Definitive Report - REPORT_NO241, November 1985

1. 97. La queja (caso núm. 1172) del Congreso del Trabajo del Canadá (CLC), en nombre de sus organizaciones afiliadas (el Sindicato Nacional de Empleados de los Gobiernos Provinciales (NUPGE), el Sindicato de Empleados del Servicio Público de Ontario (OPSEU) y el Sindicato de Empleados Públicos del Canadá (CUPE)), se recoge en una comunicación de 15 de noviembre de 1982. El CLC facilitó nuevas informaciones a través de comunicaciones enviadas los días 15 de diciembre de 1982, 16 de febrero y 28 de octubre de 1983 y 10 de enero de 1984. La Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza presentó su queja, en nombre de sus afiliadas, la Federación del Personal Docente de Canadá y la Federación del Personal Docente de Ontario, en una carta de 8 de febrero de 1983, remitiendo nuevas informaciones en una comunicación de 7 de marzo de 1983. El Sindicato Internacional de los Empleados de los Servicios presentó su queja en una carta de 6 de abril de 1984. El Gobierno remitió sus observaciones a través de comunicaciones enviadas los días 25 de abril de 1983 y 7 de junio y 16 de octubre de 1984.
2. 98. La Confederación de Asociaciones del Personal Docente Universitario de Alberta presentó una queja (caso núm. 1234) por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno del Canadá/Alberta en una comunicación de 19 de septiembre de 1983. El Gobierno transmitió sus observaciones en una comunicación de 21 de febrero de 1984.
3. 99. El Congreso del Trabajo de Canadá (CLC) presentó una queja (caso núm. 1247) por infracción de los derechos sindicales en Alberta en una comunicación de 1. de noviembre de 1983 en nombre del Sindicato de Empleados Provinciales de Alberta (AUPE), afiliado al Sindicato Nacional de Empleados de los Gobiernos Provinciales (NUPGE), que es el segundo miembro en importancia del CLC. El Gobierno transmitió sus observaciones en una comunicación de 3 de mayo de 1984.
4. 100. El Congreso del Trabajo de Canadá presentó una queja (caso núm. 1260) por infracción de los derechos sindicales en Terranova en una comunicación de 3 de febrero de 1984 en nombre de la Asociación de Empleados Públicos de Terranova (NAPE), afiliada al Sindicato Nacional de Empleados de los Gobiernos Provinciales que, a su vez, es miembro del CLC. El Gobierno transmitió sus observaciones en una comunicación de 29 de mayo de 1984.
5. 101. El Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración, en su reunión de noviembre de 1984 (236. informe, párrafo 7, aprobado por el Consejo de Administración en su 228.a reunión, noviembre de 1984), decidió posponer su examen de los casos sobre Ontario, Alberta y Terranova pues estimaba que, antes de emitir conclusiones sobre dichos casos, habría que recabar más información, en especial mediante una misión de información y estudio, que podría servir para aclarar los aspectos de las leyes y prácticas en cuestión. El Comité pidió, en consecuencia, al Gobierno que diese su conformidad a tal procedimiento.
6. 102. En una carta de 1. de febrero de 1985 el Gobierno indicaba que, tras consultar con los diversos gobiernos provinciales interesados, no tenía ninguna objeción que oponer a que se realizase dicha misión.
7. 103. En su 238. informe, párrafo 10 (aprobado por el Consejo de Administración en su 229.a reunión, febrero-marzo de 1985), el Comité explicó que la misión de información y estudio tendría lugar en el marco de su examen de los casos. Hizo hincapié en que su propuesta para que se realizará dicha misión era fruto del deseo de poder formular conclusiones con el mayor conocimiento y comprensión posibles de las complejas cuestiones en juego. Según dijo, estaba convencido de que su trabajo se vería enormemente facilitado por un análisis sobre el terreno del funcionamiento cotidiano, en condiciones locales, de la legislación que era objeto de las quejas.
8. 104. En consecuencia, se hicieron los preparativos para llevar a cabo una misión de información y estudio en Canadá - en concreto, en las provincias de Ontario, Alberta y Terranova - del 12 al 25 de septiembre de 1985. El Director General de la OIT nombró a Sir John Wood, su representante para que llevase a cabo la misión; durante la misma le acompañaron el Sr. William R. Simpson, Jefe del Servicio de Libertad Sindical, del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, y la Sra. Jane Hodges, funcionaria del Servicio de Libertad Sindical. El informe del representante del Director General se adjunta al presente documento.
9. 105. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151). 106. El Comité desea expresar ante todo su sincero reconocimiento a Sir John Wood por haber emprendido esta misión de información y estudio en calidad de representante del Director General. Gracias a su detallado informe de todos los casos examinados, el Comité ha podido elaborar sus conclusiones con un mayor conocimiento y comprensión de las complejas cuestiones en juego. A juicio del Comité, el informe del representante del Director General demuestra claramente la utilidad que tienen misiones de este tipo, sobre todo en casos difíciles en los que, pese a la voluminosa documentación presentada por las partes, las discusiones sobre el terreno pueden arrojar nuevas luces sobre los problemas planteados.
10. 107. El Comité desea asimismo expresar su agradecimiento al Gobierno del Canadá y a los gobiernos de las provincias de Alberta, Ontario y Terranova por su cooperación con la misión. Asimismo, expresa su agradecimiento a los representantes del Congreso del Trabajo de Canadá, del Sindicato Nacional de Empleados de los Gobiernos Provinciales y de todos aquellos sindicatos internacionales, nacionales o provinciales que colaboraron con el representante del Director General en la realización del mandato que se le asignó.
11. 108. Dado que las quejas y las respuestas de los diversos gobiernos, así como la información obtenida durante la misión, han sido exhaustivamente analizadas en el informe del representante del Director General, sólo resta al Comité proceder a la formulación de conclusiones en los casos que ha examinado en detalle.

A. Conclusiones del Comité en el caso núm. 1172/Ontario

1. 109. El Comité ha tomado nota de toda la información contenida en las diversas quejas presentadas en el presente caso, la respuesta transmitida por el gobierno de la provincia de Ontario y la información detallada obtenida por el representante del Director General durante la misión de información y estudio.
2. 110. Los alegatos en el presente caso versan sobre la promulgación, en 1982, de la ley de contención de la inflación (ley 179), que entró en vigor el 21 de septiembre de dicho año. Desde septiembre de 1983 la ley 179 ya no está en vigor, habiéndola sustituido a partir del 10 de octubre una nueva ley conocida como la ley de revisión de las remuneraciones y precios en el sector público (ley 111). Ninguna queja formal se ha presentado sobre la promulgación de esta última ley. Ahora bien, dado que, como el representante del Director General ha señalado en su informe, guarda directamente relación con las cuestiones planteadas en la queja y es la última ley promulgada por el Gobierno en materia de negociación colectiva en el sector público, el Comité cree conveniente expresar sus puntos de vista sobre dicha ley que, señala, debía caducar también a finales de septiembre de 1985. El Comité prosigue señalando que el representante del Director General pudo recabar durante la misión los puntos de vista de los sindicatos y del Gobierno sobre el contenido y consecuencias de la ley 111.
3. 111. La ley 179 se promulgó ante lo que el Gobierno consideraba una situación de emergencia que requería la adopción de medidas para detener la creciente inflación. Imponía restricciones en materia de negociación colectiva a los funcionarios públicos de la provincia y a los empleados de instituciones provinciales semipúblicas. Como consecuencia de las disposiciones de la ley se prorrogaron durante un período de 12 meses los planes de remuneración que estaban en fase de negociación o debían caducar en el período comprendido entre el 1.o de octubre de 1982 y el 30 de septiembre de 1983.
4. 112. Los querellantes alegaron que, si bien fueron consultados acerca de las medidas que se proponía tomar el Gobierno, sus observaciones y opiniones no fueron escuchadas. En su opinión, la situación económica reinante en aquellos momentos no requería que se adoptasen medidas legislativas de emergencia para contener los ingresos en los servicios públicos.
5. 113. En lo que se refiere a este primer punto, el Comité señala que, a tenor de lo que se deduce del informe del representante del Director General, se ha suscitado un debate animado sobre la gravedad e incluso existencia de los problemas económicos, pero que, especialmente en el caso presente, el Gobierno estaba convencido de que la situación económica de la provincia reclamaba una atención urgente. Con independencia de cual fuese la situación, existían, a juicio del Gobierno, evidentes problemas económicos por lo que decidió abordarlos mediante la promulgación de una ley para la contención de los salarios en el sector público. El Comité no debe poner en duda los argumentos económicos que constituyen el fundamento de dicho punto de vista o de las medidas adoptadas por el Gobierno.
6. 114. Ahora bien, al Comité le corresponde expresar sus puntos de vista sobre la cuestión si, al adoptar tales medidas, el Gobierno traspasó lo que el Comité considera límites aceptables que podrían imponerse temporalmente a la libre negociación colectiva.
7. 115. En primer lugar, la consecuencia inmediata de la ley 179 fue la de limitar los aumentos salariales en el sector público, durante un período no superior a un año, a un 5 por ciento (en algunos casos, 9 por ciento). Al respecto, el Comité recuerda que ha reconocido como aceptables las medidas de estabilización que limitan el derecho de negociación colectiva a condición de que tengan un carácter excepcional y sólo en la medida en que son necesarias, sin superar un período de tiempo razonable, y vayan acompañadas de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. El Comité considera, en base a toda la información que obra en su poder, que, en el caso presente, todos estos criterios se cumplieron o al menos el Gobierno se esforzó por respetarlos.
8. 116. Otra consecuencia inmediata de la ley 179 fue la de reducir los aumentos negociados en los planes de remuneración anteriores a la fecha en que la ley entró en vigor en los casos en que tales aumentos superasen lo previsto en la ley. Si bien el Comité estima que la aplicación de medidas de restricciones salariales debe ser oportuna para que tengan la máxima repercusión posible sobre la situación económica, considera que la interrupción de contratos ya negociados no está en conformidad con los principios de la libre negociación colectiva, ya que tales contratos deben ser respetados.
9. 117. En cuanto a los primeros alegatos de los querellantes de que la ley 179 no sólo imponía restricciones financieras sino que interrumpéa toda actividad sindical, comprendido el derecho a negociar sobre cuestiones de carácter no económico y el derecho a cambiar de agente negociador, el Comité señala que, desde un punto de vista estrictamente legal, estos argumentos se demostraron infundados por el Tribunal de Apelación de Ontario, en el caso Broadway Manor. Dicha sentencia fue, empero, hecha pública demasiado tarde para que pudiera ser de utilidad a las partes durante la fiscalización financiera y está claro que, pese al fallo del Tribunal, se suscitaron muchos problemas y tensiones a consecuencia de las discrepancias que se plantearon al respecto. Es evidente que la negociación sobre cuestiones de carácter no económico se vio obstruida durante la vigencia de la ley a fin de no socavar la fiscalización financiera prevista. Asimismo es evidente que el Gobierno intentaba impedir que se produjesen cambios de agente negociador durante el período de restricción a fin de garantizar, según el representante del Director General, la mayor calma posible en la esfera de las relaciones del trabajo durante dicho período. El Comité opina que, en los casos en que un gobierno adopta medidas de restricciones salariales para imponer controles financieros, debe procurarse garantizar la continuidad de la negociación colectiva sobre las cuestiones no monetarias y el ejercicio de la actividad sindical normal por parte de los sindicatos y sus afiliados.
10. 118. El Comité prosigue señalando que los sindicatos presentaron argumentos contundentes para demostrar que los mecanismos habituales de las relaciones de trabajo se habían visto afectados negativamente por la ley 179 y, posteriormente, por la ley 111. La norma fija impuesta por la ley 179 constituía, en efecto, un sustitutivo del arbitraje. A tenor de la ley 111, los sindicatos alegan que la libertad de negociación al igual que la libertad de los árbitros se hallan muy recortadas por la necesidad de tomar en cuenta la capacidad del empleador para pagar las remuneraciones así como por la fiscalización del Gobierno. Asimismo se plantearon cuestiones sobre la independencia de los árbitros.
11. 119. La ley 111, observa el Comité, vino a reemplazar la ley 179 y eliminó muchas de las restricciones sobre negociación salarial que se recogían en esta última ley. La ley 111, empero, parece evidente, constituía - aunque con mucha menor rigidez - una continuación de la política de contención pues introducía conceptos como "la capacidad del empleador para pagar" y "la política financiera del Gobierno" para que sirviesen de criterios a fin de alcanzar un acuerdo salarial. Se había suscitado una gran controversia, incluso entre los árbitros, sobre hasta qué punto estos criterios influyen de hecho en la negociación y los laudos de arbitraje o si, por el contrario, se tomaban siempre en cuenta.
12. 120. El Comité querría resaltar, al respecto, que las restricciones al derecho de huelga en la función pública o en servicios esenciales deberían estar compensadas con un procedimiento de conciliación y arbitraje adecuado, imparcial y rápido. El Comité querría resaltar, asimismo, que la independencia e imparcialidad del sistema de arbitraje son fundamentales. Si, no obstante, como sucede en el presente caso, los árbitros son nombrados directamente por un gobierno que formula en las leyes determinados criterios que los árbitros deben observar al dictar los laudos, la pérdida de confianza en el sistema resulta inevitable.
13. 121. A juicio del Comité, el fin de la vigencia de la ley 111 hace posible la vuelta a una situación normal en la que la negociación colectiva se lleve a cabo sin trabas, pudiendo recurrirse en caso necesario al arbitraje. La pérdida de confianza de los sindicatos y otras consecuencias residuales negativas sobre las relaciones de trabajo debidas a la reciente legislación sobre contención salarial podrían, al menos en cierta medida, verse compensadas por una mayor atención por parte del Gobierno, previa consulta a los sindicatos, a fin de procurar que el sistema de arbitraje, incluida la elección de los árbitros, goce de una gran fiabilidad entre las partes.
    • Recomendaciones del Comité
14. 122. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe esta parte del informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
    • a) el Comité opina, que en general, la ley de contención de la inflación (ley 179) no traspuso lo que el Comité ha considerado previamente límites normalmente aceptables que podrían imponerse temporalmente a la negociación colectiva;
    • b) el Comité, no obstante, considera que la interrupción, en virtud de la ley 179, de contratos ya negociados no está en conformidad con los principios de la libre negociación colectiva ya que tales contratos deben ser respetados;
    • c) el Comité querría resaltar que debería asegurarse, en los casos en que un gobierno adopta medidas de restricciones salariales para imponer controles financieros, el mantenimiento de la negociación colectiva en las cuestiones de carácter no monetario y que los sindicatos y sus afiliados puedan llevar a cabo sin interferencias su actividad sindical normal;
    • d) el Comité subraya que las restricciones al derecho de huelga en la función pública o en los servicios esenciales deben estar compensadas con un procedimiento de conciliación y arbitraje adecuado, imparcial y rápido;
    • e) el Comité querría expresar su esperanza de que, como la legislación que fue objeto de la queja carece ya de vigencia, el Gobierno, previa consulta a los sindicatos, se esforzará por superar cualquier efecto residual negativo de dicha legislación sobre las relaciones de trabajo; más en concreto, el Comité espera que el sistema de arbitraje y los procedimientos para la elección de los árbitros se revisen a fin de asegurar que disfrutan de la máxima confianza posible entre las partes.

B. Conclusiones del Comité en el caso núm. 1234/Alberta

1. 123. El Comité observa que este caso versa sobre los alegatos de que las enmiendas a la ley de universidades niegan la libertad de sindicación al personal docente al facultar a los empleadores (la junta rectora) a decidir sobre quienes pueden pertenecer a las asociaciones del personal académico. El querellante cita las consecuencias negativas que han tenido las enmiendas sobre los afiliados a la Asociación de Personal de la Universidad de Athabasca.
2. 124. El Comité observa que esta situación se produce como consecuencia del efecto combinado de dos disposiciones de la ley, a saber: el artículo 21.2, 2) en el que se define la "asociación de personal académico" como un organismo integrado por "miembros del personal académico", y el artículo 17, 1), d.1) que faculta a la junta rectora para designar a "los miembros del personal académico". Aun cuando la respuesta escrita del Gobierno subraya que en el medio universitario las relaciones entre empleador y empleado tienen una connotación especial debido a la participación del personal docente en todos los niveles de dirección de la universidad, reconoce que el empleador de la Universidad de Athabasca - tras consultar a la asociación del personal docente - alteró su designación restrictiva de "miembros del personal académico".
3. 125. Del informe elaborado por el representante del Director General se deduce que sólo en la Universidad de Athabasca se suscitaron problemas como consecuencia de la utilización por el empleador de su facultad de designación. En las otras tres universidades de la provincia, se designaba a "los miembros del personal académico" sin problemas tras consultar a las asociaciones del personal docente. Por otro lado, parece que las peculiares circunstancias de la Universidad de Athabasca (a saber, que es una universidad a distancia y que recientemente trasladó su sede de la capital de la provincia a una ciudad en el norte de Alberta) pudo haber inducido a errores sobre la designación restrictiva por parte del empleador del personal académico en ese determinado momento. En cualquier caso, el Comité observa que en las cuatro universidades de la provincia se han efectuado las designaciones a satisfacción de ambas partes.
4. 126. Subsiste el temor de que en el futuro pudieran excluirse de la designación a los miembros del personal docente y al personal administrativo que no forma parte de la dirección de las asociaciones de personal que tienen por finalidad proteger y defender los intereses de estas categorías de trabajadores. Si se designan como no académicos, estos trabajadores - que se hallan excluidos explícitamente de la ley de relaciones del trabajo y de la ley de relaciones de los empleados del servicio público - no tendrían posiblidades de constituir o adherirse a una asociación para defender sus intereses. En estas circunstancias, el Comité señala a la atención del Gobierno lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por Canadá, en el que se garantizan los derechos de todos los trabajadores, sin ningún tipo de distinción, a constituir o afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes. Las circunstancias especiales de la adopción de decisiones en Alberta no parecen, a juicio del Comité, que puedan justificar ninguna restricción de este derecho por el procedimiento de investir de amplias facultades de designación al órgano empleador. El Comité recuerda que ya llegó a esta conclusión en su examen de casos anteriores sobre el gobierno provincial de Alberta a los que el querellante se refiere en su queja planteada por escrito.
5. 127. El Comité considera en consecuencia que, a fin de garantizar la plena conformidad con el principio del artículo 2 del Convenio núm. 87, se deberían tomar medidas para derogar el artículo 17, 1), d.1) y crear un sistema independiente de designación cuando no pueda llegarse a un acuerdo (por ejemplo, como se sugirió durante la misión de información y estudio, el recurso al arbitraje de un tercero). El Comité subraya este último punto porque si bien el informe del representante del Director General indica que las consultas entre las partes han dado lugar a designaciones satisfactorias, el Gobierno provincial señaló durante la misión que no podía introducir cambios importantes en la ley de universidades. El Comité opina que, en caso necesario, debería disponerse de mecanismos independientes para facilitar la designación de los "miembros del personal académico" a los fines de afiliarse a una asociación de personal académico. Un mecanismo como el que se esboza en el informe del representante del Director General podría mitigar el temor del querellante a que se cometan abusos del artículo 17, 1), d.1).
   • Recomendación del Comité
6. 128. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe esta parte del informe y, en particular, que pida al Gobierno que tome medidas para derogar la disposición de la ley de universidades que faculta al órgano empleador para determinar quienes pueden ser miembros de las asociaciones de personal académico. El Comité recomienda asimismo que se considere la posibilidad de crear un sistema independiente para la designación, en los casos en que sea necesario, de los miembros del personal académico, bien mediante el recurso al arbitraje de un tercero o de algún mecanismo informal, tal como se expresa en el informe del representante del Consejo de Administración.

C. Conclusiones del Comité en el caso núm. 1247/Alberta

1. 129. El Comité toma nota de que en el presente caso se alega que las enmiendas de 1983 (contenidas en la ley 44) a la ley de relaciones de trabajo y a la ley de relaciones de los empleados del servicio público de Alberta restringen la libertad sindical, pues excluyen de las unidades de negociación a numerosos trabajadores y, ponen trabas al derecho de las organizaciones sindicales a organizar sus actividades en un régimen de total libertad, al restringir el proceso de negociación colectiva y someter al anterior sistema de arbitraje imparcial a la fiscalización gubernamental.
2. 130. En primer lugar, el Comité observa que, aun cuando no se hace mención a él en la queja planteada por escrito, el artículo 93 de la ley de relaciones de empleados del servicio público por el que se suspende el derecho de huelga a los empleados del Gobierno provincial fue señalado a la atención de la misión de información y estudio. El Comité estima que es importante examinar esta disposición, pues la misma es el trasfondo contra el que se proyectan los alegatos formales. El AUPE alega que los principales argumentos que esgrime el gobierno para imponer esta prohibición absoluta de la huelga en los servicios públicos provinciales es que los empleados en cuestión guardaban una estrecha relación con aquellos que prestan servicios esenciales por lo que parecía razonable darles el mismo tratamiento, amín de que no había nadie que se hiciera cargo de dichos servicios. El AUPE señalaba que el artículo 93 no se aplica a los funcionarios empleados por los municipios y las juntas escolares, y, según dijo el representante del Director General, no había pruebas de estrechas relaciones entre personas esenciales y personas no esenciales, de forma que una huelga de estas últimas impidiera la prestación de servicios esenciales. Tampoco había pruebas de que no se pudiera recurrir a otros trabajadores para que prestasen los servicios de los empleados en huelga.
3. 131. El Comité recuerda que se le pidió que examinase la prohibición de huelga en un caso anterior incoado contra el Gobierno del Canadá/Alberta (caso núm. 893, recientemente examinado en el 204. informe, párrafos 121 a 134, aprobado por el Consejo de Administración en su 214.a reunión (noviembre de 1980)). En dicho caso el Comité recordó que el recurso a la huelga, reconocido como algo emanado del artículo 3 del Convenio, es un instrumento esencial mediante el que los trabajadores pueden defender sus intereses laborales. Asimismo recordó que, si han de ponerse limitaciones al derecho de huelga por vía legal, debe hacerse una distinción entre empresas de propiedad pública que son verdaderamente esenciales, esto es, aquellas que en caso de interrumpirse sus servicios se pondría en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la persona en toda o parte de la población, y aquellas que no son esenciales en el sentido estricto del término. El Consejo de Administración, siguiendo la recomendación del Comité, señaló este principio a la atención del Gobierno e indicó al Gobierno que considerase la posibilidad de introducir una enmienda a la ley de relaciones de los empleados del servicio público a fin de limitar la prohibición de huelga a los servicios que son esenciales en el sentido estricto del término. En el caso presente, el Comité querría señalar nuevamente a la atención sus conclusiones previas sobre el artículo 93 de la ley.
4. 132. Uno de los alegatos guarda relación con la cuestión de las restricciones del derecho de huelga, a saber, que una enmienda contenida en la ley 44 al artículo 117.1 de la ley de relaciones de trabajo prohíbe el derecho de huelga a todos los empleados de los servicios hospitalarios. El Comité señala que en esta amplia exclusión se halla comprendido el personal que trabaja en la cocina, los conserjes, jardineros, etc., si bien el Gobierno declaró al representante del Director General que el artículo 117.1 sólo afectaba a pequeños grupos y que, en todo caso, esta cuestión había sido recurrida ante el Tribunal de Apelación de Alberta y el Tribunal Supremo del Canadá. Dado que esta disposición no es suficientemente específica en cuanto a qué se entiende por "empleado esencial" el Comité remite al principio expuesto en el párrafo anterior sobre las circunstancias en que puede prohibirse el recurso a la huelga. Pide al Gobierno que vuelva a examinar el artículo 117.1 a fin de que limite la prohibición de las huelgas a los servicios que son esenciales en el sentido estricto del término.
5. 133. En cuanto a la exclusión del proceso de negociación colectiva de los funcionarios especialistas en control de presupuestos, oficiales instructores y empleados que realizan esencialmente tareas similares, así como de los empleados que trabajan en las oficinas de la asamblea legislativa, en la oficina electoral del Auditor General y en la del Defensor del Pueblo (artículo 21, 1), g) y h) de la ley de relaciones de los empleados del servicio público), el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que la situación anterior no se ha modificado, sino que se han introducido "ciertas mejoras". El Comité observa asimismo, a partir de la información contenida en el informe del representante del Director General, que las enmiendas al artículo 21, 1) suponían una revocación legislativa de varias decisiones de la Junta de relaciones de los empleados del servicio público. Además, durante la misión de información y estudio, el AUPE expresó su preocupación sobre una enmienda de 1985 al artículo 21, 1), l), en virtud de la cual se permite la exclusión "por cualesquiera otras razones". Si bien los conflictos sobre las exclusiones del apartado 1) pueden remitirse a la Junta para que decida conforme al artículo 21, 2), el AUPE mantenía sus temores sobre el amplio ámbito de posibles exclusiones; en la práctica, a más de 400 empleados se les había negado el acceso al proceso de negociación colectiva como consecuencia de estas enmiendas al artículo 21. El Gobierno, por otro lado, señaló a la misión que sólo se habían visto afectados 260 empleados, todos los cuales trabajaban en especial en el área de la política de personal o de la dirección.
6. 134. A la luz de la voluminosa información facilitada a la misión sobre el carácter no directivo de algunas de las tareas realizadas por dichos empleados, el Comité señala a la atención del Gobierno el principio de que sólo los funcionarios que trabajan en la administración del Estado (es decir, los empleados a diverso título en los departamentos ministeriales u otros órganos similares) y no otras personas empleadas por el Gobierno, empresas públicas o compañías públicas independientes, pueden quedar excluidas de las garantías de la negociación colectiva. Según este criterio, el Comité no puede aceptar que todos los empleados públicos que se mencionan en el artículo 21, 1) queden excluidos de la representación en el proceso de negociación colectiva. En consecuencia, pide al Gobierno que reconsidere el mencionado artículo a la luz de dicho principio.
7. 135. Aun cuando no se hace referencia a él en la queja planteada por escrito, se facilitó abundante información a la misión sobre el artículo 48, 2) de la ley de relaciones de los empleados del servicio público que limita las cuestiones que pueden ser objeto de arbitraje. Según el AUPE, si bien la Junta puede resolver conflictos sobre si determinadas cuestiones son de carácter no arbitral, los sindicatos han perdido toda la confianza que tenían en la Junta debido a sus recientes decisiones en esta esfera, según las cuales, alega el sindicato, todas las cuestiones se consideran parte de la prerrogativa de la dirección del empleador y, por tanto, no apropiadas para el arbitraje. Además, el AUPE alegaba que la Junta aplazaba o impedía con frecuencia la remisión de conflictos enteros de negociación al arbitraje. El Comité toma nota de la información sobre el tema, la cual halla reflejo en el informe del representante del Director General pues forma parte del segundo alegato principal en el caso presente, a saber: que la ley 44 ha supuesto grandes perjuicios, si es que no su destrucción, para el sistema de arbitraje. En términos más concretos, el sindicato alegaba que el sistema de arbitraje se había visto debilitado por el recurso a un órgano procesal (la Junta de relaciones de los empleados del servicio público) para seleccionar las cuestiones con anterioridad a que fuesen objeto de arbitraje. El Comité señala, asimismo, los ejemplos que se ofrecieron a la misión de temas que no se consideraban adecuados por la Junta para someterlos al arbitraje (por ejemplo, horas de trabajo, determinados permisos, traslados, ascensos, etc.). El Comité ha hecho hincapié en que las restricciones al derecho de huelga en la función pública o en servicios esenciales deben ir acompañadas de unos mecanismos adecuados, imparciales y rápidos para la conciliación y el arbitraje en los que las partes puedan participar en cada una de las distintas fases y en los que los laudos, una vez dictados, sean obligatorios para ambas partes. El Comité opina que el sistema actualmente vigente, según el cual la Junta de relaciones de los empleados del servicio público puede impedir que se sometan a arbitraje cuestiones que han estado en el origen de un conflicto, no se compagina plenamente con los principios de la OIT, además de ser la causa de una gran tensión entre las partes y de que los sindicatos hayan perdido la confianza en los mecanismos de arbitraje.
8. 136. En lo que respecta a la supuesta interferencia en el proceso de arbitraje a causa de la enumeración de los factores - incluida la política financiera del Gobierno - que se han de tener en cuenta por los arbitros al dictar los laudos (artículo 117.8 de la ley de relaciones de trabajo y artículo 55 de la ley de relaciones de los empleados del servicio público), el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno de que varios de dichos factores sólo se enumeran en la legislación sin indicación alguna sobre la importancia que deben atribuirles las juntas de arbitraje. Por lo que se deduce del informe del representante del Director General, el Comité observa que, en la práctica, las juntas de arbitraje no reconocían un predominio absoluto a la política financiera del Gobierno y en algunos casos no la encontraban nada útil. No obstante, el querellante sigue temiendo que puedan producirse abusos. Es esta falta de confianza la que lleva al Comité a recordar de nuevo el principio de que debe disponerse de unos procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos para el caso de que el derecho de huelga sea objeto de limitaciones en la función pública o en los servicios esenciales.
9. 137. En el caso presente, el Comité cree que la independencia de las juntas de arbitraje creadas para compensar a los empleados públicos de la pérdida del derecho de huelga (las cuales están integradas por un representante de las distintas partes implicadas en el conflicto, además de un presidente nombrado conjuntamente por los representantes) no queda en entredicho por la enumeración en la legislación de los factores que deben tomarse en cuenta.
10. 138. En cuanto a las otras ocho enmiendas de la ley de relaciones del trabajo (una de las cuales se reproduce en la ley de relaciones de los empleados del servicio público) contenidas en la ley 44, el Comité, siguiendo el informe del representante del Director General, toma nota de que muchas de ellas no han originado problemas en la práctica y que algunas incluso no han llegado a aplicarse. En concreto, el Comité no ve ninguna amenaza a la libertad de sindicación en los artículos siguientes:
    • - el artículo 1, w.1) del proyecto inicial, en el que se recoge un nuevo concepto de "organización sindical", no llegó a adoptarse nunca;
    • - el artículo 74, 1), por el que se requiere residir en Alberta para poder intervenir como representante debidamente autorizado en la negociación colectiva, puede plantear pequeños problemas al sindicato pero en realidad va dirigido claramente a evitar que se produzcan retrasos en la resolución y firma de los convenios. No pone trabas al derecho del sindicato a ser asistido en la negociación por personas no residentes en la provincia;
    • - el artículo 87, por el que se autoriza sólo una votación de huelga o cierre patronal supervisada por la Junta, impone límites sobre ciertas tácticas sindicales pero no impide que los afiliados decidan por medio de un sondeo la postura a seguir antes de la convocatoria de una votación;
    • - el artículo 49, 1), por el que se requiere una moratoria de 90 días para poder solicitar una nueva certificación, afecta igualmente a algunas tácticas sindicales pero tenía claramente por objetivo eliminar cualquier incertidumbre acerca de la fuerza real del sindicato en la unidad de negociación y evitar los abusos del procedimiento de certificación;
    • - el artículo 132, por el que se autoriza a solicitar de la Junta que determine los derechos de sucesor, sólo regula y da curso a la práctica habitual y no parece irrazonable;
    • - el artículo 102.2, por el que se faculta que las recomendaciones de una junta de investigación de conflictos se impongan a los empleados interesados, puede plantear el problema del papel de los dirigentes sindicales pero no priva a los trabajadores individuales de sus derechos sindicales.
11. 139. Por otro lado, el Comité querría expresar su preocupación por otras dos enmiendas introducidas a la ley de relaciones de trabajo:
    • - Los artículos 105 y 106, por los que se prohíbe la amenaza de una huelga ilegal, podrían poner trabas a la libertad de las organizaciones de trabajadores para organizar sus actividades libremente y poner en peligro la situación de los dirigentes sindicales, dada la amplia definición de "huelga" que se recoge en la ley. Según expusieron miembros del Gobierno al representante del Director General, el artículo 105 no se había utilizado nunca y correspondería a la Junta poner de relieve cualquier problema que plantease su redacción en el caso de que hubiera de aplicarse dicha disposición. El Comité considera que la incertidumbre e imprecisión de la definición de qué se entiende por "huelga" podría, tal como indicó el representante del Director General, ser causa de problemas para los sindicalistas que adoptan medidas de buena fe que posteriormente resultan ser ilegales. El Comité querría pedir al Gobierno que dé los pasos necesarios para aclarar la situación previa consulta a los sindicatos, y, en caso necesario, enmiende la disposición en consecuencia.
    • - El artículo 117.94 (y el artéculo 92.2 de la ley de relaciones de los empleados del servicio público), por el que se autoriza al empleador a suspender las retenciones de las cotizaciones si se declara una huelga ilegal, no se ha aplicado. Ahora bien, el ámbito preciso de la disposición no es seguro pues no está claro si la suspensión se refiere a toda la unidad de negociación o sólo a los participantes en la huelga ilegal. Deberían celebrarse discusiones con los sindicatos para aclarar la forma de aplicar la disposición en la práctica.
      • Recomendaciones del Comité
    • 140. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe esta parte del informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
      • a) El Comité considera que las disposiciones de la ley de relaciones de los empleados del servicio público y la ley de relaciones de trabajo por las que se prohíbe el derecho de huelga a un numeroso grupo de funcionarios provinciales y trabajadores de los servicios hospitalarios van más allá de los límites aceptables del derecho de huelga reconocidos en el artículo 3 del Convenio núm. 87. El Comité pide al Gobierno que vuelva a examinar las disposiciones en cuestión a fin de limitar la prohibición de huelga a los servicios que son esenciales en el sentido estricto del término.
      • b) En cuanto a la amplia gama de funcionarios públicos excluidos del proceso de negociación colectiva por el artículo 21, 1) de la ley de relaciones de los empleados del servicio público, el Comité querría señalar a la atención del Gobierno el principio de que sólo pueden excluirse aquellos funcionarios que trabajan específicamente en la administración del Estado. Pide, pues, al Gobierno que vuelva a considerar este artículo a la luz de dicho principio.
      • c) Si bien el Comité no considera que la enumeración de las medidas de fiscalización del Gobierno en cuanto factor a considerar por los árbitros ponga en tela de juicio los principios de la libertad de sindicación, señala con cierta preocupación las facultades reconocidas a la Junta de relaciones de los empleados del servicio público (por el artículo 48, 2) de la ley en cuestión) para decidir sobre cualquier cuestión de un conflicto colectivo que sea objeto de arbitraje. El Comité espera que disposiciones como éstas, que han hecho que disminuya la confianza del sindicato en el sistema de arbitraje - previsto para compensar a los empleados de que se trata por la imposibilidad de recurrir al derecho de huelga -, se reconsideren en consulta con las partes y se efectúen las enmiendas necesarias a fin de que los árbitros puedan examinar todas las cuestiones en conflicto.
      • d) El Comité no considera que la libertad de sindicación se vea amenazada por las diversas enmiendas que se hacen a la ley de relaciones de trabajo en la ley 44, las cuales se resaltan en el párrafo 138 supra, esto es, artículos 74, 1), 87, 49, 1), 132 y 102.2.
      • e) En cuanto a los artículos 105 y 106 de la ley de relaciones de trabajo, tal como han quedado enmendados, por los que se prohíbe la amenaza de recurrir a una huelga ilegal, el Comité pide al Gobierno que dé los pasos necesarios para aclarar el ámbito preciso de esta disposición previa consulta con el sindicato y, en caso necesario, enmiende la disposición en consecuencia.
      • f) Por lo que se refiere al artículo 117.94 de la ley de relaciones de trabajo y al artículo 92, 2) de la ley de relaciones de los empleados del servicio público, sobre la suspensión de la retención de la cotización en caso de huelga ilegal, el Comité recomienda que se celebren discusiones con los sindicatos a fin de aclarar la forma en que dicha disposición se aplicaría en la práctica.

D. Conclusiones del Comité en el caso núm. 1260/Terranova

1. 141. El Comité toma nota de la voluminosa información facilitada por los querellantes en el presente caso, la no menos detallada información remitida por el Gobierno y la información recogida en el informe del representante del Director General.
2. 142. En esencia, los querellantes alegaban que la ley (de negociación colectiva) del servicio público - conocida como la ley 59 - que entró en vigor el 1.o de septiembre de 1983, se hallaba en contradicción con las normas internacionales sobre libertad de sindicación en tres esferas concretas: la definición de "empleado" recogida en el artículo 2, 1), i) de la ley; la designación de "empleados esenciales" (artículo 10) y la limitación de las huelgas (artículos 10, 23 y 24).
3. 143. Antes de pasar a examinar estos aspectos del caso, el Comité querría poner de relieve la información de que dispone sobre la promulgación de las leyes en cuestión. No puede por menos de lamentar que, pese a lo que parecen haber sido unas buenas relaciones entre el sindicato querellante y el Gobierno, el proceso de consultas con el sindicato previamente a la introducción de la ley 59 era inadecuado. En cierta medida, cabe atribuir esta inadecuación a la actitud de ambas partes. El Gobierno, por su lado, tenía lo que juzgaba sólidas razones, basadas en la experiencia, para enmendar la legislación en vigor, mientras que el sindicato se oponía a que se tomara tal medida. El resultado de ello fue la promulgación de una ley que, en opinión del sindicato, arroja sospechas sobre cuáles fueran los verdaderos motivos del Gobierno para que entrase en vigor. Además, si se hubieran celebrado consultas como cabría esperar, dicha legislación habría seguramente adoptado una forma diferente e impedido así que se originasen las tensiones y sospechas que subsisten entre el sindicato y el Gobierno. El Comité señala, en particular, que en 1985, sólo dos años después de que entrase en vigor la ley 59, se realizaron importantes enmiendas al mismo.
4. 144. El Comité subraya la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión o legislación proyectada que afecte a los derechos sindicales. Expresa su firme esperanza de que el Gobierno y el sindicato, a la vista de los problemas surgidos por el procedimiento utilizado para promulgar la ley 59, celebrarán discusiones y negociaciones auténticas y sistemáticas con miras a resolver los problemas que se han suscitado en el presente caso.
5. 145. En cuanto al artículo 2, 1), xii) de la ley 59 (definición de "empleado"), la principal preocupación del sindicato era la exclusión que se hacía en la definición de aquellas personas empleadas en los programas que garantizan las prestaciones del seguro de desempleo administrados y financiados por el gobierno provincial y financiados conjuntamente con el Gobierno federal o sólo por este último. Según el sindicato, tales disposiciones no sólo prohíben a dichas personas afiliarse a un sindicato, sino que la mera presencia de dichos trabajadores no sindicados en aquellos lugares de trabajo en que había trabajadores afiliados al sindicato constituía un obstáculo para la negociación colectiva y una amenaza para la eficacia del sindicato en caso de producirse, por ejemplo, una huelga.
6. 146. Al respecto, el Comité señala que parecía haber un total desacuerdo entre las partes sobre el número de personas a las que afectaba este apartado. En todo caso, el Comité no puede aceptar que las personas que participan en programas que garantizan las prestaciones del seguro de desempleo queden excluidas del derecho a adherirse al sindicato de su elección. El Comité estima que la extensión del derecho de sindicación a estas personas no supone necesariamente una interferencia en el funcionamiento normal del programa y que, además, reduciría el temor del sindicato a que los trabajadores afiliados pudieran ser reemplazados por trabajadores contratados conforme al programa.
