Definitive Report - REPORT_NO230, November 1983

1. 172. La plainte de la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN) figure dans des communications des 15 décembre 1982 et 13 janvier 1983, respectivement. L'organisation plaignante a fourni des informations complémentaires au sujet de ce cas les 16 mai et 18 octobre 1983. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications du 20 avril et du 3 octobre 1983.
2. 173. Le Portugal a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de la confédération plaignante

1. 174. Dans ses communications des 15 décembre 1982 et 13 janvier 1983, la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN) met en cause des arrêtés d'extension de conventions collectives prononcés par les autorités publiques alors que, selon la confédération plaignante, lesdites conventions collectives auraient été conclues par des organisations minoritaires dans divers secteurs d'activité, notamment la panification et les postes et télécommunications, malgré la recommandation du Comité de la liberté syndicale adoptée dans le cas no 1087 souhaitant qu'à l'avenir une telle situation puisse être évitée.
2. 175. Dans sa très longue communication du 13 janvier 1983, la CGTP-IN brosse un historique de la situation des relations professionnelles dans le secteur de l'industrie de la panification. Elle explique que cette industrie, qui selon elle représente le secteur le plus important de l'industrie des produits alimentaires, avec près de 60 pour cent de l'emploi et des effectifs de l'ordre de 28.000 travailleurs, conclut en 1975 la première convention collective faisant suite au changement de régime. Toutefois, aucun accord n'étant alors réalisé sur la grille des salaires, ceux-ci furent fixés par voie administrative, à savoir par arrêté de réglementation du travail. La convention qui ne contenait pas de référence aux salaires fut négociée et acceptée par les représentants des nouvelles associations patronales alors en voie de constitution puisque les associations antérieures avaient été dissoutes après le 25 avril 1974, mais des doutes s'élevèrent alors quant à la capacité juridique des associations patronales à conclure la convention et cette dernière fut publiée par voie administrative. Il s'agissait d'une convention de fait, négociée et souscrite comme telle par les représentants des parties, explique la confédération plaignante.
3. 176. En 1976, les associations patronales s'étant refusées à entamer de nouvelles négociations, un nouvel arrêté de réglementation du travail portant mise à jour des dispositions de l'arrêté précédent et révisant la convention publiée par voie administrative fut promulgué au début de 1977. Il en fut de même, en 1978 et en 1980, et les nouveaux arrêtés se limitèrent alors à réviser les salaires puisqu'il n'était pas possible de parvenir à des accords négociés.
4. 177. En bref, selon la CGTP-IN, du 25 avril 1974 à 1981, les conditions de travail dans l'industrie de la panification ont donc été déterminées essentiellement par voie de convention publiée par voie administrative, à l'exception des questions salariales et en particulier du montant des salaires qui furent fixés par arrêté de réglementation du travail.
5. 178. A partir de 1981, les négociations s'engagèrent et, le 22 mai 1981, deux projets d'instrument de réglementation du travail furent proposés par plusieurs organisations syndicales à plusieurs organisations patronales. Il s'agissait, du côté syndical, de la Fédération des syndicats des industries de la panification et des produits alimentaires et assimilés, de la Fédération des syndicats des industries électriques, de la Fédération des syndicats des transports routiers et urbains, de la Fédération nationale du génie civil et du bois, de la Fédération des syndicats de la métallurgie, des industries mécaniques et des mines du Portugal. Du côté patronal, il s'agissait de l'Association des industries de panification du Centre, de l'Association industrielle de panification du Nord, de l'Association des industries de panification de Madère, de l'Association régionale des panificateurs du pays Alentejo et de l'Algarve, de l'Association de panification du Haut-Alentejo, de l'Association des industries de panification de Lisbonne. Des négociations se sont déroulées jusqu'au 29 octobre 1981, date à laquelle fut signé un accord de négociation prévoyant une nouvelle rédaction des dispositions qui devaient être révisées et stipulant que la rédaction du reste du dispositif serait celle des instruments de réglementation du travail en vigueur dans le secteur avec les adaptations nécessaires. La rédaction définitive de la convention collective devait être assurée par la Fédération des syndicats de la panification qui devait remettre un texte aux associations patronales, en principe avant le 6 novembre 1981. Les parties se félicitaient de la solution des difficultés rencontrées au cours des négociations et de l'accord intervenu sur la première convention collective applicable à ce secteur. La confédération plaignante précise que les négociations s'étaient déroulées en accord avec un protocole unique et en présence de toutes les associations patronales, sauf pour les deux dernières réunions auxquelles l'une des organisations patronales n'avait pas participé. Au cours de la phase initiale, cette même association patronale avait déjà été absente de certaines réunions mais, explique la confédération plaignante, elle avait figuré ultérieurement à la table des négociations et avait souscrit aux points approuvés lors des réunions tenues en son absence.
