Definitive Report - REPORT_NO190, March 1979

1. 96. El Comité ha estimado conveniente examinar conjuntamente los alegatos que continúan pendientes en el caso núm. 884 y los alegatos presentados en el caso núm. 906. Con respecto a ambos asuntos el Gobierno ha suministrado observaciones e informaciones complementarias en dos comunicaciones, de 15 y 25 de enero de 1979.
2. 97. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98 ).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Examen anterior del caso núm. 884
  98. 98 Este caso ya fue examinado por el Comité en su reunión de febrero de 1978, cuando presentó un informe preliminar sobre el asunto, contenido en los párrafos 279 a 312 de su 177.° informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 205.a reunión (febrero-marzo de 1978).
  99. 99 Las quejas figuran en diversas comunicaciones enviadas en el periodo de julio a octubre de 1977 por la Federación Sindical Mundial (FSM), la Confederación Mundial del Trabajo (CMT), el Congreso Permanente de Unidad Sindical de los Trabajadores de América Latina (CPUSTAL), la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Confederación Nacional de Trabajadores (CNT), la Unión internacional de Trabajadores de las Industrias Alimentaría, Tabacalera, Hotelera y Similares, la Federación Nacional de Trabajadores mineros y Metalúrgicos del Perú y el Sindicato de Trabajadores de la Compañía Servicios Comerciales y Mercadeo, S.A. "Sermer". El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 15 de noviembre de 1977.
  100. 100 En su reunión de febrero de 1978, habiendo examinado los alegatos y la respuesta del Gobierno, el Comité señaló que el caso se refería esencialmente al paro general organizado el 19 de julio de 1977 por la confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Confederación Nacional de Trabajadores (CNT) y otras varias organizaciones sindicales peruanas. El movimiento había provocado la muerte de algunos trabajadores en enfrentamientos con las fuerzas del orden, la detención de dirigentes y sindicalistas, el despido de numerosos trabajadores bajo el amparo de una reglamentación especial adoptada por el Gobierno y la ocupación de locales sindicales.
  101. 101 El Comité observó que la huelga se había desarrollado estando el país en "estado de emergencia", periodo durante el cual estaba prohibida toda paralización colectiva del trabajo. El Gobierno justificó esta prohibición general de la huelga por la necesidad de remediar la crisis económica que afectaba al país. El Comité señaló, como lo había hecho en otros casos, que, dado que la prohibición general de huelga constituye una restricción importante a uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales, dicha prohibición podría ser criticable si no fuese impuesta exclusivamente de manera temporal y en una situación de crisis nacional aguda. El Comité observó que el estado de emergencia se había decretado en 1976 y que el paro nacional fue declarado un año más tarde en julio de 1977 y sólo por una duración de 24 horas. Por otra parte, el estado de emergencia y la prohibición de huelga que de él resultaba fueron derogados poco tiempo después, el 29 de agosto de 1977.
  102. 102 El Comité observó igualmente que el Gobierno y los querellantes habían definido de manera diferente los objetivos de la huelga. Para el Gobierno, el propósito perseguido con la organización de ese movimiento fue claramente político, si bien no aportó precisiones sobre los elementos que permitiesen calificar a la huelga de política. En cambio, los querellantes habían subrayado el carácter profesional y sindical del movimiento. El Comité hizo notar a este respecto que los llamamientos a la huelga firmados por las centrales organizadoras protestaban contra la política económica del Gobierno y la elevación de los precios, y reivindicaban aumentos de salarios. Por otra parte, el propio Gobierno había reconocido que había debido adoptar medidas de austeridad dentro del marco de su política económica. El Comité señaló que en un caso análogo, relativo a una huelga general de 24 horas destinada a apoyar reivindicaciones entre las que se encontraban algunas de carácter evidentemente profesional, había recordado que la prohibición de huelgas tendientes a ejercer presión sobre el Gobierno y carentes de motivos profesionales no menoscaba la libertad sindical y que las huelgas puramente políticas no caen en el ámbito de aplicación de los principios de la libertad sindical. Pero el Comité había estimado que los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros, siempre que tal acción se limite a expresar una protesta. El Comité agregó, sin embargo, que es importante que los movimientos de este tipo no sean de tal naturaleza que perturben la tranquilidad pública y no provoquen actos de violencia.
  103. 103 En cuanto a la muerte de trabajadores en ocasión de enfrentamientos con las fuerzas del orden, según el Gobierno, la responsabilidad incumbía a los agitadores. El Comité recordó que en varias oportunidades en casos en que la policía había intervenido para dispersar a los participantes en reuniones públicas o en manifestaciones, habiéndose producido pérdida de vidas humanas, había atribuido gran importancia a la necesidad de proceder inmediatamente a una encuesta imparcial sobre los hechos y de incoar un procedimiento regular para determinar los motivos de la acción de las fuerzas de policía y deslindar responsabilidades.