7. 147. Otra exclusión de la definición de "empleado" es la de la categoría formada por aquellos trabajadores que asesoran al empleador sobre la ejecución o administración de políticas o programas (artículo 2, 1), xv)). El Comité toma nota de que la Junta de relaciones de trabajo, órgano de naturaleza tripartita, parece haber ejercido en el pasado sus facultades de forma muy restrictiva al decidir las exclusiones de la unidad de negociación. A su juicio, este apartado no contraviene los principios de libertad de sindicación.
8. 148. A la vista de los problemas y del clima de desconfianza a que han dado lugar las disposiciones anteriormente mencionadas de la ley 59, el Comité querría instar al Gobierno a que reconsiderase la cuestión de las exclusiones previa consulta con el sindicato.
9. 149. El Comité toma nota de que el derecho de huelga se reconoce a los empleados de los servicios públicos en Terranova si bien con una serie de limitaciones que se refieren, en particular, a los empleados que se consideran esenciales. En la ley se define a los empleados esenciales como aquéllos "cuyas labores consisten, total o parcialmente, en la realización de aquello que en cualquier momento o en una ocasión dada es, o puede ser, necesario para la vida, la salud o la seguridad de las personas" (artículo 10. 1).
10. 150. Al respecto, el Comité querría, en primer lugar, recordar que ha aceptado que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse en el caso de los funcionarios públicos que actúan como órganos del poder público o que prestan servicios cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Tales limitaciones o prohibiciones deberían, no obstante, verse compensadas por unos procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos. Además, el Comité observa que las enmiendas introducidas en 1985 a la legislación excluyen a un número importante de unidades de negociación de la aplicación del artículo 10 de la ley. El Gobierno estuvo de acuerdo asimismo con el sindicato en señalar que ningún servicio esencial se vería afectado en unas 10 unidades de negociación.
11. 151. El problema en Terranova es que, si bien pueden declararse huelgas, incluso en servicios como las instituciones de asistencia hospitalaria, la huelga puede resultar ineficaz como consecuencia de la designación de determinado número de "trabajadores esenciales". Además el recurso al arbitraje puede verse obstaculizado si el número de trabajadores esenciales designado por la Junta de relaciones de trabajo es inferior al 50 por ciento de los empleados que participan en la acción. En otras palabras, en tales circunstancias, todo indica que las limitaciones que pesan sobre los sindicatos para llevar a cabo una huelga eficaz no se ven debidamente compensadas por un acceso sin trabas a los mecanismos de arbitraje.
12. 152. El Comité considera que, si bien el método de designar empleados esenciales no resulta incoherente con los principios de la libertad de sindicación, el Gobierno debería, empero, revisar la disposición en cuestión a fin de facilitar el acceso al arbitraje independiente en caso de suscitarse un conflicto.
13. 153. Otras enmiendas introducidas a la ley principal por la ley 59 que afectan al derecho de huelga fueron también criticadas por el sindicato. El artículo 2 de la ley 59 rechazaba y sustituía al artéculo 10 de la ley principal en un intento de impedir al agente negociador convocar una votación de huelga o declararse en huelga hasta que no se llegue a un acuerdo o la Junta haya determinado el número de empleados esenciales en la unidad en cuestión. Además, las enmiendas a los artículos 23 y 24 de la ley no sólo hacían necesario dar un preaviso de siete días para la convocatoria de una huelga sino que había que indicar también la fecha en que se iniciaría ésta. Si la huelga no se iniciaba en la fecha mencionada en el preaviso, no podía convocarse ninguna huelga en el plazo de un mes, y además habría de respetarse un nuevo preaviso de siete días en el que se especificaría la nueva fecha propuesta para el inicio de la huelga. Como consecuencia de estas enmiendas se han impedido también las huelgas por turno rotatorio en las instituciones de los servicios sanitarios.
14. 154. En cuanto a las enmiendas y a los alegatos que se hicieron a las mismas, el Comité no considera que las modalidades que imponen constituyan un obstáculo indebido para el ejercicio por parte de los sindicatos del derecho de huelga y, por tanto, que vayan más allá de lo aceptable según las normas y principios internacionales sobre libertad de sindicación. El Comité señala asimismo, en particular, que las nuevas enmiendas introducidas en julio de 1985, en concreto el período de un mes mencionado en el párrafo anterior, sólo se aplican al sector hospitalario. El Comité, no obstante, deduce del informe del representante del Director General que estas limitaciones se juzgan por los sindicatos como una interferencia del Gobierno en la determinación de las tácticas de huelga y, en particular, que la necesidad de un preaviso puede utilizarse para aplazar las huelgas mediante el recurso a negociaciones entabladas en el último minuto. El Comité observa que no hay pruebas de que tales temores sean justificados, particularmente en vista de la declaración del Gobierno según la cual las partes pueden en todo momento acordar la prolongación del período de siete días de preaviso en un déa, si fuese necesario. A juicio del Comité, ésta no es sino una más de las cuestiones que podrían discutirse conjuntamente por las partes a fin de eliminar las dudas y sospechas que subsisten sobre cómo se aplicarán las leyes.
    • Recomendaciones del Comité 155. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe esta parte del informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
      • a) El Comité subraya la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas con los sindicatos sobre cualquier cuestión o legislación propuesta que afecte a los derechos sindicales; lamenta tener que señalar que las consultas con el sindicato querellante antes de la entrada en vigor de la ley 59 no fueron adecuadas.
      • b) El Comité considera que las personas que participan en los programas que garantizan las prestaciones del seguro de desempleo no deben quedar excluidas del derecho a afiliarse a un sindicato de su elección; insta al Gobierno a que reconsidere la cuestión de la exclusión de esta categoría de trabajadores previa consulta con el sindicato.
      • c) El Comité hace hincapié en que las limitaciones al derecho de huelga en la función pública o en servicios esenciales deben verse compensadas con procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en cuyas diferentes fases puedan participar las partes y cuyos laudos sean, en cualquier caso, obligatorios para ambas partes.
      • d) El Comité pide al Gobierno que revise las disposiciones legales sobre la designación de qué se entiende por empleado esencial a fin de facilitar el acceso al arbitraje independiente en caso de suscitarse un conflicto.
      • e) El Comité no considera que las modalidades impuestas para llevar a cabo una huelga por los artículos 23 y 24 de la ley 59, tal como ha quedado enmendada, sean contrarias con los principios de la libertad de sindicación.
      • f) El Comité expresa la firme esperanza de que, a raíz de los problemas que han surgido de la aplicación de la ley 59, el Gobierno y el sindicato entablarán discusiones y negociaciones auténticas y sistemáticas a fin de resolver el problema que persiste sobre la aplicación en la práctica de dicha ley.

INFORME DE UNA MISION DE INFORMACION Y ESTUDIO

1. A CANADA REALIZADA POR SIR
2. JOHN WOOD, CBE, LLM, REPRESENTANTE DEL
3. DIRECTOR GENERAL DE LA OFICINA
4. INTERNACIONAL DEL TRABAJO, RELATIVO A LOS
5. SIGUIENTES CASOS PLANTEADOS ANTE EL
6. COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DEL CONSEJO DE
7. ADMINISTRACION: ONTARIO (CASO NUM.
8. 1172), ALBERTA (CASOS NUMS. 1234 Y 1247) Y
9. TERRANOVA (CASO NUM. 1260)
10. INDICE
11. I. Introducción ......................................... 1-7
12. II. Observaciones generales ............................ 8-21
13. a) Presiones económicas y políticas ................. 9-10
14. b) Sector público ................................... 11-13
15. c) Mecanismos de negociación colectiva .............. 14-15
16. d) Legislación ...................................... 16-21
17. III. Caso de Alberta - núm. 1247 ....................... 22-84
18. A. Introducción ...................................... 22
19. B. Cuestiones consideradas ........................... 23
20. i) Exclusión de determinados empleados en la
21. negociación colectiva .......................... 24-25
22. ii) El sistema de arbitraje ........................ 26-28
23. iii) Otras cuestiones ............................... 29-45
24. C. Información obtenida durante la misión ............ 46-75
25. a) Negociación colectiva y arbitraje ................ 48-56
26. b) Empleados excluidos .............................. 57-58
27. c) El derecho de huelga ............................. 59-67
28. d) Otras cuestiones ................................. 68-75
29. D. Observaciones finales ............................. 76
30. Negociación colectiva y arbitraje ................. 77-78
31. Puntos concretos .................................. 79-80
32. Consideraciones generales ......................... 81-84
33. IV. Caso de Alberta - núm. 1234 ........................ 85-96
34. A. Introducción ...................................... 85
35. B. Cuestiones consideradas .......................... 86-92
36. C. Información recogida durante la misión ........... 93-94
37. D. Observaciones finales ............................ 95-96
38. V. Caso de Ontario - núm. 1172 ......................... 97-157
39. A. Introducción ...................................... 97
40. B. Cuestiones consideradas ........................... 98-119
41. C. Información obtenida durante la misión ............ 120-143
42. D. Observaciones finales ............................. 144-157
43. VI. Caso de Terranova - núm. 1260 ...................... 158-218
44. A. Introducción ...................................... 158
45. B. Cuestiones consideradas ........................... 159-160
46. i) Definición de "empleado" ....................... 161-165
47. ii) Designación de los empleados de los
48. "servicios esenciales" ......................... 166-173
49. iii) Limitaciones del recurso a la huelga ........... 174-177
50. C. Información obtenida durante la misión ........... 178-179
51. a) Consultas ....................................... 180-181
52. b) Definición de empleado .......................... 182-185
53. c) Cuestiones relativas al derecho a la huelga ..... 186-208
54. D. Observaciones finales ............................ 209-218
55. VII. Comentarios finales .............................. 219-232
56. 1. Control de la inflación .......................... 222-223
57. 2. Consulta ......................................... 224-225
58. 3. Negociaciones de los funcionarios públicos y
59. y derecho de huelga .............................. 226
60. a) Negociación colectiva ........................... 227-228
61. b) Sistema independiente de solución de conflictos . 229-232
62. ANEXO ................................................. 123
63. I. Introducción
64. 1. El Comité de Libertad Sindical del Consejo de
65. Administración, en su
66. reunión de noviembre de 1984, decidió posponer su examen de
67. los casos sobre
68. Ontario, Alberta y Terranova pues juzgaba que antes de llegar a
69. ninguna
70. conclusión sobre dichos casos debería disponerse de nuevas
71. informaciones
72. realizando al efecto una misión de información y estudio, a fin de
73. poder
74. aclarar los diversos aspectos de las leyes y prácticas
75. pertinentes. El Comité
76. solicitó, en consecuencia, del Gobierno de Canadá el
77. consentimiento para
78. proceder en tal sentido.
79. 2. En una carta del 1 de febrero de 1985 el Gobierno indicó
80. que, tras
81. consultar con los diversos gobiernos provinciales interesados,
82. no tenía
83. ninguna objeción que oponer a la realización de dicha misión.
84. 3. El Comité explicó que la misión de información y estudio se
85. realizaría
86. dentro del contexto del examen de los casos. Resaltó que la
87. propuesta de
88. llevar a cabo dicha misión era consecuencia de su deseo de
89. llegar a
90. conclusiones tras haber estudiado a fondo las complejas
91. cuestiones que
92. plantean los casos en cuestión. Según sus palabras, estaba
93. convencido de que
94. su trabajo se vería enormemente facilitado por un análisis sobre
95. el terreno de
96. la aplicación práctica cotidiana, en condiciones locales, de la
97. legislación
98. que era objeto de las quejas.
99. 4. En consecuencia, se hicieron los preparativos para realizar
100. una misión de
101. información y estudio en Canadá - en particular, en las
102. provincias de Ontario,
103. Alberta y Terranova - del 12 al 25 de septiembre de 1985. El
104. Director General
105. de la OIT me nombró en representación suya para llevar a cabo
106. la misión, en el
107. curso de la cual estuve acompañado del Sr. William R.
108. Simpson, Jefe del
109. Servicio de Libertad Sindical del Departamento de Normas
110. Internacionales del
111. Trabajo, y la Sra. Jane Hodges, funcionaria del Servicio de
112. Libertad Sindical.
113. 5. Gracias a los eficaces servicios de los funcionarios del
114. Ministerio de
115. Trabajo de Canadá responsables de estas cuestiones, y a los
116. servicios no menos
117. eficaces de los funcionarios del Congreso del Trabajo de
118. Canadá, se hicieron
119. los preparativos necesarios para elaborar un programa de
120. reuniones con
121. representantes del Gobierno Federal y de los gobiernos
122. provinciales implicados
123. en los casos, así como con los diversos sindicatos nacionales y
124. provinciales
125. que habían planteado las quejas (para una lista detallada de las
126. personas con
127. que se entabló contacto, véase el anexo). Gracias asimismo a
128. las facilidades
129. que me dieron los gobiernos y sindicatos de las provincias de
130. Ontario, Alberta
131. y Terranova, pude cumplir el mandato que se me había
132. confiado.
133. 6. Antes de salir para Canadá tuve la oportunidad de examinar
134. las quejas que
135. se habían presentado en los casos referidos, las respuestas
136. dadas por los
137. respectivos gobiernos y la particularmente voluminosa
138. documentación y
139. legislación que se había adjuntado a las numerosas
140. comunicaciones dirigidas a
141. la OIT. Al preparar el informe creé adecuado, ante todo,
142. describir con cierto
143. detalle las principales cuestiones planteadas por los querellantes
144. en sus
145. alegatos escritos, así como los argumentos esgrimidos por los
146. respectivos
147. gobiernos para rechazar dichos alegatos. Se describe, pues, la
148. información que
149. pude recoger durante la misión sobre estas cuestiones. De esta
150. manera, he
151. tratado de presentar al Comité de Libertad Sindical un informe
152. que recoja un
153. cuadro lo más completo posible de la situación desde que se
154. presentaron las
155. quejas hasta el momento actual. Espero que, al presentar el
156. informe de esta
157. forma, haya conseguido mi propósito de facilitar el trabajo del
158. Comité para
159. que pueda formular conclusiones sobre dichos casos.
160. 7. Quisiera poner de relieve que en ningún momento fue mi
161. intención o deseo
162. - ni, por supuesto, ello fue parte del mandato que se me había
163. encomendado -
164. formular conclusiones sobre las diversas cuestiones que se me
165. había encargado
166. examinar. Tal responsabilidad es competencia exclusiva del
167. Comité de Libertad
168. Sindical mismo. Efectué, no obstante, la misión teniendo
169. presentes las normas
170. y principios internacionales sobre libertad sindical, la aplicación
171. de los
172. cuales había sido puesta en tela de juicio por las
173. organizaciones
174. querellantes, y no he dudado al realizar el informe en expresar
175. determinadas
176. opiniones o impresiones personales que llegué a formar sobre
177. posibles
178. incumplimientos de las obligaciones internacionales o sobre las
179. medidas
180. correctoras que podrían adoptarse si las normas y principios de
181. la OIT no
182. pareciesen plenamente aplicados. En ningún momento tuve
183. intención de prejuzgar
184. las conclusiones del Comité, que sin duda atribuirá a estas
185. opiniones o
186. impresiones la importancia que considere debida y correcta.
187. II. Observaciones generales
188. 8. No es necesario que insista en que las quejas individuales
189. se dan en tres
190. provincias de un Estado federal. La estructura y complejidades
191. de dicha
192. organización constitucional deben ser sobradamente conocidas
193. para el Comité.
194. Aunque cada cuestión debe estudiarse dentro de su marco
195. provincial concreto,
196. conviene señalar que los problemas tienen algunos aspectos en
197. común. Ello es
198. algo que conocen muy bien las partes. En efecto, del lado
199. sindical la
200. influencia de las centrales sindicales hace inevitablemente que
201. se preste
202. atención a las semejanzas generales que se observan en las
203. cuestiones
204. planteadas. Puede resultar de interés examinar algunos de estos
205. puntos
206. generales. La finalidad que nos proponemos no es desviar la
207. atención del deber
208. de tratar cada caso por separado, sino ilustrar más claramente
209. los problemas
210. subyacentes.
211. a) Presiones económicas y políticas.
212. 9. La legislación que se impugna en la mayoría de las quejas
213. representa un
214. intento por parte del Gobierno afectado de abordar los
215. problemas económicos
216. puestos de relieve. Estos problemas han provocado una
217. respuesta política que,
218. a su vez, determina los objetivos y el alcance de la legislación
219. consiguiente.
220. Tal es, evidentemente, el caso de la ley 44 de Alberta y la ley
221. 179 de
222. Ontario. La ley 59 de Terranova se preocupa menos por los
223. problemas
224. económicos, pero las medidas adoptadas parecen
225. desprenderse, si bien
226. indirectamente, de dichas consideraciones.
227. 10. Se ha suscitado, naturalmente, un vivo debate sobre la
228. intensidad, e
229. incluso sobre la existencia, de los problemas económicos.
230. Cualquiera que sea
231. el punto de vista adoptado al respecto está claro que los
232. gobiernos afectados
233. tenían claro que los problemas económicos requerían una
234. atención urgente,
235. descrita por lo general como un ataque a la inflación. El aspecto
236. central de
237. las quejas es la repercusión de dichas medidas legislativas
238. sobre la
239. aplicación de principios de la OIT como los consagrados en los
240. Convenios núms.
241. 87 y 98. El debate sobre la validez de los criterios económicos
242. se plantea en
243. otro terreno.
244. b) Sector público.
245. 11. Las quejas han sido sometidas por sindicatos de los
246. servicios públicos y
247. se refieren a la repercusión de las medidas legislativas sobre la
248. negociación
249. colectiva en el sector público. Un factor en el que insisten los
250. querellantes
251. es que no se da al sector público un tratamiento similar al
252. privado. Tales
253. comparaciones no resultan siempre fáciles de hacer y, en todo
254. caso, no son
255. objeto del interés del Comité. No obstante, creemos que es algo
256. que merece
257. señalarse.
258. 12. Hay un problema crucial que resulta de todo punto
259. evidente. La
260. negociación colectiva implica la existencia de dos partes, el
261. empleador y el
262. sindicato, que deciden sobre sus intereses mutuos tras una serie
263. de
264. discusiones y negociaciones. En los casos en que el empleador
265. es el Gobierno
266. se plantea un problema adicional. Al Gobierno compete la tarea
267. general de
268. administrar la economía, y ello implica a menudo en especial el
269. que trate de
270. influir en los acuerdos de la negociación colectiva alegando
271. argumentos de
272. naturaleza fiscal y económica. Para el Gobierno resulta
273. sumamente difícil
274. separar las dos funciones de forma que la negociación en el
275. sector público
276. pueda equipararse a la del privado.
277. 13. El modo como se lleva normalmente a cabo esta
278. diferenciación es mediante
279. la creación de una serie de estructuras sólidas de negociación
280. en el sector
281. público. Estas pueden funcionar entonces con normalidad y los
282. intereses
283. generales del Gobierno, que necesariamente no tienen por qué
284. ser los mismos
285. respecto del empleo en el sector público que en el privado, si
286. bien lo son en
287. general, pueden imponerse al margen de los mecanismos
288. existentes para la
289. negociación colectiva, por ejemplo, a través de medidas
290. legislativas.
291. c) Mecanismos de negociación colectiva.
292. 14. Es difícil y peligroso generalizar sobre la estructura de la
293. negociación
294. colectiva que se elabora independientemente por cada
295. provincia, así como por
296. el Gobierno Federal. Evidentemente, son tantas las variantes
297. que en un breve
298. estudio no pueden examinarse como se requeriría. La
299. consideración de los
300. mecanismos legales formales no proporciona necesariamente un
301. cuadro preciso de
302. lo que realmente sucede en la práctica. Aún resulta más difícil
303. examinar la
304. capacidad de las estructuras frente a las presiones con las que
305. tropezarán
306. inevitablemente como consecuencia de, por ejemplo, una
307. recesión económica o el
308. crecimiento del desempleo.
309. 15. En Canadá la negociación colectiva existe tanto a escala
310. nacional como
311. provincial desde los años sesenta, por lo que carece de una
312. larga historia.
313. Pueden distinguirse tres aspectos diferentes de la relación
314. empleador-trabajador. La consulta es el proceso más difícil de
315. evaluar pues
316. con frecuencia tiene un carácter informal. Como consecuencia
317. de ello, el
318. estudio de los procesos seguidos puede no ser un buen éndice
319. del nivel de
320. consultas en la práctica. La negociación misma parece seguir
321. muy de cerca las
322. normas trazadas en la legislación y las prácticas aplicadas a lo
323. largo de los
324. años previo acuerdo entre las partes. Por último, es difícil
325. describir la
326. repercusión que puede tener la facultad de legislar. El uso de la
327. legislación
328. está, desde luego, en manos de una de las partes, el
329. empleador. Las diversas
330. formas en que se sirve de ella es origen de problemas y parece
331. dar lugar a
332. equévocos y sentimientos encontrados.
333. d) Legislación.
334. 16. Las quejas planteadas ante el Comité se refieren a
335. determinadas leyes y
336. a su interpretación y aplicación en la práctica. La siguiente parte
337. de este
338. informe adoptará la forma de un examen más detallado de las
339. cuestiones
340. específicas planteadas contra determinados aspectos de la ley
341. 59 de Terranova,
342. la ley 44 de Alberta y la ley 179 de Ontario.
343. 17. Llegados a este punto, debe hacerse mención de una
344. cuestión de carácter
345. más general. Parece importante distinguir los objetivos de la
346. legislación
347. gubernamental y su repercusión. En el contexto de este estudio
348. se ha puesto
349. de relieve que debe prestarse especial atención a dos aspectos
350. de la
351. legislación.
352. 18. El ámbito de aplicación de las leyes varía. Puede ser
353. permanente o
354. temporal. Puede referirse al empleo en general o sólo a
355. determinadas
356. relaciones de negociación. Su génesis puede hallarse en la
357. regulación de la
358. economía, por un lado, o en el control de la estructura de los
359. mecanismos de
360. negociación, por otro. Con frecuencia las dos véas se
361. entrelazan y los fines
362. que persigue la ley resultan difíciles de separar.
363. 19. Segundo, parece que es posible intervenir más
364. directamente en el proceso
365. de negociación colectiva. Pueden tomarse medidas a fin de
366. incidir en los
367. resultados de una determinada negociación recurriendo a
368. ciertos procesos
369. legislativos. Si bien el proceso a que se hace referencia en el
370. último párrafo
371. puede considerarse como una intervención estratégica, lo que
372. se describe aqué
373. es más de naturaleza táctica.
374. 20. Los principios del Comité de Libertad Sindical se aplican,
375. por supuesto,
376. con igual rigor a la acción, cualquiera que ésta sea.
377. Contemplado desde el
378. punto de vista de los sindicatos interesados, puede resultar
379. difícil apreciar
380. estas distinciones pues las acciones que están en el origen de
381. una queja se
382. distinguen especialmente por sus consecuencias deletéreas.
383. Las preocupaciones
384. que el Comité ha mostrado en el pasado, no obstante, indican
385. que las
386. mencionadas distinciones guardan una correspondencia con las
387. deliberaciones de
388. la OIT. Las leyes de emergencia, aun cuando aplicadas con
389. cuidado a la
390. negociación colectiva en general para hacer frente a una crisis
391. económica,
392. tienen un carácter muy distinto de las leyes que tienen por
393. objeto un
394. determinado sector del empleo o del proceso de negociación
395. colectiva. El
396. proceso de negociación colectiva, debe subrayarse, comprende
397. en este caso la
398. totalidad de las medidas existentes, incluido, y ello es importante
399. subrayarlo, cualquier posibilidad de arbitraje independiente.
400. 21. En las páginas que siguen trataré de facilitar la tarea del
401. Comité con
402. indicaciones formuladas teniendo presente las distinciones
403. analéticas hasta
404. aqué esbozadas.
405. III. Caso de Alberta - núm. 1247
406. A. Introducción
407. 22. En este caso el Congreso del Trabajo del Canadá (CLC)
408. presentó una queja
409. por violación de los derechos sindicales en una comunicación
410. de fecha 1. de
411. noviembre de 1983. La queja fue presentada en nombre del
412. Sindicato de
413. Empleados Provinciales de Alberta (AUP), integrante del
414. Sindicato Nacional de
415. Empleados de los Gobiernos Provinciales (NUPGE) que ocupa
416. el segundo lugar en
417. importancia entre los afiliados al CLC. El Gobierno transmitió sus
418. observaciones en una comunicación de 3 de mayo de 1984.
419. B. Cuestiones consideradas
420. 23. En su carta del 1. de noviembre de 1983, el CLC alegaba
421. que algunas de
422. las nuevas normas legales de Alberta violaban los Convenios
423. núms. 87, 98 y
424. 151. El 1. de junio de 1983 se promulgó una ley por la que se
425. enmendaban
426. varias normas laborales (la ley de enmienda de la legislación
427. laboral,
428. conocida como ley 44). Según el CLC, la ley 44 iba dirigida en
429. particular
430. contra los trabajadores del sector público de Alberta. Por medio
431. de una
432. enmienda se les negaba el derecho a la huelga a millares de
433. trabajadores no
434. esenciales del sector hospitalario, y por medio de otra se ponía
435. fin a todo
436. tipo de imparcialidad en el sistema de arbitraje con el que se
437. pretendía
438. compensar a los trabajadores del sector público por la pérdida
439. de su derecho a
440. declararse en huelga.
441. i) Exclusión de determinados empleados en la negociación
442. colectiva.
443. 24. El querellante se refiere específicamente al nuevo artículo
444. 21, 1) de la
445. ley de relaciones de los empleados del servicio público, que
446. establece lo
447. siguiente:
448. Toda persona contratada por un empleador para un puesto
449. calificado en
450. virtud de la ley del servicio público como funcionario
451. especialista en
452. presupuestos, analista de sistemas, auditor, controlador de
453. pagos, oficial
454. instructor para las cuestiones relativas a la ley de
455. procedimientos sumarios o
456. que realiza por cuenta de un empleador actividades
457. esencialmente similares
458. para una persona empleada en tales cargos, y en cualquiera de
459. los siguientes
460. organismos: la oficina de la Asamblea Legislativa, la oficina del
461. auditor
462. general, la oficina del funcionario jefe electoral o la oficina del
463. defensor
464. del pueblo, o que a juicio de la Junta (de relaciones de los
465. empleados del
466. servicio público) no debiera participar en una unidad de
467. negociación colectiva
468. debido a las obligaciones y responsabilidades que tiene con
469. respecto de su
470. empleador o por cualquier otra razón, no podrá quedar incluida
471. en una unidad
472. negociadora ni en ninguna otra a efectos de la negociación
473. colectiva. Según el
474. querellante, esta enmienda contraría toda una serie de
475. decisiones de la Junta
476. de relaciones de los empleados del servicio público, una de las
477. cuales fue
478. impugnada sin éxito por el Gobierno ante los tribunales, según
479. las cuales se
480. estableció que el Gobierno no estaba legalmente facultado para
481. excluir a
482. ciertos grupos de empleados del derecho a participar en
483. negociaciones
484. colectivas y a ser representados por una organización sindical.
485. 25. Al respecto, en su comunicación de 3 de mayo de 1984, el
486. Gobierno indica
487. que las enmiendas introducidas por la ley en los apartados g) y
488. h), del
489. artículo 21 de la ley de relaciones de los empleados del servicio
490. público no
491. suponen cambios significativos de las políticas originalmente
492. expuestas en
493. tales apartados; la exclusión de los empleados responsables de
494. actividades
495. directivas o confidenciales, de aquellos cuya tarea consiste en
496. la aplicación
497. de programas relativos al personal, de los que intervienen en
498. apoyo de la
499. función de negociación colectiva, y de los que participan en la
500. administración
501. del sistema gubernamental de control financiero de las
502. actividades del
503. defensor del pueblo, de los tribunales y de las mismas cámaras
504. legislativas no
505. suponen alteración alguna sino que introducen ciertas mejoras a
506. fin de
507. reflejar las continuas modificaciones en la estructura del
508. Gobierno y en la
509. índole del empleo en tales casos.
510. ii) El sistema de arbitraje.
511. 26. El querellante indica que las enmiendas al artículo 117.8
512. de la ley de
513. relaciones de trabajo y al artículo 55 de la ley de relaciones de
514. los
515. empleados del servicio público, que figura en la ley 44, no
516. hacen sino
517. demostrar la poca fe que tiene el Gobierno en los árbitros
518. imparciales que
519. durante los últimos meses han determinado los salarios y
520. condiciones de
521. trabajo de muchos empleados del sector público de Alberta.
522. Según el
523. querellante, en vez de reexaminar la fundamentación de los
524. casos sometidos a
525. los árbitros por los representantes gubernamentales y en vez de
526. asumir
527. responsabilidad política directa por la imposición de los
528. controles
529. salariales, el Gobierno ha desvirtuado el poder discrecional de
530. los árbitros y
531. ha impuesto un sistema informal de controles. Las enmiendas,
532. que son
533. idénticas, establecen lo siguiente:
534. Para garantizar que los sueldos y prestaciones resulten
535. equitativos y
536. razonables tanto para los empleados como para el empleador, y
537. redunden en
538. interés del bien público, la Junta de arbitraje a) examinará,
539. respecto del
540. período de aplicación del laudo, los siguientes temas: los
541. salarios y
542. prestaciones en los empleos, sean privados o públicos y exista
543. o no
544. representación sindical; la continuidad y estabilidad del empleo
545. privado y
546. público, incluidos los niveles de empleo y casos de despido,
547. casos de empleo
548. con horario reducido y oportunidades de empleo; las políticas
549. financieras que
550. cada cierto tiempo comunique por escrito, de acuerdo con la
551. presente ley, la
552. autoridad financiera provincial; y b) podrá examinar, respecto del
553. período en
554. que resulte aplicable el laudo, los siguientes aspectos:
555. condiciones de
556. empleo en actividades similares fuera del campo de actuación
557. del empleador,
558. habida cuenta de las diferencias geográficas, industriales o de
559. otro tipo que
560. la Junta considere procedentes; la necesidad de mantener, en
561. lo que a
562. condiciones de empleo se refiere, adecuadas relaciones entre
563. las diferentes
564. categorías dentro de una actividad y entre las diversas
565. actividades incluidas
566. en el campo de actuación de la empresa; la necesidad de
567. establecer condiciones
568. de empleo equitativas y razonables en función de las
569. calificaciones
570. requeridas, el trabajo realizado, la responsabilidad asumida y la
571. índole de
572. los servicios prestados; cualquier otro tema que considere
573. importante para
574. la cuestión debatida.
575. 27. Según el querellante esta disposición exige que el árbitro
576. tenga en
577. cuenta la política finaciera gubernamental, con lo que se
578. pretende imponer un
579. sistema formal de limitación salarial. El querellante recuerda que
580. en muchos
581. casos relativos a los derechos de los empleados en la función
582. pública o en
583. servicios esenciales en los que quedaba excluido el derecho a
584. la huelga para
585. sustituirlo por un sistema de arbitraje, el Comité de Libertad
586. Sindical
587. siempre ha insistido en la importancia de la imparcialidad.
588. Asimismo, según el
589. querellante, resulta poco airoso para el Gobierno suspender el
590. derecho de
591. huelga en este sector para imponer seguidamente un sistema de
592. arbitraje
593. obligatorio que ni siquiera tiene visos de imparcialidad.
594. 28. En cuanto al alegato de que el artículo 117.8 de la ley de
595. relaciones de
596. trabajo y el artículo 55 de la ley de relaciones de los empleados
597. de servicio
598. público restringen indebidamente la libertad de las juntas de
599. arbitraje y que
600. el obrar así equivale a una forma disfrazada de control salarial,
601. el Gobierno
602. replica que las enmiendas sobre la naturaleza de los factores a
603. tomar en
604. consideración por las juntas no imponen, como se alega,
605. restricciones. Los
606. criterios considerados pertinentes para la toma de decisiones se
607. enumeraban
608. simplemente, incluidos los salarios y prestaciones en otras partes
609. del mercado
610. provincial de trabajo y la política financiera del Gobierno. El
611. Gobierno
612. señala que la legislación no estipula qué incidencia tiene la
613. consideración de
614. dichos factores en el proceso de toma de decisiones. El cambio
615. de la
616. pertinencia de los criterios con el paso del tiempo se reconoció
617. en la medida
618. en que cabe considerar "cualquier otro factor" y darle la
619. importancia que se
620. estime conveniente. La consecuencia general de todos los
621. factores enumerados
622. es conferir a la Junta plenos poderes discrecionales para
623. determinar la
624. importancia de cada criterio en particular. Según el Gobierno,
625. los factores
626. enumerados tienen un carácter más ilustrativo que sustantivo.
627. iii) Otras cuestiones.
628. 29. El qurellante alega asimismo que muchas de las enmiendas
629. contenidas en
630. la ley 44 se proponen minar la autoridad negociadora de los
631. sindicatos y, por
632. ende, obstaculizar la libre negociación colectiva. Cita, en
633. particular, el
634. artículo 74, 1) de la ley de relaciones de trabajo, en cuya virtud
635. todo
636. sindicato sólo podrá investir de autoridad a personas residentes
637. en Alberta
638. para negociar colectivamente, concluir y firmar acuerdos
639. colectivos. El
640. artículo establece lo siguiente:
641. Tras la recepción de la notificación del comienzo de la
642. negociación
643. colectiva por parte de un empleador, o sindicato, cualquiera de
644. ellos, según
645. el caso, investirá a una persona residente en Alberta de
646. autoridad para
647. negociar colectivamente, concluir acuerdos colectivos y firmar
648. los mismos en
649. su nombre. Según el querellante esta exigencia obstaculizará
650. gravemente el
651. funcionamiento de los pequeños sindicatos locales que confían
652. la conducción de
653. la negociación colectiva a agentes negociadores que operan
654. fuera de la
655. provincia en asociación con las federaciones nacionales o
656. internacionales.
657. 30. En respuesta a este alegato, el Gobierno señala que el
658. artículo 74 de la
659. ley de relaciones de trabajo ha sido enmendado a fin de exigir a
660. las partes de
661. la negociación colectiva que nombren a una persona residente
662. en Alberta. El
663. Gobierno explica que en el pasado, cuando los sindicatos
664. locales formaban
665. parte de una organización sindical nacional, el contacto con
666. alguien
667. autorizado a firmar y concluir convenios colectivos constituyó un
668. problema. De
669. acuerdo con las enmiendas del artículo 74, cualquier pequeño
670. sindicato local
671. puede seguir recurriendo a los servicios de agentes
672. negociadores residentes
673. fuera de la provincia y asociados a una red nacional o
674. internacional como
675. parte del comité de negociación, así como para actuar en
676. calidad de portavoz
677. principal; sin embargo, alguien que reside en la provincia debe
678. estar
679. investido de autoridad a fin de facilitar la conducción de la
680. negociación,
681. incluida la conclusión del acuerdo colectivo.
682. 31. El querellante se refiere seguidamente al artículo 87 de la
683. ley de
684. relaciones de trabajo, el cual establece que en caso de
685. conflicto sólo se
686. puede votar la decisión de ir a la huelga o declarar un cierre
687. patronal. El
688. artículo establece lo siguiente:
689. Durante el período de negociaciones en curso, el agente
690. negociador puede
691. recurrir a la Junta para que supervise una votación sobre
692. declaración de
693. huelga o una organización de empleadores puede solicitar a la
694. Junta que
695. supervise una votación sobre el cierre patronal. En el contexto
696. de un
697. conflicto sólo se puede proceder a votación sobre la
698. declaración de huelga o
699. el cierre patronal.
700. Según el querellante, esta disposición impedirá a sindicatos y
701. asociaciones
702. de empleadores recabar las opiniones de sus afiliados sobre si
703. procede la
704. huelga o el cierre patronal en determinadas circunstancias. El
705. voto favorable
706. a la huelga o al cierre patronal se convertirá en mera formalidad
707. que habrá
708. que cumplir al comienzo de la negociación colectiva. El
709. querellante indica que
710. no existe razón alguna en cuya virtud los miembros de una
711. unidad negociadora
712. deban carecer de libertad para, en función de las
713. circunstancias, modificar
714. sus opiniones acerca de la conveniencia de la huelga.
715. 32. En relación con el artículo 87 de la ley de relaciones de
716. trabajo, el
717. Gobierno declara que la huelga o el cierre patronal constituye el
718. comienzo del
719. conflicto económico, por lo que tales votaciones deben ser
720. supervisadas por la
721. Junta de relaciones laborales de Alberta. Las modificaciones
722. introducidas en
723. el artículo 87 no impiden que un sindicato lleve a cabo su
724. propia votación o
725. recabe la opinión de sus afiliados en cuanto a la conveniencia
726. de declararse
727. en huelga cuando se den determinadas circunstancias. Tal
728. votación, dirigida
729. por el sindicato, forma parte del sistema administrativo interno
730. del sindicato
731. y, por tanto, la norma no constituye injerencia alguna respecto a
732. un voto
733. privado dentro del sindicato. El Gobierno explica que tal
734. votación o sondeo no
735. se puede considerar un sustitutivo de la votación supervisada
736. por la Junta de
737. relaciones laborales, que constituye un requisito previo para la
738. huelga legal.
739. Además, prosigue el Gobierno, si en la votación se decide la
740. huelga o el
741. cierre patronal, ello implica que una u otra parte ha optado por la
742. plataforma
743. económica como medio de resolver el conflicto. Según la
744. política que encarna
745. esta disposición los afiliados tienen libertad para declararse en
746. huelga, pero
747. deben hacerlo únicamente cuando ésta constituya el único
748. medio para resolver
749. el conflicto. La alternativa abriría el camino a una serie de
750. votaciones sobre
751. la huelga.
752. 33. Según el querellante, el artículo 102.2, 2) de la ley de
753. relaciones de
754. trabajo, tras la enmienda introducida por la ley 44, faculta al
755. Ministro de
756. Trabajo a exigir que los miembros de una unidad negociadora a
757. quienes vayan
758. dirigidas las recomendaciones de una junta de investigación
759. sobre conflictos
760. decidan por votación si aceptan o no dichas recomendaciones.
761. El artículo
762. establece lo siguiente:
763. A menos que una de las partes en el conflicto notifique a la
764. Junta (de
765. relaciones laborales) que acepta las recomendaciones de la
766. junta de
767. investigación sobre conflictos en el plazo de diez días tras
768. recibir una copia
769. de las recomendaciones del Ministro, la Junta (de relaciones
770. laborales)
771. supervisará la votación sobre la aceptación o el rechazo de las
772. recomendaciones por parte de los empleados o empleadores
773. afectados por el
774. conflicto y representados por la parte mencionada. Según el
775. querellante esta
776. facultad equivale a una interferencia indebida en los asuntos
777. internos del
778. sindicato, que debe tener el derecho y responsabilidad de
779. recabar la opinión
780. de sus miembros en cuanto a la aceptación de cualesquiera
781. propuestas concretas
782. para la solución de los conflictos; en opinión del querellante,
783. deben ser las
784. partes, y no el Ministro de Trabajo, quienes se responsabilicen
785. de la
786. conduccción de las relaciones laborales.