6. 179. Au début de novembre 1981, des réunions se sont tenues entre la partie syndicale et l'association patronale qui avait été absente lors de la signature de l'accord, mais cette association refusa de souscrire aux minutes des deux dernières réunions de la négociation, et aucun accord ne put intervenir. Selon la confédération plaignante, cette association patronale prétendit, bien que les négociations étaient terminées, recommencer à négocier l'accord sur le protocole susmentionné. Autrement dit, elle réclamait une négociation indépendante et revenait sur son adhésion au protocole qui était à la base des négociations. La partie syndicale convoqua alors toutes les associations patronales pour le 11 novembre 1981 afin de signer le texte définitif, y compris le texte de l'accord conclu le 29 octobre. Mais deux associations patronales firent défaut ce jour-là et la partie syndicale dut convoquer une nouvelle réunion pour le 19 novembre 1981 dans le même but. La convocation faisait en même temps office de préavis de demande de conciliation adressé aux associations patronales qui n'étaient pas présentes et qui devaient être liées par la procédure. Quelques associations patronales ayant à nouveau fait défaut, la réunion ne se tint qu'en présence de certaines associations patronales et la signature du texte définitif n'eut pas lieu. Les associations patronales présentes exigeaient pour signer définitivement que la convention ne comprenne pas une disposition, qui pourtant avait déjà été prévue dans les instruments de réglementation du travail en vigueur dans le secteur, sur le prélèvement et l'envoi aux syndicats des cotisations par les associations patronales.
7. 180. Le 19 novembre 1981, la partie syndicale accepta la réunion sollicitée par les associations patronales pour le 23 novembre 1981 et ajouta que, si cette réunion se déroulait favorablement, la phase de conciliation ne serait pas nécessaire. Dans ces conditions, le préavis de conciliation n'était plus qu'une mesure de précaution.
8. 181. C'est alors que le 21 novembre 1981 fut publiée au Bulletin officiel une convention souscrite par trois associations patronales, d'une part, et par le Syndicat démocratique des industries de la panification et des produits alimentaires et assimilés, organisation rivale de la confédération plaignante, d'autre part. Cette organisation, explique la CGTP-IN, résulte de la modification du domaine de compétence du Syndicat des ouvriers de l'industrie de la panification et des produits assimilés du district de Faro qui a englobé plusieurs districts et régions autonomes. Il s'agit d'une organisation rivale de la Fédération de la panification et des produits alimentaires et assimilés affiliée à la CGTP-IN qui exerce ses activités dans le même milieu professionnel et sur la même base géographique. La convention avait été signée le 2 novembre et elle avait été adoptée par les associations patronales qui n'avaient pas assisté aux réunions convoquées les 11 et 19 novembre en vue de la signature du texte définitif.
9. 182. Dans le même Bulletin officiel était publié un avis d'arrêté d'extension de ladite convention visant à étendre les dispositions de la convention citée en référence à toutes les organisations patronales de ce secteur économique qui exercent leurs activités dans le domaine couvert par la convention et à tous les travailleurs du secteur.
10. 183. Parallèlement, le 23 novembre 1981 eut lieu la réunion prévue avec les associations patronales mais elle ne donna aucun résultat, la partie patronale n'ayant pas modifié sa position. Il fut donc nécessaire d'entamer une procédure de conciliation qui eut lieu le jour suivant.
11. 184. Une grève sectorielle eut lieu le 28 novembre 1981 et le 10 décembre 1981 la partie syndicale contesta l'avis d'arrêté d'extension émis par le ministère du Travail. Une réunion de conciliation eut lieu au ministère du Travail le 15 décembre 1981, où les associations patronales du Nord et du Centre déclarèrent souscrire au texte définitif des propositions de la partie syndicale étant donné que le problème posé par la disposition sur la cotisation syndicale avait été résolu, mais où les autres associations patronales se refusèrent à signer le texte définitif. malgré les efforts de conciliation au sein du ministère du Travail, une nouvelle grève de 48 heures eut lieu le 24 décembre dans les districts de Lisbonne et du Haut et Bas-Alentejo, de Setubal et Faro et de Santaren dans le but d'amener toutes les associations patronales à signer la convention collective et non pas seulement celles du nord et du centre du pays. Le 31 décembre 1981, les syndicats demandèrent la poursuite de la négociation; une audience fut réclamée au secrétaire d'Etat mais elle ne fut pas accordée. La procédure de conciliation se poursuivit jusqu'à la fin du mois de janvier 1982, lorsque, à la surprise de la partie syndicale, le représentant du ministère demanda aux deux parties si elles acceptaient le principe de négociation du statut professionnel adopté par les trois organisations patronales et le Syndicat démocratique de la panification et des industries alimentaires et assimilés qui avait été publié au Bulletin officiel. Les associations patronales retirèrent alors toutes leurs propositions antérieures et ne furent disposées à accepter un contrat collectif de travail que dans la mesure où son contenu serait identique à celui qui avait été conclu par l'organisation rivale de la confédération plaignante, le Syndicat démocratique de la panification et des industries alimentaires et assimilés.
