Definitive Report - REPORT_NO243, March 1986

1. 86. La queja de la Confederación Sindical de Trabajadores de Cataluña figura en una comunicación de 10 de enero de 1985 y la de la Intersindical Nacional de Trabajadores Gallegos, en una comunicación de 28 de febrero de 1985. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación de 16 de octubre de 1985.
2. 87. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 88. La Confederación Sindical de Trabajadores de Cataluña alega que la Ley de Libertad Sindical adoptada por las Cortes el 26 de julio de 1984 contiene restricciones de la libertad sindical con respecto a los tres aspectos siguientes: los criterios para determinar el sindicato más representativo, los privilegios de los sindicatos más representativos y el canon de negociación de convenio.
2. 89. En cuanto al primer aspecto, el querellante explica que de acuerdo con la ley se considerarán sindicatos más representativos aquellos que obtengan el 10 por ciento de representantes a nivel nacional o el 15 por ciento a nivel de Comunidad Autónoma. Estos criterios numéricos para tener derecho a la representación institucional son injustos, según el querellante, dado que son superiores a los que se exigen de los partidos políticos que forman el Gobierno y el Parlamento. Además, también en opinión del querellante, la ley permite que un sindicato implantado a nivel nacional y calificado de sindicato más representativo, que en una Comunidad Autónoma (como Cataluña, por ejemplo) tendría únicamente un 1 por ciento de representantes, sea considerado como sindicato más representativo, mientras que un sindicato que tuviera el 14,5 por ciento de representantes a nivel de Comunidad Autónoma, no se consideraría como tal.
3. 90. Con respecto al segundo aspecto, el querellante indica que el sindicato más representativo puede convocar elecciones en una empresa aunque no tenga en ella ninguno o casi ningún afiliado, mientras que a los demás sindicatos se les exige previamente haber obtenido un mínimo del 10 por ciento de representantes. Ahora bien, explica el querellante, en España son muchísimas las empresas en las que no se celebraron elecciones en las convocatorias de 1980 y 1982. Además, en la administración pública, las elecciones sólo se celebraron en un número escaso de centros. Asé, según el querellante, en estas empresas y en la administración pública, sólo se verán reconocidos los dos sindicatos que actualmente se califican de más representativos, mientras que los demás sindicatos no podrán ni siquiera convocar unas elecciones para demostrar su representatividad. Además, los sindicatos más representativos podrán obtener la cesión temporal de uso de los inmuebles que componen el patrimonio sindical acumulado durante la dictadura: esto significa que, incluso si un sindicato tiene el 30, el 50 o incluso el 90 por ciento de los representantes elegidos en una provincia o en una ciudad, no podrá obtener el uso de dichos locales sindicales, a menos que sea un sindicato más representativo a nivel nacional o de Comunidad Autónoma, ya que la ley otorga el derecho de uso de locales del patrimonio público a los sindicatos más representativos. Además, los dirigentes de estos sindicatos podrán disfrutar de permisos con reserva de su puesto de trabajo, mientras que los dirigentes de otros sindicatos deberán esperar que se produzca una vacante en su categoría, para poder reincorporarse a su puesto de trabajo. Por último, únicamente los dirigentes de los sindicatos más representativos pueden acceder al interior de las empresas para participar en las actividades sindicales; asé, si un sindicato organiza una reunión de sus afiliados en la empresa, y aunque fuera el único sindicato existente en la empresa, sus dirigentes no podrán participar en la misma si no se trata de "sindicatos más representativos"; por el contrario, los dirigentes de estos sindicatos podrán participar en dicha reunión.
4. 91. En lo que se refiere al tercer aspecto, el querellante estima, con respecto al canon de negociación de convenio, que se trata de la reinstauración de la afiliación sindical obligatoria, puesto que únicamente los trabajadores que se opongan expresamente, en la forma y plazo que fijará la comisión negociadora del convenio, podrán abstenerse de pagar dicho canon. Además, este canon está destinado a favorecer a los sindicatos más representativos, ya que de acuerdo con la ley núm. 32/1984, tales sindicatos podrán participar en la negociación de todos los convenios de ámbito superior a la empresa, aunque no tengan ningún representante en el sector de actividad a que se refiere el convenio; de esta forma, los sindicatos más representativos percibirán su parte de dicho canon económico de todos los convenios de sector o regionales.
5. 92. La queja de la Intersindical Nacional de Trabajadores Gallegos se refiere a una cuestión completamente diferente, a saber, su exclusión de la Comisión de Control y Seguimiento del Plan de Reconversión del Sector Naval.