787. 34. Respecto al artículo 102.2, 2), el Gobierno indica que las
788. enmiendas a
789. este artículo tienen como objetivo casos recientes en los que
790. un sindicato se
791. ha negado a resolver un conflicto a pesar de que la mayoría de
792. los
793. trabajadores afectados deseaba que se resolviese el conflicto
794. bajo
795. determinadas condiciones. Según el Gobierno, con esta
796. disposición se garantiza
797. la expresión del deseo de la mayoría de los trabajadores
798. afectados sobre la
799. cuestión de la aceptación de un laudo de la Junta.
800. 35. El querellante alega que los artículos 105 y 106 de la ley
801. de relaciones
802. de trabajo constituyen una nueva y peligrosa injerencia al
803. prohibir a las
804. personas que actúan en nombre de los sindicatos o de los
805. empleadores amenazar
806. con huelga o cierre patronal en aquellos casos en que la ley no
807. autoriza la
808. huelga ni el cierre. Estos artículos establecen lo siguiente:
809. Artéculo 105, 3). Ningún empleado, agente negociador o
810. persona que actúe en
811. nombre del agente negociador amenazará con huelga o la
812. provocará, a menos que
813. la huelga se halle permitida por la presente ley.
814. Artéculo 106, 3). Ningún empleador amenazará con el cierre
815. patronal a menos
816. que éste se halle permitido por la presente ley. El querellante
817. indica con
818. respecto a esta enmienda que es muy complicada la cuestión
819. de determinar si
820. una huelga o cierre patronal son ilegales y que, por tanto, no se
821. debería
822. prohibir a las partes que debatan sobre el tema. El querellante
823. pregunta si el
824. Gobierno tiene la intención de aplicar el artículo 105 para
825. sancionar, por
826. ejemplo, a los empleados que se nieguen a realizar trabajos que
827. consideren
828. inseguros.
829. 36. Con respecto a la inclusión de las "amenazas" de huelga o
830. de cierre
831. patronal en los artículos 105 y 106 de la ley de relaciones de
832. trabajo, el
833. Gobierno indica que no se permiten la huelga o el cierre patronal
834. cuando no se
835. cumplen los requisitos previos establecidos en la ley. No
836. obstante, si la
837. huelga o el cierre patronales, con sus graves consecuencias
838. para trabajadores
839. y empleadores, sólo pueden producirse cuando se cumplan
840. ciertas condiciones,
841. ni el sindicato ni los empleados ni las personas que actúen en
842. nombre del
843. sindicato o del empleador deben poder plantear la amenaza de
844. una acción ilegal
845. para lograr otros objetivos, como ocurriría cuando se amenaza
846. con una huelga
847. para obligar a que se modifique un convenio colectivo durante
848. su período de
849. vigencia y contra la voluntad de la otra parte. En cualquier
850. caso, el Gobierno
851. indica que se procede a la revisión de estas disposiciones
852. debido
853. esencialmente a las dificultades que entrañan. El Gobierno
854. añade que la
855. finalidad de este artículo no consiste en sancionar a los
856. trabajadores que se
857. niegan a realizar actividades que, en su opinión, son inseguras.
858. Las leyes
859. sobre higiene y seguridad se ocupan plenamente de todo lo
860. relacionado con la
861. seguridad en el trabajo. Según el Gobierno, la caracteréstica
862. esencial de la
863. huelga es la de constituir una negativa concertada por parte de
864. dos o más
865. empleados con la finalidad de obligar al empleador a que acepte
866. determinadas
867. condiciones de empleo; la Junta de relaciones laborales nunca
868. ha considerado
869. que la huelga suponga una negativa al trabajo por realizarse
870. éste en
871. condiciones inseguras.
872. 37. El querellante alega que varias disposiciones de la ley 44
873. tienen por
874. objetivo hacer más difícil para los sindicatos la obtención y la
875. conservación
876. de los certificados que los acreditan como representantes de los
877. trabajadores
878. en la negociación colectiva. Se refiere, en particular, al artículo
879. 49, 1) de
880. la ley de relaciones de trabajo que establece lo siguiente:
881. A pesar de lo dispuesto en la presente ley, si la Junta ha
882. rechazado una
883. solicitud de certificación como agente negociador, la
884. revocación de tal
885. certificación, la declaración de que un agente negociador sólo
886. está facultado
887. para negociar colectivamente, el registro de una organización
888. de empleadores o
889. la cancelación del mismo, se ha denegado por la Junta o el
890. solicitante ha
891. desistido en sus pretensiones, éste no podrá, sin el
892. consentimiento de la
893. Junta, formular una solicitud idéntica o básicamente igual hasta
894. que hayan
895. transcurrido 90 días desde la fecha del desistimiento o de la
896. negativa. Según
897. el querellante, este artículo impedirá tanto que los sindicatos
898. retiren las
899. solicitudes de certificación cuando constaten que no cuentan
900. con un apoyo
901. mayoritario como que procedan a la nueva presentación de la
902. solicitud cuando
903. se obtenga la mayoría. Los únicos efectos de esta enmienda
904. consistirán en
905. poner más impedimentos a las campañas sindicales y, por tanto,
906. elevar el costo
907. de las mismas.
908. 38. El Gobierno indica que las enmiendas al artículo 49 de la
909. ley de
910. relaciones de trabajo exigen que el solicitante de certificación
911. obtenga el
912. permiso de la Junta para presentar una nueva solicitud antes de
913. que
914. transcurran 90 días desde la fecha de desistimiento o de
915. rechazo de la
916. anterior solicitud. Declara, asimismo, que estas enmiendas se
917. produjeron al
918. reconocer los efectos administrativos que para el empleador, los
919. empleados y
920. la Junta de relaciones laborales supone la repetida e infructuosa
921. presentación
922. de solicitudes.
923. 39. El querellante alega asimismo que con anterioridad a la
924. introducción del
925. artículo 132 de la ley de relaciones de trabajo, toda certificación
926. sindical
927. seguía teniendo plena vigencia a pesar de la venta o traspaso
928. de la empresa
929. por parte del empleador, con lo que se procuraba evitar que
930. éste vendiese o
931. transfiriese la empresa a otra persona para, en convivencia con
932. él, poder
933. librarse del sindicato que ostentara la correspondiente
934. certificación. Según
935. el querellante, la nueva situación (por la que la Junta de
936. relaciones
937. laborales puede, previa solicitud de un empleador, sindicato o
938. persona
939. afectada, determinar qué derechos, privilegios y obligaciones se
940. han adquirido
941. o se conservan) brinda a los nuevos empleadores la
942. oportunidad de poder
943. frustrar el deseo de los empleados de seguir estando
944. representados en la
945. negociación colectiva por sus anteriores agentes negociadores.
946. 40. En cuanto a las enmiendas al artículo 132, el Gobierno
947. declara que se
948. introdujeron a fin de evitar resultados anómalos. Antes de que
949. se introdujeran
950. dichas modificaciones, si la Junta de relaciones laborales
951. llegaba a la
952. conclusión de que se había producido una venta,
953. arrendamiento o cesión de una
954. empresa o parte de la misma, se aplicaba automáticamente al
955. adquirente la
956. certificación y el acuerdo colectivo vigentes para el vendedor.
957. El Gobierno
958. indica que la intención de la disposición enmendada sigue
959. siendo la misma; no
960. obstante, si se planteara algún problema en la aplicación de
961. este artículo, la
962. Junta de relaciones laborales puede declarar que los
963. certificaciones, acuerdos
964. colectivos o el procedimiento seguido sean de observancia
965. obligatoria para el
966. adquirente, en contraste con la disposición anterior por la que la
967. Junta tenía
968. que proceder a dicha declaración. La nueva disposición hace
969. posible que la
970. Junta de relaciones laborales resuelva los conflictos, al tener
971. facultades
972. para modificar la certificación o el acuerdo colectivo en
973. cuestión, e incluso
974. para revocarlo. El Gobierno subraya que sólo se ha atribuido a
975. la Junta un
976. poder facultativo para resolver los conflictos.
977. 41. El querellante alega asimismo que el nuevo artículo 1(w.1)
978. de la ley
979. modificatoria de las relaciones de trabajo, el introducir el
980. concepto de
981. "organización sindical" crea una situación en la que la
982. organización nacional
983. o provincial autorizada a negociar en nombre de los sindicatos
984. locales queda
985. expuesta a las sanciones que la ley prevé para los sindicatos.
986. El Gobierno
987. indica que las enmiendas propuestas al artículo 1(w.1) en
988. ningún momento
989. llegaron a adoptarse y no forman parte de la ley de relaciones
990. de trabajo.
991. 42. El querellante hace referencia al artículo 117.94 de la ley
992. de
993. relaciones de trabajo - que es idéntico al nuevo artículo 92.2 de
994. la ley de
995. relaciones de los empleados del servicio público - como el
996. ejemplo más
997. pernicioso de legislación antisindical de la ley 44. Según el
998. querellante, el
999. objetivo manifiesto de este artículo es paralizar
1000. económicamente a un
1001. sindicato si sus miembros se declaran en huelga. El artículo
1002. establece lo
1003. siguiente:
1004. 1) Si los empleados a quienes resulte aplicable esta sección
1005. (es decir, los
1006. empleados a quienes se prohíbe la huelga) se declarasen en
1007. huelga, el
1008. empleador, a pesar de cualquier contrato colectivo o de
1009. cualquier otra
1010. disposición de esta ley, podrá notificar al agente negociador que
1011. pretende
1012. suspender el pago de las cotizaciones, porcentajes y otras
1013. cantidades.
1014. 2) La notificación especificará la unidad negociadora o la
1015. parte de la
1016. unidad negociadora concernida y deberá realizarse con una
1017. anticipación de un
1018. mínimo de un mes y un máximo de seis meses.
1019. 3) El agente negociador concernido puede recurrir a la Junta
1020. en un plazo de
1021. 72 horas después de la notificación a fin de que ésta determine
1022. si se ha
1023. producido o no una huelga.
1024. 43. En cuanto al artículo 117.94 de la ley de relaciones de
1025. trabajo y al
1026. artículo 92.2 de la ley de relaciones de los empleados del
1027. servicio público,
1028. modificados por la ley 44, el Gobierno indica que, a menos que
1029. el sindicato
1030. cometa un acto ilegal, prosigue el envío de las cotizaciones
1031. sindicales. El
1032. Gobierno añade que, si el empleador notifica que se van a
1033. retener las
1034. cotizaciones sindicales, queda abierta la posibilidad de
1035. presentar un recurso
1036. expeditivo y poco costoso ante la junta competente investida de
1037. poderes
1038. cuasijudiciales; ésta decidirá si procede la interrupción de los
1039. envíos, tras
1040. comprobar si el sindicato contravino o no la ley en cuestión e
1041. interrumpió
1042. ilegalmente la actividad del empleador. Existen procedimientos
1043. de recursos
1044. adecuados para proteger los intereses de todas las partes.
1045. 44. En cuanto a la denegación del derecho de huelga a los
1046. trabajadores del
1047. sector hospitalario recogido en el artículo 117.1 de la ley de
1048. relaciones de
1049. trabajo, el querellante alega que todos los trabajadores del
1050. sector
1051. hospitalario, incluido el personal de cocinas, conserjes,
1052. jardineros,
1053. enfermeras, técnicos de servicios sanitarios y personal
1054. administrativo, se
1055. hallan comprendidos dentro de este nuevo artículo.
1056. 45. El Gobierno proclama su postura en lo referente a las
1057. normas
1058. internacionales aplicables al caso, a saber que, si bien la
1059. libertad de
1060. sindicación queda protegida, no ocurre lo mismo con los
1061. objetivos sindicales
1062. concretos ni con los mecanismos de solución de los conflictos.
1063. Indica al
1064. Gobierno que el carácter evolutivo de las relaciones laborales
1065. excluye la
1066. adopción de un único planteamiento general para la solución de
1067. los conflictos.
1068. En el contexto de las relaciones laborales, los objetivos de la
1069. sindicación, y
1070. en especial la protección de los intereses de los trabajadores,
1071. pueden
1072. alcanzarse, y de hecho se alcanzan, sin recurrir al mecanismo
1073. de la huelga.
1074. Según el Gobierno, la negociación colectiva en el sector
1075. público se debe
1076. contemplar en el contexto más amplio de las actividades
1077. gubernamentales, pues
1078. sólo constituye una parte de las mismas. A la hora de elaborar el
1079. sistema de
1080. negociación colectiva, deben tenerse en cuenta varias
1081. caracterésticas de suma
1082. importancia, a fin de que el sistema sea compatible con las
1083. citadas
1084. actividades: en virtud del proceso gubernamental seguido en
1085. Canadá las
1086. decisiones se alcanzan mediante compromisos y como
1087. respuesta a las presiones
1088. ejercidas a tal efecto; los intereses que influyen en la
1089. distribución de
1090. recursos esca os participan en el proceso político y, por tanto,
1091. deben quedar
1092. sujetos a las limitaciones que normalmente entraña dicha
1093. participación; a fin
1094. de mantener el esencial y delicado equilibrio requerido en este
1095. proceso,
1096. especialmente en lo relativo a las decisiones administrativas
1097. esenciales que
1098. se producen fuera de la revisión y evaluación normales que
1099. entraña el proceso
1100. electoral, no puede permitirse que unos determinados intereses
1101. queden
1102. supeditados a otros intereses particulares. El Gobierno indica
1103. asimismo que,
1104. si bien en la mayoría de los casos las actividades realizadas por
1105. los
1106. empleados del servicio público suelen tener un carácter muy
1107. particular, la
1108. naturaleza especial del empleador es una constante toda vez
1109. que el gobierno
1110. está sometido al voto popular. Por último, el Gobierno declara
1111. que, de
1112. mantenerse el derecho de los trabajadores de la asistencia
1113. sanitaria a negarse
1114. a prestar servicios, sus intereses se hallarían en una situación
1115. de ventaja y
1116. prioridad inaceptable respecto de todos aquellos cuyas
1117. legítimas necesidades
1118. de asistencia sanitaria debe satisfacer el sistema, obligación
1119. para la que no
1120. existe alternativa aceptable y, por tanto, quedaría en entredicho
1121. el proceso
1122. decisorio en lo referente a la prestación de asistencia médica.
1123. Esta situación
1124. sólo se ha modificado en la medida en que se ha arbitrado una
1125. alternativa para
1126. el caso en que no se presten servicios, y el Gobierno considera
1127. que ésta es
1128. una solución eficaz que permitirá la adecuada defensa de los
1129. trabajadores en
1130. un contexto que se ajuste a las normas internacionales.
1131. C. Información obtenida durante la misión
1132. 46. En el curso de la misión tuve ocasión de discutir las
1133. diversas
1134. cuestiones del presente caso; primero, en Ottawa, con
1135. representantes del
1136. Congreso del Trabajo de Canadá (CLC) y del Sindicato Nacional
1137. de Empleados de
1138. los Gobiernos Provinciales (NUPGE), y posteriormente, en
1139. Edmonton, con
1140. representantes del Sindicato de Empleados Provinciales de
1141. Alberta (AUPE) y sus
1142. distintas secciones. También se mantuvieron discusiones con el
1143. Ministro
1144. adjunto del Trabajo y otros funcionarios del gobierno provincial.
1145. Además de
1146. las exposiciones orales que hicieron las partes, se me entregó
1147. una voluminosa
1148. documentación a fin de refrendar los argumentos expuestos.
1149. 47. En estas discusiones quedó claro que las tres cuestiones
1150. principales que
1151. preocupaban a los sindicatos como consecuencia de la entrada
1152. en vigor de la
1153. ley 44, por la que se enmienda la ley de relaciones de los
1154. empleados de los
1155. servicios públicos, era la limitación de los derechos de
1156. negociación colectiva
1157. para los empleados del sector público y el modo de
1158. funcionamiento de los
1159. procedimientos de arbitraje, las nuevas restricciones que la ley
1160. 44 imponía al
1161. derecho de huelga de los empleados públicos y la exclusión de
1162. determinados
1163. empleados de la participación en la negociación. Algunas otras
1164. cuestiones más,
1165. incluidas también en la queja, fueron examinadas asimismo en
1166. detalle y de
1167. ellas nos ocuparemos más adelante.
1168. a) Negociación colectiva y arbitraje.
1169. 48. Los sindicatos alegaban que la promulgación de la ley 44
1170. había
1171. constituido un intento claro y deliberado de imponer nuevas
1172. restricciones a
1173. los derechos de negociación colectiva de los empleados de los
1174. gobiernos
1175. provinciales. Además, como consecuencia de la aplicación de
1176. la ley 44 se vino
1177. abajo toda la credibilidad en la equidad e imparcialidad del
1178. sistema de
1179. arbitraje, único mecanismo de resolución de conflictos con que
1180. contaba esta
1181. categoría de trabajadores.
1182. 49. Se recogió una voluminosa información sobre la manera
1183. como se efectúa la
1184. negociación colectiva entre el Sindicato de Empleados
1185. Provinciales de Alberta,
1186. como agente de negociación acreditado que representa a 12
1187. secciones distintas
1188. de empleados provinciales (alrededor de 38 000 en total), y la
1189. Corona
1190. representada por Alberta, en cuanto empleador. Según el
1191. artículo 50 de la ley
1192. de relaciones de los empleados del servicio público, en caso de
1193. que se origine
1194. un conflicto, si la Junta de relaciones de los empleados del
1195. servicio público
1196. estima que las partes implicadas en el conflicto no han hecho
1197. esfuerzos
1198. razonables para concluir un acuerdo colectivo, puede ordenar a
1199. las partes que
1200. prosigan la negociación colectiva. El artículo 51, 1), c) de la ley
1201. faculta a
1202. la Junta para establecer una comisión de arbitraje si estima que
1203. no sólo deben
1204. someterse a arbitraje nuevos puntos sino que, además, es el
1205. momento adecuado
1206. para someter el asunto a una junta de arbitraje.
1207. 50. En el momento de efectuarse la misión se habían
1208. concluido convenios
1209. colectivos en 8 de las 12 secciones del AUPE; los cuatro
1210. grupos sobre los que
1211. no se había llegado a un acuerdo eran los formados por las
1212. enfermeras, el
1213. personal que desempeña actividades económicas, los
1214. asistentes sociales y los
1215. educadores.
1216. 51. El negociador jefe del AUPE explicó que la ley 44 se
1217. promulgó a causa
1218. del descontento del Gobierno por los laudos emitidos por 12
1219. juntas de
1220. arbitraje distintas en 1983. Dichos arbitrajes se habían visto
1221. precedidos de
1222. una decisión de la Junta de relaciones de los empleados del
1223. servicio público
1224. en la que se decía que éstos no se hallaban dispuestos a
1225. negociar de buena fe.
1226. La actual ronda de negociaciones, que comenzó en enero de
1227. 1984 para el bienio
1228. 1984-1985, se desarrolló en el contexto de la nueva atmósfera
1229. creada por la
1230. promulgación de la ley 44 y los empleados mostraron una actitud
1231. agresiva en la
1232. mesa de negociaciones. El fracaso de las negociaciones llevó
1233. al sindicato a
1234. pedir en abril 1984 que se procediera a un arbitraje pero su
1235. solicitud fue
1236. rechazada por la Junta. En julio de 1984, tras el fracaso
1237. experimentado por la
1238. mediación, la Junta remitió el convenio principal, o maestro, a
1239. una solución
1240. de arbitraje.
1241. 52. Se presentaron también pruebas sobre el proceso
1242. negociador, que a juicio
1243. de los sindicatos era frustrante y demasiado largo. La Junta de
1244. relaciones de
1245. los empleados del servicio público servía a menudo para
1246. retrasar o impedir
1247. cualquier referencia al arbitraje. En un caso en que estaban
1248. implicados 14 000
1249. trabajadores administrativos, las negociaciones habían
1250. comenzado en enero de
1251. 1984, y en no menos de tres ocasiones la Junta había
1252. denegado la solicitud de
1253. arbitraje alegando que era "inoportuna". Tal medida fue seguida
1254. de una
1255. petición ante el tribunal que, en marzo de 1985, defendió el
1256. poder
1257. discrecional de la Junta para crear una comisión de arbitraje y
1258. señaló que la
1259. decisión de la misma en el caso en cuestión no resultaba
1260. "manifiestamente
1261. irrazonable". Solo tras un período de al menos 18 meses desde
1262. el comienzo de
1263. las negociaciones se reconoció el arbitraje y, como ponen de
1264. relieve los
1265. sindicatos, la cuestión de la retroactividad de los aumentos
1266. salariales pasó a
1267. ser objeto de negociación.
1268. 53. Más concretamente, por lo que se refiere al proceso de
1269. arbitraje, los
1270. sindicatos expresaron una gran preocupación acerca de la
1271. aplicación práctica
1272. del artículo 5.48, 2) de la ley de relaciones de los empleados del
1273. servicio
1274. público, que limita las cuestiones que pueden someterse a
1275. arbitraje. La Junta
1276. de relaciones de los empleados del servicio público tiene
1277. jurisdicción para
1278. decidir si una determinada demanda se halla incluida dentro de
1279. la lista de
1280. cuestiones no sometida al arbitraje recogida en dicha
1281. disposición. A juicio de
1282. los sindicatos esta disposición otorga al empleador el derecho
1283. unilateral para
1284. determinar las condiciones de empleo. Los sindicatos pedían
1285. que todas las
1286. cuestiones comprendidas en la disposición cayeran dentro de la
1287. esfera de la
1288. negociación y el arbitraje, pues no afectaban a las cuestiones
1289. que fueran de
1290. la prerrogativa de la dirección.
1291. 54. Entre los ejemplos de cuestiones que no han sido
1292. consideradas objeto de
1293. arbitraje en virtud del artículo 5.48 cabe citar el derecho del
1294. empleador a
1295. dar trabajo fuera de la unidad de negociación, cuestiones sobre
1296. las horas y
1297. turnos de trabajo, ciertos períodos de permiso y el cálculo de las
1298. horas
1299. extraordinarias (artículo 48, 2a)); cuestiones sobre la evaluación
1300. de los
1301. puestos de trabajo, elaboración de descripciones de puestos,
1302. cuestiones sobre
1303. la igualdad de remuneración para un trabajo de igual valor
1304. (artículo 48, 2b));
1305. todo lo relativo a la selección, traslado, ascenso, formación,
1306. instrucción
1307. para el manejo seguro de los equipos, etc. (artículo 48, 2c)). En
1308. un caso
1309. reciente (diciembre de 1984) la Junta de relaciones de los
1310. empleados del
1311. servicio público determinó que una propuesta del sindicato para
1312. proteger las
1313. posiciones de empleados despedidos por la que se requería al
1314. empleador que
1315. diese cuenta de los despidos que pensaba efectuar no era
1316. objeto de arbitraje
1317. porque limitaba la discreción del empleador. Los sindicatos, en
1318. consecuencia,
1319. alegaron que estos ejemplos mostraban que la Junta daba una
1320. interpretación
1321. amplia al artículo 48, 2) a fin de proteger la prerrogativa de
1322. dirección del
1323. empleador.
1324. 55. Además, los sindicatos alegaban que, incluso los casos en
1325. que cuestiones
1326. en litigio eran sometidos a arbitraje, la discreción de los árbitros
1327. se veéa
1328. reducida por la necesidad de que considerasen determinados
1329. aspectos. Estos
1330. criterios se exponen en el artículo 55 de la ley y, en particular,
1331. obligan a
1332. los árbitros a prestar especial consideración a las declaraciones
1333. de política
1334. económica del Gobierno. A juicio del sindicato, estas
1335. disposiciones se
1336. introdujeron en 1983 como respuesta a la serie de laudos de
1337. arbitraje que el
1338. Gobierno había criticado por entenderlos demasiado generosos.
1339. Se informó a la
1340. misión de algunas declaraciones recientes de política financiera
1341. emitidas por
1342. el Gobierno. Según los sindicatos, los árbitros debían defender
1343. la política
1344. financiera del Gobierno y, en consecuencia, los resultados del
1345. arbitraje eran
1346. un reflejo de dicha política. En otras palabras, semejante
1347. fiscalización de
1348. las decisiones arbitrales no significaba sino que el Gobierno
1349. estaba, en
1350. realidad, legislando resultados para sí mismo en cuanto
1351. empleador. De esa
1352. forma, los árbitros carecían de la independencia necesaria para
1353. llegar a
1354. constituir una alternativa adecuada a la negociación colectiva.
1355. 56. Al respecto, se dieron a conocer a la misión varios laudos
1356. de arbitraje
1357. recientes. A partir de los mismos pudo verse claramente que las
1358. juntas de
1359. arbitraje en cuestión habían prestado atenta consideración a las
1360. disposiciones
1361. del artículo 55, a) y b), y habían estudiado en detalle los
1362. papeles
1363. conflictivos del Gobierno como elaborador de la política
1364. financiera de trabajo
1365. de la provincia y en cuanto que empleador. En algunos casos,
1366. la Junta no
1367. había estimado necesario en realidad tomar en cuenta las
1368. disposiciones
1369. opcionales que se recogen en el artículo 55, b) de la ley. En un
1370. caso, en mayo
1371. de 1984, la Junta de arbitraje había señalado que la política
1372. financiera del
1373. Gobierno no tenía especial interés pues, entre otras cosas, no
1374. prescribía con
1375. exactitud la cuantía del aumento.
1376. b) Empleados excluidos.
1377. 57. La misión pudo escuchar también las declaraciones sobre
1378. la exclusión, en
1379. virtud del artículo 21, 1) de la ley de ciertas categorías de
1380. empleados de la
1381. unidad de negociación a los fines de la negociación colectiva.
1382. Las recientes
1383. enmiendas introducidas por la ley 44 ampliaron la gama de
1384. personas a las que
1385. se denegaba el derecho a participar en la negociación
1386. colectiva. Algunas de
1387. estas categorías de trabajadores habían disfrutado hasta
1388. entonces de dicho
1389. derecho. Se recordó que el artículo 21 prohíbe esencialmente
1390. que las personas
1391. empleadas que tienen o ejercen responsabilidades u
1392. obligaciones de dirección o
1393. que se ocupan primordialmente de la administración de las
1394. políticas o
1395. programas de personal, no podrán participar en la negociación.
1396. 58. A juicio de los sindicatos, la exclusión de dichos empleados
1397. no se
1398. justificaba y la enmienda, según la ley 44, había excluido del
1399. derecho a la
1400. negociación colectiva a varios grupos de empleados a los que
1401. en el estatuto
1402. previo se reconocía ese derecho por la Junta de relaciones de
1403. empleados del
1404. servicio público. El Gobierno hizo uso de su autoridad legislativa
1405. para
1406. revocar una serie de decisiones tomadas por la Junta. Por
1407. ejemplo, la Junta
1408. sostuvo en determinado caso que los empleados de los
1409. programas de seguridad e
1410. higiene del trabajo y de los programas y actividades de mejora
1411. de la
1412. organización no se hallaban dentro de la esfera de las "políticas
1413. o programas
1414. de personal" definidas en el artículo 21, 1, b) de la ley. La
1415. Junta, en la
1416. decisión que emitió, señaló que personal, en el sentido descrito,
1417. comprendía
1418. las políticas o programas sobre la selección de candidatos, la
1419. contratación,
1420. el nombramiento y promoción de empleados, y la clasificación,
1421. evaluación,
1422. sanción o destitución de empleados. Los sindicatos presentaron
1423. otros ejemplos
1424. de casos en los que las enmiendas de la ley 44 denegaban el
1425. derecho a formar
1426. parte de una unidad de negociación a determinados grupos de
1427. trabajadores o
1428. funcionarios individuales a los que la Junta había reconocido
1429. dicho derecho.
1430. Según los sindicatos, a más de 400 personas se les había
1431. denegado el derecho a
1432. la negociación colectiva en virtud de las enmiendas hechas al
1433. artículo 21.
1434. c) El derecho de huelga.
1435. 59. La misión escuchó asimismo las declaraciones de los
1436. sindicatos sobre la
1437. negativa en general del derecho de huelga impuesto por el
1438. artículo 93 de la
1439. ley de relaciones de los empleados del servicio público sobre
1440. aquellos
1441. empleados a los que se aplica la ley. Según los sindicatos, el
1442. Gobierno había
1443. intentado justificar esta negativa alegando que, si bien todos los
1444. empleados
1445. en cuestión no prestaban servicios esenciales, guardaban en
1446. cambio estrecha
1447. relación con aquellos que los prestaban, por lo que parecía
1448. lógico que se los
1449. tratase de manera similar; que no había otra forma de prestación
1450. posible de
1451. tales servicios, y que dichos empleados se hallaban en una
1452. situación especial
1453. para ejercer una mayor presión sobre el Gobierno que otros
1454. ciudadanos.
1455. 60. Los sindicatos alegaban que no había pruebas de
1456. estrechas vinculaciones
1457. entre personas esenciales y personas no esenciales y, lo que es
1458. más
1459. importante, que el abandono del trabajo por parte del personal
1460. considerado no
1461. esencial no repercutiría negativamente en la prestación de los
1462. servicios
1463. esenciales. Asimismo, tampoco había pruebas de que no
1464. hubiese posibilidad
1465. alguna de suministrar los servicios prestados por los empleados
1466. afectados.
1467. Además, proseguían señalando los sindicatos, no se había
1468. aplicado el mismo
1469. criterio en el sector privado en aquellos casos en que no se
1470. disponía de otra
1471. posible alternativa de prestación de los servicios.
1472. 61. En reuniones con los representantes del gobierno
1473. provincial de Alberta,
1474. las cuestiones que se habían señalado a la atención de la OIT
1475. y discutido con
1476. la misión, fueron explicadas en detalle. Los representantes del
1477. Gobierno
1478. precisaron a la misión que la respuesta dada por el sector
1479. privado al descenso
1480. espectacular de la actividad económica había sido
1481. constructiva, y que los
1482. alegatos de los sindicatos del sector público de que habían sido
1483. considerados
1484. de una manera especial para recibir un tratamiento desfavorable
1485. eran
1486. exclusivos de dicha categoría de trabajadores.
1487. 62. En cuanto al proceso de negociación colectiva, los
1488. representantes del
1489. Gobierno explicaron que cualquiera de las partes tenía derecho
1490. a vetar
1491. aquellos asuntos que se sugerían para ser objeto de arbitraje.
1492. Aquellos que la
1493. Junta de relaciones de empleados del servicio público había
1494. excluido de las
1495. partes del acuerdo básico con el AUPE que se dejaban a la
1496. decisión del
1497. arbitraje hacían referencia exclusivamente a los derechos de la
1498. dirección. El
1499. Gobierno admitéa, empero, que la definición de derechos de la
1500. dirección era
1501. una cuestión compleja.
1502. 63. Al respecto, señalé a los representantes del Gobierno que
1503. la Junta de
1504. relaciones de empleados del servicio público, al negarse a
1505. considerar
1506. determinadas cuestiones como de arbitraje, no hacía otra cosa
1507. que arbitrar
1508. sobre las mismas. En aquellos casos en que el arbitraje era
1509. fundamental en una
1510. situación no de huelga, parecía anómalo que la Junta, que era
1511. un órgano
1512. procesal, se erigiese en el papel de árbitro de determinadas
1513. cuestiones. Un
1514. procedimiento semejante llevaría consigo la pérdida de la fe y la
1515. confianza
1516. del sindicato en la Junta. Indiqué, además, que parecía como si
1517. la utilización
1518. que el Gobierno hacía del proceso legislativo para tratar de lo
1519. referente a la
1520. negociación colectiva hubiese dado lugar también a una
1521. pérdida de confianza de
1522. los sindicatos en el sistema negociador.
1523. 64. En cuanto al arbitraje en sé, los representantes del
1524. Gobierno indicaron
1525. que, a partir de la reducida experiencia que el Gobierno tenía
1526. del arbitraje
1527. de conflictos de interés, no había pruebas de que se hubiese
1528. abusado de la
1529. disposición (artículo 55 de la ley) por la que se requería a los
1530. árbitros que
1531. tuviesen en cuenta la política financiera en vigor en la
1532. provincia. No había
1533. forma de saber en qué medida los árbitros tomaban en cuenta
1534. dicho artículo,
1535. pero en cualquier caso dicha política suponía un amplio campo
1536. para la
1537. intervención de los árbitros. Se facilitaron a la misión ejemplos
1538. de la
1539. política financiera llevada por el Gobierno.
1540. 65. Respecto a la cuestión de las exclusiones según el
1541. artículo 21, 1) de la
1542. ley, tal como ha quedado enmendado, el Gobierno explicó que
1543. 960 empleados en
1544. total se vieron afectados por la enmienda. Los mismos
1545. trabajaban sobre todo en
1546. el área de la política de personal y sólo se vieron excluidos de la
1547. unidad de
1548. negociación unos 12 empleados que prestaban servicios en la
1549. esfera de la
1550. seguridad e higiene del trabajo.
1551. 66. En cuanto a la denegación del derecho de huelga, informé
1552. al Gobierno, en
1553. términos generales, que el Comité de Libertad Sindical
1554. probablemente
1555. expresaría cierta preocupación acerca de las disposiciones
1556. previstas en la ley
1557. al respecto, a la luz de los principios enunciados. Los
1558. representantes del
1559. Gobierno tomaron nota de ello, al tiempo que me informaba de
1560. que determinadas
1561. cuestiones relativas al derecho de huelga de los empleados
1562. públicos estaban
1563. planteadas ante los tribunales.
1564. 67. Señalé asimismo a la atención del Gobierno la cuestión, de
1565. interés
1566. también para los sindicatos, de la falta de consulta previa a los
1567. sindicatos
1568. sobre las leyes relativas a cuestiones que les afectan a ellos o a
1569. sus
1570. afiliados. En su respuesta, el representante del Gobierno me
1571. informó que
1572. cualquier falta de consulta sobre tales cuestiones se debería a
1573. la urgencia de
1574. la situación y en ningún caso a una política sistemática de no
1575. consultar.
1576. Incluso sobre aquellas cuestiones que eran urgentes se
1577. celebraban audiencias
1578. públicas en el Parlamento, pero por lo general las leyes eran el
1579. resultado de
1580. discusiones largas y constructivas con todas las partes
1581. interesadas.
1582. d) Otras cuestiones.
1583. 68. En el curso de las discusiones con el AUPE, se me informó
1584. de que aunque
1585. dicha organización había temido en un principio que el recurso
1586. a negociadores
1587. experimentados de otras provincias pudiera haber supuesto
1588. limitaciones a lo
1589. dispuesto por el artículo 74, 1), la disposición no planteaba
1590. problemas tal
1591. como estaba redactada. Los representantes del gobierno
1592. provincial explicaron
1593. que dicha disposición había sido introducida únicamente para
1594. resolver los
1595. problemas prácticos que se habían planteado en el pasado, en
1596. que no se había
1597. podido mantener contacto durante las negociaciones con
1598. negociadores de fuera
1599. de la provincia o, incluso en el momento de llegar a un acuerdo,
1600. para la firma
1601. de un convenio. Comoquiera que el artículo 74, 1), no
1602. pareciese plantear
1603. graves problemas en la práctica expresé la esperanza de que
1604. las partes
1605. pudieran discutir acerca de su aplicación si, en el futuro, se
1606. suscitaban
1607. problemas al respecto.
1608. 69. Se explicó a la misión que el artículo 87 de la ley de
1609. relaciones de
1610. trabajo (que preveéa la votación sólo para declarar la huelga o
1611. el cierre
1612. patronal en el caso de un conflicto) se había introducido como
1613. reacción a una
1614. huelga llevada a cabo en 1982 por las enfermeras del hospital
1615. Mineral Springs
1616. de Banff, durante la cual uno de los sindicatos participantes
1617. había discutido
1618. los resultados de una votación en favor de la huelga. El
1619. Gobierno señaló
1620. también que, según esta disposición, los sindicatos podrían
1621. reunirse y
1622. discutir posibles acciones de huelga tan a menudo como
1623. desearan, pero sólo
1624. podéan llevar a cabo una votación de huelga bajo la
1625. supervisión de la Junta de
1626. relaciones de trabajo. Ambas partes estaban de acuerdo en que
1627. parecía no haber
1628. problemas con la situación actual en la práctica.
1629. 70. En relación con el artículo 102.2 2) (que prevé que la
1630. Junta de
1631. relaciones de trabajo supervise la votación sobre la aceptación
1632. por parte de
1633. los empleados de una solución en caso de conflicto), se explicó
1634. a la misión
1635. que la Comisión de Investigación de Conflictos era una forma de
1636. mediación
1637. coercitiva creada para examinar cada conflicto en concreto. La
1638. disposición
1639. planteaba la cuestión de si los dirigentes sindicales eran libres
1640. para aceptar
1641. los laudos o si ello era algo que los afiliados sindicales debían
1642. decidir
1643. mediante una votación, a la que aún no se había recurrido
1644. nunca.
1645. 71. Durante las discusiones con los representantes sindicales,
1646. quedó en
1647. claro para la misión que la consideración que hace el artículo
1648. 105, 3) de
1649. conducta delictiva a la simple amenaza de emprender una
1650. huelga ilegal había
1651. contribuido a aumentar su temor acerca de los verdaderos fines
1652. que se
1653. ocultaban tras la ley 44. Subrayaban que el peligro que
1654. encarnaba esta
1655. disposición se veéa agravado por el hecho de que la huelga se
1656. hallaba definida
1657. en sentido amplio en la ley. El Gobierno, por otro lado, señalaba
1658. que habían
1659. numerosas decisiones de la Junta de relaciones de trabajo que
1660. aclaraban la
1661. definición de huelga. Resaltaba, asimismo, que esta disposición
1662. emanaba del
1663. principio de una negociación colectiva justa en el sentido de
1664. que la amenaza
1665. de acciones ilegales no contribuéa a la resolución de una
1666. determinada cuestión
1667. negociada ni a favorecer las negociaciones en general. Por mi
1668. parte, señalé
1669. que "las personas que obran por cuenta del agente
1670. negociador" se hallaban
1671. también cubiertas por esta disposición genérica. El Gobierno
1672. explicó que el
1673. artículo 105, 3) no se había aplicado y que dependía de la
1674. Junta de relaciones
1675. de trabajo, cuando se ocupase de la aplicación de esta
1676. disposición, el que se
1677. pusiese de relieve cualquier problema de interpretación sobre la
1678. postura de
1679. los agentes sindicales.
1680. 72. En cuanto al alegato relativo al artículo 49 de la ley de
1681. relaciones de
1682. trabajo (que introduce un plazo de 90 días antes de que pueda
1683. someterse una
1684. nueva solicitud de certificación), se le explicó a la misión que,
1685. según la ley
1686. de relaciones de trabajo, la Junta de relaciones de trabajo
1687. estaba facultada
1688. para otorgar una acreditación de negociación colectiva en tres
1689. clases de
1690. circunstancias: primero, cuando se comprueba que una mayoría
1691. de los empleados
1692. de la unidad son afiliados cotizantes que han elegido al
1693. sindicato para que
1694. sea su agente negociador; segundo, cuando se comprueba que
1695. una mayoría de los
1696. empleados de la unidad han solicitado la afiliación sindical y
1697. pagado una
1698. cantidad ("o depósito") con anterioridad a los 90 días previos a
1699. la fecha de
1700. solicitud de la certificación, y tercero, tras llevarse a cabo una
1701. votación.
