Definitive Report - REPORT_NO211, November 1981

1. 120. La plainte du Congrès des syndicats britanniques (TUC) est formulée dans des communications datées du 12, du 15 et du 20 mai 1981. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) s'est associée à la plainte dans une communication du 21 mai 1981, et l'Internationale des services publics (ISP) a fait de mémo dans une communication du 28 mai 1981. Le gouvernement a envoyé sa réponse dans une lettre datée du 7 septembre 1981.
2. 121. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 122. Le Congrès des syndicats britanniques (TUC) allègue que le gouvernement a violé les conventions nos 87 et 98 ainsi que les articles 7 et 8 de la convention Do 151 en suspendant unilatéralement l'accord sur les salaires dans la fonction publique (qui contenait des dispositions visant à les déterminer conjointement), en refusant de négocier avec les syndicats de cette branche les augmentations salariales dues au 1er avril 1981 et en refusant de renvoyer la question des salaires et des conditions de travail dans la fonction publique au dispositif d'arbitrage dément prévu à cet effet, à savoir le Tribunal d'arbitrage de la fonction publique.
2. 123. Au dire du TUC, le 27 octobre 1980, le Lord Président du Conseil, ministre responsable de la fonction publique, a informé le Conseil des syndicats de la fonction publique (CCSU) que le gouvernement avait décidé de suspendre l'accord sur les salaires de 1974 pour ce qui était de 1981; l'accord avait été conçu et appliqué de manière à maintenir le salaire des fonctionnaires à un niveau comparable à celui des travailleurs du secteur privé et au reste du secteur public. Il déclare que le gouvernement, par une lettre datée du 29 octobre, a refusé au CCSU l'accès aux données statistiques du Service de recherche sur les salaires qui fournit les données concernant les modifications de salaires sur lesquelles les accords étaient fondés. Le TUC poursuit en déclarant que, le 5 février 1981, le CCSU a présenté une demande d'augmentation de salaires et que le gouvernement a répondu par une offre considérablement inférieure à celle-ci; à la réunion du 9 février, le Lord Président a refusé de porter l'affaire devant l'arbitrage comme le proposait le CCSU. Le TUC déclare que, le 23 février, le Lord Président a annoncé que le gouvernement avait l'intention de revoir les dispositions portant sur la détermination du salaire des agents publics non manuels en vue d'établir un système conjoint mais que, lorsque le CCSU a demandé des précisions sur cette déclaration, il n'en a reçu aucune.
3. 124. Dans le complément d'information fourni par le TUC figurent une copie de l'ordonnance adressée au directeur du Service de recherche sur les salaires le 31 octobre 1980 lui enjoignant de remettre les rapports statistiques de son service, ainsi qu'une copie du jugement prononcé par la division de la chancellerie sur une demande présentée le 2 décembre 1980, dans lequel le tribunal estime que, le Service de recherche sur les salaires étant un organisme gouvernemental dont le directeur et le personnel sont des fonctionnaires, le gouvernement est fondé à lui interdire de continuer à préparer les informations statistiques, l'Etat ayant le droit de retirer des tâches à ses fonctionnaires, que cela constitue une infraction à l'accord sur les salaires ou non.