12. 185. La partie syndicale accusa alors les associations patronales d'être de mauvaise foi et d'avoir pour objectif de contraindre la Fédération de la panification et les autres syndicats ayant accepté les propositions syndicales à souscrire ou à adhérer à un contrat élaboré en leur nom par un syndicat non représentatif du secteur et qui retirait aux travailleurs des droits et avantages déjà consacrés antérieurement mais la convention fut publiée le 22 février et l'arrêté d'extension de ladite convention le fut le 12 mars 1982 étendant ses dispositions à tous les travailleurs du secteur professionnel en cause. Le 25 mars, les syndicats demandèrent audience au ministère du Travail, laquelle eut lieu sans résultats concrets. Le 26 avril 1982, une autre audience fut demandée au ministère du Travail, mais elle n'a pas été accordée, prétend la confédération plaignante.
13. 186. La CGTP-IN indique, en outre, que le nombre de travailleurs syndiqués à la Fédération des industries de panification, organisation qui lui est affiliée, est approximativement de 4.900 personnes, soit 57 pour cent du total du personnel rémunéré sauf les cadres, les autres travailleurs n'étant pas syndiqués ou appartenant à plusieurs autres syndicats dont le syndicat rival minoritaire susmentionné.
14. 187. En ce qui concerne le cas des postes et télécommunications, la confédération plaignante explique qu'au cours d'une procédure de négociation entre la Fédération nationale des travailleurs des postes et télécommunications, représentant le SNTCT et le SINTEL ainsi que d'autres organisations syndicales, d'une part, et l'Administration des postes et télécommunications, d'autre part, en vue de réviser la convention conclue entre ces mêmes organisations et publiée au Bulletin officiel du 29 juillet 1980, l'administration a communiqué le contenu de la révision du contrat susmentionné à une organisation en cours de constitution, dont les statuts étaient encore à publier, désignée à l'époque sous le nom de SINDETEL et actuellement désignée sous le nom de SINDETELCO. Comme les syndicats susmentionnés, le SNTCT et le SINTEL exigeaient la poursuite des négociations, l'administration a employé un moyen de pression injustifiable pour les obliger à souscrire à la convention négociée avec l'organisation dénommée SINDETELCO de représentativité infime, affirme la confédération plaignante, consistant à demander l'extension de la convention en vigueur antérieurement à tous les travailleurs, même représentés par les syndicats signataires, ce en violation de la légalité. Le ministère du Travail aurait approuvé cette attitude, déclarant que la conciliation en cours avait échoué et que, selon la loi, il lui incombait de communiquer officiellement aux parties au conflit son intention de donner suite à la demande susmentionnée dé l'administration. C'est ainsi que fut publié au Bulletin officiel du 22 octobre 1981 un avis d'arrêté d'extension de la convention conclue entre l'administration et le SINDETELCO et d'autres organisations. En dépit des protestations des syndicats représentant la grande majorité des travailleurs des postes et télécommunications et des représentations adressées aux organes du gouvernement, ledit arrêté d'extension fut publié dans le Bulletin officiel, en violation flagrante de la législation portugaise.
15. 188. L'Entreprise publique des postes et télécommunications du Portugal, affirme la confédération plaignante, occupait à la date du conflit près de 29.000 travailleurs. Parmi ceux-ci, 18.000 travailleurs effectifs étaient représentés par le Syndicat national des travailleurs des postes et télécommunications (SNTCT) et 5.980 travailleurs effectifs étaient représentés par le Syndicat national des télécommunications (SINTEL). A la même date, l'organisation ayant conclu la convention qui a fait l'objet de l'extension ne représentait que 210 travailleurs. Le gouvernement portugais était parfaitement au courant de la situation, puisque dans l'administration des postes les cotisations syndicales sont déduites de la rémunération des travailleurs et que, en mars-avril 1981, l'entreprise avait communiqué, conformément à la loi, les tableaux du personnel au ministère du Travail. Ces tableaux contiennent des informations sur la situation syndicale de chaque travailleur et constituent, selon la confédération plaignante, la preuve irréfutable de ce que les organisations syndicales associées à la plainte représentent la majorité écrasante des travailleurs.
16. 189. Dans sa communication du 16 mai 1983, la confédération plaignante allègue en outre la publication par le gouvernement d'avis d'arrêtés d'extension de conventions collectives pour les industries métallurgiques et mécaniques, les industries graphiques et de transformation du papier et l'industrie du vêtement, alors que les conventions en question auraient été signées par des organisations syndicales dont le gouvernement savait pertinemment qu'elles n'étaient pas représentatives. Le 18 octobre 1983, la confédération plaignante déclare que, contrairement à ce qui s'est passé en 1981, les conventions collectives ont été librement négociées en 1983 dans l'administration des postes et télécommunications.