1702. Antes de introducirse la enmienda, sólo se requerían 30 días
1703. para los
1704. empleados que habían pagado el depósito. Los representantes
1705. del sindicato
1706. juzgaban que esta ampliación de los límites temporales era otro
1707. buen ejemplo
1708. de las intenciones reales que encubría la ley 44. Según el
1709. Gobierno, el
1710. artículo 49 iba dirigido a aquellas situaciones en que no había
1711. una campaña de
1712. afiliación permanente por parte de los sindicatos a los efectos
1713. de la
1714. certificación de la negociación colectiva. Esta enmienda se
1715. introdujo para
1716. eliminar cualquier tipo de incertidumbre que pudiera haber sobre
1717. la fuerza
1718. real del sindicato en la unidad de negociación y para evitar todo
1719. posible
1720. abuso de los procesos de certificación como, por ejemplo, la
1721. prohibición de
1722. campañas de afiliación por parte de otros sindicatos en la misma
1723. unidad de
1724. negociación. El Gobierno señaló que se desconocía qué
1725. repercusión había tenido
1726. esta enmienda en la capacidad del sindicato para captar
1727. afiliados y solicitar
1728. la certificación. Comoquiera que en los estatutos de cualquier
1729. sindicato se
1730. recoge el límite temporal para el período de abono de las
1731. cotizaciones por
1732. parte de quienes solicitan la afiliación, cualquier problema de
1733. procedimiento
1734. que el artículo 49 puediera plantear para los sindicatos podía
1735. resolverse
1736. posiblemente mediante la simple enmienda de sus estatutos.
1737. Además, se señaló
1738. que la Junta de relaciones de trabajo gozaba de facultades
1739. discrecionales para
1740. realizar una votación incluso en el caso de que una mayoría (51
1741. por ciento) de
1742. los trabajadores de la unidad de negociación indicaran el
1743. sindicato elegido
1744. como agente negociador.
1745. 73. Según los representantes sindicales, el fundamento de la
1746. enmienda del
1747. artículo 132 (relativo a los derechos del sucesor) no era
1748. comprensible desde
1749. el punto de vista de las relaciones laborales. A tenor del
1750. Gobierno, la
1751. enmienda constituía una reacción frente a una sentencia
1752. judicial que había
1753. interpretado la anterior disposición en un sentido muy amplio,
1754. permitendo así
1755. que los derechos del sucesor obligasen a los empleados en
1756. "otras actividades
1757. afines"; la postura sobre los derechos del sucesor se hallaba
1758. ahora recogida
1759. en la ley, y la Junta de relaciones de trabajo sólo tenía un poder
1760. discrecional, y no una obligación, para determinar qué
1761. derechos, privilegios y
1762. obligaciones se mantenían en los casos en que se planteaba
1763. un problema según
1764. la disposición.
1765. 74. Según las informaciónes recogidas en el curso de la misión
1766. sobre el
1767. artículo 117.94 de la ley de relaciones de trabajo y el artéculo
1768. 92.2 de la
1769. ley de relaciones de los empleados del servicio público
1770. (abolición del
1771. descuento en nómina de las cuotas sindicales), quedó claro que
1772. los alegatos
1773. iniciales del querellante se referían a un proyecto de disposición
1774. en el que
1775. no se preveéa la notificación y el derecho a recurrir a la Junta
1776. pertinente.
1777. Los representantes sindicales reconocieron que, de momento,
1778. los artículos 117.
1779. 94 y 92.2 no planteaban problemas tal como habían quedado
1780. redactados pues
1781. nunca se había hecho uso de ellos. El Gobierno subrayó la
1782. imparcialidad de los
1783. aspectos relativos a la notificación, el recurso y los límites
1784. temporales de
1785. dichos artículos; no obstante, reconoció que cabía la
1786. posibilidad de que un
1787. empleador suspendiese todas las retenciones de las
1788. cotizaciones de los
1789. trabajadores aun cuando sólo un trabajador hubiera dejado de
1790. prestar
1791. servicios. A juicio suyo, en tales casos correspondía a la junta
1792. pertinente
1793. decidir si había habido un huelga ilegal y, en caso negativo,
1794. ordenar al
1795. empleador que no suspendiera la retención de las cotizaciones.
1796. 75. Durante las discusiones sobre la negación del derecho de
1797. huelga a los
1798. trabajadores de los servicios hospitalarios (artículo 117.1 de la
1799. ley de
1800. relaciones de trabajo), los representantes del AUPE mostraron
1801. su preocupación
1802. por el carácter indiscriminado del artículo 117.1, pues el
1803. personal que presta
1804. servicios no esenciales se hallaba comprendido dentro de la
1805. prohibición de
1806. declararse en huelga. Esto ya se ha discutido anteriormente con
1807. más detalle y
1808. dentro de un contexto más amplio. El personal administrativo de
1809. los servicios
1810. hospitalarios presentó pruebas a fin de demostrar que la
1811. descripción de su
1812. puesto de trabajo y obligaciones no diferían del trabajo
1813. administrativo que se
1814. realizaba fuera del sistema hospitalario y que no podéan ser
1815. considerados como
1816. esenciales. El Gobierno señaló que no estaba claramente
1817. definido, tanto a
1818. nivel nacional como internacional, qué se entendía por
1819. "servicios esenciales".
1820. Según se explicó, el Gobierno provincial optó por aclarar la
1821. situación por vía
1822. legal en lugar de recurrir a la decisión o el arbitraje de la Junta
1823. de
1824. relaciones de trabajo. El Gobierno subrayó que sólo pequeños
1825. grupos se veéan
1826. afectados por el artículo 117.1. Tras señalársele que en
1827. determinados casos
1828. específicos los organismos internacionales habían definido con
1829. claridad qué se
1830. entiende por servicios esenciales, se suscitó la cuestión del
1831. posible abuso.
1832. El Gobierno explicó que esta cuestión se hallaba planteada ante
1833. los tribunales
1834. en dos jurisdicciones distintas, a saber: el recurso de una
1835. sentencia del
1836. Tribunal de Apelación de Alberta ante el Tribunal Supremo de
1837. Canadá (recusando
1838. la ley 44 por la violación de la Carta de derechos y libertades de
1839. Canadá,
1840. cuya vista se celebrará en octubre de 1985) y un recurso del
1841. AUPE ante el
1842. Tribunal de Apelación de Alberta que se halla pendiente de que
1843. el Tribunal
1844. Supremo falle sobre la cuestión anteriormente mencionada.
1845. D. Observaciones finales
1846. 76. Las quejas planteadas contra el Gobierno de Alberta son
1847. de dos tipos.
1848. Varias de ellas parecen indicar que recientes cambios
1849. legislativos, en
1850. particular la ley 44, han alterado el proceso de negociación
1851. colectivo y el
1852. sometimiento al arbitraje. Según se alegó, esto era claramente
1853. contrario a
1854. los principios de la OIT aplicables a una estructura en la que la
1855. limitación
1856. del derecho de huelga se halla equilibrada por el libre acceso al
1857. arbitraje
1858. coercitivo. Otras planteaban observaciones de carácter
1859. particular. Según se
1860. alegaba, no se trataba sino de poner obstáculos al ejercicio de
1861. la libertad
1862. sindical y de la libre negociación colectiva. La consideración
1863. conjunta de
1864. ambos tipos de quejas se percibía, de forma nítida, como una
1865. política
1866. coherente dirigida a debilitar el sindicato de los servicios
1867. públicos.
1868. Personalmente creo que sería sumamente útil para el Comité de
1869. Libertad
1870. Sindical que yo pasase a resumir la situación tal como la aprecié
1871. tras los
1872. contactos que mantuve con ambos grupos por separado, para
1873. tratar de evaluar
1874. luego la situación general.
1875. Negociación colectiva y arbitraje.
1876. 77. La ley 44 ha supuesto la introducción de varios cambios en
1877. la estructura
1878. de la negociación colectiva, y su aplicación ha dado pie a creer
1879. que se han
1880. llevado a cabo limitaciones importantes con los daños
1881. consiguientes. El
1882. sistema, tal como funciona ahora, plantea las siguientes
1883. cuestiones que se
1884. señalan de modo especial a la atención del Comité:
1885. a) el sistema deniega el derecho de huelga a los empleados
1886. del servicio
1887. público que se hallan cubiertos por el mismo. En su lugar ofrece
1888. el recurso al
1889. arbitraje coercitivo;
1890. b) el acceso al arbitraje se halla limitado por una cláusula
1891. jurisdiccional
1892. (artículo 48, 2)). Dicha cláusula no es sino el equivalente de la
1893. cláusula de
1894. los derechos de dirección que se recogen normalmente en los
1895. convenios
1896. colectivos. Al respecto se plantean dos cuestiones:
1897. i) la redacción del estatuto permite al órgano adjudicatario
1898. tener una
1899. visión amplia de los derechos de dirección. En tales casos el
1900. sindicato podrá
1901. esgrimir un sólido argumento en contra, pues el ejercicio de
1902. tales derechos
1903. planteará sin duda, en numerosas ocasiones, la cuestión o las
1904. cuestiones que
1905. los sindicatos creen que se hallan comprendidas en el ámbito de
1906. la
1907. negociación;
1908. ii) los métodos procesales adoptados ponen la cuestión
1909. jurisdiccional en
1910. manos de la Junta de relaciones de los empleados del servicio
1911. público. Como
1912. consecuencia de ello se sustraen de la decisión del árbitro,
1913. agobiado por los
1914. problemas que plantea la ruptura de las negociaciones, algunas
1915. de las
1916. cuestiones en conflicto. Los sindicatos parecen limitados por
1917. esta dualidad.
1918. El estudio de los laudos de arbitraje indica que la aplicación de
1919. estas
1920. disposiciones ha producido unos resultados que reducen
1921. considerablemente la
1922. jurisdicción de los árbitros. Al parecer, el sistema, que como se
1923. recordará
1924. trata de equilibrar la falta de reconocimiento del derecho de
1925. huelga, reduce
1926. el número de cuestiones que se consideran arbitrables. Esto es
1927. algo que
1928. requiere una atenta consideración.
1929. c) La adición dentro de las normas legales por las que se rige
1930. el trabajo
1931. del árbitro expuestas en el artículo 55 de la obligación de
1932. considerar
1933. cualquier medida de política financiera que pueda declararse
1934. ocasionalmente
1935. por escrito por el Ministro de Hacienda de la provincia. Por lo
1936. que pude
1937. deducir, parece que lo que se eme es el posible impacto que
1938. pueda tener esta
1939. cláusula. Resulta difícil de comprobar las consecuencias de la
1940. cláusula,
1941. tomada al pie de la letra, en la práctica del arbitraje. No puede
1942. seriamente
1943. dudarse que un árbitro considerará dicha política en tal sentido.
1944. Los peligros
1945. son los siguientes:
1946. i) un árbitro consciente de lo precario de la profesión puede
1947. dar
1948. prioridad a esta disposición. Si bien cabe decir que desde una
1949. perspectiva
1950. realista se trata de un peligro teórico, el problema existe ya sea
1951. legal o
1952. no la postura;
1953. ii) el Gobierno puede elaborar su política fiscal de forma que,
1954. por
1955. ejemplo, imponga un techo a las subidas salariales. Ello
1956. provocará sin duda el
1957. impacto de la consideración particular en cuestión. Pondrá
1958. serias trabas a
1959. la libertad del árbitro. No hará sino demostrar que se ha
1960. producido un
1961. cambio en el concepto de arbitraje independiente. Tal
1962. intervención debe ser
1963. directamente, y no indirectamente, legal. En las políticas
1964. financieras que
1965. examiné no hay señales de tal interferencia. Recogen, de forma
1966. clara y
1967. sucinta, factores económicos generales de interés para el
1968. Gobierno. No puede
1969. decirse que los laudos estudiados demuestren que se ha hecho
1970. un uso abusivo de
1971. este artículo para poner fin a dicha independencia.
1972. d) recientemente se han ampliado las exclusiones del proceso
1973. de la ley. Ello
1974. hace que aumente el número de empleados públicos que
1975. carecen de la protección
1976. del sistema. Los hechos quedan expuestos claramente en los
1977. testimonios
1978. aportados por las partes y resumidos más arriba. Las cifras
1979. según la ley de
1980. relaciones de los empleados del servicio público no son
1981. excesivas. Si bien
1982. podría discutirse sobre la validez, conforme a las normas de la
1983. OIT, de unas
1984. cuantas categorías, no se registra un incumplimiento flagrante
1985. de los
1986. principios pertinentes.
1987. 78. Debe prestarse atención, no obstante, a la exclusión de los
1988. trabajadores
1989. de los servicios sanitarios de las estructuras de negociación
1990. paralelas
1991. garantizadas por la ley de relaciones de trabajo. La exclusión se
1992. formula en
1993. general y apenas presta atención a las importantes
1994. calificaciones de los
1995. "trabajadores esenciales". La amplitud con que está formulada
1996. es motivo de
1997. preocupación.
1998. Puntos concretos.
1999. 79. Estos puntos han sido expuestos en detalle más arriba,
2000. recogiéndose las
2001. opiniones de las partes. Pueden agruparse de modo parcial
2002. como sigue: Cuatro
2003. implican cambios normativos de las estructuras legales. Estos
2004. cambios hacen
2005. que la posición de los sindicatos sea indudablemente menos
2006. favorable; de ahé
2007. la razón de las quejas. No parecen, empero, que contengan
2008. trabas importantes
2009. de los derechos sindicales. El Comité podrá juzgarlos a partir de
2010. los puntos
2011. de vista expresados; no tengo mucho más que decir.
2012. a) Artéculo 74, 1) - Ley de relaciones de trabajo.
2013. Requiere para la negociación colectiva un representante
2014. debidamente
2015. autorizado que resida en Alberta. Quedó claro que la ley no
2016. excluye a los
2017. sindicatos que requieren la asistencia de personas residentes
2018. fuera de la
2019. provincia para asesorarles en la negociación.
2020. b) Artéculo 87 - Ley de relaciones de trabajo.
2021. Reconoce la posibilidad de una sola votación de huelga o
2022. cierre patronal.
2023. Ello limita algunas tácticas sindicales anteriormente permitidas,
2024. pero no
2025. impide que se lleven a cabo sondeos para determinar la postura
2026. a seguir antes
2027. de pedir que se realice una votación.
2028. c) Artéculo 49, 1) - Ley de relaciones de trabajo.
2029. Cuando se pierde una votación de certificación se prevé ahora
2030. una moratoria
2031. de 90 días. Ello afecta la práctica actual de reclutar afiliados en
2032. un período
2033. breve (30 días). Esto dará lugar sin duda a un cambio de
2034. táctica.
2035. d) Artéculo 132 - Ley de relaciones de trabajo.
2036. En los casos en que un negocio o empresa cambia de manos,
2037. los derechos y
2038. obligaciones de la negociación colectiva se transfieren
2039. automáticamente al
2040. nuevo empleador. Ahora, en virtud de la nueva disposición, la
2041. Junta puede
2042. intervenir. Comoquiera que sólo suele hacerlo cuando se
2043. prevén problemas,
2044. parece que la disposición no tiene otro fin que regular y dar
2045. curso a la
2046. práctica normal. Nada indicaba que esta disposición se utilizaría
2047. para cambiar
2048. los motivos de intervención previos.
2049. e) Artéculo 1(w.1) de la ley de relaciones de trabajo, que
2050. nunca llegó a
2051. promulgarse.
2052. 80. Tres cuestiones requieren un comentario aparte.
2053. a) Artéculo 102.2 - Ley de relaciones de trabajo.
2054. Prevé la posibilidad de plantear las recomendaciones de una
2055. comisión de
2056. investigación de conflictos a los trabajadores afectados a los
2057. diez días de
2058. hacerse públicas. La convocatoria de semejante votación se
2059. contempla como una
2060. negativa del derecho de los dirigentes sindicales a dirigir su
2061. propio
2062. sindicato. Ahora bien, no priva a los trabajadores en cuanto
2063. tales individuos
2064. de sus derechos.
2065. b) Artéculo 105 y artículo 106 - Ley de relaciones de trabajo.
2066. El delito de amenaza de huelga ilegal creado por estas
2067. disposiciones requiere
2068. una atenta consideración. Al parecer, se cierne
2069. amenazadoramente sobre los
2070. empleados y dirigentes sindicales. Dos problemas se plantean:
2071. i) la definición de huelga dista mucho de ser cierta y precisa.
2072. En
2073. muchos casos es posible que sólo los tribunales puedan decidir
2074. al respecto.
2075. Los empleados o dirigentes sindicales o bien tienen muy
2076. limitada su conducta
2077. (al temer una posible, aunque no segura, transgresión) o bien
2078. actúan de
2079. buena fe, creyendo que la huelga es legal y posteriormente
2080. comprueban que no
2081. lo es. Parece esencial otorgar una protección a las personas
2082. que no tienen
2083. una culpa subjetiva (esto es, que conocen o tienen conciencia
2084. de la
2085. ilegalidad);
2086. ii) también puede plantearse la cuestión de la autoridad de las
2087. personas
2088. individuales para actuar en nombre del sindicato. Es de esperar
2089. nuevamente que
2090. se clarifique esto a fin de evitar cualquier posible incertidumbre.
2091. c) Artéculo 117.94 - Ley de relaciones de trabajo: artículo 92.2
2092. - Ley de
2093. relaciones de los empleados del servicio público.
2094. Estas disposiciones prevén que cuando se desencadena una
2095. huelga ilegal el
2096. empleador puede suspender la retención de las cotizaciones
2097. sindicales al pagar
2098. la nómina de los empleados y su posterior envío al sindicato.
2099. Este es uno de
2100. los casos en que se teme que la disposición se utilice
2101. injustamente. La norma
2102. parece permitir que dejen de retenerse las cotizaciones que se
2103. abonan en la
2104. unidad como consecuencia de la acción de un individuo.
2105. Según se nos dijo,
2106. semejante respuesta no tenía visos de probabilidad, salvo en el
2107. caso de
2108. trabajadores clave especialmente seleccionados. Es importante
2109. señalar de nuevo
2110. que pueden darse circunstancias en las que el sindicato mismo
2111. trate de impedir
2112. o poner fin a cualquier acción de tipo ilegal. No parece justo
2113. que se tomen
2114. medidas de represalias en tales circunstancias. De nuevo se
2115. trata de una
2116. cuestión que, una vez planteada, puede examinarse para tratar
2117. de aclarar el
2118. alcance exacto de la disposición.
2119. Consideraciones generales.
2120. 81. Consultas: las quejas se refieren a un período en que la
2121. forma de ver
2122. las cosas por parte del Gobierno y del sindicato del servicio
2123. público diferían
2124. sustancialmente. Las consultas rutinarias sobre cuestiones
2125. como la seguridad y
2126. la higiene parecen no haberse visto afectadas. No obstante, la
2127. determinación
2128. del Gobierno de actuar con rapidez como consecuencia del
2129. marcado descenso de
2130. la actividad económica se redujo a que las consultas sobre los
2131. cambios
2132. legislativos previstos en la ley 44 se limitaban casi por completo
2133. a una
2134. audiencia pública ante una comisión de toda la legislatura.
2135. Comoquiera que la
2136. ley afectaba a procedimientos en los que el Gobierno y el
2137. sindicato actuaban
2138. conjuntamente, es de lamentar que no se dispusiese de más
2139. tiempo para celebrar
2140. consultas. Parece como si ahora, tras desaparecer en parte la
2141. urgencia de los
2142. imperativos económicos, pudiera restablecerse el proceso de
2143. consulta. Al
2144. menos, ello permitirá suprimir los malentendidos antes de que se
2145. promulguen
2146. los cambios.
2147. 82. Actitudes: Estaba claro que el sindicato creéa haber sido el
2148. blanco de
2149. un ataque orquestado sobre su postura y derechos. Las
2150. medidas adoptadas por el
2151. Gobierno destinadas a contener los aumentos salariales, y los
2152. cambios
2153. aislados, contemplados desde una perspectiva crética,
2154. aportaban el fundamento
2155. para la formación de semejante criterio. Si tales temores y una
2156. lectura
2157. crética de los cambios legislativos reflejan lo que se proponían,
2158. es algo que
2159. no resulta fácil de determinar. Apenas vi testimonios objetivos en
2160. los que
2161. apoyar este punto de vista pesimista, si bien el temor era real a
2162. mi juicio.
2163. 83. Deben mencionarse seguidamente dos aspectos del
2164. problema fundamental.
2165. 1. Es importante y razonable examinar las cuestiones
2166. suscitadas acerca del
2167. temor de que la ley pueda utilizarse para impedir en lo posible
2168. que el
2169. sindicato desempeñe su papel negociador. Creo que muchos de
2170. tales temores
2171. podrán eliminarse si se busca un clima de comprensión, por
2172. ejemplo, mediante
2173. un intercambio de notas.
2174. 2. El segundo problema es algo más complejo. Los
2175. procedimientos parecen
2176. haber alterado la independencia con que se percibía tanto la
2177. Junta de
2178. relaciones de empleados del servicio público como el proceso
2179. de arbitraje. Las
2180. razones de ello se exponen al comienzo de esta sección. Es
2181. vital que se preste
2182. consideración a fin de asegurar que la independencia del
2183. sistema de arbitraje
2184. se mantiene y parece apreciarse.
2185. 84. El establecimiento de unas mejores relaciones entre las
2186. partes es
2187. deseable e incluso posible habida cuenta de las condiciones
2188. más favorables de
2189. la situación económica actual y de la conciencia cada vez
2190. mayor de los
2191. sindicatos y del Gobierno sobre sus respectivas
2192. responsabilidades y
2193. obligaciones. No será fácil cimentar en breve plazo una
2194. confianza mutua, pero
2195. si ambas partes prestan atención conjuntamente a los
2196. problemas que se me
2197. expusieron podrá alcanzarse un mejor clima de relaciones. No
2198. hay duda de que a
2199. ambas partes les interesa esforzarse por alcanzar tal fin y
2200. eliminar los
2201. temores que actualmente subsisten de que puedan llegar a
2202. violarse los
2203. principios de la OIT.
2204. IV. Caso de Alberta - núm. 1234
2205. A. Introducción
2206. 85. En comunicación de 19 de septiembre de 1983 la
2207. Confederación de
2208. Asociaciones de Facultades de Alberta (CAFA) presentó una
2209. queja por violación
2210. de los derechos sindicales en Alberta. El Gobierno de Alberta
2211. facilitó sus
2212. observaciones en comunicación de 21 de febrero de 1984.
2213. B. Cuestiones consideradas
2214. 86. En su comunicación de 19 de septiembre de 1983, la
2215. CAFA indicó que, en
2216. virtud de una enmienda de noviembre de 1981 a la ley de
2217. universidades, se
2218. priva al personal académico de las universidades de la provincia
2219. de Alberta de
2220. los derechos otorgados por el Convenio núm. 87, ratificado por
2221. Canadá. El
2222. querellante señalaba que, en virtud del nuevo artículo 17, 1)
2223. (d.1) se faculta
2224. a la junta de gobierno de cada universidad para designar los
2225. empleados que
2226. serán miembros de la Asociación de Personal Docente en cada
2227. universidad. Esta
2228. disposición establece que:
2229. Tras consulta con la Asociación de Personal Académico (la
2230. junta de gobierno
2231. está facultada) para adoptar una o más de las siguientes
2232. medidas: i) designar
2233. categorías de empleados como miembros del personal
2234. académico de los centros
2235. universitarios; ii) designar a empleados individualmente como
2236. miembros del
2237. personal académico de los centros universitarios; iii) modificar
2238. las
2239. designaciones efectuadas en virtud de los incisos anteriores.
2240. Según el
2241. querellante, esta disposición autoriza al empleador a determinar
2242. quien
2243. pertenecerá a una asociación de facultad, contrariamente a lo
2244. que dispone el
2245. artículo 2 del Convenio núm. 87.
2246. 87. La CAFA señalaba que la presente queja es similar a otras
2247. anteriores
2248. presentadas contra el Gobierno por diversas asociaciones de
2249. trabajadores del
2250. Canadá, en particular, la formulada en 1977 por el Congreso del
2251. Trabajo del
2252. Canadá y la Asociación Canadiense de Profesores
2253. Universitarios (caso núm. 893,
2254. que el Comité examinara en detalle por última vez en su 194.
2255. informe,
2256. párrafos 92 a 118), y la queja presentada en 1981 por la
2257. Asociación de
2258. Profesores de Escuelas Superiores de Alberta (caso núm. 1055
2259. examinado por el
2260. Comité en su 214. informe, párrafos 332 a 350).
2261. 88. La CAFA indicó que había pospuesto la presentación de la
2262. queja ante la
2263. OIT acerca de la enmienda de 1981 a la ley de universidades, a
2264. fin de observar
2265. qué ocurriría de hecho cuando la junta de gobierno se
2266. pronunciara por vez
2267. primera acerca de quién sería designado como miembro de
2268. personal académico y,
2269. por tanto, de una asociación en virtud de la nueva legislación.
2270. Se citó un
2271. ejemplo de tales decisiones: la junta de gobierno de la
2272. universidad de
2273. Athabasca declaró su intención de designar como miembros del
2274. personal
2275. académico a menos de una tercera parte de las personas que
2276. anteriormente
2277. habían sido miembros de la Asociación de Facultades de la
2278. universidad de
2279. Athabasca, y ello mediante una designación arbitraria de los que
2280. quedarían
2281. excluidos por participar en actividades de alta dirección o
2282. porque su trabajo
2283. no correspondía a la definición de "académico" formulada por
2284. la junta de
2285. gobierno. Según el querellante, la Asociación de Facultades de
2286. la universidad
2287. de Athabasca pudo persuadir a la junta de gobierno de ese
2288. centro de que las
2289. definiciones originales carecían de base y, finalmente, se llegó a
2290. un acuerdo
2291. sobre las designaciones. No obstante, según el querellante,
2292. persiste la
2293. amenaza legislativa contra la libertad sindical, dado que la ley
2294. continúa
2295. atribuyendo a las juntas de gobierno el derecho a revocar, tras
2296. las debidas
2297. consultas, cualquier designación si lo estima conveniente.
2298. 89. En su comunicación de 21 de febrero de 1984, el Gobierno
2299. indicó que en
2300. Alberta las universidades se crean y estructuran de acuerdo con
2301. el principio
2302. de la libertad académica, el derecho de cada miembro individual
2303. de las
2304. facultades del centro a gozar de libertades para estudiar,
2305. investigar y
2306. comunicar sus ideas. El Gobierno añadió que el principio de la
2307. libertad
2308. académica se debe salvaguardar mediante estructuras
2309. institucionales adecuadas,
2310. y que hace tiempo que se reconoce el cometido de los
2311. profesionales académicos
2312. en la dirección de los centros universitarios.
2313. 90. Según el Gobierno, de la complejidad de las funciones
2314. académicas y
2315. administrativas llevadas a cabo por tales centros deriva al
2316. reconocimiento de
2317. que la dirección universitaria incumbe conjuntamente a los
2318. diversos
2319. componentes principales de la comunidad académica,
2320. incluyendo las facultades,
2321. los administradores, juntas de gobierno y estudiantes. En
2322. particular, la
2323. facultad debe desempeñar un cometido esencial en la fijación
2324. de programas de
2325. estudios, contenido y método de la enseñanza, investigación,
2326. condiciones para
2327. la obtención de licenciaturas, nombramientos académicos y
2328. titularizaciones y
2329. despidos, puesto que sólo la facultad reúne la competencia
2330. necesaria para
2331. pronunciarse y formar juicio sobre tales cuestiones. El Gobierno
2332. citó el
2333. ejemplo de la universidad de Alberta, donde los miembros de la
2334. facultad
2335. desempeñan un importante cometido en la administración y en
2336. la fijación de la
2337. política universitaria general; en el acuerdo colectivo de la
2338. Asociación de
2339. Facultades se define a los "miembros del personal" como a
2340. todos aquellos
2341. nombrados para una labor docente a tiempo completo o para
2342. puestos de
2343. investigación, lo que incluye a todo el personal académico y
2344. administrativo
2345. superior, tal como el presidente, vicepresidente y decanos. En
2346. ese centro, la
2347. junta de gobierno está constituida, entre otros, por el presidente
2348. de la
2349. universidad y dos miembros del personal académico. El Consejo
2350. General de
2351. Facultades, responsable de los asuntos académicos de la
2352. universidad bajo las
2353. autoridades superiores de la misma, está integrado, entre otros,
2354. por el
2355. presidente, el vicepresidente, los decanos de todas las
2356. facultades, los
2357. directores de cada escuela, el jefe bibliotecario, el archivista y
2358. miembros
2359. electos de todas las facultades y escuelas. El Gobierno indicó
2360. que todas estas
2361. personas son personal académico, y sin embargo son miembros
2362. activos e
2363. influyentes del organismo que actúa como instrumento de la
2364. junta de la
2365. universidad para la gestión interna, que incluye las cuestiones
2366. de
2367. titularidad, salarios y promociones, así como la tramitación de
2368. recursos y
2369. cuestiones disciplinarias.
2370. 91. Por tanto, el Gobierno concluía indicando que, en el
2371. contexto
2372. universitario, no rigen las tradicionales distinciones entre
2373. empleador/empleado o personal directivo/no directivo. Todos
2374. los grupos de
2375. intereses que actúan en el centro desempeñan un cometido en
2376. su gestión,
2377. incluida la designación de personal académico, puesto en que
2378. la junta de
2379. gobierno figura una significativa representación del personal. El
2380. Gobierno
2381. insistió en que la enmienda a la ley de universidades intenta
2382. crear la
2383. estructura necesaria para que se pueda entablar el diálogo
2384. acerca de problemas
2385. sobre condiciones de trabajo más tradicionales, mientras que, al
2386. mismo tiempo,
2387. se reconoce el carácter especialésimo de los centros
2388. universitarios. En
2389. particular, la ley designa a la junta de gobierno como autoridad
2390. suprema y, en
2391. segundo lugar, exige la "consulta" que, en opinión del
2392. Gobierno, abarca la
2393. consulta plena para que las personas intervinientes puedan
2394. disponer de
2395. oportunidades razonables, amplias y suficientes de expresar sus
2396. puntos de
2397. vista.
2398. 92. Con referencia al ejemplo citado por el querellante, el
2399. Gobierno indicó
2400. que a principios de 1983 el consejo directivo de la universidad
2401. de Athabasca
2402. manifestó su intención de nombrar como miembros del personal
2403. académico a menos
2404. de la tercera parte de aquellas personas que anteriormente eran
2405. miembros de la
2406. Asociación de Facultades de la universidad. El Consejo de
2407. Administración
2408. consideraba que gran parte del personal profesional estaba
2409. relacionado con
2410. puestos de alta dirección, con lo que sus actividades no
2411. correspondéan a la
2412. definición que el Consejo había dado de "académico"; a raíz
2413. de las consultas
2414. entre el Consejo de Administración y la Asociación de
2415. Facultades, se llegó a
2416. una modificación de los criterios para las designaciones, de
2417. manera que muchas
2418. de las personas interesadas - cuyas designaciones se habían
2419. modificado -
2420. fueron designados de nuevo como miembros del personal
2421. académico. Según el
2422. Gobierno, este ejemplo prueba la eficacia de las consultas,
2423. previstas en la
2424. enmienda a la ley de universidades, en particular dado que el
2425. Consejo de
2426. Administración reconoció que la fragmentación del personal
2427. profesional en
2428. pequeñas unidades negociadoras no redundaba en beneficio
2429. de la universidad.
2430. C. Información recogida durante la misión
2431. 93. En las discusiones celebradas con los representantes de la
2432. CAFA, se hizo
2433. hincapié en dos cuestiones. En primer lugar, la Confederación
2434. trataba de
2435. concertar consultas de buena fe con los empleadores (la junta
2436. de gobierno) con
2437. miras a subsanar el carácter restrictivo del artículo 17, 1) (d.1);
2438. de hecho,
2439. estas consultas oficiosas funcionaron en el caso de Athabasca
2440. mencionado en la
2441. queja por escrito. En segundo lugar, la CAFA expresó su
2442. preocupación por el
2443. hecho de que no hubiera derecho de apelación respecto de
2444. una designación de
2445. personal académico por parte de la junta de gobierno con
2446. arreglo al artículo
2447. 17, 1) (d.1). La CAFA estimó que una posible solución de la
2448. situación podía
2449. consistir en incluir en la legislación una disposición relativa al
2450. arbitraje
2451. de un tercero respecto de las designaciones, como suele
2452. hacerse en caso de
2453. estancamiento de la negociación colectiva. Consideró que esta
2454. sugerencia era
2455. útil puesto que, en la mayor parte de los casos, las
2456. descripciones de puesto
2457. determinan los miembros de personal universitario dedicados a
2458. la enseñanza y a
2459. la investigación y los que se destinan a tareas de
2460. administración.
2461. 94. El Gobierno indicó que la situación en Athabasca había
2462. sido
2463. particularmente tensa en el momento en que se presentó la
2464. queja porque la
2465. universidad acababa de haberse trasladado de Edmonton a la
2466. ciudad más
2467. septentrional de Athabasca (nombre que recibió la universidad)
2468. para continuar
2469. su programa de estudios de "universidad abierta". Según el
2470. Gobierno, no se
2471. plantearon problemas en ninguna de las otras tres universidades
2472. de Alberta y
2473. la situación había sorprendido a los empleadores de la
2474. universidad de Alberta
2475. (en Edmonton) porque no habían tenido ninguna dificultad en
2476. negociar con su
2477. junta de gobierno la cuestión del personal académico. Sin
2478. embargo, el Gobierno
2479. reconoció que la legislación no tenía en consideración las
2480. marcadas
2481. diferencias que existían entre las cuatro universidades de la
2482. provincia.
2483. Señalé personalmente que, aunque no se plantearan problemas
2484. en la actualidad
2485. con la legislación, la CAFA deseaba que se estableciera un
2486. mecanismo para
2487. protegerse contra situaciones como la que se había producido
2488. en Athabasca. El
2489. Gobierno contestó que como las demás universidades habían
2490. conseguido
2491. establecer las designaciones, no podía preverse ningún cambio
2492. importante en su
2493. política. Manifestó que un mecanismo oficioso, como un
2494. acuerdo de principio,
2495. tal vez sería suficiente.
2496. D. Observaciones finales
2497. 95. El asunto de que se trata es sencillo. Es la facultad de un
2498. empleador
2499. para designar a personas como personal académico o no
2500. conceder un mayor grado
2501. de control sobre la naturaleza e importancia de la unidad
2502. negociadora. Las
2503. relaciones de trabajo en las universidades en las que se registra
2504. un amplio
2505. grado de participación y consulta son de carácter individual. Las
2506. relaciones
2507. han sido excelentes pero la facultad de designación creó un
2508. grave problema en
2509. la universidad de Athabasca por tratarse de un centro dedicado
2510. principalmente
2511. a la "enseñanza a distancia", es decir lo que se imparte a
2512. estudiantes fuera
2513. de la universidad y por tener, por consiguiente, una estructura
2514. de personal
2515. especial. Este problema ha sido resuelto satisfactoriamente pero
2516. la Asociación
2517. de Personal se ha concientizado de que existe una laguna en la
2518. legislación.
2519. 96. Es indudable que una facultad unilateral de designación
2520. puede
2521. potencialmente poner a un sindicato en una grave situación de
2522. desventaja. Lo
2523. único que se trata de conseguir es el acceso a un arbitraje
2524. independiente en
2525. caso de designación conflictiva. Ello parece ser una protección
2526. necesaria
2527. para la integridad de la unidad negociadora. Es muy improbable
2528. que este
2529. mecanismo se utilice a menudo puesto que las relaciones
2530. parecen ser
2531. armoniosas. Por consiguiente, sería conveniente considerar el
2532. establecimiento
2533. de esta medida sencilla de protección que pide el sindicato.
2534. V. Caso de Ontario - núm. 1172
2535. A. Introducción
2536. 97. La queja presentada por el Congreso del Trabajo del
2537. Canadá (CTC), en
2538. nombre de sus organizaciones afiliadas (la Unión Nacional de
2539. Funcionarios
2540. Provinciales - NUPGE, la Unión de Empleados del Servicio
2541. Público de Ontario -
2542. OPSEU, y la Unión de Empleados Públicos de Canadá - CUPE),
2543. figura en una
2544. comunicación de fecha 15 de noviembre de 1982. El CTC
2545. suministró informaciones
2546. complementarias en comunicaciones de fechas 15 de diciembre
2547. de 1982, 16 de
2548. febrero de 1983 y 10 de enero de 1984. La Confederación
2549. Mundial de
2550. Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE), en
2551. nombre de varias
2552. de sus organizaciones afiliadas, presentó su queja en una carta
2553. de 8 de
2554. febrero de 1983, y facilitó nuevas informaciones por
2555. comunicación de 7 de
2556. marzo de 1983. La Unión Internacional de Empleados Públicos
2557. (UIEP) presentó su
2558. queja en carta de 6 de abril de 1984. El Gobierno envió sus
2559. observaciones en
2560. comunicaciones de fechas 25 de abril de 1983 y 7 de junio y 16
2561. de octubre de
2562. 1984.
2563. B. Cuestiones consideradas
2564. 98. En sus comunicaciones iniciales, el CTC alegó que la
2565. nueva legislación
2566. de Ontario, "la ley sobre limitación de la compensación en el
2567. sector público
2568. de Ontario y el control de las tendencias inflacionistas en la
2569. economía de la
2570. provincia" (conocida con el nombre de ley 179), viola los
2571. artículos 3 y 4 del
2572. Convenio núm. 87 y el artículo 4 del Convenio núm. 98. Esta
2573. ley, que entró en
2574. vigor a finales de 1982, se aplica a los empleados del servicio
2575. público de
2576. Ontario, a todos los municipios y corporaciones, comisiones,
2577. juntas e
2578. instituciones municipales y provinciales de Ontario, incluidos
2579. universidades,
2580. colegios superiores, hospitales y consejos sanitarios. El CTC
2581. alegó en
2582. particular, que la ley suprime el derecho de sus trabajadores a
2583. sindicarse y a
2584. negociar colectivamente, ya que autoriza a la administración
2585. provincial a
2586. extender arbitrariamente convenios colectivos por un período
2587. de 12 meses,
2588. durante el cual pueden determinar unilateralmente los aumentos
2589. salariales de
2590. los empleados, además según el CTC, la junta de control de la
2591. inflación,
2592. creada en virtud de la ley, goza de amplios poderes para
2593. solucionar conflictos
2594. sin consultar a los sindicatos o empleados afectados.
2595. 99. La CMOPE, en su comunicación de 8 de febrero de 1983,
2596. afirmó que la ley
2597. 179 constituye una injerencia injustificable en los derechos de
2598. negociación;
2599. señaló que la ley 179 hace caso omiso del proceso normal de
2600. negociación
2601. colectiva prescrito en diversas leyes provinciales específicas, al
2602. imponer por
2603. ley límites a los salarios de los empleados del sector público,
2604. incluidos los
2605. profesionales de la enseñanza, y entrar en vigor "a pesar de
2606. cualquier otra
2607. ley, exceptuado el Código de Derechos Humanos de 1981 ...".