  104. 104 En lo relativo a la detención de militantes y dirigentes sindicales, según el Gobierno, esas medidas no se habían tomado en razón de las actividades de índole sindical o profesional de los interesados sino con motivo de atentados contra el orden público o la seguridad de las personas y de los bienes. En su respuesta, de 14 de noviembre de 1977, el Gobierno señaló que ningún dirigente sindical se encontraba detenido por sus actividades profesionales. No obstante, el Comité observó que, según ciertas organizaciones querellantes, los sindicalistas detenidos no habían sido todavía juzgados, aun cuando algunos hubiesen sido liberados, y entre ellos, los secretarios generales de la CGTP y de la CNT. En esas condiciones, al tiempo de tomar nota con interés de la liberación de ciertos sindicalistas, el Comité pidió que el Gobierno indicara si algunos de los sindicalistas detenidos con ocasión de la huelga del 19 de julio de 1977 continuaban detenidos y si se los sometería a una instancia judicial. En todo caso, el Comité subrayó que las detenciones de huelguistas en números tan importantes implican graves riesgos de abusos y un peligro serio para la libertad sindical.
  105. 105 Según la Federación Nacional de Trabajadores Mineros y metalúrgicos, algunos dirigentes sindicales habían sido detenidos, perseguidos o deportados sin precisar si esas medidas estaban relacionadas con el paro del 19 de julio de 1977. Como el Gobierno no habla respondido sobre ese punto, el Comité le pidió que transmitiera sus observaciones al respecto.
  106. 106 En cuanto a la medida de expulsión que, según la CMT y la CLAT, había sido adoptada contra Luis Hernández, secretario general del Consejo Sindical de Trabajadores Andinos, el Gobierno indicó de manera general que el interesado había desarrollado actividades subversivas. Como se verá más adelante, una de las organizaciones querellantes planteó este asunto de modo más detallado en el caso núm. 906.
  107. 107 En cuanto a los despidos efectuados tras el paro del 19 de julio de 1977, el Comité observó que los mismos habían sido pronunciados en virtud de una reglamentación de excepción que facultaba a las empresas a rescindir el contrato de trabajo de los instigadores y responsables del movimiento. El Ministerio de Trabajo había llevado a cabo una encuesta a fin de comprobar si se había respetado la reglamentación. Al parecer, indicó el Comité, de esta manera habían perdido su empleo muchos trabajadores. En esas condiciones, el Comité consideró que se planteaba la cuestión de saber si los despidos se habían aplicado únicamente a los responsables e instigadores del paro o si se había despedido a muchos trabajadores simplemente por haber participado en el mismo. Según algunas informaciones parecía que el Gobierno hubiera comprobado un número importante de casos de despido injustificado.
  108. 108 El Comité recordó que, en otros casos relativos a despidos en grandes números tras una huelga, había estimado que las medidas de ese tipo implican graves riesgos de abuso y un peligro serio para la libertad sindical. También en esas ocasiones había considerado que una actitud inflexible en la aplicación a los trabajadores de sanciones demasiado severas por hechos de huelga podría perjudicar el desarrollo de las relaciones de trabajo.
  109. 109 En cuanto a la ocupación de locales sindicales por la fuerza pública, el Gobierno había indicado que esas medidas fueron adoptadas a titulo preventivo y de manera temporal. Sobre ese punto el Comité recordó que en su resolución concerniente a los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles adoptada en su 54.a reunión (1970), la Conferencia Internacional del Trabajo había considerado que el derecho a la protección de los bienes sindicales constituye una de las libertades civiles esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales.
  110. 110 El Comité señaló, por otra parte, que una de las quejas se refería a varios decretos promulgados a partir de 1975 con el objeto de reglamentar la negociación colectiva. Esos decretos tenían principalmente por finalidad fijar topes salariales, limitar las reivindicaciones a los aumentos de salarios con exclusión de las demandas relativas a las condiciones de trabajo y, por último, prolongar la validez de los convenios colectivos vigentes. Más adelante, el decreto-ley núm. 21899 de 2 de agosto de 1977 suprimió la limitación a los aumentos de los salarios. En virtud de ese decreto-ley, los convenios colectivos, las resoluciones administrativas de trabajo y los fallos arbitrales podían establecer, como único punto, un aumento general de la remuneración conforme a la evaluación económica y financiera de la empresa.