B. Réponse du gouvernement

1. 190. A propos du conflit relatif au secteur industriel de la panification, le gouvernement déclare, dans sa communication du 20 avril 1983, qu'il n'est pas tout à fait exact de dire que, du 25 avril 1974 à l'année 1981, les conditions de travail dans le secteur de l'industrie de la panification ont été déterminées essentiellement par voie conventionnelle bien que publiées par voie administrative, à l'exception des questions salariales, en particulier des montants des salaires qui ont été fixés par des arrêtés de réglementation du travail. En effet, entre 1975 et 1981, les conditions de travail dans l'industrie de la panification (secteur fabrication, distribution et vente) n'ont fait l'objet de négociations entre les parties et uniquement en ce qui concerne la matière non salariale qu'en 1975; et, même dans ce cas, le résultat des négociations a été publié, pour des raisons juridiques concernant la capacité des parties à signer légitimement une convention collective, sous la forme d'un instrument administratif de réglementation du travail. Depuis, il n'a plus été possible de parvenir à quelque accord que ce soit, et les conditions de travail pour l'industrie en question ont été réglementées successivement par un acte de l'administration, après de longues et infructueuses négociations.
2. 191. Le gouvernement explique que cette situation ne devait se modifier qu'en novembre 1981, lorsque trois associations patronales du Centre et du Sud du pays - l'Association des industries de panification de Lisbonne, l'Association des industries de panification du Haut-Alentejo et l'Association régionale des industries de panification du Bas-Alentejo et de l'Algarve - ont signé une convention collective avec le Syndicat démocratique des industries de la panification et des produits alimentaires et similaires, affilié à la centrale syndicale rivale de la confédération plaignante, l'Union générale des travailleurs (UGT).
3. 192. Finalement, ce n'est qu'en novembre 1981 que la Fédération des syndicats de l'alimentation, des boissons et des tabacs, organisation de syndicats affiliés à la Confédération générale des travailleurs (CGTP), qui a formulé la présente plainte, est parvenue elle aussi à signer, conjointement avec les autres associations syndicales, sa première véritable convention collective dans ce secteur, avec deux associations patronales du nord et du centre du pays: l'Association des industriels de panification du Nord et l'Association des industriels de panification du Centre. Toutefois, poursuit le gouvernement, dans la région Sud, cette ligne syndicale n'est pas parvenue à faire accepter sa proposition de négociation et le ministère du Travail n'a eu connaissance de la rupture des négociations - le 24 novembre 1981 - qu'au moment où la Fédération des syndicats des industries de l'alimentation, des boissons et des tabacs lui a demandé d'effectuer une tentative de conciliation pour résoudre un conflit existant dans le secteur.
4. 193. Le gouvernement confirme les dires de la confédération auteur de la plainte selon lesquels une convention collective du travail signée entre trois associations patronales - l'Association des industries de panification de Lisbonne, l'Association des industries de panification du Haut-Alentejo et l'Association des industries de panification du Bas-Alentejo et de l'Algarve - et le Syndicat démocratique de la panification a été publiée le 21 novembre 1981, conformément à la loi. Il explique que, si les associations patronales qui l'ont signée n'ont pas comparu aux réunions convoquées par la Fédération des syndicats des industries alimentaires, des boissons et des tabacs, et si elles sont convenues d'une clause révoquant la réglementation antérieure, la responsabilité ne peut en être imputée au ministère du Travail, car, au Portugal, les négociateurs sociaux jouissent d'une totale autonomie pour ce qui est du choix des partenaires, de la conduite des négociations et de la détermination des matières à négocier. Les pouvoirs publics n'ont donc aucun pouvoir, d'intervention dans ces domaines.
5. 194. Le gouvernement confirme également qu'un avis a été publié dans le Bulletin du travail et de l'emploi, annonçant une éventuelles extension de la convention collective susmentionnée et il explique qu'en règle générale, au Portugal, quand les conventions collectives sont envoyées au ministère du Travail, en vue de leur dépôt et de leur publication ultérieure au Journal officiel, elles sont accompagnées d'une demande d'extension, ce qui a été le cas pour la convention: citée. Comme suite à cette demande, l'extension sollicitée a été l'objet d'un avis dans les termes usuels de manière à permettre aux intéressés de se prononcer sur son opportunité et sur son intérêt. D'ailleurs, le ministère du Travail, déclare le gouvernement, n'avait connaissance d'aucune rupture dans le processus de négociation entre les associations de Lisbonne, du Haut-Alentejo, du Bas-Alentejo et de l'Algarve et la Fédération des syndicats de l'industrie de l'alimentation, des boissons et des tabacs. C'est pourquoi la publication de l'avis annonçant l'éventuelle extension de la, convention signée entre ces mêmes associations et le Syndicat démocratique de la panification a été complètement indépendante de ce processus de négociation et ne visait la résolution d'aucun conflit collectif affirme le gouvernement.