2608. La CMOPE declaró,
2609. además, que en Ontario no existe ninguna situación nacional
2610. grave de
2611. emergencia que justifique esta importante restricción del
2612. derecho fundamental
2613. de negociación colectiva, y que el empeño declarado del
2614. Gobierno en reducir la
2615. inflación no es motivo suficiente para que se proceda a tal
2616. suspensión por vía
2617. legislativa.
2618. 100. Según las informaciones complementarias facilitadas por
2619. el CTC, el 16
2620. de febrero de 1983 el proyecto de ley en cuestión adquirió
2621. fuerza de ley el 15
2622. de diciembre de 1982 con retroactividad al 21 de septiembre de
2623. 1982, y se
2624. aplica también a servicios privados del sector parapúblico
2625. contratados o
2626. financiados por el gobierno provincial; por ejemplo, clínicas,
2627. servicios de
2628. ambulancias, servicio de recogida de basura, así como a
2629. determinadas
2630. organizaciones caritativas privadas y entidades no
2631. gubernamentales tales como
2632. la galería de arte de Ontario y los jardines botánicos (artículo 6).
2633. La
2634. organización querellante afirmó que la cobertura de la ley puede
2635. ampliarse
2636. mediante ordenanza del vicegobernador en consejo, sin debate
2637. legislativo
2638. (artículo 25).
2639. 101. El CTC explicó los motivos de su descontento con la ley
2640. en los
2641. siguientes términos: la ley impone un 5 por ciento de aumento
2642. de la
2643. compensación que reciben los empleados de que se trata
2644. durante por lo menos un
2645. año, independientemente de la tasa de inflación y de los
2646. convenios en materia
2647. de salarios y subsidios vigentes en el sector privado (artículo
2648. 12); suprime,
2649. o anula con efectos retroactivos, y sin indemnización alguna, los
2650. derechos
2651. contractuales existentes, dimanantes de convenios colectivos
2652. cuya vigencia se
2653. extiende más allá del 1. de octubre de 1983 y limita el aumento
2654. de la
2655. compensación y de las prestaciones monetarias pagaderas en
2656. virtud de tales
2657. convenios (artículos 8, 9, 10, 11 y 12); suprime el derecho de
2658. huelga o de
2659. arbitraje de obligado cumplimiento en la medida en que tales
2660. actividades estén
2661. relacionadas con esfuerzos para conseguir prestaciones
2662. monetarias superiores a
2663. las estipuladas por la ley (artículo 13); parece autorizar a los
2664. signatarios
2665. de un convenio colectivo la modificación de cuestiones no
2666. monetarias de dicho
2667. convenio sin facilitar mecanismo alguno para tales
2668. modificaciones, puesto que
2669. quedan suprimidos el derecho de huelga y el de arbitraje de
2670. obligado
2671. cumplimiento (artículo 15); impide que un sindicato pueda
2672. negociar un primer
2673. convenio con un empleador, cuando la legalización de unidad
2674. negociadora haya
2675. tenido lugar después del 21 de septiembre de 1982, ya que los
2676. empleados sólo
2677. pueden hacer huelga u obtener arbitraje de obligado
2678. cumplimiento en cuestiones
2679. no monetarias (artículo 13, junto con la ordenanza de Ontario
2680. núm. 57 de 21 de
2681. enero de 1983, dictada en virtud del proyecto de ley, según el
2682. cual los
2683. primeros convenios concluidos después del 21 de septiembre
2684. deben ajustarse al
2685. 5 por ciento de aumento de la compensación estipulada por la
2686. ley); discrimina
2687. a los empleados del sector público al someterlos a las
2688. restricciones antes
2689. indicadas, mientras que los empleados del sector privado no
2690. están sujetos a
2691. las mismas. El querellante indicó, además, que, incluso si las
2692. partes en un
2693. convenio colectivo acordasen aumentar los salarios o las
2694. prestaciones
2695. monetarias en un porcentaje superior al permitido por la ley, la
2696. Junta de
2697. Control de la Inflación, integrada por funcionarios nombrados por
2698. la
2699. administración de Ontario puede promulgar una orden
2700. impidiendo a las partes
2701. que pongan en práctica su acuerdo (artículo 21 de la ley).
2702. Además, las órdenes
2703. de la Junta pueden ser sometidas al Tribunal Supremo de
2704. Ontario para que
2705. adquieran fuerza de sentencia, permitiendo así a la
2706. administración hacerlas
2707. cumplir recurriendo a cualquiera de los métodos de ejecución,
2708. tales como
2709. multas y penas de privación de libertad.
2710. 102. Según el CTC, las restricciones antes enumeradas en
2711. materia de
2712. negociación colectiva violan el artículo 4 del Convenio núm. 98
2713. y el artéculo
2714. 7 del Convenio núm. 151, y la falta de mecanismos para la
2715. solución de
2716. conflictos infringe el artículo 8 del Convenio núm. 151. Además,
2717. el CTC
2718. considera que la alteración por vía legislativa de las
2719. condiciones de trabajo
2720. durante cierto período de tiempo y la supresión de la posibilidad
2721. de que los
2722. sindicatos actúen mediante la negociación violan el artículo 3
2723. del Convenio
2724. núm. 87. El CTC puso de relieve que, en virtud del artículo 2, d),
2725. de la Carta
2726. de Derechos y Libertades del Canadá, incorporada como parte
2727. de la Constitución
2728. Federal de 1981, en el Canadá toda persona goza del derecho
2729. de libertad
2730. sindical; en cambio, la nueva legislación niega la libertad
2731. sindical a los
2732. funcionarios públicos y demás personas comprendidas en el
2733. proyecto de ley de
2734. Ontario.
2735. 103. En su comunicación de 7 de marzo de 1983, la CMOPE
2736. recordaba que, en
2737. virtud de la ley de 1985 sobre negociaciones colectivas entre el
2738. personal
2739. docente y direcciones de centros de enseñanza del Estado de
2740. Ontario, se había
2741. establecido un proceso de negociación colectiva, según el
2742. cual, en caso de
2743. fracasar las negociaciones iniciales entre dicho personal y las
2744. juntas
2745. directivas empleadoras, podéan adoptarse las medidas
2746. siguientes: indagación
2747. inicial, mediación, arbitraje de obligado cumplimiento, selección
2748. de oferta
2749. final, huelga o cierre patronal. Según la organización
2750. querellante, la libre
2751. negociación colectiva así celebrada no dio lugar a presiones
2752. salariales
2753. inflacionarias; en realidad, desde 1978 la tasa de incremento de
2754. los salarios
2755. del personal docente ha sido en cada trimestre inferior a la tasa
2756. de
2757. inflación, provocando una disminución acumulada del poder
2758. adquisitivo superior
2759. al 7 por ciento.
2760. 104. Además, la CMOPE enumeraba sus principales motivos
2761. de crética de la
2762. nueva legislación del modo siguiente: en los casos en que
2763. prosiguieron las
2764. negociaciones relativas al período contractual 1981-1982, la ley
2765. 179 les pone
2766. término, declara inexistente la vigencia del convenio anterior
2767. hasta el primer
2768. aniversario siguiente al 1. de octubre de 1982 e impone un
2769. aumento salarial no
2770. superior al 9 por ciento. Los convenios ya en vigor, y que
2771. expiran antes del
2772. 30 de septiembre de 1983, se consideran prolongados por un
2773. período de 12
2774. meses, con un incremento salarial de 5 por ciento. Según la
2775. CMOPE, la ley 179
2776. independientemente de que esté previsto en los convenios
2777. colectivos, prohíbe
2778. también el pago de toda recompensa por míritos, incrementos
2779. relacionados con
2780. el servicio, primas por antigüedad, asignaciones por la
2781. terminación con éxito
2782. de un programa de formación o curso de educación, si el
2783. efecto de los mismos
2784. fuera elevar la remuneración total a un nivel superior a 35 000
2785. dólares
2786. anuales. Esta prolongación por vía legislativa de convenios
2787. colectivos suprime
2788. la posibilidad de negociar, incluso sobre cuestiones no
2789. monetarias, tales como
2790. las condiciones de trabajo y, puesto que no se permiten las
2791. huelgas durante la
2792. vigencia de un convenio, la ley 179 equivale a negar el derecho
2793. de huelga;
2794. asé, los empleados afectos no disponen de medio alguno para
2795. modificar de una u
2796. otra forma sus condiciones de trabajo.
2797. 105. Por último, la CMOPE criticó la composición y los
2798. procedimientos de la
2799. Junta de Control de la Inflación, creada en virtud de la ley 179 -
2800. en
2801. particular la falta de recurso contra sus decisiones - y los amplios
2802. poderes
2803. conferidos al vicegobernador en consejo. La CMOPE afirmó
2804. que, cuando se
2805. suprime el derecho de huelga, es imprescindible reemplazarlo
2806. por un mecanismo
2807. adecuado de solución de conflictos, y la ley 179 deja a los
2808. empleados
2809. afectados sin ningún mecanismo de esta índole.
2810. 106. En su comunicación de 28 de octubre de 1983, el CTC
2811. hacía referencia a
2812. la reciente decisión del Tribunal Supremo de Ontario (caso del
2813. Broadway Manor)
2814. y al anuncio público del Gobierno de su intención de prolongar
2815. la duración de
2816. su programa de control mediante legislación a partir de
2817. noviembre de 1983. La
2818. decisión, de fecha 24 de octubre de 1983, establecía que el
2819. artículo 13, b) ,
2820. de la ley 179 era nulo, ya que violaba el derecho de asociación
2821. - que prevé el
2822. derecho a cambiar los agentes negociadores, a negociar
2823. colectivamente y a la
2824. convocatoria de huelga -, garantizado por la Constitución del
2825. Canadá.
2826. Unicamente este artículo de la legislación fue considerado
2827. inconstitucional
2828. por restringir la negociación colectiva sobre asuntos no
2829. compensatorios, lo
2830. que, según el Tribunal, no podía considerarse razonablemente
2831. necesario para
2832. controlar los aumentos salariales. El 10 de enero de 1984 el
2833. CTC envió cierta
2834. documentación relativa a la sustitución de la ley 179 por una
2835. nueva ley
2836. (conocida como ley 111) que, de entrar en vigor, se aplicaría a
2837. partir del 1.
2838. de octubre de 1983.
2839. 107. El 6 de abril de 1984, la Unión Internacional de
2840. Empleados Públicos
2841. presentó sus cargos contra la ley 179 reiterando las
2842. mencionadas causas de
2843. insatisfacción con la norma legal (suprime el derecho de
2844. modificar los agentes
2845. negociadores, el de negociar colectivamente sobre cuestiones
2846. monetarias y no
2847. monetarias y el derecho de huelga o de recurrir a un arbitraje de
2848. intereses en
2849. lo relativo al sector público en su acepción amplia) ; añadía que
2850. la
2851. legislación no se ajustaba al Convenio núm. 154.
2852. 108. Refiriéndose a la importancia de la independencia y
2853. autonoméa de las
2854. partes en el proceso de negociación colectiva y a la
2855. negociación voluntaria de
2856. acuerdos colectivos, reconocida por el Comité de Libertad
2857. Sindical como
2858. aspecto fundamental del Convenio núm. 98, la UIEP sostuvo
2859. que la ley 179, al
2860. conculcar las disposiciones existentes sobre acuerdos
2861. colectivos librementes
2862. negociados, constituye una interferencia innecesaria e
2863. inaceptable en los
2864. resultados de la libre negociación colectiva y conculca el
2865. Convenio núm. 154.
2866. Se citó el ejemplo de los empleados del hospital Sensenbrenner,
2867. a quienes un
2868. consejo de arbitraje de intereses integrado por tres personas
2869. concedió en el
2870. verano de 1982 un aumento salarial global de 11 por ciento;
2871. incluso algunos
2872. de ellos, al figurar entre los trabajadores menos remunerados del
2873. sector de
2874. asistencia hospitalaria, recibieron un aumento suplementario en
2875. octubre de
2876. 1982. El 2 de noviembre de 1983, la Junta de Control de la
2877. Inflación
2878. estableció que los aumentos salariales especiales previstos en
2879. el laudo
2880. complementario carecían de toda validez al superar el límite de
2881. 5 por ciento
2882. establecido en la ley, y ordenó que se reembolsaran al hospital
2883. los salarios
2884. recibidos por los 72 empleados afectados que sobrepasaran el
2885. aumento
2886. originalmente establecido. En enero de 1984, la Junta rechazó
2887. la solicitud de
2888. la UIEP de que, en virtud del artículo 17, 5) de la ley,
2889. recomendara que los
2890. empleados del hospital Sensenbrenner quedaran exentos de la
2891. aplicación de esta
2892. normativa. Según la UIEP, en virtud de dicha normativa, nunca
2893. se habían
2894. producido recomendaciones de tal tipo ni se había concedido
2895. exención alguna a
2896. los trabajadores.
2897. 109. Por último, la UIEP criticó la respuesta del Gobierno de
2898. que la ley 179
2899. únicamente altera las condiciones de trabajo relativas a la
2900. compensación, de
2901. que en virtud del artículo 15 la ley se pueden debatir los
2902. aspectos no
2903. monetarios de un plan de compensación, de que el derecho de
2904. elegir agente
2905. negociador sólo se pospone durante un año como máximo y, lo
2906. que es más
2907. importante, según el querellante, que aunque el ámbito de la
2908. negociación
2909. colectiva quede restringido temporalmente todavía abarca las
2910. relaciones
2911. compensatorias entre salarios y prestaciones y la determinación
2912. de los
2913. términos y condiciones no monetarios del empleo. La UIEP
2914. afirmó que esta
2915. última argumentación es totalmente falsa y carece de
2916. fundamento, toda vez que
2917. la ley suspende la obligación de negociar de buena fe, tal como
2918. exige la ley
2919. de relaciones laborales.
2920. 110. Respondiendo a las quejas, el Gobierno, en su
2921. comunicación de 25 de
2922. abril de 1983, declaró que la adopción de la nueva legislación
2923. es un acto
2924. responsable y necesario, decidido tras considerar una amplia
2925. gama de opciones
2926. en materia de restricción, para superar la peor recesión
2927. registrada desde la
2928. Gran Depresión. Según el Gobierno, en 1981, y durante el
2929. primer semestre de
2930. 1982, los aumentos salariales en el sector público fueron
2931. superiores a los del
2932. sector privado en Ontario, y consta que los precios fijados o
2933. autorizados
2934. directamente por los ministerios u organismos públicos
2935. constituyeron un
2936. importante factor para sostener la inflación.
2937. 111. El Gobierno señaló que el programa de limitación de la
2938. compensación
2939. prevé un tope temporal (en la mayoría de los casos sólo un año)
2940. para los
2941. aumentos de salarios de hasta 5 ó 9 por ciento, permitiendo que
2942. las demás
2943. condiciones de trabajo puedan modificarse por acuerdo mutuo
2944. (artículo 15 del
2945. proyecto de ley). El Gobierno declaró que, en virtud del artículo
2946. 12, se
2947. prevén disposiciones especiales para los trabajadores con bajos
2948. ingresos, y
2949. puso de relieve que, en virtud del artículo 25, el vicegobernador
2950. en consejo
2951. puede excluir ciertos planes de compensación del ámbito de la
2952. ley. Según el
2953. Gobierno, en virtud del artículo 14, son posibles las
2954. compensaciones entre
2955. salarios y prestaciones, previa autorización de la Junta de
2956. Control de la
2957. Inflación, y enumera ejemplos de tales compensaciones.
2958. 112. En lo referente a la presunta violación del Convenio núm.
2959. 87, el
2960. Gobierno puso de relieve que hasta cierto punto la legislación
2961. favorece a las
2962. organizaciones de trabajadores, ya que los trabajadores
2963. acogidos a convenios
2964. colectivos tienen automáticamente derecho a un aumento
2965. salarial de 5 por
2966. ciento, mientras que los demás trabajadores pueden recibir
2967. menos (artículo 12,
2968. 1), d)). Para los trabajadores ya representados que desean
2969. cambiar sus
2970. representantes acreditados, el Gobierno admitió que la
2971. prolongación de los
2972. convenios colectivos estipulada por la ley aplazará tal cambio
2973. durante un año
2974. como máximo; pero precisó que, de todos modos, en virtud del
2975. sistema normal de
2976. negociación colectiva, dicho cambio estaba también sujeto a un
2977. límite de
2978. tiempo (de 90 a 120 días, por ejemplo, en virtud de la ley de
2979. relaciones
2980. laborales). En cuanto a la supuesta restricción de la libertad de
2981. acción de
2982. los sindicatos, el Gobierno afirmó que tal suposición es
2983. incorrecta: aunque el
2984. ámbito de negociación haya quedado temporalmente
2985. restringido, el sistema de
2986. negociación colectiva sigue en pie, y los sindicatos pueden
2987. desarrollar
2988. libremente sus actividades, ya que el derecho de huelga y el de
2989. arbitraje de
2990. obligado cumplimiento sólo han sido aplazados temporalmente.
2991. Un ejemplo de esa
2992. libertad de acción es el caso de grupos registrados antes del 21
2993. de septiembre
2994. de 1982, pero que no habían logrado concluir su primer
2995. convenio colectivo; en
2996. virtud de la ordenanza núm. 57/83, decretada en cumplimiento
2997. de la ley: tales
2998. grupos pueden utilizar todos los recursos del procedimiento
2999. normal de
3000. negociación - incluida la huelga - para conseguir sus primeros
3001. convenios
3002. colectivos, a condición de que el Convenio prevea un aumento
3003. a título de
3004. compensación de 5 por ciento durante un período de 12 meses
3005. que empiece entre
3006. el 1. de octubre de 1982 y el 1. de octubre de 1983, y de que
3007. las
3008. disposiciones del conjunto del convenio sean comparables a las
3009. de los
3010. empleados en mercados de empleo similares.
3011. 113. Respecto a la presunta violación de los Convenios núms.
3012. 98 y 151, el
3013. Gobierno declaró que la ley no interrumpe el mecanismo de
3014. negociación
3015. voluntaria, sino que prolonga simplemente los convenios
3016. colectivos, con
3017. disposiciones concretas sobre aumentos de salarios, durante el
3018. período
3019. estipulado. Subrayó que las condiciones no monetarias pueden
3020. ser modificadas
3021. por acuerdo mutuo, y que las partes son libres de acordar
3022. recurrir a
3023. mediadores y a arbitros a este respecto. Según el Gobierno, se
3024. han producido
3025. bastantes ejemplos de negociaciones colectivas que, en virtud
3026. del artículo 10
3027. de la ley, han concluido con la concesión del 9 por ciento
3028. éntegro de aumento
3029. durante el período de 12 meses anterior al año de control. En
3030. cuanto a la
3031. limitación en los procedimientos de solución de conflictos, el
3032. Gobierno
3033. declaró que, en virtud del artículo 14 de la ley, la Junta de
3034. Control de la
3035. Inflación puede arbitrar, adoptando decisiones obligatorias para
3036. las partes e
3037. indicando también sus razones, aunque la ley no se lo exija.
3038. Además, el
3039. Gobierno indicó que, en virtud de los artículos 17 y 25 de la ley,
3040. puede
3041. eximirse a grupos de empleados de la aplicación de la parte II
3042. de la ley; pero
3043. admite que estas disposiciones no han sido todavía utilizadas.
3044. 114. En su comunicación de 7 de junio de 1984, el Gobierno
3045. hizo referencia
3046. al recurso presentado contra la decisión de la sala competente
3047. del Tribunal
3048. Supremo de Ontario, de 24 de octubre de 1983, en la que se
3049. declaraba la
3050. invalidez del artículo 13, b) de la ley de control de la inflación. El
3051. Gobierno facilitó en anexo extractos del Hansard con
3052. declaraciones del Fiscal
3053. General de Ontario, en las que se reflejaba la preocupación del
3054. Gobierno por
3055. las implicaciones de la muy amplia interpretación que el Tribunal
3056. daba a la
3057. libertad de asociación.
3058. 115. En su comunicación de 16 de octubre de 1984, el
3059. Gobierno hizo de nuevo
3060. referencia a la crisis económica de 1981, que había llevado a
3061. todas las
3062. provincias de Canadá, excepto a Manitoba, a implantar
3063. programas de recorte de
3064. gastos en el sector público. Según el Gobierno, 71 por ciento de
3065. todos los
3066. acuerdos y 69 por ciento de todos los empleados afectados por
3067. la ley de
3068. control de la inflación habían quedado sometidos a control,
3069. aunque sólo
3070. durante 12 meses; facilitó asimismo datos estadésticos que
3071. revelaban que, tras
3072. la promulgación de la ley, se había registrado una radical
3073. disminución de la
3074. tasa de inflación.
3075. 116. En lo que respecta a la negociación de temas no
3076. monetarios, en virtud
3077. del artículo 15 de la ley, el Gobierno indicó que el Ministerio de
3078. Trabajo de
3079. Ontario había seguido ofreciendo y facilitando servicios de
3080. mediación a las
3081. partes que, incluidas en el ámbito de aplicación de la ley,
3082. convinieran
3083. negociar sobre temas no compensatorios; las negociaciones
3084. tuvieron lugar sobre
3085. temas tales como procedimientos de queja, éndices
3086. alumnos-profesorado y
3087. seguridad en el empleo. Entre el 1. de diciembre de 1982 y
3088. diciembre de 1983,
3089. la Junta de Control de la Inflación había dictado en total 655
3090. decisiones y
3091. órdenes, varias de las cuales derivaban de temas planteados en
3092. la negociación.
3093. El Gobierno sostuvo que tal mediación se ajustaba a los
3094. requisitos del
3095. Convenio núm. 151.
3096. 117. El Gobierno indicó asimismo que las facultades que la ley
3097. confiere al
3098. vicegobernador para poner fin a la aplicación de los controles
3099. de cualquier
3100. plan de compensación se habían utilizado respecto de los
3101. planes de retiro de
3102. ciertos empleados municipales (reglamento 92/83) y para excluir
3103. a ciertas
3104. personas incapacitadas, que estaban fuera del ámbito de la
3105. legislación sobre
3106. salarios mínimos, y a personas que recibían de un empleador
3107. público menos de
3108. 50 por ciento de sus ingresos (reglamentos 819/82 y 844/82).
3109. Además, la ley
3110. pedía que la Junta de Control de la Inflación investigara los
3111. aumentos de
3112. precios en los servicios gubernamentales conocidos como
3113. "servicios regulados",
3114. siempre que el ministro competente presentara la solicitud en tal
3115. sentido. Por
3116. ejemplo, en 1982, la Junta investigó sobre un aumento de
3117. precio en la Compañía
3118. del Gas del Norte y Central, aprobado por la Junta de Energía
3119. de Ontario,
3120. concluyendo que el aumento de precio no se ajustaba a los
3121. criterios
3122. ministeriales. El precio propuesto se redujo hasta ajustarlo a la
3123. norma.
3124. Asimismo, la Comisión Gubernamental sobre Precios Regulados
3125. aprobó un aumento
3126. de tan solo 5 por ciento en más de la mitad de los casos ya
3127. sometidos, por
3128. ejemplo, honorarios por asistencia jurídica, precios de la
3129. cerveza, tarifas de
3130. autobuses escolares, tarifas para la enseñanza de estudiantes
3131. canadienses,
3132. precios de los estacionamientos provinciales, precios de la
3133. licencia de pesca
3134. para residentes y tarifas de la Compañía Northern Telephone
3135. Ltd. Así, en el 92
3136. por ciento de los casos los precios regulados se habían
3137. mantenido dentro del
3138. aumento recomendado del 5 por ciento.
3139. 118. El Gobierno indicó que la legislación que había sustituido
3140. la ley 179 a
3141. partir de octubre de 1983 - la ley 111 de revisión de precios y
3142. remuneración
3143. en el sector público - preveéa la plena negociación colectiva
3144. sobre temas
3145. compensatorios y no compensatorios, y permitéa los
3146. procedimientos normales de
3147. huelga o arbitraje, siempre que las partes no llegaran a concluir
3148. un acuerdo
3149. colectivo.
3150. 119. Por último, el Gobierno hizo referencia a los alegatos de la
3151. UIEP, en
3152. los que se indicaba que en ningún momento durante la vigencia
3153. de la ley de
3154. control de la inflación se había dejado sin efecto el derecho de
3155. los empleados
3156. a crear, a afiliarse y a participar plenamente en organizaciones
3157. de su propia
3158. elección. La ley sólo había tenido repercusiones en casos tales
3159. como el
3160. surgido en el Broadway Manor; en el citado caso sólo se había
3161. pospuesto la
3162. certificación, la que, según la legislación de Ontario, no
3163. constituía
3164. requisito previo para la acción o participación legal en un
3165. "nuevo" sindicato.
3166. El Gobierno indicó que el recurso por él presentado contra la
3167. decisión del
3168. Tribunal de Apelación de Ontario en el caso Broadway Manor
3169. contra la sentencia
3170. del Tribunal Divisionario del Tribunal Supremo se había visto el
3171. 4 de junio de
3172. 1984, pero en el momento de la respuesta del Gobierno a la OIT
3173. todavía no
3174. había recaédo decisión alguna al respecto. En cuanto a la
3175. situación en el
3176. hospital Sensenbrenner, el Gobierno negó que la Junta de
3177. Control de la
3178. Inflación hubiese ordenado el reembolso de las cantidades
3179. pagadas en exceso,
3180. sino que únicamente sometió de nuevo la cuestión a las partes.
3181. C. Información obtenida durante la misión
3182. 120. Durante la estancia de la misión en Toronto me entrevisté
3183. con
3184. representantes de las siguientes organizaciones: Sindicato
3185. Internacional de
3186. Empleados de los Servicios (local 204), Sindicato de Empleados
3187. de los
3188. Servicios Públicos de Ontario, Sindicato de Empleados Públicos
3189. del Canadá y
3190. Federación del Personal Docente de Ontario. Estas reuniones
3191. se continuaron con
3192. entrevistas con varios funcionarios estatales que representaban
3193. la provincia
3194. de Ontario. En mis reuniones con organizaciones sindicales
3195. consegué
3196. información en forma de declaraciones orales y por escrito. El
3197. Gobierno
3198. provincial también me facilitó declaraciones por escrito y
3199. documentación.
3200. 121. En mis primeras reuniones con el Congreso del Trabajo
3201. del Canadá en
3202. Ottawa se mencionaron ya los problemas relacionados con la
3203. queja relativa a la
3204. entrada en vigor el 21 de septiembre de 1982 de la ley sobre el
3205. control de la
3206. inflación (ley 179).
3207. 122. Como la base principal de los argumentos aducidos por
3208. todos los
3209. sindicatos es prácticamente idéntica respecto de lo que
3210. consideran ser una
3211. violación de sus derechos sindicales como consecuencia de la
3212. promulgación la
3213. ley 179 y, en cierta medida, la promulgación anterior, el 10 de
3214. octubre de
3215. 1983, de la ley sobre la revisión de precios y remuneraciones en
3216. el sector
3217. público (ley 111), será suficiente aqué resumir estos argumentos
3218. y la
3219. información presentada para justificarlos.
3220. 123. Conviene señalar aqué que indiqué a todas las partes
3221. interesadas que la
3222. OIT no había recibido alegatos formales sobre la ley 111 y que,
3223. en términos
3224. estrictos, esta legislación era ajena a mi mandato. Sin embargo,
3225. como la ley
3226. 111 tiene efectos directos en las cuestiones planteadas en las
3227. quejas formales
3228. y es la última ley promulgada por el Gobierno sobre la
3229. negociación colectiva
3230. en el sector público, estimé que era oportuno tomar nota de las
3231. opiniones de
3232. los sindicatos así como del Gobierno sobre esta promulgación y
3233. su efecto en la
3234. negociación colectiva en el sector público. De hecho, en el
3235. momento de la
3236. misión, la ley 111, promulgada con carácter temporal, había de
3237. expirar
3238. próximamente.
3239. 124. La queja principal de todos los sindicatos era que la
3240. promulgación de
3241. la ley 179 en septiembre de 1982 no sólo puso término a la
3242. negociación
3243. colectiva y de hecho a la actividad sindical por un período de
3244. casi dos años,
3245. sino que también impidió que entrasen en vigor convenios
3246. colectivos libremente
3247. concertados antes de la ley. En general, los convenios que
3248. expiraban el 10 de
3249. octubre de 1981 o después tenían que promulgarse por un
3250. período de 12 meses a
3251. reserva de que las tasas de compensación no rebasaran el 9
3252. por ciento. Estos
3253. acuerdos en el momento de su expiración y todos los demás
3254. deberían incluir una
3255. disposición que fijara el aumento de las tasas de compensación
3256. en 5 por ciento
3257. durante un período consecutivo de 12 meses. Los sindicatos
3258. estimaron que era
3259. dudoso que la situación económica en el país, y más
3260. concretamente en la
3261. provincia, justificara estas medidas y que incluso si existían
3262. dificultades
3263. económicas nada exigéa que éstas condujeran a una
3264. prohibición virtual de la
3265. actividad sindical por el período durante el cual la ley habría de
3266. permanecer
3267. en vigor. En efecto, al excluirse de la negociación colectiva las
3268. cuestiones
3269. incluso no monetarias, no podía haber arbitraje, que se había
3270. aceptado a
3271. cambio de la denegación del derecho de huelga en la
3272. negociación pública.
3273. 125. La UIEP, cuyos 33 000 miembros trabajan en su mayoría
3274. en el sector
3275. hospitalario y de las clínicas privadas declara que siempre
3276. aceptó la
3277. sustitución del derecho de huelga por el derecho al arbitraje
3278. independiente y
3279. de cumplimiento obligatorio de una tercera parte. La ley 179 y
3280. ulteriormente
3281. la ley 111 demostraron que el Gobierno no acogéa
3282. favorablemente ni el derecho
3283. de huelga ni el derecho a un arbitraje independiente imparcial.
3284. El sindicato
3285. de empleados de los servicios públicos de Ontario, que
3286. representa a 80 000
3287. afiliados, aduce argumentos análogos y añade que el tope de 5
3288. por ciento
3289. fijado para los aumentos de salario aumentaba las disparidades
3290. entre los
3291. empleados menos y más remunerados. Al promulgarse la ley
3292. 179, se negó el
3293. aumento de 11 por ciento a 15 000 de sus afiliados ocupados a
3294. tiempo parcial
3295. que, con arreglo a negociaciones anteriores que condujeron a
3296. la concertación
3297. de un acuerdo de dos años, tenían que percibir un aumento de
3298. 9 y 11 por
3299. ciento. Quedaron afectadas de la misma manera otras
3300. categorías de
3301. trabajadores. La OPSEU también presentó testigos que
3302. describieron los defectos
3303. de la ley 179 para los empleados de laboratorio y el personal
3304. auxiliar de los
3305. centros de educación popular (unas 5 000 personas) a los que
3306. se había
3307. garantizado en las negociaciones de 1981, que sus salarios se
3308. aumentarían en
3309. 20 por ciento en los próximos tres años. El control de los salarios
3310. impuesto
3311. por la ley 179 afectó a todas estas categorías de personal.
3312. 126. El Sindicato de Empleados Públicos del Canadá (CUPE)
3313. manifestó que la
3314. ley 179 no sólo había limitado las remuneraciones sino también
3315. eliminado el
3316. derecho de negociar eficazmente con los empleadores sobre las
3317. disposiciones no
3318. monetarias del convenio colectivo. Añadió que ello había sido
3319. criticado por el
3320. Tribunal de Apelación de Ontario (caso de Broadway Manor) en
3321. una decisión de
3322. 22 de octubre de 1984, pero que esta última no tuvo efectos en
3323. la práctica
3324. puesto que la ley 179 se había sustituido en aquel entonces,
3325. por razones
3326. prácticas, por otra legislación (ley 111). El CUPE también
3327. manifiesta que,
3328. durante la vigencia de la ley 179, los trabajadores a los que se
3329. aplicaba la
3330. ley de relaciones de trabajo se vieron de hecho privados del
3331. derecho de
3332. huelga. Por otra parte, se suprimió completamente la posibilidad
3333. de recurrir a
3334. un procedimiento de arbitraje para los trabajadores que se
3335. regéan por las
3336. disposiciones de la legislación sobre arbitraje de los conflictos
3337. laborales
3338. hospitalarios o por la ley sobre negociación colectiva de los
3339. empleados de la
3340. Corona.
3341. 127. Otra cuestión que el CUPE puso de relieve es que, como
3342. consecuencia la
3343. ley 179, había alegado en un principio que se violaba el
3344. derecho de
3345. sindicación puesto que los trabajadores no podéan cambiar de
3346. agente negociador
3347. durante el período de control. Este fue otro asunto resuelto por
3348. el Tribunal
3349. de Apelación de Ontario en el caso de Broadway Manor. El
3350. Tribunal estimó que
3351. el efecto de la ley 179 no era prolongar los mismos convenios
3352. colectivos, sino
3353. solamente prolongar los términos y condiciones de dichos
3354. convenios. Por
3355. consiguiente, la ley 179 no menoscababa el derecho de
3356. cambiar de agente
3357. negociador. Sin embargo, como se indica más arriba, la decisión
3358. en el caso de
3359. Broadway Manor sólo se dictó después de la expiración de la
3360. ley 179.
3361. 128. El CUPE citó ejemplos acerca de unos 100 acuerdos
3362. concertados antes de
3363. la promulgación de la ley 179, que habían sido suspendidos por
3364. la ley, y
3365. señaló que muchos trabajadores con remuneración baja se
3366. habían visto afectados
3367. por esta medida. Este sindicato también señaló que, en el
3368. sector
3369. hospitalario, siempre se había establecido una estrecha relación
3370. salarial
3371. entre los trabajadores representados por el CUPE y aquellos
3372. representados por
3373. el SEIU. Sin embargo, el personal hospitalario afiliado al SEIU,
3374. que ejecuta
3375. exactamente las mismas tareas que los afiliados del CUPE,
3376. recibieron un
3377. aumento de 11 por ciento en un contrato de un año objeto de
3378. un laudo arbitral
3379. justo antes de la promulgación de la ley 179, mientras que los
3380. afiliados del
3381. CUPE recibieron un aumento máximo de 9 por ciento en el
3382. primer año de su
3383. convenio, de conformidad con las disposiciones de la ley 179.
3384. Como
3385. consecuencia de ello, los afiliados del CUPE se vieron en
3386. situación de
3387. desventaja en comparación con los afiliados del SEIU por la
3388. sola suerte de las
3389. fechas diferentes de terminación de sus convenios colectivos.
3390. 129. La Federación de Personal Docente de Ontario, que
3391. representa a más de
3392. 104 000 profesores ocupados en los establecimientos de
3393. enseñanza elemental y
3394. secundaria asistidos por fondos públicos de Ontario también se
3395. quejó de que la
3396. ley 179 y ulteriormente la ley 111 tuvieran el efecto de anular el
3397. procedimiento de negociación establecido con arreglo a la ley
3398. de 1975,
3399. modificada en 1983, sobre negociación colectiva entre
3400. comisiones escolares y
3401. personal docente. A su juicio, ninguna situación de urgencia en
3402. Ontario
3403. justificaba la promulgación de la ley 179. Además, el derecho de
3404. huelga, del
3405. que goza el personal docente en Ontario, se suspendió durante
3406. el período de
3407. control impuesto por la ley. La Federación facilitó información
3408. detallada
3409. respecto de los efectos de la ley 179 en los salarios del personal
3410. docente de
3411. la provincia.
3412. 130. Según el Sindicato, la ley modificatoria de 1983 de
3413. precios y
3414. remuneraciones en el sector público (ley 111), que sustituyó la
3415. ley 179, no
3416. restableció una negociación colectiva libre sino que impuso, de
3417. manera más
3418. sutil, un nuevo período de restricciones en la materia. En
3419. efecto, con arreglo
3420. a la ley 111, en el "período de limitación" de 12 meses, la Junta
3421. de Control
3422. de la Inflación estaba facultada para determinar y vigilar todos
3423. los cambios
3424. en materia de remuneración en el mismo sector público
3425. ampliamente definido por
3426. la ley 179 con miras a averiguar si los cambios de remuneración
3427. se ajustaban a
3428. la política financiera de la provincia, según la había definido el
3429. Tesorero de
3430. Ontario. El Tesorero indicó que el promedio de aumentos de
3431. remuneración no
3432. debería rebasar el 5 por ciento en el transcurso del período de
3433. limitación.
3434. Por otra parte, el Gobierno anunció que los subsidios y
3435. transferencias de
3436. fondos a las instituciones financiadas por fondos públicos
3437. definidas en la ley
3438. 111, así como las prestaciones para sus propios funcionarios
3439. públicos
3440. garantizarían en promedio aumentos de remuneración de hasta
3441. el 5 por ciento.
3442. Si bien aumentos de remuneración en exceso del 5 por ciento
3443. eran posibles, la
3444. Junta de Control de la Inflación, el Gobierno y los dirigentes de
3445. los
3446. municipios manifestaron claramente que todo intento de rebasar
3447. la directriz
3448. del 5 por ciento conduciría a reducir los gastos de transferencia
3449. de la
3450. provincia.
3451. 131. Al presentar esos comentarios sobre la ley 111, tanto el
3452. CUPE como el
3453. SEIU mencionaron también el requisito establecido por el
3454. artículo 10 de la ley
3455. con arreglo al cual los árbitros habrán de tener en consideración
3456. "la
3457. capacidad de los empleadores para pagar... habida cuenta de
3458. la política
3459. financiera en vigor en la provincia". Según los sindicatos, esta
3460. disposición
3461. permitéa que el Gobierno determinara unilateralmente la
3462. financiación de las
3463. instituciones del sector público y la determinación de la
3464. capacidad efectiva
3465. para pagar de los empleadores significaba que el Gobierno
3466. también podía fijar
3467. unilateralmente las tasas de remuneración. También se
3468. socavaba de esta manera
3469. toda reclamación en materia de independencia e imparcialidad
3470. del procedimiento
3471. de arbitraje. La Federación del Personal Docente del Canadá
3472. presentó
3473. comentarios análogos en relación con la ley 111.
3474. 132. Por otra parte, todos los sindicatos señalaron que varios
3475. árbitros que
3476. representaban intereses bien conocidos habían rechazado el
3477. criterio de
3478. "capacidad para pagar" para la fijación de las remuneraciones
3479. en el sector
3480. público. Se presentaron declaraciones de varios de los árbitros
3481. más
3482. importantes en los que se mencionaba la "atmósfera de
3483. intimidación" que la
3484. legislación había creado, así como declaraciones públicas del
3485. Tesorero según
3486. las cuales se introduciría una legislación restrictiva a largo plazo
3487. en caso
3488. de no adhesión a la política económica del Gobierno.
3489. 133. Al entrevistarme con los representantes del Gobierno de
3490. la provincia de
3491. Ontario mencioné todas las cuestiones que se me habían
3492. señalado en mis
3493. reuniones con los varios sindicatos del sector público. Los
3494. representantes del
3495. Gobierno declararon que razones imperiosas de interés nacional
3496. y provincial
3497. habían conducido al Gobierno a tomar la decisión de controlar
3498. las tasas de
3499. remuneración en el sector público. Indicaron que en 1982 había
3500. una situación
3501. de crisis en Ontario, que la inflación rebasaba el 10 por ciento
3502. (entre 11 y
3503. 12 por ciento), así como que disminuéa la capacidad
3504. competitiva a nivel
3505. internacional y se reducía el empleo (aproximadamente 164 000
3506. empleos en la
3507. sola provincia de Ontario). Las restricciones impuestas por la ley
3508. 179
3509. respecto de las remuneraciones en el sector público eran
3510. imprescindibles con
3511. carácter excepcional. Esta ley no tenía por objeto reestructurar
3512. la
3513. legislación del trabajo en la provincia ni ser permanente. La ley
3514. 179 impuso
3515. un control de los salarios por un período de solamente 12 meses
3516. para la
3517. mayoría de los trabajadores, y tan sólo el 31 por ciento de los
3518. trabajadores
3519. afectados estuvieron sujetos a las medidas correspondientes al
3520. período de
3521. transición en que el control podía prolongarse por dos años.