  111. 111 El Comité indicó que tenia plena conciencia de que en ciertas condiciones, los gobiernos pueden considerar que la situación económica de un país exige, en momentos determinados, la adopción de medidas de estabilización dentro del marco de las cuales no seria posible permitir que se fije libremente la tasa de salarios por medio de la negociación colectiva. No obstante, a juicio del Comité esas restricciones deberían constituir medidas de excepción. El Comité consideró igualmente que las organizaciones sindicales deberían tener la posibilidad de negociar las condiciones de empleo. En consecuencia, expresó que un objetivo principal del Gobierno debería ser restablecer la libertad de negociación colectiva. El Comité señaló a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones este aspecto del caso.
  112. 112 La Federación nacional de Trabajadores Mineros y Metalúrgicos había presentado alegatos relativos a la negativa a reconocer organizaciones sindicales de funcionarios así como al desconocimiento de la representatividad de otras organizaciones (Federación Nacional de Trabajadores Mineros y Metalúrgicos y la Federación de Pescadores). En lo relativo a la situación de las organizaciones de funcionarios y de la Federación de Pescadores, el Comité se remitió a las conclusiones a que había llegado al examinar otros casos relativos al Perú recordando, en particular, que había invitado al Gobierno a adoptar medidas con miras a reconocer el libre ejercicio del derecho sindical a todos los trabajadores del sector público.
  113. 113 En estas circunstancias, en su 205.a reunión (febrero-marzo de 1978), el Consejo de Administración tomó las decisiones siguientes, recomendadas por el Comité en el párrafo 312 de su 177.° informe:
       • a) señaló a la atención del Gobierno los principios y consideraciones antes expuestos en relación con el paro general del 19 de julio de 1977, y, en particular, el principio con arreglo al cual los trabajadores deben poder manifestar en caso necesario su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con sus intereses, siempre que tal acción se limite a un acto de protesta que por su naturaleza no ponga en peligro la tranquilidad pública ni provoque actos de violencia;
       • b) tomó nota con interés de que algunos sindicalistas habían sido liberados, en particular los secretarios generales de la CGTP y de la CNT;
       • c) pidió al Gobierno que informara si se había efectuado una encuesta acerca de la muerte de trabajadores con ocasión de enfrentamientos con la policía y, en caso afirmativo, que comunicara los resultados; que informara si algunos sindicalistas detenidos con ocasión del paro del 19 de julio de 1977 continuaban detenidos y si los interesados serían sometidos a una instancia judicial que comunicara sus observaciones respecto a las medidas de detención, búsqueda y deportación adoptadas contra dirigentes sindicales;
       • d) señaló al Gobierno que sería deseable que tomase medidas para reexaminar la situación de todos los trabajadores despedidos con miras a su reintegración;
       • e) señaló a la atención del Gobierno las consideraciones y principios antes expuestos concernientes a la negociación colectiva, expresándole que un objetivo principal debería ser restablecer la libertad de negociación colectiva, y señaló a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones este aspecto del caso;
       • f) pidió al Gobierno que comunicara sus observaciones respecto de los alegatos concernientes al desconocimiento de la representatividad de la Federación Nacional de Trabajadores Mineros y Metalúrgicos.
  114. En sus reuniones de mayo y noviembre de 1978 el Comité aplazó el examen del caso por no haber recibido las informaciones complementarias solicitadas del Gobierno.
• Informaciones complementarias comunicadas por el Gobierno.
  114. 114 En su comunicación de 15 de enero de 1979, el Gobierno declara que en la actualidad no existe ningún dirigente sindical detenido, procesado o deportado en razón de las actividades relacionadas con el paro del 19 de julio de 1977, ni de ningún otro paro, huelga o cualquier tipo de manifestación de carácter sindical. Agrega que no es política del gobierno punir estas actividades e indica que la intervención de la fuerza pública, cuando se ha producido ha estado encaminada a frenar los desmanes de los agitadores políticos quienes atentaban contra la seguridad de las personas y de su patrimonio, apedreando e incendiando unidades de transporte público, locales comerciales, bibliotecas y centros comunales, bloqueando calles con vidrios, clavos y troncos de árboles para impedir que la población se desplazase normalmente a sus centros de trabajo y llegando hasta a agredir físicamente a quienes no aceptaban participar en sus acciones.