4. 125. Le TUC a également annexé un document décrivant l'historique de l'arbitrage après la signature, en 1925, de l'accord sur l'arbitrage dans la fonction publique et signalant que le refus de soumettre une question à l'arbitrage "pour raison politique" s'appuie sur une déclaration de 1926 d'où il ressort que politique" gouvernement en place, à quelque parti politique qu'il appartienne, est responsable devant le Parlement de l'administration de la fonction publique. Il ne peut se dégager de cette responsabilité, ni la partager avec d'autres personnes ou organisations". Le TUC mentionne également les autres cas où l'arbitrage a été refusé: en 1936, lors du différend sur l'égalité de salaires pour les femmes; en 1950, dans le différend sur les salaires du personnel de l'Amirauté qui avait été prisonnier de guerre; en 1961, à l'occasion d'une politique de gel des salaires; en 1978, lors des revendications de l'Association des fonctionnaires et des agents de la fonction publique concernant les salaires et l'indemnité de résidence pour Londres. Ce document se réfère ensuite au manuel des relations professionnelles dans la fonction publique, dont la première édition remonte à 1947 et qui contient, dans la partie intitulée "Politique d'arbitrage", le paragraphe ci-après:
5. 94. Par ailleurs, il y a eu des refus de soumettre à l'arbitrage certaines revendications. Quelques-uns de ces refus étaient fondés sur l'interprétation de l'accord d'arbitrage et ont déjà été exposés aux paragraphes 79 à 82 ci-dessus. (Il convient évidemment de relever que la décision de savoir si une revendication est susceptible d"âtre soumise à l'arbitrage conformément à l'accord n'a pas nécessairement de relation avec la valeur de ladite revendication; en fait, les départements ont accepté comme susceptibles d'être soumises à l'arbitrage un grand nombre de revendications qu'ils considèrent comme dépourvues de toute justification.) Mais le gouvernement doit également se réserver le droit de refuser l'arbitrage "pour des motifs politiques", parce que le gouvernement est responsable devant le Parlement de l'administration de la fonction publique et ne peut pas se dégager de cette responsabilité ni la partager avec d'autres personnes ou organisations.
6. D'après le plaignant, le premier projet de manuel a été transmis au personnel avec une lettre d'accompagnement déclarant qu'il n'était "en aucune manière destiné à être un accord Whitley et nous ne vous demandons pas d'accepter une responsabilité de quelque genre que ce soit pour les avis qui y sont exprimés ou pour la manière dont ils sont présentés". Le plaignant indique que le personnel n'a jamais accepté les explications de l'argument fondé sur les "motifs politiques" inscrit dans le manuel et sur lequel le gouvernement s'appuie.
7. B. Réponse du gouvernement
8. 126. Dans sa réponse, le gouvernement déclare que la plainte du TUC est rédigée dans des termes très généraux et qu'il ne voit rien dans la plainte, ni dans le conflit lui-même, à l'appui de l'allégation selon laquelle les dispositions des conventions nos 87 et 98 ont été violées, ni en fait rien qui ait un rapport avec elles.
9. 127. En ce qui concerne l'article 7 de la convention no 151, le gouvernement accepte pleinement son obligation d'encourager et de promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures permettant la négociation des conditions d'emploi entre le gouvernement en tant qu'employeur et les syndicats de la fonction publique; ces mécanismes existent depuis 1919 et ont permis aux syndicats d'être représentés dans les négociations avec le gouvernement ou dans les discussions sur toutes les questions, et il a toujours été admis que les parties aux accords ou aux arrangements conclus grâce à ces mécanismes sont libres de chercher à les modifier d'un commun accord, ou de s'en retirer. Au dire du gouvernement, il était nécessaire, en raison des critiques adressées publiquement aux arrangements en vigueur et des difficultés économiques que tonnait le pays, de suspendre pour 1981 les accords sur les salaires qui étaient en vigueur pour des motifs de politique nationale et de confirmer officiellement son retrait de ces accords, en conformité avec les termes de ceux-ci. Le gouvernement prétend qu'en prenant ces mesures il souhaitait néanmoins très vivement parvenir à un accord négocié sur les salaires en 1981 et reconnaissait la nécessité de convenir dès que possible de nouveaux arrangements en la matière.