3522. Ninguno de los
3523. trabajadores se vio afectado por la ley 179.
3524. 134. La legislación promulgada ulteriormente (ley modificatoria
3525. de 1983
3526. sobre precios y remuneraciones en el sector público - ley 111),
3527. fijó una
3528. directriz para los aumentos en el sector público por un período
3529. de un año. En
3530. el caso de los trabajadores del sector público cuyos convenios
3531. se regéan por
3532. un arbitraje de intereses, la nueva legislación pedía a los
3533. árbitros de
3534. intereses que evaluaran todo cambio en las disposiciones de los
3535. convenios
3536. colectivos y tuviesen en consideración la capacidad para pagar
3537. del empleador.
3538. En el caso de los trabajadores del sector público sujetos a
3539. acuerdos
3540. negociados (incluidos aquellos con derecho de huelga), la
3541. legislación pedía la
3542. presentación de información sobre todo cambio en el plan de
3543. remuneraciones. En
3544. el caso de que un árbitro o las partes interesadas aceptaran
3545. aumentos de
3546. salario en exceso del 5 por ciento señalado, ninguna disposición
3547. de la
3548. legislación podía "anular" los aumentos de remuneración
3549. determinados o
3550. negociados de esta forma. Los representantes del Gobierno
3551. añadieron que como
3552. la ley 111 había de expirar en un futuro muy próximo, no habría
3553. ninguna
3554. legislación sobre limitación de los salarios en vigor en Ontario.
3555. 135. Los representantes del Gobierno indicaron además que,
3556. habida cuenta de
3557. la situación económica en 1982, se habían considerado varias
3558. posibilidades de
3559. acción, incluido un programa nacional de control de los salarios
3560. y de los
3561. precios. Al no poder llegarse a un consenso con las demás
3562. provincias sobre
3563. esta cuestión, y habida cuenta de las dificultades con que se
3564. tropezó en
3565. relación con las condiciones propias prevalecientes en la
3566. provincia de Ontario
3567. en cuanto a la posibilidad de adoptar un programa relativo a los
3568. trabajadores
3569. de los sectores público y privado, se decidió adoptar un
3570. programa de control
3571. de los precios y los salarios en el sector público.
3572. 136. El Gobierno puso de relieve que se adoptaron medidas de
3573. protección de
3574. los niveles de vida de los trabajadores. Conjuntamente con el
3575. control de los
3576. precios, la tasa de inflación se disminuyó (a menos del 11 por
3577. ciento en el
3578. último trimestre de 1982). Desde la promulgación de la ley 179,
3579. la inflación
3580. continuó disminuyendo y, en el primer trimestre de 1985, se
3581. mantuvo en un 3,6
3582. por ciento. También se mantuvo la seguridad y el nivel del
3583. empleo en el sector
3584. público en un momento en que se registraban muchas pérdidas
3585. de empleo en el
3586. sector privado. También se garantizaron aumentos justos y
3587. razonables de
3588. remuneración a los trabajadores sujetos a la legislación. A ese
3589. respecto, el
3590. Gobierno presentó información estadéstica con arreglo a la cual
3591. los aumentos
3592. previstos por la legislación eran comparables con los aumentos
3593. de salario en
3594. el sector público y de hecho rebasaron los aumentos de salario
3595. en el sector
3596. público a partir del cuarto semestre de 1983. La ley 179 también
3597. contenía
3598. disposiciones relativas a los aumentos mínimos, los asalariados
3599. de ingresos
3600. más bajos y los ajustes de salario. También facultaba a los
3601. sindicatos
3602. inscritos en el registro, es decir los que estaban inscritos antes
3603. de la
3604. promulgación de la ley 179, para negociar libremente los
3605. aumentos de
3606. remuneración en el período de vigencia de los acuerdos
3607. concertados
3608. anteriormente. La ley también mantuvo la capacidad para
3609. modificar las
3610. cláusulas no monetarias de los contratos colectivos por
3611. consentimiento mutuo
3612. como lo demostró finalmente la decisión del Tribunal de
3613. Apelación de Ontario
3614. respecto del caso de Broadway Manor.
3615. 137. En lo que atañe a la queja del SEIU según la cual la ley
3616. 179 suspendió
3617. el derecho de cambiar de agente negociador, el derecho de
3618. negociar
3619. colectivamente cuestiones no monetarias y el derecho de
3620. huelga o de recurrir a
3621. un arbitraje de intereses, los representantes del Gobierno
3622. mencionaron la
3623. decisión del Tribunal de Apelación en el caso de Broadway
3624. Manor con arreglo a
3625. la cual no eran admisibles los alegatos del sindicato. Sin
3626. embargo, el
3627. Tribunal expresó cierta duda acerca de si los trabajadores
3628. podéan recurrir a
3629. la huelga o el arbitraje sin tomar de hecho una decisión sobre el
3630. particular.
3631. 138. El Gobierno añadió que se había concertado una amplia
3632. gama de consultas
3633. antes de la promulgación de la ley 179 y de que se había
3634. llegado a un amplio
3635. consenso político en cuanto a su adopción. El Gobierno
3636. consideraba que los
3637. resultados de la ley 179 habían sido satisfactorios y lo había
3638. sustituido por
3639. la ley 111 que no constituía ninguna medida excepcional en un
3640. período de
3641. crisis. La ley 111 había sido un nuevo paso hacia el
3642. restablecimiento de una
3643. situación normal y de la negociación colectiva en el sector
3644. público. El hecho
3645. de que continuara existiendo la Junta de Control de la Inflación
3646. se debía
3647. principalmente a la necesidad de garantizar su participación en
3648. las
3649. negociaciones en curso.
3650. 139. En lo que se refiere a la disposición de la ley 111 con
3651. arreglo a la
3652. cual los árbitros de intereses deberían tener en consideración la
3653. política
3654. financiera de las provincias y la capacidad para pagar del
3655. empleador, los
3656. representantes del Gobierno indicaron que la decisión sobre los
3657. fondos
3658. transferidos a las instituciones públicas siempre había sido de la
3659. incumbencia
3660. del Gobierno. Con arreglo a la ley 111 estos fondos se definían
3661. claramente. En
3662. el caso de rebasarse la norma del 5 por ciento ya sea por
3663. decisión de los
3664. árbitros o en función de las necesidades de una institución
3665. pública
3666. determinada, se preveéan medios para suministrar los fondos
3667. adicionales
3668. necesarios.
3669. 140. En lo que atañe al alegato de los sindicatos según el cual
3670. el Gobierno
3671. parecía tratar constantemente de encontrar formas de limitar la
3672. flexibilidad y
3673. de ejercer presiones en los árbitros, prácticas que
3674. menoscababan y dañaban la
3675. confianza en el sistema de arbitraje, los representantes del
3676. Gobierno
3677. señalaron que la ley 111 sólo pedía a los árbitros que tuvieran
3678. en
3679. consideración ciertos criterios. Muchos de ellos no se habían
3680. considerado
3681. obligados por los mismos y los 200 laudos dictados en
3682. 1984-1985 habían
3683. rebasado en su mayoría los acuerdos negociados. Con arreglo
3684. a la ley sobre
3685. relaciones laborales, se había establecido una lista de árbitros
3686. para la
3687. solución de las quejas y en el caso de conflictos de intereses los
3688. árbitros
3689. también se elegéan entre los que figuraban en dicha lista. El
3690. Gobierno
3691. reconoció que la información que había facilitado sobre los
3692. acuerdos
3693. salariales en determinados sectores (por ejemplo en los
3694. ayuntamientos) era
3695. inadecuada pero que se habían emprendido esfuerzos por
3696. resolver este problema.
3697. 141. En lo que se refiere a las decisiones de carácter
3698. retroactivo, el
3699. Gobierno reconoció que podéan considerarse como rigurosas
3700. pero dijo que las
3701. había dictado la necesidad económica. El Gobierno señaló que
3702. salvo en uno o
3703. dos casos, no podía recordar que la falta de negociaciones
3704. sobre cuestiones no
3705. monetarias hubiera sido importante.
3706. 142. El Gobierno también reconoció que la ley 179 podía tener
3707. efectos a más
3708. largo plazo, por ejemplo en los programas de evaluación y
3709. clasificación de las
3710. ocupaciones, pero que esperaba que el restablecimiento de la
3711. negociación
3712. colectiva permitiría resolver las anomalías que pudieran
3713. continuar existiendo.
3714. También era evidente que en algunos casos los empleadores
3715. habían aprovechado
3716. la legislación para negarse a pagar aumentos de salario
3717. negociados. Sin
3718. embargo, esta cuestión competéa a los tribunales y las
3719. facultades del Gobierno
3720. eran muy limitadas en la materia.
3721. 143. Refiriéndose de nuevo a la decisión adoptada en el caso
3722. de Broadway
3723. Manor y al problema de cambiar de agentes de negociación
3724. durante el período de
3725. control de un año establecido por la ley 179, el Gobierno indica
3726. que había
3727. considerado el asunto antes de la promulgación de la ley. Se
3728. había estimado
3729. que sería inapropiado prever un cambio de agente de
3730. negociación durante dicho
3731. período puesto que el nuevo sindicato no estaría facultado
3732. para negociar. El
3733. Gobierno había examinado este asunto con los sindicatos
3734. cuyas reacciones
3735. frente al problema habían sido mitigadas. En todo caso, según
3736. el Gobierno,
3737. como los sindicatos de la administración pública eran
3738. organismos bien
3739. establecidos era improbable que surgiera algún conflicto durante
3740. el período de
3741. control. El Gobierno recuerda que los sindicatos nuevamente
3742. inscritos en el
3743. registro no se vieron afectados por lo que demostró ser
3744. ulteriormente - por la
3745. decisión adoptada en el caso de Broadway Manor - un falso
3746. problema.
3747. D. Observaciones finales
3748. 144. Una peculiaridad evidente de esta queja es que se refiere
3749. a las
3750. disposiciones y efectos de la ley de 1982 sobre limitación de la
3751. inflación
3752. (ley 179) que ha dejado de estar en vigor. Es verdad que se
3753. promulgó
3754. ulteriormente la ley 111 que expiró a fines de septiembre de
3755. 1985. En la
3756. actualidad, no se ha propuesto ninguna nueva legislación en la
3757. materia. Sin
3758. embargo, es importante completar la comparación de la ley 179
3759. con las normas
3760. de la OIT. Aunque haya dejado de estar en vigor, aparte de
3761. ciertas
3762. disposiciones menores que se han conservado por razones
3763. técnicas, se
3764. manifiesta todavía una fuerte divergencia de opiniones en la
3765. provincia
3766. respecto de su naturaleza y efectos. Además, se ha
3767. considerado que ciertas
3768. prácticas establecidas por la legislación continuarán
3769. funcionando como
3770. consecuencia de medidas administrativas oficiosas. Este punto
3771. también ha de
3772. ser examinado.
3773. 145. La ley 179 se promulgó para luchar contra la agravación
3774. de la
3775. inflación. Su efecto en general fue imponer un control muy
3776. estricto sobre los
3777. salarios en el sector público. Este control se estableció con
3778. base en un "año
3779. de control" en el que se fijó un tope del 5 por ciento para los
3780. aumentos. Se
3781. completó con medidas menos estrictas de control que podéan
3782. aplicarse, como un
3783. tope de 9 por ciento. Estas medidas podéan afectar a una
3784. unidad determinada de
3785. negociación por un período de dos años. Se estimó que el
3786. Gobierno no había
3787. establecido que hubiera de hecho una crisis económica. La
3788. investigación y la
3789. comprensión habían sido insuficientes respecto de este
3790. problema. También se
3791. indicó que los aumentos de salarios habrían disminuido año tras
3792. año sin
3793. intervención de la legislación. Huelga decir que se trata aqué de
3794. cuestiones
3795. de opinión. Los datos fundamentales no se ponen en tela de
3796. juicio. Hay una
3797. diferencia marcada entre la interpretación de los sindicatos
3798. respecto de estos
3799. puntos y la del Gobierno. Se ha sugerido que estas divergencias
3800. podrían ser
3801. resueltas por un organismo independiente, como los tribunales.
3802. Es difícil
3803. comprender en principio la necesidad de imponer este límite al
3804. ejercicio de la
3805. voluntad política. Hay buenas oportunidades de que los
3806. asuntos de que se trata
3807. puedan ser objeto de un debate en el foro político.
3808. 146. Como se eligió el sector público para ser objeto de un
3809. control especial
3810. por suponerse que los salarios en el sector privado seguirían la
3811. misma
3812. tendencia, parece ser esencial aqué disponer de tiempo amplio
3813. para la
3814. consulta. Si no fuera así, ello podría indicar que las medidas
3815. adoptadas
3816. fueron precipitadas e imparciales. No se ha formulado ninguna
3817. queja respecto
3818. de la falta de consulta. Lo que se dijo es que las opiniones de
3819. los sindicatos
3820. no tuvieron ningún efecto visible en la actitud y las medidas del
3821. Gobierno. La
3822. cuestión es, pues, diferente.
3823. 147. Hasta ahora, estas observaciones se refieren a los
3824. aspectos políticos
3825. de las preocupaciones que se han expresado. Sin embargo, las
3826. medidas
3827. adoptadas plantean problemas prácticos y jurídicos. El más
3828. evidente es el
3829. efecto que la legislación tuvo en los convenios colectivos en
3830. vigor. Fueron en
3831. muchos casos objeto de enmiendas, fijándose en particular un
3832. nivel más bajo
3833. del aumento de la remuneración. Un abogado podría calificar
3834. estas medidas de
3835. expropiación de derechos.
3836. 148. Es difícil evitar este resultado cuando se aplica un
3837. sistema de
3838. limitación que persigue tener efectos rápidos. El Gobierno tenía
3839. presente este
3840. problema pero decidió aplicar lo que consideró una "justicia
3841. dura". De hecho,
3842. se trató de mitigar algunas de las consecuencias de esta
3843. decisión. La medida
3844. principal consistió en cierto grado de protección del primer
3845. convenio, es
3846. decir, el primer convenio concertado después de que un
3847. sindicato haya
3848. conseguido el derecho de negociación. Estos convenios
3849. entrañan a menudo
3850. importantes mejoras en los términos y condiciones de empleo.
3851. Así lo reconoció
3852. la legislación y el efecto del 5 por ciento se aplazó para permitir
3853. la
3854. aplicación del primer convenio.
3855. 149. A pesar de estas precauciones, la legislación parece
3856. haber tenido en la
3857. negociación colectiva libre un efecto superior al que se
3858. esperaba o preveéa.
3859. Tres aspectos de ello parecen ser particularmente importantes:
3860. el efecto de
3861. "congelación" en la negociación colectiva en general, los
3862. daños causados a las
3863. políticas de los sindicatos en materia de negociación y el
3864. mecanismo de
3865. inscripción en el registro en el llamado período "abierto".
3866. 150. Aunque la legislación sólo se aplicara a cuestiones
3867. monetarias, parece
3868. haber tenido efectos sobre asuntos no incluidos en la ley que
3869. podéan ser
3870. negociados libremente por las partes interesadas. Ello se debe
3871. más
3872. probablemente en parte al hecho de que se había previsto un
3873. cambio en la
3874. negociación para considerar cuestiones no monetarias. Se
3875. tomaron ciertas
3876. medidas para impedir que esta negociación se utilizara para
3877. socavar el control
3878. financiero deseado. Es evidente que ciertos aspectos de la
3879. negociación se
3880. vieron afectados, en particular las cuestiones de seguridad e
3881. higiene. El
3882. problema puede ahora considerarse a la luz de la experiencia
3883. adquirida; puede
3884. ser resuelto en caso de que esta necesidad se planteara en el
3885. futuro. Conviene
3886. prestar especial atención a la existencia de mecanismos de
3887. solución de los
3888. conflictos de manera que puedan continuarse relaciones de
3889. trabajo normales que
3890. sólo estén limitadas por las restricciones mínimas necesarias
3891. para alcanzar
3892. los objetivos de las medidas de emergencia.
3893. 151. Entre los objetivos generales de los sindicatos del sector
3894. público que
3895. se menoscabaron pueden citarse, por ejemplo, la lucha por
3896. mejorar los niveles
3897. bajos de remuneración y por conseguir la igualdad para las
3898. mujeres. Ambos
3899. objetivos son legítimos y, de hecho, muy oportunos. Es
3900. indudable que la ley
3901. 179 limitó su progreso. Más evidente es la utilización de una
3902. norma de aumento
3903. de la remuneración expresada en porcentaje en lugar de un
3904. aumento a tanto
3905. alzado. El Gobierno reconoce que así ocurrió y que se
3906. adoptaron ciertas
3907. medidas para mitigar los efectos de ello. Algunas de estas
3908. medidas tenían por
3909. objeto conceder ventajas especiales a las personas menos
3910. remuneradas,
3911. frenándose hasta cierto punto el aumento de los niveles más
3912. altos de
3913. remuneración. Todavía queda por averiguar si realmente se
3914. hizo lo suficiente.
3915. Parece haberse aceptado la necesidad de tener presentes
3916. estas consideraciones
3917. al prepararse una nueva legislación. Este parece ser un punto
3918. importante.
3919. 152. El tercer ejemplo de los efectos más amplios de la
3920. legislación se
3921. refieren a la expiración del período "abierto", que es una
3922. caracteréstica del
3923. sistema de relaciones de trabajo en el Canadá. La legislación
3924. tenía por objeto
3925. limitar a un año el período de control. Se estimó que ello privaba
3926. a los
3927. sindicatos del derecho de conseguir su inscripción en el registro.
3928. El asunto
3929. se sometió a los tribunales. También en este caso es evidente
3930. que la finalidad
3931. de la disposición era conseguir el mayor grado de armonía
3932. posible en las
3933. relaciones de trabajo durante el período de limitación. Se
3934. planteó la cuestión
3935. de si esta medida era conveniente y útil más bien que
3936. necesaria. Sería
3937. necesario conocer a fondo los efectos precisos de la aplicación
3938. de la ley 179
3939. pero se estima a primera vista que la limitación tenía más bien
3940. por objeto
3941. evitar conflictos que constituir un componente esencial del plan
3942. de
3943. limitación.
3944. 153. Se hizo hincapié en el caso de Broadway Manor y dos
3945. comentarios pueden
3946. ser útiles aqué. Con arreglo a la decisión adoptada, el período
3947. abierto no
3948. había expirado de hecho, estableciéndose una distinción entre
3949. los términos y
3950. condiciones de empleo que continuaban en vigor y el convenio
3951. colectivo que
3952. había dejado de estarlo. La decisión se centró naturalmente en
3953. el texto
3954. preciso de las disposiciones de la ley 179. Por ello el interés que
3955. ofrece es
3956. limitado, pero se plantean consideraciones más amplias. El caso
3957. muestra la
3958. importancia de las discusiones previas de todas las
3959. consecuencias posibles de
3960. una legislación propuesta, es decir, de la consulta. Lo que se
3961. decida entonces
3962. será eficaz. Por otra parte, el recurso a los tribunales para
3963. esclarecer o
3964. interpretar la legislación puede permitir cambios, pero estos
3965. demostrarán ser
3966. casi invariablemente inútiles puesto que es improbable que se
3967. tome una
3968. decisión durante la vigencia de la legislación, que es de breve
3969. duración. Lo
3970. que sí puede conducir a la adopción de importantes
3971. modificaciones es una
3972. consulta concertada no sólo respecto de las cuestiones más
3973. generales relativas
3974. a la adopción de una disposición que, podría limitarse a una
3975. reafirmación de
3976. la política propuesta, sino sobre las consecuencias prácticas de
3977. la misma y
3978. sus resultados más probables.
3979. 154. Uno de los puntos más claros e importantes que nos
3980. sometieron varios
3981. sindicatos fue el efecto que la legislación había tenido en su
3982. sistema normal
3983. de relaciones de trabajo. Se citaron varios ejemplos. Se estimó
3984. que el
3985. empleador, en la medida en que su capacidad financiera para
3986. atender las
3987. reivindicaciones de los sindicatos se veéa gravemente limitada
3988. por la política
3989. financiera del Gobierno, no podía negociar libremente. La
3990. amplitud de su
3991. margen de decisión podía variar pero su posición se vió
3992. gravemente alterada.
3993. Hay indicios de ello en varios casos, pero la información
3994. disponible es
3995. demasiado limitada para evaluar con precisión la situación en la
3996. provincia de
3997. Ontario.
3998. 155. Los problemas que la legislación y la práctica
3999. subsecuente plantearon
4000. respecto de un importante componente del sistema, a saber, el
4001. arbitraje
4002. independiente, son más claros y se expusieron con mayor
4003. fuerza. Durante el
4004. período de vigencia de la ley 179 el arbitraje se sustituyó por
4005. normas en la
4006. negociación colectiva. Desde entonces, se ha continuado con
4007. arreglo a la ley
4008. 111 la idea de una norma relativa al aumento máximo deseable
4009. establecido por
4010. el Gobierno. Los árbitros reciben indicaciones muy precisas del
4011. Gobierno y se
4012. espera que las tengan en consideración. Se han formulado
4013. opiniones muy
4014. divergentes respecto de esta práctica, que se continuará
4015. probablemente. Es
4016. evidente que los árbitros tendrán presente los antecedentes
4017. económicos en su
4018. esfera de competencia. Muchos árbitros independientes son
4019. universitarios pero
4020. muy pocos de ellos viven en torres de marfil como se supone a
4021. menudo para que
4022. no tengan una idea clara de estos factores. En el caso
4023. improbable de que no
4024. sea así, es indudable que las partes plantearán la cuestión en
4025. sus
4026. declaraciones. Por otra parte, el establecimiento de una norma
4027. para el árbitro
4028. puede tener cierto efecto. En este caso también las pruebas
4029. empíricas distan
4030. mucho de ser claras puesto que no es posible suponer que
4031. cuando un árbitro
4032. declara que ha "tenido en consideración" una cifra
4033. determinada, indica que
4034. ésta ha determinado o no en grado considerable su decisión.
4035. Abundan los casos
4036. en que los árbitros han expresado su esceptisismo. Por otra
4037. parte, varios
4038. árbitros al parecer se han negado a tomar una decisión por
4039. considerar que se
4040. limitaba su libertad de acción.
4041. 156. La independencia del arbitraje es esencial. Este
4042. componente del sistema
4043. en vigor en el sector público tiene por objeto compensar la no
4044. existencia del
4045. derecho de huelga. No todos los que han presentado pruebas
4046. han demostrado que
4047. aceptaban esta ecuación como justa o adecuada pero este
4048. asunto no se plantea
4049. aqué. Lo importante es que cuando un sistema de esta
4050. naturaleza se aplica el
4051. arbitraje sea independiente. La confianza en el arbitraje puede
4052. socavarse
4053. fácilmente por lo cual debe hacerse todo lo posible para eliminar
4054. toda duda
4055. acerca de la independencia del procedimiento. No se trata de
4056. comprobar o
4057. impugnar su validez. Es fundamental averiguar las medidas que
4058. pueden adoptarse
4059. oportunamente para fortalecer esta independencia. Una
4060. cuestión importante es
4061. la designación de los árbitros. De ser posible, ésta debería
4062. decidirse por un
4063. organismo independiente del Gobierno, una junta de relaciones
4064. de trabajo, un
4065. tribunal u otro organismo, según la estructura particular del caso.
4066. Es una
4067. cuestión que requiere un exámen detenido por parte de las
4068. autoridades
4069. provinciales.
4070. 157. Finalmente, conviene advertir que la forma en que estas
4071. observaciones
4072. deben interpretarse depende mucho de si la limitación de la
4073. inflación por
4074. medio de presiones en el sector público en especial ha de
4075. continuarse. Ya se
4076. ha indicado que la ley 111 no parece tener sucesor. La
4077. continuación de esta
4078. política, si es que se continúa, se asegurará mediante
4079. disposiciones
4080. administrativas y prácticas. La experiencia indica que estas
4081. pueden desempeñar
4082. un papel importante en la política del Gobierno. De ser así,
4083. como el método
4084. adoptado es oficioso, será necesario velar más cuidadosamente
4085. porque no se
4086. causen daños a las estructuras de las relaciones de trabajo, en
4087. especial el
4088. derecho de inscripción en el registro, la negociación colectiva o
4089. el derecho a
4090. un arbitraje realmente independiente. Las preocupaciones de
4091. los sindicatos
4092. parecen adelantarse a lo que ocurre, y es muy natural. La
4093. consideración de
4094. estas preocupaciones y el examen de los problemas tendrían
4095. que contribuir a
4096. evitar que se causen daños a las medidas esenciales de
4097. protección establecidas
4098. por la legislación en vigor de Ontario.
4099. VI. Caso de Terranova - núm. 1260
4100. A. Introducción
4101. 158. El origen de este caso es la queja formal que el Congreso
4102. del Trabajo
4103. de Canadá presentó el 3 de febrero de 1984, en nombre de la
4104. Asociación de
4105. Empleados Públicos de Terranova (NAPE), miembro de la Unión
4106. Nacional de
4107. Funcionarios Provinciales (NUPGE), que está afiliada al CLC. El
4108. Gobierno
4109. transmitió sus observaciones por comunicación de 29 de mayo
4110. de 1984.
4111. B. Cuestiones consideradas
4112. 159. La ley promulgada el 19 de agosto de 1983 (conocida
4113. como ley 59)
4114. introduce enmiendas en la ley de negociación colectiva de
4115. 1973 en el servicio
4116. público. Según el CLC, tales enmiendas constituyen una
4117. violación de los
4118. Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT en tres áreas: la
4119. definición de
4120. "empleado" que figura en el artículo 2, 1) de la ley, la
4121. designación de
4122. empleados de los "servicios esenciales" (artículo 10) y la
4123. limitación del
4124. recurso a la huelga (artículos 10, 12), 23 y 24). Según el CLC, la
4125. ley 59 es
4126. la última de una serie de disposiciones antisindicales de carácter
4127. restrictivo
4128. destinadas a controlar los salarios en el servicio público y limitar
4129. el
4130. recurso a la huelga.
4131. 160. El Gobierno de Terranova indicó que entre 1973 (año en
4132. que la ley de
4133. negociación colectiva en el servicio público amplió los derechos
4134. de
4135. negociación a los empleados del Gobierno provincial) y 1983 se
4136. había
4137. demostrado que el artículo 10 de la ley no tenía eficacia
4138. alguna, por cuanto
4139. prácticamente cada solicitud planteada ante el Consejo de
4140. Relaciones Laborales
4141. era considerada defectuosa en algún aspecto, ya fuese por el
4142. Consejo o por los
4143. Tribunales. El artículo 10 debía lógicamente enmendarse para
4144. prever la
4145. designación de los empleados de los servicios esenciales cuya
4146. labor fuese
4147. necesaria por motivos de salud o seguridad públicas. Además,
4148. los sindicatos
4149. siguieron solicitando al Consejo de Relaciones Laborales que
4150. incluyera en las
4151. unidades de negociación a los directivos y a los empleados
4152. "confidenciales" y,
4153. si bien el Consejo rechazó por lo general tales intentos, se
4154. decidió que la
4155. ley debía también enmendarse para remediar cualquier fallo de
4156. la legislación y
4157. hacer constar explícitamente las exclusiones. Según el
4158. Gobierno, no se había
4159. hecho ninguna enmienda a la ley con anterioridad a la ley 59.
4160. Tras una serie
4161. de debates preliminares con diversos sindicatos de los servicios
4162. públicos y de
4163. los problemas suscitados por tres artículos, la ley estuvo
4164. dispuesta para su
4165. promulgación. El Ministro de Trabajo se puso en contacto con
4166. cada uno de los
4167. sindicatos del servicio público e invitó a que se enviaran
4168. recomendaciones al
4169. Gobierno acerca de los problemas planteados. El Gobierno no
4170. recibió ninguna
4171. propuesta concreta o documento por escrito y, en
4172. consecuencia, el 19 de agosto
4173. de 1983 la ley enmendada fue promulgada para su entrada en
4174. vigor el 1.o de
4175. septiembre de 1983.
4176. i) Definición de "empleado".
4177. 161. El CLC mantuvo que como consecuencia de la enmienda
4178. introducida en la
4179. definición de "empleado", se había separado a más de 2 000
4180. empleados del
4181. Gobierno del resto de los miembros de la NAPE,
4182. prohibiéndoseles afiliarse a
4183. los demás sindicatos. En este grupo se incluían abogados del
4184. Ministerio de
4185. Justicia, personal legislativo, mandos intermedios y consultores,
4186. y se podía
4187. llegar a excluir a una serie de empleados que, por regla general,
4188. estaban
4189. afiliados sindicalmente al órgano negociador que representaba a
4190. los empleados
4191. del Gobierno provincial, a saber, la NAPE. El querellante
4192. consideró
4193. especialmente ofensivo el nuevo artículo 2, 1), i), xii), que
4194. prohibía
4195. expresamente afiliarse a un sindicato a las personas contratadas
4196. para
4197. programas financiados con cargo a ayudas del Gobierno y que
4198. trabajaban para el
4199. Gobierno provincial; sospechaba que el Gobierno provincial se
4200. serviría de este
4201. apartado para despedir a empleados permanentes y contratar
4202. personal no
4203. afiliado a un sindicato para hacer el trabajo de aquellos que
4204. habían sido
4205. despedidos, trabajo que tradicionalmente habían realizado los
4206. miembros de la
4207. unidad negociadora en cuestión.
4208. 162. En su respuesta escrita a la queja, el Gobierno sostuvo
4209. que las
4210. enmiendas al artículo 2 habían sido necesarias para impedir
4211. cualquier
4212. injerencia de los empleadores en las actividades sindicales y
4213. evitar
4214. conflictos de interés en los que se viera envuelto el personal
4215. directivo.
4216. Señaló que las exclusiones descritas en el artículo 2, 1), i), viii),
4217. ix), x)
4218. y xi) hacían referencia a los empleados de alto nivel cuyas
4219. funciones son
4220. normalmente consideradas como directivas o a aquellos
4221. empleados cuyas tareas
4222. son de carácter estrictamente confidencial, tal como estaba
4223. contemplado en el
4224. artículo 1.2 del Convenio núm. 151. El Gobierno señaló que
4225. ninguno de estos
4226. empleados era miembro de las unidades de negociación en el
4227. momento de la
4228. entrada en vigor de la ley 59, ni el sindicato implicado había
4229. solicitado
4230. nunca la inclusión de estas categorías de empleados en una
4231. unidad negociadora.
4232. Según el Gobierno, las exclusiones previstas en el artículo 2, 1),
4233. i), xiii),
4234. xiv) y xv) hacen referencia a aquellas personas respecto de las
4235. que el Consejo
4236. de Relaciones Laborales, y no el Gobierno, determina si es
4237. apropiada su
4238. inclusión en una unidad de negociación. Tales empleados
4239. serían aquellos que,
4240. en opinión del Consejo, desempeñasen funciones directivas o
4241. supervisoras, o
4242. estuviesen empleados a título confidencial en asuntos relativos
4243. a las
4244. relaciones laborales. En el pasado, al utilizar estos criterios, el
4245. Consejo
4246. había adoptado un enfoque bastante restrictivo en lo que atañe
4247. a las
4248. exclusiones de la unidad negociadora.
4249. 163. El Gobierno sostuvo que el artículo 2, 1), i), xv) autoriza la
4250. exclusión de aquellos empleados que, en opinión del Consejo,
4251. asesoran al
4252. empleador sobre la ejecución o administración de las políticas o
4253. programas y
4254. que mediante esta disposición se trató de excluir de las
4255. unidades negociadoras
4256. a los asesores de nivel más alto. Aunque dichos empleados
4257. pudiesen no ser
4258. supervisores en el sentido real de la palabra o tener acceso a
4259. información
4260. confidencial sobre las relaciones laborales, según el Gobierno
4261. formaban parte
4262. esencial del equipo de dirección principal en muchas
4263. organizaciones
4264. gubernamentales, por lo que su inclusión en una unidad
4265. negociadora resultaba
4266. claramente inadecuada. El Gobierno puso de relieve que hasta
4267. ese entonces el
4268. Consejo de Relaciones Laborales no había tomado ninguna
4269. decisión en el sentido
4270. de interpretar tal disposición.
4271. 164. Por lo que se refiere al artículo 2, 1), i,) xiii), el Gobierno
4272. declaró
4273. que se trataba de una enmienda para dar respuesta a una
4274. situación única sobre
4275. la que se había celebrado un acuerdo por escrito con el
4276. sindicato en cuestión,
4277. a saber, la de las personas que reciben asistencia social por
4278. parte del
4279. Gobierno provincial con la finalidad de ayudarlas a que se
4280. valgan por sí
4281. mismas, incorporándolas a la población laboral y calificándolas
4282. para las
4283. prestaciones del seguro de desempleo. El Gobierno explicó que
4284. muchas de tales
4285. personas no tenían experiencia ni calificación laborales, lo que
4286. hacía
4287. prácticamente imposible que consiguieran un empleo en tiempos
4288. difíciles;
4289. fueron colocadas por toda la provincia con diversos
4290. empleadores, muchas de
4291. ellas en el sector privado, con el fin de que aprendieran un
4292. oficio o
4293. adquirieran cierta experiencia y pudieran así encontrar trabajo
4294. en el futuro;
4295. no eran empleados en el sentido real de la palabra, pues no
4296. tenían necesidad
4297. de realizar un trabajo y, en caso de que no lo hicieran,
4298. simplemente volvéan a
4299. ser beneficiarios de la asistencia social; el Gobierno pagaba sus
4300. salarios y
4301. el empleo sólo duraba un período determinado de tiempo. El
4302. Gobierno señaló que
4303. el sindicato había expresado su acuerdo para que estas
4304. personas no tuviesen
4305. que pagar las cuotas sindicales y no se viesen cubiertas por los
4306. convenios
4307. colectivos. No obstante, en mayo de 1983, el sindicato se negó
4308. a respetar el
4309. acuerdo, lo que motivó la introducción de esta enmienda
4310. legislativa. El
4311. Gobierno mantuvo que era inadecuado de todo punto que un
4312. sindicato contratara
4313. y revocara disposiciones aplicables a esta modalidad de
4314. programa único; si tal
4315. hubiese sido el caso, el programa se habría visto muy
4316. disminuido, si es que no
4317. inoperante, originando problemas a muchas personas en
4318. situación precaria.
4319. 165. La observación final del Gobierno sobre la definición de
4320. "empleado"
4321. según la ley enmendada, era que los empleados excluidos
4322. gozaban de la libertad
4323. sindical y del derecho a organizarse. Ni el Convenio núm. 87 ni
4324. el núm. 98
4325. imponen al Gobierno la obligación de conceder derechos de
4326. certificación a los
4327. fines de la negociación colectiva. Los empleados excluidos
4328. podéan organizar y
4329. negociar sus condiciones de empleo colectivamete, unas
4330. veces sobre bases
4331. informales y otras sobre bases formales, cuando el Gobierno
4332. hubiese reconocido
4333. voluntariamente a ciertas asociaciones y negociado con ellas
4334. en nombre de sus
4335. afiliados, por ejemplo, la Asociación de Inspectores de
4336. Educación de Terranova
4337. y Labrador y la Asociación Médica de Terranova.
4338. ii) Designación de los empleados de los "servicios esenciales".
4339. 166. Por lo que se refiere a la enmienda al artículo 10 de la ley
4340. que define
4341. el método de designar a los empleados de los servicios
4342. esenciales, el
4343. querellante citó las restricciones contenidas en los apartados 1,
4344. 2, 3, 6, 7 y
4345. 8. El apartado 1 faculta al empleador que contrata trabajadores
4346. pertenecientes
4347. a una unidad negociadora para entregar al Consejo de
4348. Relaciones Laborales
4349. provincial una declaración por escrito en la que especifique el
4350. número de
4351. empleados de los servicios esenciales que él considere
4352. conveniente. En virtud
4353. del apartado 2, en los casos en que no se haya hecho ninguna
4354. objeción a esta
4355. declaración presentada ante el Consejo, el número de
4356. empleados especificado se
4357. considerará como el número de empleados de los servicios
4358. esenciales; en los
4359. casos en que se haya planteado alguna objeción a la
4360. declaración por escrito
4361. formulada ante el Consejo, en virtud del apartado 3, el Consejo,
4362. tras
4363. considerar la objeción y dar una oportunidad al agente
4364. negociador y al
4365. empleador para formular peticiones y ser escuchado,
4366. determinará el número de
4367. empleados de los servicios esenciales. Una vez concluido este
4368. proceso el
4369. empleador, en virtud del apartado 7, dirá quiénes son los
4370. empleados de los
4371. servicios esenciales dentro de la unidad; en virtud del apartado
4372. 8, el
4373. empleador puede sustituir los nombres de los empleados. Según
4374. el querellante,
4375. el apartado 1 autoriza al empleador a hacer una declaración en
4376. cualquier
4377. momento ante el Consejo sobre el número de empleados de los
4378. servicios
4379. esenciales, no habiendo limitaciones sobre el número de veces
4380. que el empleador
4381. puede hacer dicha declaración. Ello permite al empleador
4382. participar en las
4383. actividades de rupturas de huelga porque, por ejemplo, un
4384. empleador podría
4385. designar como pertenecientes a los servicios esenciales a unos
4386. cuantos
4387. empleados en las fases iniciales de una huelga y a medida que
4388. ésta avanza
4389. aumentar el número de empleados de dichos servicios,
4390. haciendo de esta forma
4391. inútil la huelga. Además, la combinación de los apartados 2, 3 y
4392. 7 del
4393. artículo 10 permite a los empleadores determinar que, dentro de
4394. una misma
4395. calificación, ciertos empleados integran la categoría de los
4396. servicios
4397. esenciales, mientras que otros que realizan exactamente las
4398. mismas tareas no
4399. están comprendidos dentro de esta categoría.
4400. 167. El querellante alegó otro elemento discriminatorio en el
4401. proceso de
4402. designar quiénes son empleados de los servicios esenciales
4403. según la ley 59: el
4404. Consejo de Relaciones Laborales tenía en ese entonces
4405. limitada su
4406. independencia para actuar porque, en virtud del artículo 10, 3),
4407. no podía
4408. aumentar el número de empleados de los servicios esenciales
4409. de la cifra
4410. contenida en la declaración del empleador. Pongamos un
4411. ejemplo: cuando un
4412. empleador designa al 49 por ciento de los miembros de una
4413. unidad de
4414. negociación como empleados de los servicios esenciales, a
4415. todos los fines
4416. prácticos, las huelgas quedaban proscritas y, a tenor de la ley,
4417. los empleados
4418. no podéan plantear el arbitraje de su caso porque se requería la
4419. mayoría para
4420. dicha acción.
