Definitive Report - REPORT_NO239, June 1985

1. 56. La queja de la Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública figura en una comunicación de 7 de noviembre de 1984. Ulteriormente, la organización querellante envió nuevas informaciones en una comunicación telegráfica de 29 de noviembre de 1984 y documentos complementarios en apoyo de su queja, el 3 de diciembre de 1984. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación de 26 de abril de 1985.
2. 57. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la Federación querellante

1. 58. La Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública alega la violación de los derechos sindicales en Portugal durante el proceso de negociación para la revisión de los salarios de la función pública del año 1985.
2. 59. En su opinión, el Gobierno habría cometido las irregularidades siguientes: después de iniciarse el proceso de negociación el 28 de septiembre de 1984 y de decidirse de común acuerdo que la segunda reunión se celebraréa el 11 de octubre siguiente, el Gobierno no envió como representantes a personas que, según la ley, estuvieran capacitadas para entablar las negociaciones y, así, habría violado las disposiciones del artículo 3 del decreto-ley núm. 45/A/84 de 3 de febrero de 1984. Este hecho habría tenido como consecuencia que no se hubiera fijado la fecha de la reunión siguiente y que el programa previamente establecido, así como las fechas últimas del proceso de negociación no se hubieran podido respetar.
3. 60. La Federación querellante especifica que la carta de 23 de octubre procedente de la Secretaréa de Estado de la Administración Pública en la que se indicaba que el proceso de negociación no se consideraba suspendido y que se reanudaría en cuanto el Secretario de Estado de la Administración Pública y los demás miembros del Gobierno hubieran recibido orientaciones más precisas que debían ser establecidas por el Consejo de Ministros, acerca de la política presupuestaria que se debía aplicar, habría servido únicamente para encubrir la manifiesta ilegalidad del comportamiento del Gobierno en la esfera de las negociaciones. Este último habría violado, de este modo, el párrafo 1 del artículo 3 del decreto-ley núm. 45/A/84 anteriormente citado; concluye que el Gobierno habría interrumpido las negociaciones de forma unilateral e injustificada, adoptando con respecto a estas últimas una conducta que se habría limitado, en la práctica, a denegar el ejercicio del derecho de negociación del que disponen los sindicatos de trabajadores de la función pública.
4. 61. Posteriormente la Federación querellante añadió que a pesar de los esfuerzos reiterados que realizó para que el Gobierno reanudase las negociaciones, éste se había negado a hacerlo y que, el 28 de noviembre de 1984, cerca de 20 000 trabajadores de la función pública se manifestaron en las calles de Lisboa para conseguir la reanudación de dichas negociaciones.
5. 62. Ahora bien, según la Federación querellante, la legislación portuguesa sobre el derecho de negociación en la función pública no prevé ningún recurso que permita obligar al Gobierno a reanudar las negociaciones. A este respecto, recuerda que había criticado enérgicamente el proyecto de ley sobre el derecho de negociación de los trabajadores de la función pública y facilita un documento que había publicado el 7 de octubre de 1983, en el que describéa sus quejas con respecto a este proyecto.
6. 63. Según este documento, el proyecto en cuestión atentaba contra el derecho inalienable de los trabajadores de la función pública a negociar colectivamente dado que la expresión "negociación colectiva" que se utilizaba significaba únicamente, en efecto, la gestión de "consulta de los sindicatos" sobre el establecimiento, por vía legislativa, de las condiciones de trabajo de la función pública. En efecto, según el documento de la Federación querellante, el apartado 2 del artículo 5 del proyecto disponía que la negociación colectiva era la apreciación y la discusión, por las asociaciones sindicales y la administración, de las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo para resorverlas de común acuerdo y el apartado 3 del artículo 5 atribuía al acuerdo resultante de dichas apreciaciones y discusiones el carácter de simples recomendaciones desprovistas de toda fuerza ejecutoria o de eficacia jurídica.
7. 64. En consecuencia, según la Federación querellante, la "participación" a la que se refería el proyecto se limitaba a admitir que las asociaciones sindicales publicaban informes sobre el establecimiento o la modificación de la legislación aplicable al régimen general o especial de la función pública, y en el proyecto no figuraba ningún mecanismo de resolución de conflictos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 65. En su respuesta de 26 de abril de 1985, el Gobierno observa que la Federación querellante basa su queja, primeramente, en la falta de representatividad de los miembros gubernamentales que estuvieron presentes en la reunión del 11 de octubre de 1984 y que estima que este hecho ha desvirtuado de forma decisiva y definitiva todo el proceso, poniendo en peligro el ejercicio del derecho de negociación por los sindicatos de trabajadores de la función pública.