10. 128. En ce qui concerne l'article 8 de la convention no 151, le gouvernement déclare que, nonobstant la suspension des accords sur les salaires, les négociations se sont poursuivies pour tenter de parvenir à un accord pour 1981. Il signale qu'un accord a finalement été conclu le 31 juillet 1981. A son avis, comme le gouvernement a cherché pendant toute la durée du différend à parvenir à un règlement par voie de négociation, il n'avait aucune obligation de s'engager dans l'une ou l'autre des procédures mentionnées à l'article 8 en cherchant à parvenir à un règlement par le recours à un mécanisme indépendant et impartial tel que la médiation, la conciliation ou l'arbitrage. A l'appui de sa déclaration, le gouvernement se réfère aux indications fournies à propos des termes "d'une manière appropriée aux conditions nationales" au cours de la discussion sur cette convention à la Conférence internationale du Travail de 1978, Quant à l'allégation précise selon laquelle il s'est refusé à soumettre le différend à l'arbitrage, le gouvernement souligne que plusieurs gouvernement précédents se sort toujours réservé publiquement le droit de refuser l'arbitrage pour des motifs de politique nationale et que, tout en continuant à adhérer à l'accord sur l'arbitrage dans la fonction publique, toutes les parties sont pleinement conscientes du fait que l'application de cet accord est sujette à cette réserve. Le gouvernement prétend que cette réserve est appropriée aux conditions nationales et n'est en aucune manière incompatible avec les obligations qu'il a assumées aux termes de la convention no 151.
11. 129. Le gouvernement explique enfin que, dans l'accord qui a mis fin au différend, il a été convenu qu'en cas de désaccord lors des négociations portant sur les salaires en 1982, le gouvernement acceptera de recourir au Tribunal d'arbitrage de la fonction publique, étant entendu qu'il se réserve le droit de demander à la Chambre des communes l'autorisation de refuser la sentence du tribunal pour des considérations de politique nationale. A plus longue échéance, le gouvernement a annoncé, le 29 juin 1981, la nomination d'une commission d'enquête indépendante sous la présidence de l'ancien premier président de la Cour d'appel, qui sera chargée d'examiner les accords sur les salaires dans la fonction publique et de présenter des recommandations sur le principe et le système de détermination de la rémunération des agents publics non manuels. Le gouvernement explique que la commission d'enquête a été nommée en vue de convenir dès qu'a possible d'un système qui tienne compte de tous les facteurs pertinents et qui recueille l'approbation la plus large possible. Il déclare que les syndicats de la fonction publique ont accueilli favorablement l'établissement de cette commission d'enquête et ont été invités à lui faire connaître leurs vues. Dans une copie de la déclaration fournie par le gouvernement, la commission d'enquête doit présenter un rapport d'ici l'été 1982.
12. 130. Dans une note explicative jointe à sa communication, le gouvernement donne sa version des faits relatifs au différend en indiquant en particulier que, à la suite de la suspension des accords salariaux, le Service de recherche sur les salaires n'a pas transmis aux parties à la négociation les données réunies pour le règlement de 1981 et que, en vue de négocier les trois questions étroitement liées (c'est-à-dire le niveau de l'augmentation des salaires pour 1981, la manière dont le règlement pour 1982 serait établi et les arrangements de longue durée portant sur la détermination, des salaires), huit réunions ont eu lieu entre les ministres du département de la Ponction publique et le Conseil des syndicats de la fonction publique entre février et juin 1980, en plus d'un certain nombre de réunions tenues entre les représentants syndicaux et les responsables de département ainsi qu'un échange de correspondance. Le gouvernement relève également que l'accord d'arbitrage dans la fonction publique prévoit la soumission, par le secrétaire d'Etat à l'Emploi, des différends sur les salaires et questions connexes au Tribunal d'arbitrage de la fonction publique présidé par une personne indépendante, sur la demande de l'une ou l'autre des parties (encore que, pour les grades rémunérés au-dessus de celui de directeur, l'accord des deux parties soit requis et ait rarement été donné par l'administration), que la réserve dont s'est prévalu le gouvernement pour refuser de soumettre le différend à l'arbitrage est clairement exposée dans le manuel sur les relations professionnelles dans la fonction publique et que ce droit de réserve a été exercé en un certain nombre d'occasions pour des motifs relevant de la politique nationale.

