effectif de 18.678 travailleurs. Selon le gouvernement, 12.300 de ces travailleurs exerceraient des activités syndicales s'ils y étaient autorisés. Le gouvernement souligne que c'est pour les raisons indiquées ci-dessus que le droit d'association a été temporairement supprimé et que des restrictions ont été imposées aux 12.261 salariés de la PIA, qui ne constituent qu'une petite minorité des travailleurs du pays. Il conclut que, comme il s'agit là d'une mesure adoptée dans l'intérêt suprême de la nation, on ne doit pas considérer qu'elle constitue une violation flagrante de la convention no 87.
4. 176. En outre, le gouvernement explique que, afin de prévenir les actions terroristes, il a adopté plusieurs mesures de sécurité pour protéger les appareils de la PIA contre les détournements, en créant notamment un organe de sécurité appelé Force de sécurité de l'aéroport (ASF). Les activités syndicales ne sont pas autorisées au sein de cet organe. Le gouvernement déclare que, les travailleurs de l'ASF et de la PIA travaillant dans les mêmes locaux, l'octroi de la liberté syndicale à une organisation (c'est-à-dire la PIA) et le refus de ce droit à l'autre (c'est-à-dire l'ASF) compromettraient gravement les efforts qu'il déploie pour protéger la vie des voyageurs et garantir la sécurité des aéroports et des appareils. Rappelant la récente explosion d'une bombe à l'aéroport de Peshawar, le gouvernement soutient qu'il ne peut faillir à sa responsabilité en matière de protection de la vie de ses citoyens pour servir les intérêts de quelques milliers de travailleurs auxquels le droit syndical a été retiré à titre simplement temporaire.
5. 177. Enfin, le gouvernement rappelle également les incidences financières et politiques qu'a entraînées l'arrivée dans le pays de plus de 3 millions de réfugiés et les actes de sabotage qui sont perpétrés pour faire pression sur lui afin qu'il modifie sa position à l'égard de certains problèmes politiques. Il déclare que, dans ces circontances, il ne serait pas sage qu'il laisse des lacunes dans sa politique à l'égard des éléments qui agissent contre l'Etat.
6. 178. En conclusion, il confirme que la loi martiale a été levée à partir du mois de janvier 1986 et que le gouvernement civil, composé de représentants élus, espère que l'allégement des tensions externes et que le fonctionnement des institutions démocratiques contribueront à créer les conditions qui rendront inutile l'interdiction des activités syndicales dans certaines organisations. Il réaffirme que les travailleurs de la PIA jouiront de la totalité de leurs droits syndicaux lorsque la situation qui règne dans la compagnie en question le permettra.

C. Conclusions du comité

1. 179. Le comité a dûment pris note des explications détaillées fournies par le gouvernement et des raisons qu'il a invoquées pour justifier le maintien de l'interdiction de la création de syndicats et de l'exercice d'activités syndicales dans la Compagnie des lignes aériennes internationales du Pakistan. Le comité prend note, en particulier, de l'affirmation du gouvernement selon laquelle l'interdiction, prévue dans la loi sur la PIA, telle qu'amendée, a un caractère uniquement temporaire et qu'elle sera levée dès que la situation de la compagnie le permettra.
2. 180. En premier lieu, le comité estime que le gouvernement n'a pas étayé l'argument qu'il essaie d'avancer selon lequel les graves problèmes que connaît la compagnie aérienne (notamment la mauvaise gestion, l'inefficacité et le sabotage) seraient imputables à l'existence d'un syndicat ou à l'exercice de l'activité syndicale. Le comité ne peut donc que regretter que, depuis plus de cinq ans, les travailleurs de la compagnie se voient refuser la possibilité d'exercer leur droits syndicaux. Lors de son examen précédent du cas, le comité avait rappelé que, dans le cas antérieur ayant trait à la même question (cas no 1075, au sujet duquel il était parvenu à des conclusions définitives dans le 218e rapport, paragr. 273 à 285, novembre 1982), il avait examiné les explications similaires données par le gouvernement pour justifier cette interdiction prétendument temporaire et qu'il en était arrivé à la conclusion que ces restrictions, même temporaires, constituaient une violation de la liberté syndicale. Il avait également été rappelé que la Commission d'experts pour l'application des Conventions et recommandations avait estimé que cette interdiction prononcée en vertu de la loi martiale était contraire à la Convention no. 87.
3. 181. A ce stade, le comité estime qu'aucun fait nouveau n'a été présenté pour justifier une modification de ses conclusions antérieures sur ce cas, à savoir que, en vertu des articles 2 et 3 de la convention no 87, qui prévoient que les travailleurs et les employeurs, sans distinction d'aucune sorte (y compris donc tous les fonctionnaires), ont le droit de constituer des organisations de leur choix et que ces organisations doivent pouvoir exercer leurs activités en toute liberté. Le comité demande donc instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi pakistanaise sur la Compagnie des lignes aériennes internationales du Pakistan de manière à rendre leurs droits syndicaux aux travailleurs intéressés et à permettre aux organisations qu'ils choisiraient de constituer de fonctionner librement pour la défense et la promotion des intérêts professionnels de leurs membres. En attirant l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas, le comité demande au gouvernement de l'informer des mesures qu'il prendra pour rétablir les droits syndicaux des travailleurs de la PIA.
4. 182. Pour ce qui est de la disposition prévue dans la loi modifiée, qui autorise la compagnie à congédier les travailleurs sans motif et sans que les intéressés puissent bénéficier d'un droit d'appel, le comité a maintenant été informé par le gouvernement de la procédure appliquée pour le règlement des réclamations. Il ressort de la disposition du nouvel article 10 2) (qui a été reproduit dans l'examen antérieur du cas) que les travailleurs affectés peuvent, en tant que fonctionnaires, faire appel devant l'un des tribunaux administratifs établis par le Président et présidés par une personne qualifiée pour occuper les fonctions de juge de la Haute Cour. Toutefois, la loi sur les tribunaux administratifs de 1973 ne mentionne pas la possibilité d'un recours en appel auprès du Tribunal suprême du Pakistan. Le comité relève que, selon le gouvernement, il est possible par la suite de faire appel auprès du Tribunal suprême.