6. 93. La Intersindical Gallega explica que desde 1982 goza de la condición de sindicato más representativo y que, por esta razón, fue llamada a negociar la fase previa del proceso de reconversión naval. En esta fase, estaban presentes las organizaciones sindicales más representativas a nivel nacional (la Unión General de Trabajadores y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras) y de Comunidad Autónoma (la Intersindical Nacional de Trabajadores Gallegos y Solidaridad de Trabajadores Vascos). Ahora bien, al surgir discrepancias en torno a los requisitos mínimos del plan de reconversión del sector naval, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y la Intersindical Nacional de Trabajadores Gallegos no dieron su conformidad a esta fase previa. En consecuencia, fueron automáticamente excluidas de todo el proceso posterior, debido a que en aplicación del Real Decreto ley 8/83 y de la ley 27/1984 se exige que, para formar parte de la Comisión de Control y Seguimiento en la que están representadas la administración del Estado y las organizaciones empresariales y sindicales así como la administración de las Comunidades Autónomas, se esté de acuerdo con el plan. Asé, la Comisión de Control y Seguimiento estaba únicamente compuesta de tres representantes de la Unión General de Trabajadores y de dos representantes del sindicato vasco anteriormente citado, con exclusión de todo tipo de representación de Comisiones Obreras y de la Intersindical Gallega que, sin embargo, representan conjuntamente a más del 50 por ciento de los trabajadores del sector de grandes astilleros.
7. 94. La Intersindical Gallega indica que ha interpuesto un recurso ante el Tribunal Supremo contra su exclusión y que dicho Tribunal todavía no se ha pronunciado.
8. 95. Por último, la Intersindical Gallega estima que su exclusión de la Comisión de Control y Seguimiento constituye un claro atentado contra los principios de libertad sindical, dado que es el sindicato más representativo de los trabajadores del sector en cuestión, pues dentro del ámbito territorial a que se circunscribe su actuación, se encuentra el astillero más afectado por el proceso de reconversión naval, habida cuenta de que existe un total de excedentes estructurales de 3 414 trabajadores, de una plantilla total próxima a los 5 500 trabajadores.
9. 96. La Intersindical querellante adjunta a su queja el texto del Real Decreto ley 8/1983 sobre reconversión y reindustrialización que dispone en su artículo 6 que "el Real Decreto de reconversión establecerá una Comisión de Control y Seguimiento, en la que estarán representadas la administración del Estado y las organizaciones empresariales y sindicales que hayan expresado su acuerdo al plan". Incluye también la copia del recurso que interpuso ante el Tribunal Supremo para que se le permitiera formar parte de la Comisión de Control y Seguimiento sin condicionamiento previo y para pedir igualmente que se declarasen nulas las actuaciones y negociaciones hechas por dicha Comisión de Control y Seguimiento al amparo del Real Decreto ley 1271/84. Por último, adjunta la resolución de la Dirección General de Empleo núm. 820/84, de 30 de noviembre de 1984 y la resolución complementaria de 7 de diciembre de 1984 sobre las medidas que se deben aplicar a los excedentes estructurales en el sector de los astilleros adoptadas tras los acuerdos firmados con la Unión General de Trabajadores el 16 de noviembre de 1984, así como un recurso que dirigió el 20 de diciembre de 1984 al Ministro de Trabajo y Seguridad Social contra estas dos resoluciones para pedir su revocación.

B. Respuesta del Gobierno

1. 97. En su comunicación de 16 de octubre de 1985, el Gobierno responde con respecto a la queja de la Confederación Sindical de Trabajadores de Cataluña que antes de enviar su respuesta a los alegatos ha esperado a que el Tribunal Constitucional se pronunciara sobre el recurso interpuesto contra la Ley Orgánica de Libertad Sindical; este Tribunal adoptó la decisión núm. 98/1985, de 29 de julio de 1985, por la que se rechazaba el recurso de inconstitucionalidad.