4421. 168. Según el querellante, el artículo 10, 12) violaba también
4422. los derechos
4423. de los trabajadores del sector público; especifica que no puede
4424. votarse una
4425. huelga hasta tanto no se hayan solucionado los conflictos que
4426. implican la
4427. determinación de quiénes son empleados de los servicios
4428. esenciales. Así pues,
4429. se prohíbe incluso la votación de los afiliados de un sindicato
4430. para saber qué
4431. piensan acerca de la declaración de una huelga.
4432. 169. El querellante declaró que el aspecto represivo de la
4433. enmienda a la
4434. designación de empleados de los servicios esenciales lo
4435. constituía el hecho de
4436. que los empleados que habían integrado la categoría de los
4437. servicios
4438. esenciales perdéan todos sus derechos respecto del empleo: no
4439. se hallaban
4440. cubiertos por un convenio colectivo ni tampoco por las leyes
4441. laborales
4442. básicas. Además, el artículo 10, 11) autoriza al empleador a dar
4443. por terminado
4444. inmediatamente el contrato de trabajo de un empleado de los
4445. servicios
4446. esenciales que no acude al trabajo, sin que el empleado tenga
4447. derecho a
4448. recurrir. Así dice el apartado 11: "En los casos en que un
4449. empleado designado
4450. por el empleador para prestar servicios esenciales no acuda al
4451. trabajo, tal
4452. como se precisa en el apartado 10, el empleador dará por
4453. concluido al instante
4454. el contrato de trabajo de dicho empleado, a menos que el
4455. empleador juzgue que
4456. hay motivos razonables en la actitud del empleado".
4457. 170. En sus observaciones formuladas por escrito sobre el
4458. problema de los
4459. empleados de los servicios esenciales, el Gobierno declaró que
4460. la ley de 1973
4461. no supriméa del derecho a la huelga a ningún grupo particular
4462. de empleados,
4463. sino sólo a aquellas personas pertenecientes a cualquier unidad
4464. dada de
4465. negociación que el Consejo de Relaciones Laborales juzgase
4466. necesarias para la
4467. salud o la seguridad públicas. El Gobierno declaró que la
4468. versión de 1973 del
4469. artículo 10 no había alcanzado su objetivo, pues los sindicatos
4470. lograron que
4471. quedaran sin efecto las peticiones del Gobierno al Consejo para
4472. que éste
4473. designase a los empleados de los servicios esenciales. Al
4474. principio, apenas se
4475. habían declarado huelgas en las áreas que afectaban a la
4476. salud o a la
4477. seguridad públicas, y aquéllas que se habían producido habían
4478. tenido una
4479. duración relativamente breve; los empleados de la dirección
4480. pudieron prestar
4481. los servicios de emergencia y, en algunos casos, los sindicatos
4482. autorizaron a
4483. los miembros de la unidad negociadora a trabajar en situaciones
4484. de emergencia.
4485. La situación cambió, no obstante, en 1981 cuando los
4486. empleados de laboratorio
4487. y radiologéa se declararon en huelga. Según el Gobierno, el
4488. sindicato
4489. prestaba servicios de emergencia pero no servicios esenciales,
4490. reservando los
4491. servicios de emergencia para aquellos casos en que existía un
4492. riesgo inmediato
4493. para la vida. Los empleados de la dirección pudieron prestar
4494. servicios
4495. adicionales, de modo que durante un tiempo los hospitales
4496. lograron hacer
4497. frente a la situación. La huelga se prolongó durante más de un
4498. mes y los
4499. problemas fueron en aumento, forzando al Gobierno a actuar
4500. introduciendo la
4501. ley 111 que preveéa la designación de aproximadamente la
4502. tercer parte de los
4503. empleados de la unidad negociadora para prestar servicios
4504. esenciales. Esta ley
4505. había sido anulada con efecto desde la fecha de la firma de un
4506. nuevo convenio
4507. colectivo que cubría a los empleados de laboratorio y
4508. radiologéa y, de todas
4509. formas, a partir de la fecha de la entrada en vigor de la ley 111,
4510. el
4511. sindicato había desconvocado la huelga. Una vez resuelta esta
4512. difícil
4513. situación, el Gobierno había decidido que la ley de 1973
4514. debería enmendarse
4515. con el fin de aportar un método factible de designación de los
4516. empleados de
4517. los servicios esenciales por un tribunal independiente con
4518. anterioridad a que
4519. se declarase una huelga. Por tanto, la ley 59 introdujo nuevas
4520. disposiciones
4521. sobre los empleados de los servicios esenciales: podéan ir a la
4522. huelga pero
4523. los servicios esenciales tenían que mantenerse. El Gobierno
4524. explicó que, a
4525. tenor de la enmienda, el Consejo de Relaciones Laborales
4526. determinaba el número
4527. de empleados requeridos en cualquier clasificación particular
4528. para prestar
4529. servicios esenciales. Dicha determinación se basaba en la
4530. solicitud del
4531. empleador en tal sentido y permitéa que interviniera el agente
4532. negociador. Una
4533. vez que el sindicato y el empleador se hubiesen puesto de
4534. acuerdo o que el
4535. Consejo hubiese determinado el número de empleados, el
4536. empleador daba la
4537. relación de las personas designadas para prestar servicios
4538. esenciales,
4539. pudiendo sustituir sus nombres. Ello era necesario, declaró el
4540. Gobierno, para
4541. que el empleador eligiera a los empleados que podéan hacer el
4542. trabajo
4543. requerido, pues los empleados de una misma clasificación
4544. podéan tener una
4545. cierta especialización, como por ejemplo, el personal de
4546. cuidados créticos o
4547. las enfermeras generalistas. Autorizaba también al empleador a
4548. sustituir los
4549. nombres de cualquier empleado que hubiese dimitido, se
4550. hubiese jubilado o
4551. estuviese disfrutando de un permiso.
4552. 171. Respecto del alegato de que al Consejo de Relaciones
4553. Laborales se le
4554. impidió en aquel entonces actuar con independencia, pues no
4555. podía aumentar el
4556. número de empleados de los servicios esenciales contenido en
4557. la declaración
4558. del empleador, el Gobierno sostenía que debía ser el Gobierno
4559. o el empleador y
4560. no el Consejo de Relaciones Laborales quien debía determinar
4561. el nivel de
4562. servicio que debía prestarse para asegurar que la salud y la
4563. seguridad
4564. públicas no corrían peligro. Alegó que habría una negligencia
4565. de los deberes
4566. públicos si el empleador buscase un número de empleados
4567. inferior al que
4568. razonablemente se necesita para mantener los servicios al nivel
4569. requerido.
4570. Señaló que en los casos en que el número de empleados de los
4571. servicios
4572. esenciales superaba el 50 por ciento, la unidad negociadora
4573. estaba facultada
4574. para aconsejar al empleador y al Consejo que designase a todos
4575. los empleados
4576. como pertenecientes a la categoría de los servicios esenciales,
4577. por lo que el
4578. agente negociador podía recurrir a un arbitraje de obligado
4579. cumplimiento, de
4580. conformidad con el artículo 29 de la ley.
4581. 172. El Gobierno declaró que, según el artículo 10, 12), las
4582. huelgas y las
4583. votaciones sobre una huelga que llevaban a tomar tal medida
4584. no se permitían
4585. hasta tanto no se determinase el número - no los nombres - de
4586. los empleados de
4587. los servicios esenciales entre las partes o éste fuese fijado por el
4588. Consejo.
4589. El empleador no podía demorar unilateralmente la determinación
4590. del número de
4591. empleados de los servicios esenciales, pues el artículo 10, 1)
4592. autorizaba al
4593. sindicato a solicitar del Consejo de Relaciones Laborales que
4594. ordenase al
4595. empleador hacer las presentaciones necesarias. El Gobierno
4596. subrayó que el
4597. artículo 10, 12) no prohibía que el sindicato hiciera una
4598. encuesta entre sus
4599. miembros para conocer sus opiniones sobre la acción laboral;
4600. tan solo preveéa
4601. que una votación de huelga que diera por resultado la
4602. declaración de tal
4603. medida no podía tomarse antes de determinar quiénes eran los
4604. empleados de los
4605. servicios esenciales, de conformidad con el artículo 23. Según
4606. el Gobierno,
4607. esta medida era similar a una disposición que declarase que no
4608. se podía
4609. decidir por votación una huelga hasta tanto no se hubiesen
4610. agotado los
4611. procedimientos para la conciliación.
4612. 173. El Gobierno mantuvo que los empleados designados para
4613. prestar servicios
4614. esenciales que acudéan al trabajo no perdéan sus derechos
4615. respecto del empleo.
4616. El artículo 10, 10) especificaba que deben presentarse al
4617. trabajo como si no
4618. se hubiese declarado una huelga, lo que quería decir que las
4619. disposiciones del
4620. convenio colectivo que había expirado seguían rigiendo para
4621. los empleados de
4622. los servicios esenciales. Los empleados de los servicios
4623. esenciales que
4624. trabajaban durante una huelga tenían automáticamente
4625. derecho a todos los
4626. beneficios que los empleados en huelga podéan obtener una
4627. vez hallada una
4628. solución a la huelga. Además, el Gobierno repitió que si se
4629. consideraba
4630. esencial a más de un 50 por ciento de los empleados de una
4631. unidad de
4632. negociación, todos los empleados tenían derecho a un arbitraje
4633. de obligado
4634. cumplimiento. Por lo que respecta al alegato de que debido a la
4635. designación de
4636. empleados de los servicios esenciales la huelga se convertiría
4637. en un medio
4638. inútil, el Gobierno declaró que tal afirmación era prematura, ya
4639. que hasta ese
4640. momento el Consejo no había emitido orden alguna. El Gobierno
4641. observó también
4642. que un empleado de los servicios esenciales que no se
4643. presentaba al trabajo
4644. sin alegar motivos razonables podía ser despedido, pero
4645. comoquiera que los
4646. empleados de los servicios esenciales que no estaban en
4647. huelga seguían
4648. rigiéndose por el convenio colectivo que había expirado, las
4649. disposiciones
4650. relativas a las quejas seguían igualmente en vigor. Los
4651. empleados podéan ser
4652. objeto de despido en todo momento mediando justa causa y las
4653. leyes se
4654. limitaban a señalar que la ausencia del trabajo sin una excusa
4655. válida era una
4656. justa causa. La acción del empleador y los motivos razonables
4657. del empleado
4658. seguirán estando sometidos al veredicto de los árbitros y los
4659. tribunales.
4660. iii) Limitaciones del recurso a la huelga.
4661. 174. La tercera enmienda introducida por la ley 59 y motivo de
4662. la queja,
4663. hacía referencia al artículo 23, que en su nueva versión
4664. dispuso que los
4665. empleados que optan por ir a la huelga deben dar por ley un
4666. aviso de 38 días
4667. (1 mes más 7 días) antes de que puedan legalmente declararse
4668. en huelga.
4669. Además, el artículo 24 de la ley había sido enmendado de
4670. forma que los
4671. trabajadores que prestaban servicios en las instituciones de
4672. asistencia
4673. sanitaria no tuvieran derecho a declararse en huelga rotatoria.
4674. Según el
4675. querellante, los artículos 23 y 24 en su nueva versión no
4676. servéan para otro
4677. fin que para limitar a los afiliados sindicales su libertad de
4678. expresión, así
4679. como el derecho a optar por un determinado tipo de huelga.
4680. Señaló que el
4681. empleador, al tiempo de redactarse la ley, había decidido atacar
4682. solamente al
4683. sindicato, pues en la ley no constaba ninguna disposición
4684. recíproca respecto
4685. del empleador, como lo sería el cierre patronal.
4686. 175. Respecto a la limitación de las acciones de huelga, el
4687. Gobierno señaló
4688. que en virtud de la ley de 1973 se requería un aviso de siete
4689. días antes de
4690. iniciar una huelga. Esta disposición no había sido alterada salvo
4691. en los casos
4692. en que la huelga no comenzaba en la fecha notificada, en los
4693. que se requería
4694. una demora de un mes antes de autorizarse otro aviso. El
4695. Gobierno explicó que
4696. se había introducido esta disposición para impedir que un
4697. sindicato cerrase
4698. una institución, por ejemplo un hospital, sin ir de hecho a la
4699. huelga. Cuando
4700. se notificaba a un hospital que iba a tener lugar una huelga la
4701. actividad
4702. tenía que reducirse drásticamente y el hospital debía limitarse a
4703. prestar sólo
4704. servicios esenciales, ya abandonasen o no sus puestos los
4705. empleados. La nueva
4706. disposición requería que los empleados dieran a la institución la
4707. oportunidad
4708. de volver a funcionar normalmente durante un período
4709. razonable de tiempo si no
4710. iban a la huelga en la fecha prevista originalmente.
4711. 176. En lo referente a las huelgas rotatorias, el Gobierno
4712. señaló que tal
4713. acción estaba prohibida en las instituciones de servicios
4714. sanitarios, con el
4715. fin de evitar que las personas fuesen admitidas al hospital y se
4716. les asignase
4717. una fecha para su operación y, sin ningún aviso previo, los
4718. empleados de dicho
4719. hospital fuesen a la huelga. Las huelgas rotatorias en las
4720. instituciones de
4721. los servicios sanitarios creaban situaciones que ponían en
4722. riesgo la vida, por
4723. lo que, señaló el Gobierno, eran completamente inaceptables.
4724. Subrayó, no
4725. obstante, que estas dos disposiciones relativas al momento y a
4726. la naturaleza
4727. de la huelga no tenían ningún efecto sobre el derecho a
4728. declararse en huelga o
4729. la eficacia de la acción laboral una vez adoptado, pero
4730. constituían
4731. limitaciones razonables tomadas sólo con el fin de proteger la
4732. salud y la
4733. seguridad públicas y no infringéan para nada la libertad sindical.
4734. El Gobierno
4735. consideró que el alegato de que la enmienda no llevaba
4736. consigo la prohibición
4737. de los cierres patronales rotatorios resultaba difícil de entender,
4738. pues tal
4739. acción no beneficiaría nunca a las instituciones de servicios
4740. sanitarios.
4741. 177. En suma, el Gobierno señaló que las enmiendas
4742. sometidas a examen habían
4743. sido hechas con el fin de proteger la salud y la seguridad
4744. públicas y no
4745. habían tratado de discriminar las actividades sindicales legales
4746. ni interferir
4747. en las mismas. Observó que el Comité de Libertad Sindical
4748. había reconocido
4749. que la exclusión de los sindicatos y del proceso de negociación
4750. colectiva de
4751. los funcionarios públicos que desempeñaban puestos directivos
4752. o de supervisión
4753. de confianza estaba justificada y sostuvo que la enmienda al
4754. artículo 2, 1) ha
4755. excluido a dichos empleados de las unidades de negociación,
4756. pero les permitéa
4757. afiliarse a asociaciones para proteger sus intereses
4758. profesionales. Tales
4759. asociaciones habían sido reconocidas por el Gobierno y se
4760. habían celebrado
4761. negociaciones con ellas. Por lo que respecta a las otras
4762. exclusiones
4763. específicas relacionadas en el artículo 2, 1), i), viii) a xii), el
4764. Gobierno
4765. declaró que no tenía control alguno sobre tales exclusiones,
4766. pues las
4767. solicitudes debían dirigirse al Consejo de Relaciones Laborales
4768. que tomaba
4769. decisiones basadas en los precedentes establecidos y en los
4770. principios del
4771. derecho laboral relativos a las exclusiones de la unidad de
4772. negociación.
4773. Señaló que durante los últimos años la mayoría de las
4774. inclusiones/exclusiones
4775. en la administración pública se habían resuelto mediante un
4776. acuerdo entre el
4777. sindicato implicado y el empleador, llegando sólo unos pocos
4778. puestos en
4779. conflicto ante el Consejo de Relaciones Laborales para que
4780. éste emitiese un
4781. fallo. Por lo que se refiere al alegato de que el nuevo método
4782. para designar
4783. empleados de los servicios esenciales discriminaba a los
4784. militantes
4785. sindicales, el Gobierno señaló que no había habido ninguna
4786. interferencia en la
4787. organización del sindicato y ningún caso de un empleado que
4788. tuviera que
4789. afiliarse a un sindicato o renunciar a su afiliación. Para el
4790. empresario era
4791. mejor tener empleados que prestasen los servicios esenciales y
4792. era una
4793. política empresarial no designar a directivos ni a representantes
4794. sindicales a
4795. menos que fuesen las únicas personas de la clasificación que
4796. pudiesen realizar
4797. el trabajo requerido. Reiteró que las enmiendas legislativas
4798. sobre el momento
4799. o la naturaleza de la huelga no constituían interferencias
4800. innecesarias en las
4801. actividades o programas del sindicato, sino simples condiciones
4802. previas para
4803. la realización de una huelga. Señaló que el sindicato era libre
4804. de sondear a
4805. sus miembros y efectuar votaciones para conocer la opinión de
4806. los afiliados
4807. respecto de la acción laboral y que únicamente no podía
4808. hacerse un voto formal
4809. de huelga que culminase en una huelga hasta tanto no se
4810. hubiese designado a
4811. los empleados de los servicios esenciales.
4812. C. Información obtenida durante la misión
4813. 178. Mantuve largas conversaciones sobre los problemas
4814. planteados por este
4815. caso con los representantes de la NAPE y del Gobierno
4816. provincial, a cuyo
4817. frente se encontraba el Viceministro Adjunto, en St. John's,
4818. Terranova y
4819. Ottawa, donde los representantes del CLC y la NUPGE también
4820. me hicieron
4821. comentarios sobre la ley 59. Una vez más, las ponencias orales
4822. de las partes
4823. estuvieron acompañadas de extensos informes presentados por
4824. escrito, que me
4825. fueron entregados en St. John's.
4826. 179. El primer punto que se trató en el transcurso de estos
4827. debates fue que
4828. el clima saludable en que se habían desarrollado las relaciones
4829. laborales y
4830. que reinaba en la provincia desde la década de los cincuenta
4831. se había
4832. transformado en un clima adverso. Según el sindicato, por
4833. medio de la ley 59
4834. el Gobierno interfería en el proceso de negociación colectiva,
4835. en parte debido
4836. a la recesión, en parte como fuerte reacción frente al
4837. radicalismo que ganaba
4838. terreno en el seno de algunos sindicatos de la administración
4839. pública y en
4840. parte debido quizás a la aversión común a ambos lados de
4841. recurrir al
4842. arbitraje. En opinión de la NAPE, con anterioridad a la ley 59,
4843. tanto los
4844. sindicatos con su radicalismo como el Gobierno con su actitud
4845. paternalista
4846. eran los responsables del deterioro sufrido en las relaciones
4847. laborales. Sin
4848. embargo, no era posible responsabilizar a los sindicatos por el
4849. "pánico" del
4850. Gobierno al promulgar la ley 59, que era en esencia
4851. enteramente favorable al
4852. empleador y que contribuiría en forma irremediable a aumentar
4853. el deterioro de
4854. las relaciones laborales. Las circunstancias previas a la
4855. introducción de la
4856. ley en el Parlamento explican las desavenencias que existen
4857. actualmente entre
4858. las partes, tema que será tratado más adelante en este informe.
4859. a) Consultas.
4860. 180. En el transcurso de las conversaciones el sindicato
4861. señaló que, en
4862. realidad, sólo se le había concedido un plazo de un día para
4863. dar a conocer el
4864. proyecto de ley. No hubo audiencias públicas sobre las
4865. enmiendas propuestas y
4866. la NAPE consideró que se promulgaba el proyecto de ley en su
4867. conjunto,
4868. mientras que se mantenían en suspenso solamente las tres
4869. áreas de controversia
4870. (definición de empleado, designación de empleados de los
4871. servicios esenciales
4872. y disposiciones relativas a la huelga), cuya publicación en el
4873. boletén oficial
4874. quedó postergada para una fecha ulterior. La NAPE declaró
4875. que la ley 59 había
4876. destruido toda la confianza que existía anteriormente entre las
4877. partes y había
4878. sido la causa de esta situación de enfrentamiento. Según el
4879. sindicato, la
4880. razón que explicaba la introducción de esta ley había sido
4881. manifiestamente el
4882. desdén cada vez mayor del Gobierno por los sindicatos y su
4883. creciente poder,
4884. así como la falta de confianza en la capacidad de los sindicatos
4885. para
4886. representar los intereses de sus miembros. Con anterioridad a la
4887. ley 59, la
4888. situación había sido satisfactoria, habiéndose celebrado 294
4889. contratos, así
4890. como también habían sido satisfactorios el sistema de arbitraje y
4891. la selección
4892. de los árbitros dentro de un grupo elegido por el Comité Mixto de
4893. Cooperación.
4894. 181. Por su parte, el Gobierno explicó que se habían enviado
4895. a los
4896. sindicatos copias de los proyectos de enmiendas poco tiempo
4897. después de su
4898. presentación en el Parlamento. Las dificultades que plantea la
4899. ley de
4900. negociación colectiva básica, y especialmente el artículo 10, ya
4901. habían sido
4902. tema de discusión con los representantes de la NAPE en
4903. repetidas
4904. oportunidades. El Gobierno aplazó la promulgación de las
4905. partes de la ley 59
4906. que eran motivo de controversia e indicó al sindicato que
4907. deseaba recibir sus
4908. sugerencias al respecto. Sin embargo, según el Gobierno, no se
4909. recibió ninguna
4910. petición por escrito; únicamente el Ministro de Trabajo recibió un
4911. informe
4912. general grabado de los problemas. Esta actitud denotaba una
4913. falta de interés
4914. por la discusión abierta. Por lo tanto, se procedió a promulgar
4915. estas
4916. disposiciones que entraron en vigor el 1.o de septiembre de
4917. 1983. El Gobierno
4918. no podía explicar por qué el sindicato se había desinteresado
4919. en ese preciso
4920. momento, aunque reconoció que podía deberse a la ruptura de
4921. las relaciones no
4922. oficial de cooperación que el sindicato había mantenido en el
4923. pasado con el
4924. Gobierno como empleador.
4925. b) Definición de empleado.
4926. 182. Según la NAPE, en la enmienda al artículo 2, 1) de la ley
4927. 59, el
4928. Gobierno había efectivamente excluido a unos 2 000
4929. trabajadores de su
4930. afiliación sindical, algunos de los cuales ya habían estado
4931. sindicados
4932. anteriormente. La NAPE deseaba saber por qué se habían
4933. excluido de la
4934. definición de empleado a las personas que trabajan en un
4935. programa de empleos
4936. que garantizan las prestaciones de la seguridad social
4937. ("employment
4938. opportunity programme), administrado por el Gobierno provincial
4939. con cargo a su
4940. propio presupuesto o al presupuesto federal o a ambos a la vez
4941. (artículo 2,
4942. 1), i), xii)). El sindicato señaló que esta exclusión del campo de
4943. aplicación
4944. de la ley no rige para los programas similares que administran
4945. otros sectores
4946. gubernamentales, como las comisiones escolares y las
4947. municipalidades, y aclaró
4948. que estos programas no tenían la finalidad de incorporar a los
4949. desempleados a
4950. la población laboral, sino de transferirlos de la nómina provincial
4951. a la
4952. nómina federal. Estas personas no podéan afiliarse a los
4953. sindicatos, el poder
4954. negociador del sindicato con respecto a ellas estaba muy
4955. disminuido; además,
4956. el sindicato se sintió amenazado por este grupo de esquiroles
4957. potenciales que
4958. rompería la huelga en caso de que ésta se produjese, así como
4959. por la posible
4960. reducción de las horas de trabajo de los miembros afiliados. La
4961. NAPE se mostró
4962. especialmente cautelosa ante esta disposición, puesto que
4963. había celebrado
4964. acuerdos con empleadores que no estaban comprendidos
4965. dentro del campo de
4966. aplicación de la ley (municipalidades, la Asociación de la
4967. Industria Pesquera,
4968. hospitales privados) permitiendo que los programas de empleos
4969. que garantizan
4970. las prestaciones de la seguridad social se desarrollaran en
4971. lugares de trabajo
4972. donde la propia NAPE representaba a los trabajadores. Según
4973. se desprende de
4974. las copias de estos acuerdos que recibé, la única condición
4975. previa que imponía
4976. la NAPE para aceptar en estos lugares de trabajo a los
4977. trabajadores no
4978. sindicados era que se protegieran la seguridad en el empleo y
4979. las ventajas
4980. obtenidas para sus miembros. El otro punto que preocupaba al
4981. sindicato en lo
4982. que se refiere a esta disposición - que negaba a estas personas
4983. el derecho a
4984. afiliarse a un sindicato - no estaba relacionado con un acuerdo
4985. anterior que
4986. la NAPE había celebrado con el Gobierno y que se refería a los
4987. trabajadores no
4988. afiliados; este acuerdo concernía exclusivamente a los
4989. beneficiarios de la
4990. asistencia social. Según la NAPE, en el momento en que el
4991. Gobierno comenzó a
4992. emplear a estas personas en los programas, dicho acuerdo
4993. quedó sin efecto. El
4994. sindicato estaba dispuesto a representar a estas personas en
4995. los asuntos que
4996. no estaban vinculados con el éndice de sus retribuciones - que
4997. se calculaban
4998. según este sistema y se equiparaban aproximadamente al
4999. salario mínimo -, sin
5000. exigir por ello el pago de las cuotas sindicales, de modo que
5001. consideró que el
5002. Gobierno debería haber tratado de solucionar esta situación
5003. con la NAPE en vez
5004. de dejar a estas personas fuera del campo de aplicación de la
5005. ley.
5006. 183. El Gobierno señaló que los programas de empleos que
5007. garantizan las
5008. prestaciones de la seguridad social tenían como finalidad
5009. permitir que los
5010. desempleados pudieran acumular las 20 semanas de
5011. experiencia laboral exigidas
5012. para poder acceder a los beneficios federales del desempleo.
5013. Cuando se puso en
5014. conocimiento del Gobierno que la NAPE había decidido
5015. amparar a estas personas
5016. en los casos de negociación no colectiva, surgieron nuevos
5017. malentendidos: el
5018. Gobierno afirmó que en 1984 y 1985 unas 600 personas habían
5019. participado en los
5020. programas y que, por lo tanto, no tenían derecho a negociar
5021. colectivamente,
5022. mientras que el sindicato afirmaba que 2 000 personas habían
5023. quedado fuera de
5024. los convenios colectivos. Teniendo en cuenta que las personas
5025. que trabajaban
5026. en estos programas únicos eran temporeros, el Gobierno no
5027. comprendía el
5028. interés que tenía el sindicato en contratarlos para que pudieran
5029. beneficiarse
5030. de la afiliación per se, pero no manifestó oposición alguna a
5031. esta posiblidad.
5032. 184. Por lo que se refiere a la exclusión mencionada en el
5033. artículo 2, 1),
5034. i), xv) (personas que asesoran al empleador en materia de
5035. políticas o
5036. programas), la NAPE explicó que la práctica adquirida con las
5037. negociaciones
5038. realizadas en el pasado y las decisiones del Consejo de
5039. Relaciones Laborales
5040. habían sido muy eficaces para solucionar los conflictos surgidos
5041. con este tipo
5042. de empleados, conflictos que se presentaban muy rara vez. La
5043. NAPE manifestó
5044. su aprensión de que esta enmienda pudiera ampliarse a los
5045. trabajadores
5046. sociales o a los consultores. Señaló que el Consejo de
5047. Relaciones Laborales
5048. se negaba por el momento a conceder exenciones, hasta tanto
5049. no se hubiesen
5050. interpuesto todos los recursos legales a la ley 59 en su conjunto.
5051. El Gobierno
5052. consideró que su tarea se había limitado a dar forma de ley al
5053. criterio que el
5054. Consejo había adoptado para sus prácticas pasadas, es decir,
5055. la exclusión de
5056. los empleados que desempeñan funciones directivas o que
5057. ocupan puestos
5058. confidenciales. Subrayó que esta exclusión está expresamente
5059. reconocida en el
5060. artículo 1 del Convenio núm. 151. Yo hice notar que la
5061. desconfianza del
5062. sindicato podía haber sido el resultado de una falta de
5063. comunicación con
5064. respecto al propósito de esta disposición.
5065. 185. Durante los debates sobre el artículo 2, 1), el Gobierno
5066. también puso
5067. de manifiesto que no existía ninguna intención oculta en el
5068. apartado ix) - que
5069. excluye de la ley a los abogados y a los consejos legislativos - e
5070. indicó que
5071. en realidad los mismos forman asociaciones y negocian en
5072. forma colectiva con
5073. el empleador.
5074. c) Cuestiones relativas al derecho a la huelga.
5075. 186. El artículo 2 de la ley modificatoria de 1983 (ley 59) anuló
5076. el
5077. artículo 10 de la ley de negociación colectiva en el servicio
5078. público de 1973,
5079. que se refería a la designación de los empleados de los
5080. servicios esenciales,
5081. o sea los empleados que desempeñan total o parcialmente
5082. funciones que son o
5083. pueden ser necesarias para la salud y la seguridad públicas, en
5084. cualquier
5085. momento o durante cualquier período de tiempo determinado.
5086. La definición de
5087. los empleados de los servicios esenciales permaneció sin
5088. cambios después de la
5089. enmienda de 1983, pero surgieron algunos problemas a raíz de
5090. las enmiendas
5091. posteriores que la ley 59 introdujo en la ley de 1973.
5092. 187. La NAPE aclaró que los sindicatos del sector público
5093. siempre habían
5094. prestado los servicios esenciales para proteger la salud y la
5095. seguridad
5096. públicas. Sin embargo, la NAPE consideraba que se estaba
5097. utilizando esta ley
5098. para dar al empleador, al Gobierno y al Hospital de Terranova
5099. ciertas ventajas
5100. en lo que a negociación colectiva se refiere. Los representantes
5101. de la NAPE
5102. insistieron en que eran plenamente conscientes de la necesidad
5103. de prestar los
5104. servicios esenciales durante los conflictos laborales. No
5105. obstante, la ley 59
5106. facultó al Consejo de Relaciones Laborales para actuar como
5107. árbitro final con
5108. respecto a los servicios esenciales. Al adoptar decisiones en
5109. relación con
5110. estos servicios, el Consejo podía pecar por exceso de cautela y
5111. favorecer de
5112. este modo al empleador. La NAPE opinó que el Consejo nunca
5113. designaría a un
5114. número mayor de empleados de los servicios esenciales que los
5115. que exigéa el
5116. Gobierno. El resultado fue que se prohibió designar en la
5117. categoría de los
5118. servicios esenciales a más de la mitad de los empleados
5119. pertenecientes a
5120. cualquier unidad negociadora, prohibiéndose al mismo tiempo
5121. que se
5122. solucionaran los conflictos por medio del arbitraje;
5123. evidentemente, el
5124. Gobierno tenía la intención de suprimir el derecho de huelga y al
5125. mismo tiempo
5126. impedir que los conflictos se resolvieran por medio del arbitraje.
5127. 188. La NAPE argumentó que era difícil que el sindicato
5128. estuviera de acuerdo
5129. con la designación de los empleados de los servicios
5130. esenciales, puesto que el
5131. empleador se negaba a brindarle información acerca de la
5132. cantidad total de
5133. trabajadores pertenecientes a las unidades negociadoras y sus
5134. clasificaciones
5135. por puesto.
5136. 189. Según la NAPE, se había restituido el derecho de huelga
5137. a los empleados
5138. de los comercios de bebidas alcohólicas, cuyos servicios se
5139. consideraban
5140. anteriormente como esenciales, mientras que la situación de los
5141. empleados de
5142. los servicios de alimentación de los hospitales no había sufrido
5143. cambios, pues
5144. estos últimos siempre habían conservado el derecho de huelga.
5145. Esto constituía
5146. una anomalía, ya que se consideraba que los inspectores de
5147. sanidad empleados
5148. por el Gobierno provincial prestaban servicios esenciales, en
5149. tanto que no
5150. eran esenciales los servicios que prestaban los empleados que
5151. no trabajaban
5152. para la provincia pero que preparaban los alimentos para varios
5153. hospitales.
5154. 190. Según la NAPE, el Gobierno nunca se había mostrado
5155. dispuesto a
5156. resolver los problemas de los empleados de los servicios
5157. esenciales por medio
5158. de negociaciones o mediante la aplicación de los distintos
5159. procedimientos para
5160. la solución de conflictos. Este problema se había venido
5161. tratando durante
5162. años y tanto los tribunales como el Consejo de Relaciones
5163. Laborales habían
5164. decidido que la actitud del Gobierno había sido poco práctica.
5165. 191. Si, por ejemplo, por medio de negociaciones o por
5166. decisión del
5167. Consejo de Relaciones Laborales, se declarase que el 33 por
5168. ciento del
5169. personal hospitalario de apoyo presta servicios esenciales, esto
5170. significaría
5171. que en una unidad negociadora de 800, 265 permanecerían en
5172. sus puestos de
5173. trabajo. A esta cifra deberían agregarse el personal directivo y
5174. los
5175. trabajadores de la unidad no negociadora, así como los
5176. trabajadores de las
5177. demás unidades negociadoras. En otras palabras, un hospital
5178. importante podría
5179. disponer durante una huelga de un número mayor de empleados
5180. que durante el
5181. período más recargado de las licencias anuales. Además, en
5182. Terranova era
5183. práctica corriente contratar a otros trabajadores para reemplezar
5184. a los que
5185. hacían huelga. Por tanto, al aplicarse este procedimiento el
5186. personal
5187. hospitalario de apoyo no solamente perdió el derecho de
5188. negociación colectiva
5189. sino también la posibilidad de recurrir a otros mecanismos de
5190. solución de
5191. conflictos.
5192. 192. En virtud de la ley 59, los empleadores podéan elegir a los
5193. empleados
5194. de los servicios esenciales según su conveniencia o manipular
5195. las huelgas
5196. agravando las dificultades del conflicto al hacer que una
5197. minoría importante
5198. de trabajadores designados en la categoría de los servicios
5199. esenciales
5200. continuara recibiendo la totalidad de sus retribuciones y
5201. beneficios, mientras
5202. que los trabajadores que iban a la huelga no recibían sus
5203. ingresos con
5204. regularidad.
5205. 193. Otro aspecto del problema era, según la NAPE, la
5206. posibilidad que tenía
5207. el empleador de designar en la categoría de los servicios
5208. esenciales a un
5209. pequeño porcentaje de los empleados pertenecientes a la
5210. unidad negociadora y
5211. recurrir en forma periódica al Consejo para obtener aumentos en
5212. dicho
5213. porcentaje. Esta práctica tendría como efecto la destrucción de
5214. las huelgas.
5215. 194. La NAPE reconoció que el empleador nunca se había
5216. servido de la ley con
5217. este propósito pero manifestó de todos modos que estas
5218. ventajas que constaban
5219. por escrito en la ley ejercían un efecto perjudicial en la moral de
5220. los
5221. trabajadores y en el proceso de negociación colectiva. La
5222. NAPE y el Gobierno
5223. compartían la opinión de que deben fijarse niveles por debajo
5224. de los cuales no
5225. deberían reducirse los servicios públicos, y que ni los sindicatos
5226. ni el
5227. Gobierno deberían utilizarlos para obtener ventajas en la
5228. negociación
5229. colectiva.
5230. 195. Según el criterio de la NAPE, el problema de los servicios
5231. esenciales
5232. debería decidirse por medio de negociaciones entre el Gobierno
5233. y el sindicato,
5234. o mediante la intervención de una tercera parte experta en este
5235. asunto. Nadie
5236. debería obtener ventajas y los servicios esenciales deberían
5237. distribuirse
5238. equitativamente entre los miembros calificados de la unidad
5239. negociadora. Como
5240. el problema de los servicios esenciales anula el derecho a
5241. declararse en
5242. huelga, todas las unidades negociadoras en cuyo seno se
5243. plantee este problema
5244. deben tener a su disposición un procedimiento de solución de
5245. conflictos que
5246. reemplace a este derecho.
5247. 196. La NAPE también puso en tela de juicio la utilidad de los
5248. artículos 27
5249. a 29 de la ley que prevén la declaración del estado de
5250. emergencia durante una
5251. huelga, en caso de que la misma fuese perjudicial para la salud
5252. y la seguridad
5253. de las personas, o de un grupo o clase de personas, o para la
5254. seguridad de la
5255. provincia.
5256. 197. El sindicato citó el caso de una huelga que declararon en
5257. 1981 los
5258. técnicos de laboratorio y de radiologéa, los ayudantes, etc.,
5259. como consecuecia
5260. de que el Gobierno no había aceptado el informe de la junta de
5261. conciliación. A
5262. pesar de la huelga, el sindicato puso en marcha un sistema de
5263. servicios
5264. esenciales y brindó atención a especialistas con carácter
5265. permanente,
5266. rechazando un nuevo ofrecimiento del empleador. El Gobierno
5267. recurrió a la ley
5268. (ley 111) y designó en la categoría de servicios esenciales a la
5269. mitad de los
5270. empleados pertenecientes a la unidad negociadora, poniendo
5271. de este modo
5272. término a la huelga. En opinión de la NAPE, el Gobierno podría
5273. haber sometido
5274. a arbitraje los puntos de controversia o podría haber recurrido a
5275. la mesa
5276. negociadora. En lugar de eso, introdujo la ley, destruyendo así
5277. la negociación
5278. colectiva para la unidad interesada. Más tarde, el sindicato
5279. firmó un
5280. convenio colectivo, dejando sin efecto la ley 111.
5281. 198. La NAPE también argumentó que el artículo 2, 12) de la
5282. ley 59 negaba a
5283. los sindicalistas el derecho a votar sobre la huelga. Si el
5284. empleador hacía un
5285. ofrecimiento, la única manera de votar era afirmativamente,
5286. pues el voto
5287. negativo hubiese sido ilegal. La designación de los empleados
5288. de los servicios
5289. esenciales debía ser posterior - y no anterior - a la decisión de
5290. hacer
5291. huelga.
5292. 199. Otro problema era el que planteaba el artículo 23 de la ley
5293. y su
5294. enmienda en el artículo 6 de la ley 59. En virtud de la ley de
5295. 1973 anterior,
5296. las unidades negociadoras debían notificar las huelgas con
5297. siete días de
5298. antelación. A tenor de la ley 59, si el sindicato no se declaraba
5299. en huelga en
5300. la fecha indicada en el aviso, debían transcurrir 30 días antes
5301. de que pudiese
5302. notificarse un nuevo aviso de siete días. Una vez más, el
5303. sindicato consideró
5304. que éste era un intento de controlar la negociación colectiva en
5305. forma
5306. ventajosa para el empleador.
5307. 200. La ley 59 también enmendó el artículo 24 de la ley de
5308. 1973 con el fin
5309. de prohibir las huelgas rotatorias que, en opinión de la NAPE, no
5310. deberían
5311. eliminarse. También en este caso esta prohibición otorgaba al
5312. empleador una
5313. mayor influencia en la estrategia de negociación del sindicato.
5314. Además, las
5315. huelgas rotatorias permitirían tener la seguridad de que sólo
5316. algunos de los
5317. hospitales de la provincia estarían en huelga en un momento
5318. determinado.