C. Conclusions du comité

1. 131. Le comité note que cette affaire comporte des allégations de violation des conventions nos 87 et 98 ainsi que des articles 7 et 8 de la convention no 151 qui découlent de la révocation par le gouvernement des accords sur les salaires qui permettaient d'ajuster les salaires des fonctionnaires à ceux des travailleurs d'autres secteurs. Les violations résulteraient aussi du refus allégué du gouvernement de négocier ou de soumettre à l'arbitrage les salaires de la fonction publique pour 1981 comme le prévoit l'accord d'arbitrage dans la fonction publique de 1925, dans sa version modifiée. Les plaignants allèguent également que le gouvernement leur a refusé l'accès aux informations préparées, conformément aux accords y relatifs, par le Service de recherche sur les salaires et servant de base à la détermination des augmentations de salaires dans la fonction publique, et qu'après avoir annoncé son intention de revoir les arrangements concernant la détermination de ces salaires, le gouvernement n'a pas répondu à la demande de précisions formulée par les syndicats.
2. 132. L'historique du différend, tel qu'il apparaît au comité à la lecture de la documentation fournie par les deux parties, se présente comme suit: en vertu de l'accord sur les salaires dans la fonction publique, qui est entré en vigueur le 1er janvier 1975 et qui a été modifié en 1977, le Service de recherche sur les salaires doit établir chaque année les faits concernant la rémunération accordée pour un travail comparable à l'extérieur de la fonction publique et faire rapport aux parties, de sorte que les négociations en vue des augmentations de salaires puissent avoir lieu avant le 1er avril de chaque année. En vertu de cet accord, chaque partie a toute latitude pour proposer à tout moment un réexamen de ces dispositions ou pour donner un préavis de six mois de son intention de se retirer de l'accord tout entier ou d'une partie de celui-ci; lorsqu'un réexamen est proposé, les dispositions existantes restent en vigueur jusqu'à la date convenue pour l'application des dispositions qui en portent révision (paragraphe 2). Le 27 octobre 1980, le ministre responsable de la fonction publique a suspendu l'accord sur les salaires et, le 29 octobre, le Service de recherche sur les salaires a informé les syndicats qu'il ne transmettrait pas les rapports aux parties à la négociation. A la réunion des responsables gouvernementaux et du conseil des syndicats de la fonction publique qui a eu lieu le 5 février 1981, les syndicats ont réclamé une augmentation de salaire de 15 à 19 pour cent, le gouvernement en proposant une de 6 pour cent. Le 23 février, le gouvernement a proposé 7 pour cent; puis une nouvelle proposition d'un taux forfaitaire de 30 livres par personne, soit 7,5 pour cent, a finalement été acceptée le 31 juillet. Dès le 9 février 1981, le gouvernement a refusé de soumettre la question à l'arbitrage pour des motifs économiques.
3. 133. Le gouvernement soutient que les conventions nos 87 et 98 ne sont pas pertinentes dans ce différend et qu'elles n'ont pas été violées. Le comité estime, dans le présent cas, que l'article 3 de la convention no 87 pourrait être de quelque pertinence étant donné qu'il garantit le droit des syndicats d'organiser leurs activités et de formuler leur programme, droit qui a toujours été considéré par le comité comme comprenant le droit pour les syndicats de négocier collectivement pour leurs membres. Dans le cas d'espèce cette exigence de la convention semble avoir été satisfaite étant donné que des négociations de haut niveau ont eu lieu, en fait, entre les parties jusqu'à ce qu'elles parviennent à un accord. De plus, étant donné qu'un grand nombre des employés compris dans ce conflit sont des fonctionnaires engagés dans l'administration de l'Etat et sont en conséquence, en application de l'article 6, exclus de la convention no 98, cette convention ne peut pas être invoquée dans le débat sur l'ensemble de ce conflit. Etant donné qu'une convention plus récente protège les travailleurs concernés et porte directement sur les questions centrales en jeu, le comité fondera son examen du cas sur la convention no 151.