6. 195. Il confirme d'autre part qu'une demande de conciliation lui a été adressée le 24 novembre 1981 face à l'absence d'accord quant à la signature du texte final. Il confirme aussi qu'une grève a eu lieu dans le secteur de la panification, le 28 novembre 1981, en vue de faire pression sur l'association patronale pour qu'elle accepte de s'asseoir à la table des négociations, objectif qui n'a pas été atteint, comme il ressort de l'analyse des événements postérieurs, ajoute-t-il. Le gouvernement admet que, le 10 décembre 1981, la Fédération des syndicats de l'industrie de l'alimentation, des boissons et des tabacs a fait opposition à l'avis annonçant l'éventuelle extension de la convention collective signée avec le Syndicat démocratique de la panification; sur ce point, il explique que, bien que l'opposition ait été introduite en dehors du délai établi dans la loi, elle a été dûment examinée par le ministère du Travail, qui a reconnu qu'elle était, en partie, fondée puisque la confédération avait invoqué le fait qu'elle était en train de négocier une convention collective dont le domaine professionnel et territorial coïncidait avec celui de l'avis d'arrêté d'extension publié. Selon le gouvernement, il fut donc décidé d'attendre le résultat des négociations afin de ne pas interférer dans le processus de négociation en cours.
7. 196. Le gouvernement confirme la tenue d'une réunion de conciliation au ministère du Travail le 15 décembre 1981 et les résultats indiqués par la confédération plaignante. Il confirme également les dates de la signature de la convention collective du travail entre les Associations de l'industrie de panification du Nord et du Centre et la Fédération des syndicats des industries de l'alimentation, des boissons et des tabacs ainsi que la requête présentée par la Fédération des syndicats des industries de l'alimentation, des boissons et des tabacs le 3 décembre 1981 d'une nouvelle réunion de conciliation, qui s'est vainement tenue le 28 décembre 1981, les parties ayant refusé le recours à la médiation ou à l'arbitrage.
8. 197. Le gouvernement confirme la publication de la convention le 22 février et celle de l'arrêté d'extension le 12 mars 1982 ainsi que l'entrevue infructueuse des syndicats au ministère du Travail, le 15 mars 1982.
9. 198. En publiant un avis annonçant l'éventuelle extension de la convention collective signée entre diverses associations patronales et le Syndicat démocratique de la panification, le ministère du Travail a agi en accord avec la législation et la pratique nationales en matière d'extension de conventions collectives, affirme le gouvernement, car la publication d'arrêtés d'extension vise à éviter que les conditions de travail et les coûts de main-d'oeuvre diffèrent, dans le domaine d'une convention collective déterminée, entre les travailleurs et les employeurs du fait qu'ils ne seraient pas affiliés aux organisations syndicales et patronales signataires. Il en est ainsi, sauf raisons impérieuses présentées par les organisations auxquelles l'extension sera appliquée; c'est pourquoi il est indispensable que le ministère du Travail leur en donne connaissance au moyen d'un avis. La publication de tout avis annonçant l'éventuelle extension d'une convention collective n'a donc d'autre but que de chercher à connaître l'opinion des intéressés sur l'opportunité et l'intérêt de la mesure envisagée. Par conséquent, selon le gouvernement, l'avis publié n'avait aucun rapport avec les négociations en cours entre les associations patronales de l'industrie de la panification et la Fédération des syndicats de l'industrie de l'alimentation, des boissons et des tabacs, négociations que le ministère du Travail ignorait.
10. 199. Réfutant les allégations de la confédération plaignante, le gouvernement affirme qu'il est relativement fréquent que les avis annonçant l'extension d'une convention collective soient publiés simultanément avec la convention en question; le retard constaté quant à la publication de l'avis d'extension cité à propos de la convention, entre les associations de la panification du Centre et du Nord et la, Fédération des syndicats des industries de l'alimentation, des boissons et des tabacs n'a été dû qu'à la nécessité de définir le champ d'application de l'arrêté d'extension à annoncer, étant donné qu'il existait deux conventions pour l'industrie de la panification dont le champ d'application géographique coïncidait partiellement, alors que l'une et l'autre étaient susceptibles d'être étendues.
11. 200. Quant au dépôt et à la publication des deux conventions mentionnées, le ministère du Travail reconnaît avoir sollicité des parties signataires, conformément à la loi, la définition des fonctions prévues dans l'une d'elles, sollicitation à laquelle les parties ont répondu sans aucune contestation.