5319. 201. En sus exposiciones sobre el problema de las huelgas, el
5320. Gobierno
5321. explicó que la ley de 1973 concedía este derecho a todos los
5322. trabajadores
5323. comprendidos en su campo de aplicación, es decir, los
5324. funcionarios públicos,
5325. los empleados de los hospitales y los docentes de formación
5326. profesional,
5327. exceptuándose a aquellos trabajadores que pudiesen ser
5328. designados en la
5329. categoría de servicios esenciales. Con anterioridad a la ley 59 y
5330. en el
5331. momento de la certificación del sindicato, el empleador presentó
5332. una solicitud
5333. al Consejo de Relaciones Laborales para que se confeccionara
5334. una lista de los
5335. empleados designados. El sindicato había impugnado casi
5336. todas estas
5337. solicitudes y los tribunales las habían juzgado deficientes en
5338. cierto sentido,
5339. expresando que era necesario introducir a este respecto
5340. importantes
5341. modificaciones en la ley. Incluso en una oportunidad, el Consejo
5342. designó a un
5343. grupo de expertos para efectuar los nombramientos, pero el
5344. tribunal consideró
5345. que este grupo no era competente para actuar en dicha
5346. materia.
5347. 202. Esta situación poco satisfactoria se prolongó durante casi
5348. diez años y
5349. las enmiendas que figuran en la ley 59 se introdujeron recién
5350. después de la
5351. huelga de 1981 de los trabajadores de laboratorio y radiologéa,
5352. en cuyo
5353. transcurso se había amenazado con llamar a la huelga incluso a
5354. los servicios
5355. esenciales. En lo que se refiere a la huelga de 1981, el
5356. Gobierno añadió que
5357. en la ley no estaba previsto el recurso al arbitraje y que el
5358. Gobierno
5359. consideraba que, desde el punto de vista económico, no era
5360. conveniente
5361. recurrir al arbitraje para solucionar estos problemas. Aunque el
5362. Gobierno
5363. había rechazado los resultados de la conciliación, por lo general
5364. era el
5365. sindicato el que rechazaba dichos resultados. De todos modos,
5366. la ley de
5367. emergencia fue promulgada en vista del grave riesgo que corría
5368. la salud de los
5369. pacientes.
5370. 203. Por consiguiente, la ley de 1973 había resultado
5371. inoperante en lo que
5372. se refiere a los servicios esenciales y las enmiendas introducidas
5373. en la ley
5374. 59 se referían más al procedimiento que a la esencia misma de
5375. la ley. En lugar
5376. de solicitar al Consejo que designara a los empleados, se exigió
5377. un número. El
5378. empleador podía presentar una solicitud al Consejo en cualquier
5379. momento y no
5380. sólo en el momento de la certificación, como ocurría
5381. anteriormente, ya que, de
5382. todos modos, la mayoría de los sindicatos eran reconocidos en
5383. forma
5384. voluntaria. Según el Gobierno, la reclamación del sindicato de
5385. que el
5386. empleador debía presentar al Consejo varias peticiones
5387. sucesivas con el fin de
5388. aumentar el número y, de esta forma, interrumpir la huelga,
5389. constituía un
5390. malentendido de su parte. No sólo el empleador no tenía la
5391. intención de
5392. proceder de esta manera, sino que además era prácticamente
5393. imposible hacerlo,
5394. pues era muy difícil convocar al Consejo a corto plazo.
5395. 204. Según el Gobierno, se habían celebrado reuniones con la
5396. NAPE para
5397. tratar estos problemas, pero a pesar de todas las explicaciones
5398. ofrecidas, no
5399. había sido posible disipar el malentendido. No obstante, no
5400. existían problemas
5401. de este tipo entre el empleador y otras unidades negociadoras,
5402. como por
5403. ejemplo, el Sindicato de Empleados Públicos de Canadá. Ya se
5404. habían concertado
5405. acuerdos con otros sindicatos sobre la designación de los
5406. empleados de los
5407. servicios esenciales, pero como la NAPE estaba al tanto de las
5408. propuestas
5409. efectuadas en ese momento por el empleador, había solicitado
5410. al Consejo que no
5411. iniciara el análisis de las mismas. El Gobierno suministró a la
5412. misión una
5413. información pormenorizada acerca de las recomendaciones que
5414. había hecho al
5415. Consejo en lo que atañe al porcentaje de empleados de los
5416. servicios esenciales
5417. que dicho Consejo debería fijar. Sin embargo, desde 1983 la
5418. NAPE se negaba con
5419. firmeza a participar en el proceso de determinación de los
5420. requisitos
5421. correspondientes a los empleados de los servicios esenciales.
5422. 205. A continuación el Gobierno hizo notar que en junio de
5423. 1985 se
5424. introdujeron enmiendas en el artículo 10 de la ley, tras lo cual un
5425. número
5426. importante de empleados gubernamentales pertenecientes a
5427. nueve unidades
5428. negociadoras específicas quedaron excluidos de la categoría
5429. de los servicios
5430. esenciales. Otros organismos o consejos gubernamentales
5431. establecieron los
5432. requisitos mínimos no esenciales en todo el sector público,
5433. declarando que el
5434. 21 por ciento de los empleados prestaban servicios esenciales
5435. (17,7 por ciento
5436. incluyendo las unidades de la sección 10). Este grupo estaba
5437. constituido por
5438. guardianes de prisión (que podéan desde hacía poco tiempo
5439. acceder en forma
5440. automática al arbitraje) y por otros trabajadores, como los
5441. guardas forestales
5442. de incendio, los trabajadores sociales, etc. En el sector de los
5443. cuidados de
5444. la salud, la exigencia era mayor (33 por ciento), con el fin de
5445. garantizar los
5446. cuidados indispensables a los enfermos y a las personas de
5447. edad.
5448. 206. El Gobierno señaló que cinco años atrás el sindicato no
5449. hubiera estado
5450. preparado para aceptar el arbitraje como alternativa de su
5451. derecho de huelga.
5452. En aquel momento era el Gobierno que se negaba a recurrir al
5453. arbitraje, habida
5454. cuenta de la situación económica. El Gobierno insistió en que la
5455. ley 59 era el
5456. resultado de las decisiones de los tribunales y que su creación
5457. había sido
5458. precipitada por la huelga de 1981; señaló que desde entonces
5459. habían fijado los
5460. reglamentos y que éstos eran conocidos, lo cual era preferible a
5461. la
5462. incorporación de una ley de emergencia - como efectivamente
5463. ocurrió en 1981 -
5464. en caso de que se produjese una huelga en un servicio
5465. esencial. Desde 1981 no
5466. se habían registrado huelgas en el sector hospitalario.
5467. 207. Por lo que se refiere a los artículos 23 y 24 de la ley,
5468. modificados
5469. por la ley 59, las enmiendas que se introdujeron en junio de
5470. 1985 anularon el
5471. artículo 23, manteniendo al mismo tiempo el plazo de siete días
5472. de aviso en lo
5473. que se refiere a los hospitales y centros de asistencia sanitaria.
5474. Si los
5475. trabajadores de estos sectores no se declaraban en huelga en
5476. la fecha indicada
5477. en la notificación, debían transcurrir 30 días antes de que fuese
5478. posible dar
5479. un nuevo aviso. Esta medida se adoptó para evitar que los
5480. pacientes fuesen
5481. enviados a su domicilio y traídos nuevamente al hospital si no
5482. había huelga.
5483. Este mecanismo no excluía las negociaciones de último
5484. momento y, en opinión
5485. del Gobierno, no existía razón alguna para que las partes no
5486. celebrasen un
5487. acuerdo tendiente a ampliar en un día el plazo de notificación
5488. de siete días
5489. en caso de que se recibiese una nueva proposición.
5490. 208. Por lo que respecta a las huelgas rotatorias, el Gobierno
5491. explicó que
5492. la ley 59 contenía una enmienda al artículo 24 de la ley
5493. tendiente a prohibir
5494. la realización de estas huelgas únicamente en los centros de
5495. servicios
5496. sanitarios. La ley se refería sólo a la unidad negociadora, y
5497. como una parte
5498. de esta unidad podía declararse en huelga, no había motivo
5499. para que esta
5500. huelga fuera rotatoria. La finalidad de esta disposición era evitar
5501. los
5502. problemas surgidos durante la huelga de 1981 de los
5503. trabajadores de
5504. laboratorio y radiologéa.
5505. D. Observaciones finales
5506. 209. Los funcionarios públicos representados por la NAPE
5507. conservan
5508. básicamente el derecho a la huelga. Las medidas adoptadas
5509. para combatir la
5510. inflación prevalecieron sobre el sistema de negociación, que
5511. permaneció
5512. intacto para ser utilizado después de la entrada en vigor de la
5513. ley especial
5514. sobre la inflación. Por tanto, la queja se refería a las
5515. restricciones que
5516. habían aparecido recientemente en el proceso normal de
5517. negociación.
5518. 210. El primer punto que se trató, y que reviste gran
5519. importancia, era que
5520. no se había realizado una consulta adecuada sobre las
5521. medidas contenidas en la
5522. ley 59. Una persona que llega a Terranova, no podrá dejar de
5523. observar que, a
5524. pesar de los problemas y disersiones inherentes a las relaciones
5525. laborales en
5526. el sector público, el sindicato y el Gobierno han mantenido
5527. buenas relaciones,
5528. lo cual no impide que estén en desacuerdo en lo que se refiere
5529. a la ley 59. Es
5530. difícil describir con exactitud el alcance de la consulta realizada
5531. sobre la
5532. ley 59, pues las opiniones al respecto diferían. En el momento
5533. en que tuvieron
5534. lugar estos contactos, el Gobierno, que acababa de examinar
5535. las relaciones
5536. laborales, estaba decidido a corregirlas en base a la
5537. experiencia. El
5538. sindicato se sintió amenazado no sólo por estos cambios -
5539. aunque en realidad
5540. consideraba que su posición no estaba claramente definida -,
5541. sino también por
5542. las disposiciones de la ley, algunas de las cuales eran, a su
5543. entender,
5544. ambiguas. Según la NAPE, ciertos incidentes ocurridos durante
5545. los últimos años
5546. habían producido una fuerte reacción que no era en realidad la
5547. que se esperaba
5548. y que denotaba la confusión y la desconfianza subyacentes.
5549. 211. La ley existe desde hace ya dos años y no por ello han
5550. desaparecido los
5551. malentendidos y las indecisiones. Cabe destacar que la ley
5552. modificatoria de
5553. junio de 1985 introdujo recientemente algunos cambios
5554. importantes, lo cual
5555. reafirma la necesidad de reanudar las consultas en forma
5556. cooperativa. Aún es
5557. posible encontrar opiniones divergentes acerca del significado y
5558. la intención
5559. de varias disposiciones de la ley 59: se prevén algunas
5560. dificultades prácticas
5561. y, además, cada una de las partes interesadas está esperando
5562. que la otra
5563. reaccione en forma extrema. Esta es una buena razón para
5564. llevar a cabo una
5565. consulta y, según parece, las circunstancias se prestarían para
5566. aclarar,
5567. ordenar y definir con exactitud y en forma conjunta los
5568. reglamentos, así como
5569. para reestablecer mejores relaciones laborales.
5570. 212. Uno de los puntos de mayor gravedad citados por el
5571. sindicato es que las
5572. enmiendas a la definición de empleado restringen la
5573. negociación colectiva.
5574. Esto se compone de dos factores. En el artículo 1, b), xii), se
5575. excluyen de la
5576. definición de empleado a todas las personas que trabajan en el
5577. marco de un
5578. programa de empleos que garantizan las prestaciones de la
5579. seguridad pública.
5580. Existe cierta confusión en la interpretación del campo de
5581. aplicación de este
5582. inciso, pero está claro que excluye de las unidades
5583. negociadoras a los
5584. trabajadores que acceden a los empleos que garantizan las
5585. prestaciones de la
5586. seguridad pública. Esto se comprende, pues sus condiciones
5587. principales se
5588. rigen según los términos del programa. De todos modos,
5589. subsisten dos
5590. problemas. El sindicato reclama el derecho de ser consultado
5591. respecto de
5592. aquellos trabajadores que participan en las actividades de una
5593. unidad
5594. negociadora o que están relacionados con ella. No existe razón
5595. alguna para que
5596. estos trabajadores no puedan ser admitidos como miembros,
5597. pagando cuotas
5598. limitadas o mínimas, de modo que puedan beneficiarse con
5599. otros servicios y no
5600. solamente con los de la negociación. La segunda disposición a
5601. la que se
5602. plantean objeciones se refiere a la designación por parte del
5603. Consejo de
5604. Relaciones Laborales de los asesores del Gobierno en materia
5605. de desarrollo o
5606. administración de las políticas o los programas. Todos
5607. estuvieron de acuerdo
5608. en que este apartado reflejaba fielmente lo que había sido la
5609. práctica. El
5610. hecho de que ambas partes concuerden en este punto
5611. demuestra claramente la
5612. falta de entendimiento existente; en realidad, el sindicato
5613. sospecha que se
5614. pensaba introducir alguna modificación. Unicamente el diálogo
5615. abierto es capaz
5616. de eliminar estos malentendidos aparentes.
5617. 213. Las modificaciones que la ley 59 introduce en el
5618. concepto de empleado
5619. de los servicios esenciales son más complicadas y constituyen
5620. el núcleo de la
5621. queja. Las unidades negociadoras interesadas comprenden, por
5622. ejemplo, a los
5623. hospitales y a los controladores del tráfico aéreo. Aunque hubo
5624. pocas huelgas,
5625. por medio de la ley el Gobierno pretendía aumentar la
5626. protección a los
5627. servicios esenciales. Casi todas las veces, el sindicato puso
5628. "personal de
5629. emergencia" a disposición. Existen discrepancias en cuanto a la
5630. utilización de
5631. este término, lo cual se traduce en la utilización de dos palabras
5632. diferentes:
5633. "emergencia" y "esencial". El proceso consistente en designar
5634. a una parte de
5635. cada unidad negociadora como servicio esencial debe
5636. detenerse. El Gobierno
5637. sugirió determinadas cifras sabiendo que el Consejo de
5638. Relaciones Laborales
5639. tiene poder deliberante. Aqué se plantean dos dificultades. El
5640. sindicato mira
5641. con recelo algunos de estos números que, aparentemente, han
5642. sido seleccionados
5643. de manera liberal. Teme que el Consejo de Relaciones
5644. Laborales no esté en
5645. condiciones de tratar este tema con rigor, puesto que la
5646. decisión, que
5647. posiblemente afectará a la salud y la seguridad, es una decisión
5648. onerosa. La
5649. solución de este problema no debería ser muy difícil.
5650. 214. El efecto que la designación puede tener en las huelgas
5651. es mucho más
5652. grave y no debe olvidarse que el derecho de huelga es una
5653. caracteréstica
5654. importante de las relaciones que estamos considerando. Si se
5655. tiene en cuenta
5656. que más del 50 por ciento de una unidad es designado como
5657. servicio esencial,
5658. el arbitraje de obligado cumplimiento remplazará el derecho de
5659. huelga. Ni el
5660. Gobierno ni el sindicato muestran preferencia por este sistema.
5661. No obstante,
5662. es evidente que si se declara que un número importante de
5663. trabajadores
5664. pertenecen a los servicios esenciales, el sindicato encontrará
5665. que este
5666. sistema es más interesante que una huelga ineficaz. Este tema
5667. requiere estudio
5668. y compromiso. A menos que se introduzca cierta flexibilidad en
5669. los
5670. reglamentos, los sectores en los que se designe del 33 al 50 por
5671. ciento no
5672. estarán comprendidos en ninguno de los dos sistemas y los
5673. derechos de los
5674. sindicatos quedarán restringidos de manera inaceptable. Un
5675. punto que se trató
5676. más tarde fue la relación existente entre la designación de los
5677. trabajadores
5678. de los servicios esenciales y la votación sobre la declaración de
5679. huelga. Una
5680. vez más, nos encontramos ante una opinión diferente acerca de
5681. la manera en que
5682. funcionará el sistema en la práctica. Aparentemente, el
5683. problema podría en
5684. cierto modo reducirse si se designara a un determinado
5685. porcentaje fuera del
5686. contexto de la huelga, es decir, como procedimiento normal, y a
5687. los individuos
5688. después de la votación sobre la declaración de huelga.
5689. 215. La ley 59 se refiere a dos tácticas de huelga tomadas de
5690. ejemplos
5691. aislados del pasado y, una vez más, nos encontramos ante
5692. disposiciones que
5693. presentan cierta ambigüedad. En los casos en que venció el
5694. plazo de aviso de
5695. la huelga, la prohibición de hacer huelga hasta tanto no hayan
5696. transcurrido 30
5697. déas y se haya dado un nuevo aviso podría utilizarse para
5698. postergar las
5699. huelgas por medio de negociaciones de último momento. No
5700. existen pruebas de
5701. que esto se persiga, de modo que una simple enmienda o una
5702. carta de
5703. intenciones podría disipar las sospechas. La disposición
5704. contraria a las
5705. denominadas huelgas rotatorias se presenta como una
5706. injerencia en la facultad
5707. del sindicato de elegir las tácticas que utilizará para llevar
5708. adelante la
5709. huelga. Una vez más, la queja saca a luz un temor justificado
5710. que en realidad
5711. no constituye un obstáculo para la acción, a menos que se
5712. haga de él un uso
5713. incorrecto.
5714. 216. Es evidente que después de haber observado las
5715. prácticas utilizadas en
5716. el pasado, el Gobierno decidió evitar las que podéan llevar a los
5717. sindicatos a
5718. abusar de su poder, causando serios problemas de
5719. administración en las tareas
5720. claves del sector público. Esto provocó una fuerte reacción y
5721. levantó
5722. sospechas aún mayores. El sindicato sugirió, por ejemplo, que
5723. las
5724. disposiciones que en un primer momento parecen ser honestas,
5725. útiles y comunes
5726. (como por ejemplo, el artículo 18 que faculta al Ministro a diferir
5727. el
5728. procedimiento estatutario con la finalidad de introducir un
5729. conciliador o un
5730. mediador) son mecanismos que pueden utilizarse para diferir o
5731. demorar. Esto
5732. constituye un excelente ejemplo de la necesidad de aclarar las
5733. actitudes y las
5734. intenciones. Bastaría sólo con algunos acuerdos o
5735. declaraciones de intenciones
5736. de ambas partes para dar seguridades de que la posible
5737. utilización de la ley
5738. con el fin de dañar o impedir el ejercicio adecuado de las
5739. facultades de los
5740. sindicatos no es algo perseguido por la ley.
5741. 217. El Comité de Libertad Sindical podrá apreciar que el
5742. propósito de la
5743. ley no está claramente definido, pues se presta a distintos usos
5744. y a
5745. diferentes resultados. A través de una de las interpretaciones
5746. realizadas,
5747. utilizando los criterios normales se pretende limitar en gran forma
5748. el derecho
5749. de huelga. Si ésta es una de las posibles interpretaciones, las
5750. bases
5751. subyacentes del sistema podrían hallarse en peligro. Cabe
5752. recordar que la
5753. fórmula corrientemente utilizada en el sector público cuando
5754. desaparece el
5755. derecho de huelga, consiste en recurrir al arbitraje de obligado
5756. cumplimiento.
5757. En los casos en que el derecho de huelga corre grave peligro o
5758. se enfrenta a
5759. serios obstáculos, los trabajadores interesados no cuentan con
5760. ninguna
5761. protección eficaz.
5762. 218. Es importante aclarar el significado exacto y los usos
5763. posibles de las
5764. disposiciones de la ley 59. Esto llevará sin duda a la realización
5765. de algunos
5766. ajustes; de todos modos, fue grato saber que la ley de 1985 ya
5767. había iniciado
5768. este proceso, aunque en forma unilateral. Una vez que este
5769. proceso haya
5770. llegado a su fin, será necesario comprobar si existe el derecho
5771. de huelga,
5772. acompañado de restricciones razonables que permitan proteger
5773. la salud, el
5774. bienestar y la seguridad de la población. En los casos en que
5775. no lo sea, será
5776. necesario recurrir a una protección de otro tipo.
5777. VII. Comentarios finales
5778. 219. Tres de las quejas surgieron como reacción a la ley
5779. recientemente
5780. promulgada en Alberta (caso núm. 1247) - ley 44, en Ontario
5781. (caso núm. 1172 )
5782. - ley 179, y en Terranova (caso núm. 1260) - ley 59. La cuarta
5783. queja, Alberta
5784. (caso núm. 1234) tiene un contenido más preciso. Aunque el
5785. sistema de
5786. relaciones laborales varía de una provincia a otra, en ciertos
5787. aspectos
5788. determinados y a pesar de que cada una de las leyes tiene un
5789. enfoque
5790. diferente, existe una profunda similitud en los principios y
5791. objetivos. Por
5792. tanto, en estas observaciones finales corresponde llamar la
5793. atención del
5794. Comité de Libertad Sindical sobre estas corrientes subyacentes.
5795. 220. La promulgación de estas tres leyes respondía a la
5796. necesidad del
5797. Gobierno de combatir la inflación. Las tres estaban destinadas al
5798. sector
5799. público, es decir, a los empleados directos del Gobierno y a los
5800. empleados de
5801. los organismos independientes que estaban supeditados en
5802. gran medida a la
5803. financiación estatal. La elección de estos grupo de empleados
5804. obedecía a dos
5805. causas primordiales: el propio Gobierno era el empleador o tenía
5806. gran
5807. influencia en el empleador y se pensó que el control del sector
5808. público no
5809. sólo era necesario sino que permitiría fijar los niveles del sector
5810. privado.
5811. La mayoría de los interrogantes surgidos en torno a este punto
5812. son de carácter
5813. económico. Lo que preocupaba a los sindicatos y debe
5814. preocupar al Comité es el
5815. perjuicio que esta ley ha causado a las relaciones laborales, en
5816. especial,
5817. infingiendo los principios establecidos en los convenios de la
5818. OIT sobre
5819. libertad sindical (o sea, los Convenios núms. 87, 98 y 151).
5820. 221. Es necesario considerar varios aspectos importantes. La
5821. estructura del
5822. sistema canadiense de relaciones laborales es a primera vista
5823. un reflejo de la
5824. de los Estados Unidos, lo cual significa que todo el sistema está
5825. minuciosamente regido por la ley. Sin embargo, gracias a los
5826. contactos no
5827. oficiales que constituyen una arraigada tradición, las partes
5828. pueden celebrar
5829. acuerdos voluntarios y determinar algunos aspectos nada
5830. desdeñables de la
5831. relación. Se sugirió que este proceso consultivo había sufrido
5832. un deterioro,
5833. impresión que se desprendía en realidad de la utilización de la
5834. ley. Uno de
5835. los principales problemas es que al aplicar la ley en el sector
5836. público, el
5837. Gobierno está desempeñando dos funciones: la de gobierno
5838. democrático que actúa
5839. para proteger la economía y la de empleador que altera el
5840. equilibrio de sus
5841. relaciones con el sindicato. Esto da pie a que se produzcan
5842. malentendidos,
5843. confusiones y un grave deterioro de las relaciones internas.
5844. Como las
5845. relaciones normales suelen desarrollarse en varios niveles, es
5846. fácil exagerar
5847. este problema, aunque en realidad el miedo y la desconfianza
5848. eran al evidente
5849. en las tres provincias. Es posible afirmar, con cierta ironía, que
5850. la
5851. necesidad más urgente consiste en restablecer los procesos
5852. normales según los
5853. que se desarrollan las relaciones laborales: consulta,
5854. conciliación y
5855. comprensión mutua.
5856. 1. Control de la inflación.
5857. 222. Considerando que el control de la inflación constituye una
5858. importante
5859. tarea del Gobierno, es necesario establecer una diferencia entre
5860. las medidas a
5861. corto plazo destinadas a controlar la situación y la estructura de
5862. carácter
5863. más permanente. Como se trata de un problema especial que
5864. afecta al sistema,
5865. las medidas tomadas corresponden al primer tipo. Esto fue lo
5866. que ocurrió en
5867. Alberta, donde la decadencia económica ocurrió en forma grave
5868. y repentina, y
5869. en menor grado en Ontario y Terranova, aunque los problemas
5870. económicos de
5871. estas provincias eran evidentes. En Ontario la ley ya había
5872. caédo en desuso.
5873. De todos modos, es necesario medir los efectos profundos que
5874. la ley produjo en
5875. las tres provincias y, en el caso de Ontario, los efectos de las
5876. prácticas
5877. surgidas cuando la ley aún estaba vigente.
5878. 223. No cabe duda de que en cada caso hubo efectos
5879. profundos que se traducen
5880. en cambios en la estructura de la negociación colectiva o
5881. pequeñas
5882. modificaciones en el sistema de solución de conflictos, que
5883. constituye la
5884. principal salvaguardia en Alberta y Ontario y que también
5885. desempeña una
5886. función importante, aunque en menor grado, en Terranova. La
5887. evaluación de este
5888. perjuicio es algo decisivo en los tres casos.
5889. 2. Consulta.
5890. 224. Aunque el sistema canadiense de relaciones laborales
5891. funciona por medio
5892. de procedimientos de negociación regidos por la ley, la consulta
5893. sigue siendo
5894. importante. Esto es especialmente cierto en los casos en que el
5895. Gobierno
5896. introduce enmiendas a las leyes que rigen dicho sistema y
5897. modifica la posición
5898. relativa de las partes en la negociación. Ya se ha observado
5899. que la
5900. importancia de esta consulta es doble cuando el Gobierno trata
5901. de modificar
5902. las estructuras de negociación en las que interviene real o
5903. indirectamente
5904. como empleador. El tiempo dispuesto para la consulta debe ser
5905. adecuado,
5906. respetándose evidentemente los límites impuestos por la
5907. gravedad de los
5908. problemas económicos. La actitud que adopten los sindicatos
5909. interesados puede
5910. disminuir la eficacia de tal consulta. No cabe la menor duda de
5911. que es
5912. necesario examinar y aclarar en forma abierta las proposiciones
5913. y disipar las
5914. dudas, las sospechas y los malentendidos antes de que la ley
5915. adquiera su forma
5916. definitiva. De lo contrario, la desconfianza aumenta y la
5917. atención se desvía
5918. hacia los largos y a menudo inoportunos rechazos en los
5919. tribunales.
5920. 225. El Gobierno de Alberta consideró que el período de
5921. rápida decadencia
5922. económica que atravesaba reclamaba una intervención
5923. urgente. Según parece, la
5924. consulta había consistido únicamente en la presentación formal
5925. de las
5926. opiniones al cuerpo legislativo. Las oportunidades de consulta
5927. parecen haber
5928. sido grandes en Ontario, pero no se las aprovechó en forma
5929. suficiente. En
5930. Terranova, la consulta era un mecanismo poderoso que existió
5931. durante largo
5932. tiempo, siendo una caracteréstica valiosa de la relación.
5933. Lamentablemente, a
5934. pesar de que existió cierta forma de consulta, la relación normal
5935. parece estar
5936. actualmente interrumpida, por lo menos en forma temporaria.
5937. 3. Negociaciones de los funcionarios públicos y derecho a la
5938. huelga.
5939. 226. La mayoría de las provincias de Canadá, con excepción
5940. de Terranova, se
5941. niegan a conceder el derecho de huelga, reemplazándolo por el
5942. arbitraje de
5943. obligado cumplimiento. En Terranova, esto ocurre solamente en
5944. circunstancias
5945. muy excepcionales. Para asegurar la integridad del sistema es
5946. necesario que
5947. los procedimientos de negociación puedan realizarse en forma
5948. libre y que
5949. exista un sistema verdaderamente independiente para
5950. solucionar los conflictos
5951. de interés que no se hayan resuelto por medio de la
5952. negociación. Las quejas
5953. presentadas en estos cuatro casos se refieren en gran parte a
5954. algunos aspectos
5955. de este equilibrio indispensable. Si se produce una destrucción
5956. grave de este
5957. equilibrio, con excepción de la intervención económica a corto
5958. plazo en
5959. tiempos de emergencia, entonces los principios de la OIT sobre
5960. libertad de
5961. asociación serán puestos en tela de juicio.
5962. a) Negociación colectiva.
5963. 227. No es necesario llamar la atención del Comité sobre cada
5964. una de las
5965. quejas presentadas en contra de las disposiciones que podéan
5966. destruir el
5967. equilibrio de la negociación colectiva. Tampoco es necesario
5968. subrayar que los
5969. gobiernos comparten la opinión de que en tiempos de
5970. austeridad económica es
5971. importante que las negociaciones del sector público se
5972. desarrollen teniendo en
5973. cuenta algunos elementos negativos que el empleador privado
5974. puede hacer jugar,
5975. como por ejemplo, la disminución de las ventajas y la limitación
5976. del contenido
5977. de los libros de peticiones.
5978. 228. Algunos ejemplos bastarán. En Alberta han entrado a regir
5979. varios
5980. cambios en el sistema de negociación. En Terranova, se han
5981. decretado
5982. importantes restricciones dentro de las unidades negociadoras y
5983. se ha limitado
5984. la participación de los miembros de dichas unidades en las
5985. huelgas. Evaluar la
5986. amplitud del daño no es tarea sencilla, pero los sindicatos se
5987. refieren a
5988. disposiciones flexibles que pueden acarrear una pérdida de
5989. eficacia.
5990. b) Sistema independiente de solución de conflictos.
5991. 229. Este es una aspecto vital de todo sistema adecuado. En
5992. todas las
5993. provincias hay un consejo de relaciones laborales que actúa
5994. como regulador
5995. independiente y órgano de deliberación dentro del sistema.
5996. Aunque se
5997. sospechaba cierta parcialidad en las decisiones de este
5998. consejo, no había
5999. pruebas suficientes para demostrarlo. Más grave aún es la
6000. situación del
6001. arbitraje de obligado cumplimiento que a veces no tenía la
6002. preferencia de
6003. ninguna de las dos partes, pero que sigue siendo la clave de la
6004. alternativa
6005. que consiste en reemplazar la huelga por un sistema
6006. independiente de solución
6007. de conflictos.
6008. 230. Los árbitros tienen una vida profesional notoriamente
6009. corta y sus
6010. decisiones pueden dejar la impresión, casi siempre errónea, para
6011. una de las
6012. partes, de que no tienen la suficiente independencia. No cabe
6013. duda de que en
6014. tiempos de dificultades económicas las presiones aumentan.
6015. Los gobiernos no
6016. son favorables en modo alguno a los sistemas que dejan el
6017. control de las
6018. decisiones financieras en manos de una tercera parte. Las
6019. partes por lo
6020. general tratan de influir en el árbitro. El pedir que se tengan en
6021. cuenta los
6022. antecedentes económicos parece algo inevitable y sensato. El
6023. insistir en que
6024. las decisiones sean conformes a la norma es algo que destruye
6025. la
6026. independencia. En la práctica, la presión se mantiene entre
6027. estos dos
6028. extremos. Es indispensable proteger el arbitraje independiente,
6029. regulando
6030. cuidadosamente los nombramientos y el ejercicio de la
6031. actividad. Por más
6032. reacias que sean las partes, la base de este sistema es la
6033. confianza de que
6034. los árbitros actúan de manera justa y sensata.
6035. 231. Finalmente, cabe destacar que muchas de las causas
6036. que motivaron estas
6037. quejas pueden resolverse, aunque no fácilmente, por medio de
6038. acuerdos
6039. celebrados entre los gobiernos y los sindicatos. La tendencia
6040. actual consiste
6041. en recurrir a la ley, los poderes y las prácticas, en perjuicio del
6042. equilibrio
6043. indispensable que los convenios de la OIT defienden con celo.
6044. Saber hasta qué
6045. punto se ha extendido esta situación no representa, a mi
6046. entender, un
6047. problema; toda la información que se encuentra en las páginas
6048. precedentes
6049. constituye el material en base al cual el Comité de Libertad
6050. Sindical tomará
6051. sus decisiones.
6052. 232. Al concluir este informe, deseo expresar mi sincero
6053. reconocimiento al
6054. Gobierno de Canadá y a los de las provincias de Alberta,
6055. Ontario y Terranova
6056. por la manera eficaz y cortés en que se desarrolló mi misión, así
6057. como por el
6058. genuino espíritu de cooperación que reinó durante las
6059. conversaciones
6060. mantenidas con los representantes de los distintos gobiernos.
6061. También deseo
6062. expresar mi agradecimiento al Congreso del Trabajo de Canadá,
6063. a la Unión
6064. Nacional de Funcionarios Provinciales, a la Federación de
6065. Docentes del Canadá
6066. y a todos los sindicatos provinciales de empleados públicos,
6067. cuyos
6068. representantes fueron un gran apoyo para mé durante la misión.
6069. Doy muy
6070. especialmente las gracias a la Srta. Lucille Caron, del Ministerio
6071. Federal de
6072. Trabajo, al Sr. Brain Mallon, del Congreso del Trabajo del
6073. Canadá y al Sr.
6074. Derek Fudge, de la Unión Nacional de Funcionarios
6075. Provinciales, quienes me
6076. acompañaron en varias etapas de la misión, prestándome su
6077. invalorable apoyo
6078. para solucionar algunos aspectos prácticos. Gracias también al
6079. Sr. John R.W.
6080. Whitehouse, Director de la Oficina de la OIT en Ottawa, quien,
6081. junto a su
6082. eficiente personal, me facilitó las operaciones. Finalmente, debo
6083. expresar mi
6084. profunda gratitud al Sr W.R. Simpson, Jefe de la Sección de
6085. Libertad Sindical
6086. de la OIT, y a la Sra. Jane Hodges, de la misma Sección,
6087. quienes me
6088. acompañaron durante mi misión en Canadá. Su profundo
6089. conocimiento de los
6090. principios de la OIT y su lúcida comprensión de las relaciones
6091. laborales,
6092. sumados a su capacidad de trabajar con rapidez, me resultaron
6093. indispensables
6094. no sólo para llevar a cabo mi misión sino también para preparar
6095. este informe.
6096. (Firmado) John Wood, LLM, CBE.
6097. ANEXO
6098. Reuniones en Ottawa (12-13 de septiembre de 1985).
6099. El Sr. M. Dorais, Director General, Política y Relaciones,
6100. Departamento del
6101. Trabajo de Canadá junto con la Sra. L. Caron, Sr. B. de Laat,
6102. Sr. A. Torobin,
6103. Sr. P. Sorokan, Srta. C. Racine, Sra. J. Godon, Sr. J. Lynch, Sr.
6104. P. Hewson y
6105. Sr. Beaupré Bérard, del Ministerio Federal; del Ministerio de
6106. Trabajo y del
6107. Ministerio de Educación de Alberta, el Sr. A. Kennedy
6108. (Viceministro de
6109. trabajo) y la Srta. C. Mead, respectivamente; del Ministerio de
6110. Trabajo y del
6111. Tesoro de Ontario, las Srtas. M. Kenny y J. Bass
6112. respectivamente; del
6113. Ministerio de Trabajo, el Consejo del Tesoro y el Ministerio de
6114. Justicia de
6115. Terranova, el Sr. H. Noseworthy, el Sr. L. Powell y la Srta. D.
6116. Fry,
6117. respectivamente. En representación de los sindicatos, la Srta.
6118. Carr,
6119. Secretaria Tesorera del Congreso del Trabajo de Canadá (CLC),
6120. el Sr. J. Fryer,
6121. Presidente de la Unión Nacional de Funcionarios Provinciales
6122. (NUPGE) y los
6123. representantes de sus organizaciones afiliadas, el Sr. F. March,
6124. Sr. J.
6125. Shields, Srta. M. Hedley, Sr. A. Kube, Sr. D. Bean, Sr. D. Fudge,
6126. Srta. L.
6127. Nicholson, Srta. N. Riche y Sr. F. Moorgen. También se
6128. celebraron reuniones
6129. con los representantes de la Federación de Docentes de
6130. Canadá (CTF), es decir,
6131. el Sr. F. Garritty, Presidente, S. Mcdowell, Sr. R. Barkar, la Srta.
6132. E.
6133. McMurphy, el Sr. D. Yorke y la Sra. S. Hanley.
6134. En Edmonton (16-17 de septiembre de 1985).
6135. El Sr. A. Kennedy, Viceministro Adjunto, Srta. C. Mead, Sr. R.
6136. Maybank, Sr. W.
6137. Sawadsky, Sr. P. Whittaker y Srta. D. Gares, junto con los
6138. representantes de
6139. la Unión de Empleados Provinciales de Alberta (AUP), es decir,
6140. el Sr. J.
6141. Booth, Presidente, Sr. T. Christian, Sr. G. Bourgeois, Sr. F.
6142. McRae, Sr. F.
6143. Moorgen, Srta. M. Sykes, Sr. S. Nymchuk, Srta. P. Wocknitz y
6144. Srta. K. Lilly,
6145. estando también presentes los Sres. B. Olien, D. Andersen, W.
6146. Leeson, Profesor
6147. J. Robb y D. Werlin. También se celebraron reuniones con los
6148. representantes
6149. de la Confederación de Asociaciones de Facultades de Alberta:
6150. Profesor R.
6151. Heron, Sr. G. Unger, Sr. A. Mandelbaum y Profesor M.
6152. Sandilands.
6153. En Toronto (18-20 de septiembre de 1985).
6154. El Sr. D. Gilbert, Director del Departamento Político y la Srta. J.
6155. Bass, la
6156. Srta. K. Boney, Srta. M. Kenny, Sr. R. Peebles, Sr. Q. Silk y el
6157. Sr. R. Huston
6158. y los representantes de la Unión Internacional de Empleados
6159. Públicos (SEIU),
6160. es decir, el Sr. T. Roscoe, Presidente, y el Sr. J. van Beek, junto
6161. con los
6162. Sres. J. Sack, S. Barrett y Poskranzer, asesores jurídicos; la
6163. Unión de
6164. Empleados del Servicio Público de Ontario (OPSEU), es decir, el
6165. Sr. J. Clancy,
6166. Presidente, Sr. C. Paliare, Sr. A. Todd, Srta. J. Gates, Srta. S.
6167. Vallance,
6168. Sr. J. Bernard, Srta. R. Lees y Sr. R. Martin; la Unión de
6169. Empleados Públicos
6170. de Canadá (CUPE), es decir, la Srta. L. Nicholson, Presidenta, y
6171. los Sres. L.
6172. Kovacsi, D. Macleod, G. Williams y D. Foley, las Federaciones
6173. de Docentes de
6174. Ontario, es decir, el Sr. G. Matte, Presidente, Srta. S. Hildreth,
6175. Sr. D.
6176. McAndless, Sr. K. Kennedy, Sr. M. Buchanan, Sra. M. Wilson,
6177. Sr. M. Green, Sr.
6178. J. Carey y Sr. D. Halesworth.
6179. En St. Johns (23-24 de septiembre de 1985).
6180. Sr. H. Noseworthy, Viceministro Adjunto, Srta. D. Fry, Sr. L.
6181. Powell, Sr. A.
6182. Andrews y Sr. J. O'Neill, junto con los representantes de la
6183. Asociación de
6184. Empleados Públicos de Terranova (NAPE), es decir, el Sr. F.
6185. March, Presidente,
6186. Sr. E. Seward, Srta. M. Fleming, Sr. P. Ivany, Sr. E. Hogan, Srta.
6187. E. Price,
6188. Sr. D. Curtis y Sr. D. Harnett.