2. 98. En lo que se refiere al fondo del asunto, el Gobierno subraya, respecto de los criterios para determinar el sindicato más representativo, que la Ley Orgánica de Libertad Sindical los establece en dos niveles en función de la distribución del poder político en el marco del sistema de autonomías territoriales diseñado por la Constitución. Por consiguiente, la ley designa como sindicatos más representativos a nivel estatal los que tienen un 10 por ciento o más del total de delegados de personal y de miembros de comités de empresa, y de los correspondientes órganos de las administraciones públicas, así como los sindicatos o entes sindicales afiliados, federados o confederados a una organización sindical de ámbito estatal que tenga la consideración de más representativa. El segundo nivel de representación es el de Comunidad Autónoma, teniendo la consideración de sindicatos más representativos los que cuentan, al menos, con un 15 por ciento de los delegados de personal y de los representantes de los trabajadores en los comités de empresa y órganos correspondientes de las administraciones públicas, siempre que cuenten con un mínimo de 1 500 representantes y no estén federados ni confederados con organizaciones sindicales de ámbito estatal. Asimismo, y en los mismos términos que para los sindicatos más representativos de nivel estatal, gozarán de esta posición de mayor representatividad a nivel de Comunidad Autónoma los sindicatos o entes sindicales afiliados, federados o confederados a una organización sindical representativa de ámbito de Comunidad Autónoma. Asé, se ha optado por el criterio de los resultados electorales en los órganos de representación unitaria en los centros de trabajo. Para el Gobierno, este criterio no puede ser impugnable en cuanto a su carácter objetivo y no discriminatorio.
3. 99. Por lo que se refiere a los "privilegios" de los sindicatos más representativos, el Gobierno explica que la Ley Orgánica de Libertad Sindical atribuye a los sindicatos más representativos el derecho de negociar colectivamente, en los términos previstos en el Estatuto de los Trabajadores, de participar en la determinación de las condiciones de trabajo en las administraciones públicas, de participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos, de promover elecciones para delegados de personal y comités de empresa, de obtener cesiones temporales del uso de inmuebles patrimoniales públicos y, en general, de ejercer cualquier otra función representativa que se establezca.
4. 100. Los sindicatos más representativos a nivel de Comunidad Autónoma tienen también, de acuerdo con la Ley Orgánica de Libertad Sindical, la capacidad representativa para ejercer en el ámbito específico de la Comunidad Autónoma todas las funciones y facultades que a nivel nacional poseen los sindicatos más representativos en el ámbito estatal. Asé, las organizaciones más representativas a nivel de Comunidad Autónoma pueden proyectar su actuación en ambas esferas en toda acción sindical. En primer lugar, tienen capacidad para ostentar representación institucional ante las administraciones públicas u otras entidades u organismos de carácter estatal y, en segundo lugar, tienen la posibilidad, al margen de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, de ejercer facultades similares para la participación institucional en lo referente a la negociación colectiva, dado que el artículo 87.2 b) del Estatuto de los Trabajadores reconoce a los sindicatos de las Comunidades Autónomas que cuenten en esta esfera con un mínimo del 15 por ciento de los miembros de comités de empresa o delegados de personal la legitimación para negociar convenios de ámbito estatal.
5. 101. En cuanto a las organizaciones sindicales que no tienen la consideración de más representativas, tanto a nivel estatal como de Comunidad Autónoma, según la Ley Orgánica de Libertad Sindical (artículo 7.2), desde el momento en que hayan obtenido en un ámbito territorial y funcional específico el 10 por ciento o más de delegados de personal y miembros de los comités de empresa y de los correspondientes órganos de las administraciones públicas, estarán legitimadas para ejercitar, en dichos ámbitos funcionales y territoriales, funciones como la negociación colectiva, la participación como interlocutores en la determinación de las condiciones de trabajo en las administraciones públicas, la participación en los sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos de trabajo y la organización de elecciones para delegados de personal y comités de empresa y órganos correspondientes de las administraciones públicas.
6. 102. Además, explica el Gobierno, el sistema de relaciones laborales español es de tipo mixto, desde el punto de vista de la representación de los trabajadores, ya que en él conviven la actuación sindical con los órganos de representación directa de los trabajadores elegidos a nivel de empresa, con lo que nuevamente se introduce un importante factor de equilibrio que evita los riesgos de una excesiva prepotencia de los sindicatos que tengan la consideración de más representativos. Asé, según el Gobierno, los sindicatos más representativos de ámbito nacional no son los únicos llamados a participar en la vida sindical, ya que los sindicatos más representativos a nivel de Comunidad Autónoma participan en los organismos de carácter estatal y en los organismos que existen a nivel de la Comunidad Autónoma, tales como el Consejo Vasco de Relaciones Laborales, el Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, etc.