12. 201. Le gouvernement signale que, comme le reconnaît la confédération auteur de la plainte, la publication de l'avis d'arrêté d'extension, objet de la controverse, ne signifiait pas nécessairement que l'arrêté serait publié, c'est pourquoi elle ne pouvait déterminer la non-signature de la convention en cours de négociation. En outre, entre la publication de l'avis et l'émission de l'arrêté d'extension, quatre mois se sont écoulés, ce qui aurait pu permettre aux parties de résoudre entre elles le conflit qui les opposait. Pour le gouvernement, la signature d'une convention collective est une conciliation d'intérêts divergents, et même opposés, et cette conciliation ne peut être obtenue que si les partenaires confrontés possèdent des forces capables de s'équilibrer. Or, d'après le gouvernement, il ressort clairement de l'analyse de ce cas que la Fédération des syndicats des industries de l'alimentation, des boissons et des tabacs, en dépit des grèves effectuées, n'a pas eu la force de revendication suffisante pour obliger les associations patronales à signer avec elle la convention collective souhaitée, et le ministère du Travail ne peut être rendu responsable de ce fait.
13. 202. Par ailleurs, il réfute l'allégation selon laquelle, en publiant l'avis, il a fait connaître au départ son intention de publier un arrêté d'extension comme un moyen de résoudre un conflit existant puisque, pour lui, au moment de la publication de l'avis, il n'y avait aucun conflit. Il affirme qu'il ne lui appartient pas de juger de la bonne ou de la mauvaise foi des parties impliquées dans un processus de négociation d'une convention collective, sous peine de violer le principe de l'autonomie et de la liberté des parties dans la conduite des questions qui les concernent exclusivement, et que, aux termes de la loi en vigueur, il ne lui appartient que de procéder au dépôt et à la publication des conventions collectives signées, de réaliser des tentatives de conciliation et de réglementer les conditions de travail par voie administrative dans les cas où il est impossible, en droit ou en fait, d'obtenir une réglementation négociée. Or, dans le cas présent, une fois constatée l'impossibilité, des parties concernées d'obtenir une réglementation négociée, la publication d'un arrêté d'extension s'imposait afin d'uniformiser et d'actualiser les conditions de travail du secteur. La publication d'un arrêté de réglementation du travail, par contre, aurait été manifestement inopportune, car elle aurait eu pour conséquence que des travailleurs au service d'une même entreprise auraient été régis par des statuts de travail différents, suivant leur affiliation syndicale, et cela sur la base d'un acte de l'administration.
14. 203. Au sujet de la représentativité des syndicats en présence, le gouvernement prétend ne pas disposer d'éléments lui permettant de l'évaluer. Si la confédération plaignante fournit quelques indications sur la représentativité des syndicats affiliés à la Fédération des industries de l'alimentation, des boissons et des tabacs émanant de l'Institut national de la statistique (1979) et du dépouillement des tableaux du personnel des entreprises effectué en mars 1982, le gouvernement n'a rien à objecter, quant à lui, aux éléments émanant de la première source, mais il observe, à propos des seconds, que le décret-loi no 380/80, du 17 septembre, détermine que toutes les entreprises doivent envoyer obligatoirement au Département des statistiques du ministère du Travail un tableau du personnel à leur service indiquant, entre autres éléments, l'affiliation syndicale des travailleurs de l'entreprise.
15. 204. Il semblerait, à première vue, déclare le gouvernement, que l'on puisse, logiquement, conclure de ce décret-loi qu'il est possible au ministère du Travail de déterminer rigoureusement la représentativité des syndicats existant dans les différents secteurs d'activité. Toutefois, la situation n'est pas si claire puisque le décret-loi no 380/80 ne peut être interprété sans tenir compte des dispositions de la loi no 57/77, du 5 août, qui détermine que les employeurs ne pourront procéder à la déduction des cotisations syndicales sur les salaires que moyennant accord entre les associations patronales et syndicales respectives et si les travailleurs à leur service les y autorisent par une déclaration expresse et individuelle adressée au syndicat et à l'employeur. Ainsi, les entreprises ne disposent d'éléments sûrs relativement à l'affiliation syndicale des travailleurs à leur service que moyennant déclaration écrite les autorisant à procéder à la déduction des cotisations syndicales sur les salaires. D'ailleurs, déclare le gouvernement, comme on peut le constater sur les tableaux du personnel, les entreprises, ou bien ne remplissent pas des colonnes, ou bien n'indiquent l'affiliation syndicale des travailleurs que d'une manière imprécise ou incomplète; c'est pourquoi il n'est pas possible d'aboutir à des conclusions valables à partir des éléments susmentionnés.