4. 134. En ce qui concerne la violation alléguée de l'article 7 de la convention no 1511, le comité note que les plaignants allèguent que le gouvernement a mis fin unilatéralement à la procédure de négociation qui existait auparavant et a refusé de négocier avec les syndicats de la fonction publique les augmentations de salaires dues au 1er avril 1981; en revanche, le gouvernement déclare qu'en raison des critiques publiques adressées aux arrangements en vigueur sur la négociation et de la situation économique difficile du pays il était nécessaire de s'en retirer. Le gouvernement prétend qu'il a opéré ce retrait conformément aux dispositions de l'accord mais que des discussions, des échanges de correspondance et des négociations à un niveau élevé se sont poursuivis à partir du moment où il a annoncé la suspension des arrangements jusqu'à ce que l'on parvienne à un règlement le 31 juillet 1981.
5. 135. Le comité reconnaît que l'article 7 autorise une certaine souplesse dans le choix des procédures visant à déterminer les conditions d'emploi et que les deux parties, dans le présent cas, ont en fait continué à négocier sur un règlement pour 1981 jusqu'à ce qu'elles parviennent à un accord. Le comité observe que ces négociations ont eu lieu sans l'aide des informations statistiques indépendantes qui, aux termes du mandat du Service de recherche sur les salaires (point 7 de l'accord sur les salaires de 1974), doivent être communiquées aux parties à la négociation, aussi longtemps que l'accord est en vigueur, et qui avaient jusqu'alors été utilisées pour négocier les accords sur les salaires. Le comité note que le tribunal a refusé de donner au Service de recherche sur les salaires l'ordre de communiquer ces informations quand bien même le refus de ce service impliquait une violation de l'accord de 1974 et est tenu de noter que les syndicats auraient pu en conséquence se trouver dans une position plus faible qu'ils ne l'auraient été normalement au cours de la négociation sur les termes et conditions d'emploi des fonctionnaires. Le comité note en outre que le gouvernement a suspendu unilatéralement l'accord de 1974 en ce qui concerne le règlement pour 1981 et qu'il s'en est retiré par la suite sans donner le préavis complet de six mois prévu par l'accord.
6. 136. En ce qui concerne la violation alléguée de l'article 8 de la convention no 1511, le comité note que le gouvernement, invoquant les travaux préparatoires à l'adoption de la convention, interprète cet article comme donnant le choix entre la négociation ou d'autres procédures (telles que l'arbitrage) dans le règlement des différends. Le comité note que le gouvernement prétend aussi avoir toujours eu le droit de refuser l'arbitrage, droit que d'autres gouvernements du Royaume-Uni ont utilisé dans le passé et dont les syndicats étaient pleinement conscients. Le comité note que, dans la discussion à là conférence de l'expression "d'une manière appropriée aux conditions nationales", le représentant du Secrétaire général a déclaré, au paragraphe 63 du rapport de la Commission de la fonction publique:
   • Les termes s'appliquaient à ce qui suivait dans le texte et devaient être interprétés à la lumière des autres passages de l'article spécifiant deux approches distinctes pour le règlement des différends, à savoir la négociation entre les parties ou le recours à un mécanisme indépendant et impartial, étant entendu que l'une des méthodes pouvait suivre l'autre. Il apparaissait que l'une au moins de ces approches devait exister et que les gouvernements de chaque pays seraient libres de choisir selon leurs conditions nationales.
   • Et il a été noté dans le même paragraphe que:
   • Les membres travailleurs sont convenus que la déclaration du Secrétaire général correspondait à leur interprétation de la situation.
   • En conséquence, bien que le choix opéré par le gouvernement dans la négociation de ce conflit ne semble pas être contraire à l'article 8 de la convention, il apparaît clairement sur la base des éléments de faits dans le présent cas que la forme dans laquelle le conflit a été résolu en 1981 et qui a été imposée par le gouvernement n'a pas recueilli la confiance des syndicats, situation qui aurait peut-être pu être évitée si le gouvernement avait accepté de recourir à l'arbitrage comme il a consenti à le faire en cas de désaccord dans les négociations sur les salaires en 1982.