2. 66. Sobre esta cuestión, el Gobierno sostiene que esta afirmación no responde a la verdad dado que el Jefe del Gabinete del Secretario de Estado de la Administración Pública y los directores generales de la Administración y de la Función Pública y de la Asistencia Sanitaria a los Funcionarios del Estado así como otros directivos pertenecientes a estas direcciones generales estaban presentes en la reunión del 11 de octubre y representaban al Gobierno.
3. 67. El Gobierno explica, por una parte, que corresponde al Secretario de Estado de la Administración Pública, por delegación del Ministro de Estado y de conformidad con la ley orgánica del Gobierno (véase el decreto-ley núm. 344/A/83), coordinar las acciones que se deben realizar en el marco de la reforma de la administración pública, y que la representación de este Secretario de Estado en los actos que no sean de carácter estrictamente personal pertenece al Jefe de su Gabinete (véase el decreto-ley núm. 267/77). Además, añade el Gobierno, la Dirección General de la Administración y la Función Pública de la Secretaréa de Estado de la Administración Pública tiene atribuciones para promover el mejoramiento y la modernización de la administración pública y para participar en la definición de las estrategias y las políticas de reforma administrativa (véase el decreto reglamentario núm. 80/82). La Dirección General en cuestión, en su calidad de órgano de coordinación y de ayuda técnica, tiene la misión de asegurar el establecimiento de relaciones con las asociaciones sindicales de trabajadores de la administración pública y de procurar que el proceso de negociación colectiva y de participación conduzca a la elaboración de la legislación relativa al régimen general o especial de la función pública.
4. 68. Por otra parte, continúa diciendo el Gobierno, el Ministro de Hacienda y de Planificación estuvo representado ante la Dirección General de la Administración y la Función Pública por el Director General de la Asistencia Sanitaria a los Funcionarios del Estado, habida cuenta de la naturaleza y del alcance de las cuestiones que se estaban examinando en el marco de esta Dirección General.
5. 69. Así, estima que no hubo ninguna irregularidad en lo que se refería a su representación en la reunión del 11 de octubre, dado que estuvieron presentes en dicha reunión el representante legal del Secretario de Estado de la Administración Pública y el Director General de la Asistencia Sanitaria a los Funcionarios del Estado, para el Ministerio de Hacienda y de Planificación y el Director General de la Administración y la Función Pública.
6. 70. Con respecto a la queja de la Federación querellante, en la que se afirma que hubo una interrupción del proceso de negociación por parte del Gobierno, lo cual estaría en contra del apartado 2 del artículo 3 del decreto-ley núm. 45/A/84 mencionado anteriormente y que violaréa el párrafo 1 de este mismo artículo, el Gobierno estima que esta alegación también carece de todo fundamento.
7. 71. En su opinión, no hubo, en realidad, ninguna interrupción ni suspensión del desarrollo del proceso de negociación, sino únicamente un aplazamiento de las fechas inicialmente establecidas, como consecuencia de un retraso imprevisto en los trabajos del presupuesto general del Estado, de cuya adopción dependía necesariamente la aprobación de los nuevos salarios de la función pública. Por otra parte, como se había acordado desde el comienzo, las reuniones de negociación se referían principalmente a la revisión de los salarios y, de forma accesoria, a la cuestión de las promociones. El Gobierno explica que esta cuestión fue aclarada y propuesta en la carta de 23 de octubre mencionada anteriormente.
8. 72. Por otra parte, continúa diciendo el Gobierno, una vez definida por el Consejo de Ministros la política presupuestaria para 1985, las reuniones sobre los salarios fueron inmediatamente reanudadas el 11 de enero de 1985 y la presencia de la Comisión Sindical de Negociación en estas reuniones demuestra lo absurdo de la queja presentada durante este intervalo. Además, se debe señalar que dicha Comisión Sindical de Negociación, durante la reunión de 11 de octubre a la que se opuso posteriormente, discutió la propuesta del Gobierno e incluso formuló contrapropuestas que debían ser objeto de una apreciación ulterior dado que aceptó que la fecha de la siguiente reunión se fijase por teléfono.