16. 205. A propos du conflit relatif aux postes et télécommunications, le ministère du Travail s'abstient de commenter le fait que l'Administration de l'entreprise publique des postes et télécommunications du Portugal ait signé un accord d'entreprise avec le Syndicat démocratique des télécommunications - SINDETELCO - et qu'elle ne l'ait pas fait avec le SNTCT et le SINTEL. Il s'agit d'une question qui concerne exclusivement les parties impliquées et dans laquelle le ministère du Travail ne s'est pas ingéré. En outre, à la date du dépôt de la convention, soit le 14 septembre 1981, les statuts de la SINDETEL étaient déjà dûment enregistrés, affirme le gouvernement qui précise qu'ils avaient été enregistrés le 29 avril 1981.
17. 206. Le gouvernement réfute l'allégation selon laquelle le ministère du Travail aurait mis fin à une tentative de conciliation en cours afin de pouvoir donner exécution à la demande d'extension de l'accord d'entreprise signé par le SINDETELCO, qui lui aurait été adressée par l'administration de l'entreprise publique en question. En effet, explique-t-il, comme on peut le lire dans le procès-verbal de la dernière réunion de conciliation, "les parties ont admis que toutes les possibilités de la conciliation comme moyen de résoudre le conflit étaient épuisées".
18. 207. Le gouvernement confirme, par contre, que le SNTCT et le SINTEL ont fait opposition à l'avis d'arrêté d'extension publié, mais il précise que cette opposition, dûment examinée, a été rejetée car il fallait résoudre de toute urgence le conflit en question, étant donné qu'il s'agissait de la seule entreprise qui, au Portugal, assure le service des postes et télécommunications essentiel à la vie du pays. Ainsi, en dépit de l'opposition introduite, l'arrêté d'extension a été publié. Toutefois, le gouvernement estime que cette publication ne constitue pas une infraction aux conventions nos 87 et 98 de l'OIT étant donné qu'elle n'empêche, ni en droit ni en fait, la reprise des négociations infructueuses sur l'initiative de l'un quelconque des partenaires intéressés.
19. 208. D'autre part, selon le gouvernement, la convention, objet de l'extension, était constituée uniquement par un barème salarial, et le régime des conditions de travail négocié par la Fédération nationale des travailleurs des postes et télécommunications, publié dans le Bulletin du travail et de l'emploi, est resté inchangé.
20. 209. Le gouvernement ne conteste pas la représentativité des associations syndicales impliquées dans le processus de négociation, mais il déclare que la preuve de cette représentativité n'a pas été invoquée lors de l'introduction de l'opposition à l'arrêté d'extension, raison pour laquelle elle n'a pas été prise en considération.
21. 210. Sur la question plus générale des arrêtés d'extension, le gouvernement rappelle qu'au contraire de ce qu'affirme la confédération plaignante, il a respecté rigoureusement la recommandation du Comité de la liberté syndicale, émise à propos du cas no 1087 et qu'aucun autre arrêté d'extension n'a été publié dans les conditions constatées dans les cas des textiles, de la panification et des postes et télécommunications du Portugal, cas antérieurs à l'émission de la recommandation mentionnée. D'ailleurs, affirme-t-il, dans les derniers temps, il s'est fixé pour principe de ne pas intervenir dans les conflits collectifs du travail par l'émission de réglementations administratives en remplacement de celles qui n'auraient pu être obtenues par accord entre les parties. Il souhaite que la Confédération générale des travailleurs portugais indique les arrêtés d'extension émis après la recommandation du comité et qui seraient contraires aux principes qui y sont énoncés. D'autre part, estime-t-il, il n'a pas à rétablir la légalité dans le cas des textiles, de la panification et des postes et télécommunications, étant donné qu'aucune illégalité n'y a été constatée.
22. 211. En conclusion, affirme le gouvernement, il résulte des considérations exposées précédemment qu'en publiant les arrêtés d'extension objet de la présente plainte il a procédé en accord avec la législation intérieure et les conventions de l'OIT nos 87 et 98, ratifiées par le Portugal. Les arrêtés en question ont en effet été publiés le 28 novembre 1981 et le 22 mars 1982, par conséquent bien avant la recommandation du Comité de la liberté syndicale émise à propos du cas no 1087 et approuvée par le Conseil d'administration à sa 220e session (mai-juin 1982). Depuis, aucun autre arrêté n'a été publié dans les conditions qui ont fait l'objet de la contestation. Le gouvernement portugais ne peut être accusé de n'avoir pas intégralement observé ladite recommandation.
23. 212. Pour terminer, le gouvernement annonce qu'après la publication des arrêtés d'extension en cause, de nouvelles procédures de négociation collective dans l'industrie de la panification et au sein de l'entreprise publique des postes et télécommunications du Portugal se sont déroulées et que les associations syndicales affiliées à la confédération plaignante y ont participé, ce qui prouve que l'exercice du droit de négociation collective n'a pas été affecté par les arrêtés en question.