7. 103. En lo que se refiere a la convocatoria de elecciones en una empresa, el Gobierno contesta que pueden ser convocadas no solamente por los sindicatos más representativos sino también por los que cuenten con un mínimo de un 10 por ciento de representantes en la empresa, así como por los propios trabajadores directamente por acuerdo mayoritario. Además, el artículo 69 del Estatuto de los Trabajadores reconoce a todos los sindicatos de trabajadores legalmente constituidos y no sólo a los más representativos la capacidad para presentar candidaturas.
8. 104. En lo referente a la autorización de cesiones temporales del uso de inmuebles del patrimonio sindical acumulado en favor de los sindicatos más representativos, el Gobierno confirma que estos bienes pertenecen al patrimonio sindical acumulado pero indica que se trata de una cuestión que no se prejuzga de manera absoluta en la ley orgánica. En efecto, esta ley se limita a afirmar el derecho de los sindicatos más representativos, tanto a nivel estatal como de las Comunidades Autónomas a obtener tales cesiones. Corresponderá a la futura ley que regule la adjudicación del patrimonio sindical acumulado decidir el régimen jurídico de dichos bienes. En cualquier caso, el Gobierno español tendrá en cuenta en la elaboración de esta ley los criterios emanados del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 900, que se resumen en decidir únicamente después de celebrar negociaciones entre el Gobierno y los representantes de los interlocutores sociales, para asignar los bienes a la finalidad para la que estaban destinados.
9. 105. En cuanto al alegato relativo al derecho de los cargos electivos de los sindicatos más representativos a disfrutar de permisos no retribuidos con reserva del puesto de trabajo, el Gobierno rechaza dicho alegato dado que el artículo 48.3 del Estatuto de los Trabajadores establece el derecho de suspender el contrato de trabajo con reserva del puesto en favor de los trabajadores que ejercen funciones sindicales de ámbito provincial o superior mientras dure el ejercicio de su cargo representativo, y que no figura en la legislación ninguna limitación a que se trate de representantes de un sindicato considerado como más representativo.
10. 106. En cuanto al canon en concepto de negociación de convenios, el Gobierno explica que se trata de una cláusula de seguridad sindical y que, en todos los casos, se respeta la voluntad individual del trabajador, siempre que se exprese por escrito en la forma y plazos que se determinen en la comisión negociadora del convenio. Además, mediante dicho canon no se pretente favorecer a los sindicatos más representativos dado que el artículo 87 del Estatuto de los Trabajadores lo autoriza no sólo a los sindicatos más representativos de nivel estatal o de Comunidad Autónoma, sino también a los sindicatos que cuenten con el 10 por ciento de los miembros de los comités de empresa o delegados de personal en el ámbito geográfico y funcional al que se refiere el convenio.
11. 107. En cuanto a la queja de la Intersindical Nacional de Trabajadores Gallegos, el Gobierno indica que el 11 de febrero de 1985 el Tribunal Supremo desestimó el recurso interpuesto por la Intersindical y Comisiones Obreras contra el Real Decreto 1271/1984, sobre medidas de reconversión del sector de la construcción naval, ratificando la legalidad del artículo de la citada disposición por el que quedaban excluidas de la Comisión de Control y Seguimiento las centrales sindicales que opusieron "Ab initio" a tal reconversión industrial y a las bases de su planificación.
12. 108. El Gobierno adjunta como anexos a su respuesta la Ley Orgánica de Libertad Sindical 11/1985, promulgada el 2 de agosto de 1985 y las sentencias del Tribunal Constitucional de 27 de junio de 1984 y de 29 de julio de 1985, así como la sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de febrero de 1985.

C. Conclusiones del Comité

1. 109. En el presente caso, el Comité tiene que examinar dos series de alegatos distintos. El primero se refiere a la legislación sindical recientemente adoptada y el segundo a la falta de participación de una organización sindical en la Comisión de Control y Seguimiento del proceso de reconversión en un sector económico afectado por la crisis industrial.
2. 110. Por lo que se refiere al aspecto legislativo del caso referente a los privilegios que la nueva legislación habría introducido en favor de los sindicatos más representativos, el Comité toma nota de que el recurso interpuesto contra esta legislación ante el Tribunal Constitucional fue desestimado por el Tribunal y de que, en consecuencia, el texto de la ley fue promulgado el 2 de agosto de 1985.