7. 137. En ce qui concerne le refus que le gouvernement aurait opposé à l'accès aux données du service de recherche sur les salaires, le comité note, à la lecture de la réponse du gouvernement et de la copie de la lettre du directeur de ce service en date du 29 octobre 1980 (fournie par le TUC), notifiant au Conseil des syndicats de la fonction publique que les données statistiques ne lui seraient pas transmises, qu'aucune des parties à la négociation ne recevrait lesdites informations. Le comité, tout en notant qu'une demande visant à imposer la transmission des rapports a été rejetée par le tribunal, regrette que ces informations aient été refusées aux parties à la négociation alors que l'accord de 1974 sur les salaires faisait obligation au Service de recherche sur les salaires de les communiquer tant que l'accord était en vigueur, c'est-à-dire jusqu'à ce que le préavis de retrait du gouvernement prenne effet en avril 1981.
8. 138. En ce qui concerne l'allégation des plaignants selon laquelle le gouvernement n'a pas répondu aux syndicats qui lui demandaient d'expliquer sa déclaration selon laquelle il allait réexaminer les arrangements relatifs à la détermination, à l'avenir, des augmentations de salaires dans la fonction publique, le comité note que l'allégation a été présentée dans la lettre du TUC en date du 12 mai 1981 et que, le mois suivant, le gouvernement a annoncé publiquement l'établissement d'une commission d'enquête indépendante, précisant qui la présiderait, quel serait son mandat et quel serait le délai qui lui était imparti pour présenter son rapport. En conséquence, le comité considère que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
9. 139. Venant ensuite à la situation des augmentations de salaires dans la fonction publique en 1982, le comité note que cet aspect du différend a été soulevé lors des discussions de février 1981, puis a été examiné précisément dans la correspondance datée du 6 mai 1981 et finalement réglé par l'accord du 31 juillet qui a mis fin au différend. La situation, au dire du gouvernement, est qu'en cas de désaccord lors des négociations pour 1982, il acceptera de recourir au Tribunal d'arbitrage de la fonction publique, étant entendu qu'il se réserve le droit de demander à la Chambre des communes de l'autoriser à refuser de se soumettre à la sentence du tribunal pour des questions très importantes touchant à la politique nationale. En examinant cet accord du point de vue de l'article 8 de la convention no 151, le comité, sans mettre en cause le droit du gouvernement de porter devant le Parlement les affaires de politique nationale, souligne que la procédure indépendante et impartiale choisie par le gouvernement pour régler les conflits doit être instituée "de telle sorte qu'elle inspire la confiance des parties intéressées". De plus, le comité a toujours souligné l'importance du principe selon lequel, lorsque des procédures de conciliation et d'arbitrage sont utilisées, les sentences arbitrales devraient lier les deux parties. En conséquence, il espère que le gouvernement n'exercera son droit de renvoyer une sentence du tribunal devant la Chambre des communes que s'il est convaincu que cela- est exigé par des raisons affectant la politique nationale.
10. 140. Enfin, en ce qui concerne la situation à long terme pour la détermination des augmentations de salaires dans la fonction publique, le comité note l'établissement d'une commission d'enquête indépendante sous la présidence d'un ancien premier Président de la Cour d'appel qui devra présenter un rapport sur les principes et le système à appliquer d'ici l'été 1982. En particulier, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle les syndicats de la fonction publique ont accueilli favorablement la commission d'enquête et ont été invités à lui communiquer leurs opinions. Le comité espère que cette commission d'enquête présentera son rapport dans les délais les plus brefs et recommandera d'adopter des arrangements satisfaisant toutes les parties conformément à ce qui a été exposé ci-dessus en ce qui concerne les articles 7 et 8 de la convention no 151, de manière à éviter toute nouvelle tension dans ce secteur particulier.