24. 213. Dans sa communication du 30 octobre 1983, le gouvernement confirme qu'il a publié les trois avis d'arrêtés d'extension mentionnés par la confédération plaignante dans sa communication du 16 mai 1983, mais il précise que, compte tenu des oppositions manifestées par les fédérations de la métallurgie et des textiles, il a décidé que les arrêtés d'extension des conventions collectives de ces secteurs seraient applicables exclusivement aux travailleurs affiliés aux syndicats qui les ont signées. Autrement dit, elles n'ont été étendues ni, aux travailleurs représentés par les fédérations qui ont manifesté leur opposition ni aux travailleurs sans affiliation syndicale. Quant à l'arrêté d'extension de la convention signée avec les travailleurs de l'industrie graphique, compte tenu de l'opposition irréductible de la Fédération des syndicats des travailleurs graphiques qui a fourni la preuve - bien que, selon le gouvernement - non concluante de sa représentativité, aucun arrêté d'extension n'a été émis.

C. Conclusions du comité

1. 214. Le comité observe que le présent cas se réfère à certains arrêtés d'extension de conventions collectives qui auraient été prononcés par les autorités publiques alors que les conventions collectives en cause auraient été conclues par des organisations minoritaires dans les secteurs de la panification et des postes et télécommunications.
2. 215. Le comité, comme le relève le gouvernement, a déjà eu à connaître d'une affaire analogue, dans le cas no 1087 concernant également le Portugal, où il s'agissait du secteur textile. Il avait alors eu l'occasion d'indiquer qu'avant de prononcer l'extension d'une convention collective et face à l'opposition d'une organisation qui disait représenter la grande majorité des travailleurs d'un secteur à un accord qu'elle estimait peu progressiste, le gouvernement aurait pu procéder à une vérification objective de la représentativité des associations professionnelles en cause, étant donné qu'en l'absence d'une telle vérification l'extension d'une convention pouvait être imposée à tout un secteur d'activité contre l'avis même de l'organisation majoritaire représentant la catégorie de travailleurs visée par la convention étendue et limiter ainsi le droit de négociation volontaire de l'organisation majoritaire. En mai 1982, sur recommandation du comité, le Conseil d'administration avait alors souhaité qu'à l'avenir une telle situation pourrait être évitée'.
3. 216. Dans le présent cas, le comité observe que les arrêtés d'extension ont été prononcés en novembre 1981 et en mars 1982, à savoir avant l'examen du cas no 1087 par le Comité de la liberté syndicale en mai 1982 et que, depuis lors, le gouvernement assure ne plus avoir publié d'arrêté d'extension dans les conditions qui avaient fait l'objet de la contestation. Le gouvernement a d'ailleurs précisé qu'il en a été ainsi pour la métallurgie, les textiles et l'industrie graphique.
4. 217. De plus, le comité observe que le gouvernement signale qu'après la publication des arrêtés d'extension contestés de nouvelles, procédures de négociation collective se sont déroulées dans l'industrie de la panification et au sein de l'entreprise publique des, postes et télécommunications et que les associations syndicales affiliées à la CGTP-IN y ont participé.
5. 218. En conséquence, le comité rappelle l'importance qui s'attache au principe de ne pas porter atteinte au droit de négociation volontaire d'une organisation représentative et donc à la nécessité, pour les autorités publiques, avant de se prononcer sur l'extension d'une convention collective contesté, de disposer de voies, et moyens permettant de procéder à la vérification objective de la représentativité des organisations professionnelles majoritaires. Le comité estime en effet, comme la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations l'a toujours déclaré, que les employeurs devraient reconnaître, aux fins de négociation collective, les organisations représentatives des travailleurs qu'ils occupent et que, si la législation nationale établit des mécanismes pour la représentation des intérêts professionnels de toute une catégorie de travailleurs, cette représentation devrait appartenir normalement à l'organisation majoritaire de ladite catégorie et que les pouvoirs publics devraient s'abstenir de toute intervention qui risquerait de rendre vain ce principe.
6. 219. Dans le cas d'espèce, le comité prend acte de ce que les arrêtés d'extension concernant le secteur de la panification et celui des postes et télécommunications ont été prononcés avant l'adoption de la recommandation qu'il avait émise en la matière dans un cas analogue et que de nouvelles négociations dans les secteurs professionnels en cause sont en cours. Le comité prend également note avec intérêt que depuis lors le gouvernement n'a pas publié d'arrêté d'extension étendant des conventions collectives aux travailleurs représentés par les fédérations qui ont manifesté leur opposition, ni aux travailleurs sans affiliation syndicale dans les secteurs de la métallurgie, des textiles et des arts graphiques.
7. 220. Le comité exprime cependant le ferme espoir que des mesures de protection permettant d'éviter le renouvellement de situations conflictuelles seront mises en place dans un proche avenir.