3. 111. El Comité, por su parte, recuerda que en varias ocasiones y especialmente respecto del debate del proyecto de convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la Conferencia Internacional del Trabajo mencionó la cuestión del carácter representativo de los sindicatos y admitió en cierto modo la distinción realizada algunas veces entre los diferentes sindicatos, según su grado de representatividad. Por su parte, el párrafo 5 del artículo 3 de la Constitución de la OIT consagra la noción de "organizaciones profesionales más representativas". Por consiguiente, el Comité ha estimado que el simple hecho de que la legislación de un país dado establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no puede, en sé, ser objeto de críticas. Sin embargo, es preciso que esa distinción no tenga como consecuencia la concesión a las organizaciones más representativas - carácter que deriva del mayor número de afiliados - de privilegios que vayan más allá de una prioridad en materia de representación con fines de negociación colectiva, de consulta por los gobiernos o de designación de delegados ante los organismos internacionales. En otras palabras, la distinción realizada no debería dar lugar a que las organizaciones sindicales no reconocidas como más representativas se vieran privadas de los medios esenciales de defensa de los intereses profesionales de sus afiliados y del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción previsto por el Convenio núm. 87. (Véase 36.o informe, caso núm. 190, párrafo 193 (Argentina) y 217.o informe, caso núm. 1061, párrafo 133 (España). )
4. 112. Asé pues, conviene examinar, a la vista del texto, cuáles son los criterios y cuáles las consecuencias de semejante distinción dado que, para ser admisibles, es preciso que los criterios que justifican la distinción hecha entre organizaciones más o menos representativas sean objetivos, que se basen en elementos no susceptibles de abuso y que la distinción no comprometa los derechos y garantías fundamentales de las organizaciones menos representativas.
5. 113. En el presente caso el Comité observa que los criterios tenidos en cuenta son de carácter cuantitativo, es decir, el 10 por ciento a nivel estatal y el 15 por ciento a nivel de las Comunidades Autónomas y que las organizaciones sindicales que, incluso sin ser consideradas como las más representativas, obtengan en un ámbito geográfico y funcional específico un 10 por ciento de los delegados de personal y de los miembros de los comités de empresa y de los órganos correspondientes de las administraciones públicas podrán ejercer las funciones y facultades siguientes: realizar negociaciones colectivas en las condiciones previstas por el Estatuto de los Trabajadores, participar en la determinación de las condiciones de trabajo en las administraciones públicas por medio de procedimientos de consulta y de las negociaciones pertinentes, participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos de trabajo, promover elecciones para delegados de personal y comités de empresa y órganos correspondientes de las administraciones públicas y ejercer cualesquiera otras funciones representativas que puedan establecerse. Además, el Comité ha tomado nota de todas las explicaciones del Gobierno sobre las demás cuestiones, especialmente la convocatoria de elecciones, la reserva del puesto de trabajo a los trabajadores que ejercen funciones sindicales y la cesión a título temporal de los inmuebles del patrimonio sindical acumulado.
6. 114. En cuanto a la cuestión del canon en concepto de negociación de convenios, el Comité toma nota de que los trabajadores que se oponen expresamente al mismo en la forma y los plazos establecidos por la comisión negociadora del convenio pueden abstenerse de hacer efectivo dicho pago.
7. 115. Por último, el Comité toma nota de que el Tribunal Constitucional, principal órgano de la jurisdicción española, ha desestimado el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica de Libertad Sindical.
8. 116. Teniendo en cuenta todas estas informaciones y después de tomar conocimiento del fallo del Tribunal Constitucional, el Comité estima que las disposiciones de la Ley Orgánica de Libertad Sindical no son incompatibles con los principios de libertad sindical.
9. 117. En lo que se refiere a la falta de participación de la Intersindical Gallega en la Comisión de Control y Seguimiento del proceso de reconversión en un sector industrial afectado por la crisis económica, a saber, el sector de la construcción naval, el Comité observa que, según testimonio de dicha organización sindical, si bien se le reconoció la condición de organización más representativa y había participado en la fase previa del proceso de reconversión, se negó a dar su conformidad a dicha fase previa.
10. 118. El Comité observa también que el Tribunal Supremo que examinó esta cuestión rechazó el recurso de la organización querellante dado que, según el Real Decreto de 30 de noviembre de 1983, únicamente están representadas en la Comisión de Control y Seguimiento del plan de reconversión las organizaciones empresariales y sindicales que hayan expresado su acuerdo con dicho plan (artículo 6.1 del Real Decreto).
11. 119. El Comité, al igual que el Tribunal Supremo español, estima que la falta de participación de la organización querellante en la Comisión de Control y Seguimiento, que tiene su fundamento en el artículo 6.1 del Real Decreto, dado que dicha organización se negó a dar su conformidad a la fase previa del proceso de reconversión, no atenta contra la libertad sindical.