9. 73. El Gobierno termina afirmando que, así, estuvo representado de forma legítima y suficiente en la reunión del 11 de octubre, que el aplazamiento de las fechas inicialmente establecidas estaba justificado y que no se podía considerar como una violación de los principios del artículo 3 del decreto-ley núm. 45/A/84 mencionado anteriormente ni de los principios del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). Opina que carecen de fundamento las gestiones de la Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública ante el Comité de Libertad Sindical y que la ley portuguesa y la práctica están de acuerdo con las normas de este Convenio internacional.

C. Conclusiones del Comité

1. 74. El Comité observa que la queja de la Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública contiene esencialmente una crética del decreto-ley núm. 45/A/84 de 3 de febrero de 1984 por el que se reglamenta el derecho de negociación de los trabajadores de la administración pública que, según la Federación querellante, no habría establecido ningún mecanismo de resolución de conflictos en la función pública. Se refiere también a las alegaciones de irregularidad en el proceso de negociación para la revisión de los salarios de la función pública para el año 1985 y de ruptura unilateral de las negociaciones por parte del Gobierno.
2. 75. El Comité observa que la Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública, afiliada a la Confederación General de los Trabajadores de Portugal (CGTP-IN) ya presentó una queja en la esfera de las negociaciones colectivas en la función pública en 1981 (caso núm. 1042 examinado por el Comité de Libertad Sindical en los párrafos 301 a 331 del 214. informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 219.a reunión de febrero-marzo de 1982).
3. 76. En aquel momento, el Gobierno ya había ratificado el Convenio núm. 151 pero todavía no había aprobado el decreto-ley núm. 45/A/84 de 3 de febrero de 1984 por el que se reglamenta el derecho de negociación de los trabajadores de la administración pública.
4. 77. Ahora bien, según la . En efecto, en el apartado 1 del artículo 8 del decreto-ley relativo a la resolución de conflictos, se dispone que "la resolución de los conflictos que surjan durante el proceso de negociación podrá llevarse a cabo a petición de las organizaciones sindicales mediante negociaciones suplementarias". En el apartado 2 del mismo artículo se prevé que para iniciar negociaciones suplementarias se exigirá la aprobación del Gobierno, que no se podrán realizar después de un plazo de 20 días y que tendrán por objeto intentar llegar a un acuerdo. En el apartado 3 se enuncia que el consenso conseguido en las negociaciones suplementarias tendrá carácter de recomendación.
5. 78. El Comité recuerda que en el artículo 8 del Convenio núm. 151 se indica lo siguiente: "La solución de los conflictos que se planteen con motivo de determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados." El Comité suscribe la opinión de la Comisión de Expertos y estima que el procedimiento escogido por el legislador portugués para resolver los conflictos, es decir, las negociaciones suplementarias, está en conformidad con las prescripciones del Convenio, que en el presente caso han sido respetadas por el Gobierno.
6. 79. En lo que se refiere a las alegaciones relativas a las irregularidades en el proceso de negociación según las cuales el Gobierno había enviado como representantes a personas que, según la ley, no estaban capacitadas para entablar negociaciones, el Comité ha tomado nota de las explicaciones detalladas facilitadas por el Gobierno y, en particular, del hecho de que estaba representado de forma legítima y suficiente en la reunión del 11 de octubre de 1984 por el Jefe del Gabinete del Secretario de Estado de la Administración Pública, por el Director General de la Asistencia Sanitaria a los funcionarios del Estado y por el Director General de la Administración y la Función Pública. El Comité estima que, habida cuenta de estas explicaciones, este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
7. 80. En lo que se refiere a la alegación de interrupción unilateral del proceso de negociación por parte del Gobierno, el Comité también ha tomado nota de las explicaciones del Gobierno y, en particular, del hecho de que únicamente hubo un aplazamiento de las fechas inicialmente establecidas como consecuencia de un retraso imprevisto en los trabajos del presupuesto general del Estado, de cuya adopción dependía la aprobación de los nuevos salarios de la función pública. El Comité también ha tomado nota de que las reuniones sobre los salarios se reanudaron a partir del 11 de enero de 1985 con la Comisión Sindical de Negociación y que se celebraron cuatro reuniones, lo cual no ha sido denegado por la Federación querellante. El Comité estima que, en estas condiciones, este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.