  115. 115 El Gobierno señala que, ante estos hechos, adoptó algunas medidas encaminadas a evitarlos ya que alteraban el orden social en momentos de grave crisis nacional. Manifiesta también que, sin embargo, no siendo su vocación la represión de ningún orden, promulgó el decreto ley núm. 22241, de 18 de julio de 1978, por el cual fueron indultados todos los procesados en relación con tales hechos. El Gobierno suministra el texto de este decreto ley, conforme a cuyo artículo 1.° se concede amnistía e indulto general a todos los ciudadanos y militares sentenciados o procesados por los tribunales ordinarios o militares, por actos políticos o sociales, restituyéndoseles los derechos que hubiesen perdido. El artículo 2 dispone que las autoridades pondrán en inmediata libertad a los interesados y el artículo 3 encarga a los ministerios de Relaciones Exteriores y del Interior la dictación de las disposiciones necesarias para que las personas que estuvieran exiliadas por motivos políticos o sociales puedan regresar al país. El Gobierno suministra, además, el texto de diversos decretos relativos a ajustes de salarios y otras materias conexas.
  116. 116 En su comunicación de 25 de enero de 1979, el Gobierno informa de que la Federación de Mineros y Metalúrgicos del Perú se encuentra registrada en el Ministerio de Trabajo mediante una resolución de fecha 5 de junio de 1972, con la indicación de contar con 16 sindicatos adherentes. La Federación -añade- goza en la actualidad de todos los derechos sindicales y de huelga que se conceden a organizaciones similares en el marco de la legislación interna peruana.
• Caso núm. 906
  120. 120 La queja presentada en este caso figura en una comunicación de la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), de fecha 15 de mayo de 1978, que contiene alegatos precisos referentes a la expulsión del Perú, por las autoridades, del dirigente de nacionalidad venezolana Luis Hernández (véase el párrafo 106 anterior). La queja fue transmitida al Gobierno, el cual presentó sus observaciones al respecto en su comunicación de 15 de enero de 1979.
  121. 121 La CLAT suministra el texto de la resolución del Ministro del interior, de 21 de marzo de 1978, que ordenó la expulsión del Sr. Hernández "por ingreso clandestino, permanencia ilegal en el país y realizar actividades que atentan contra la seguridad nacional". La CLAT afirma que estas acusaciones son totalmente falsas, puesto que el interesado ingresó al país por el aeropuerto internacional de Lima el 12 de diciembre de 1977, con un visado válido para permanecer 90 días, otorgado por el consulado general del Perú en Venezuela. La CLAT suministra fotocopia de la página del pasaporte en que figura el visado y añade que el Sr. Hernández fue expulsado el 24 de enero de 1978, es decir, 47 días antes de caducar su permanencia autorizada. La CLAT afirma que, contrariamente a lo señalado en la resolución, el Sr. Hernández se dedicó permanentemente a realizar los trámites necesarios para inscribir legalmente el Instituto Andino de Estudios Sociales (por recomendación del Ministro del Interior del Perú hecha a una comisión de la CLAT y la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) que había visitado el país), a atender sus responsabilidades como secretario general del Consejo sindical de Trabajadores Andinos con oficinas en Lima, a la coordinación de este organismo con las autoridades del Acuerdo de Cartagena y del Convenio "Simón Rodríguez" (convenio laboral entre los países andinos) y a asistir a las reuniones del Comité Asesor Económico y Social en representación de los trabajadores de los países andinos. La CLAT termina pidiendo que el Gobierno revoque la medida de expulsión que ha dictado.
  122. 122 En su respuesta a estos alegatos, el Gobierno expresa que la expulsión del Sr. Hernández fue motivada por las actividades extrasindicales y de agitación política que desarrolló en el interior del país. Agrega que, como se indica en la queja, se permitió su ingreso a fin de realizar tareas en carácter de secretario general del consejo Sindical de Trabajadores Andinos, lo cual muestra el respaldo que otorga el Gobierno a la actividad sindical. Según el Gobierno, resulta incongruente afirmar que primero recomienda y autoriza una gestión de tipo sindical y a renglón seguido la reprime impidiendo su realización i
  123. 123 El Gobierno declara que la realidad de los hechos es muy distinta. Indica que, como es bien sabido, en los dos últimos años el Perú ha venido atravesando una aguda crisis económica-financiera, que ha repercutido inevitablemente en el nivel de ingresos de los trabajadores. Por consiguiente, el Gobierno ha puesto en práctica una política de regulación de remuneraciones y otorgado asignaciones por variación de los precios. Aprovechándose de esta situación -dice el Gobierno- grupos minoritarios de agitadores políticos han intentado emprender acciones para frenar la producción propiciando paros, huelgas y actos de sabotaje, con la intención de desestabilizar al Gobierno. Señala que el Sr. Hernández fue extrañado del Perú por haber sido sorprendido en el interior del país (Cuzco) realizando actividades de agitador político, propiciando mítines de protesta e intentando inducir a la paralización de labores, lo que era muy ajeno a la misión que traía y no condecía con su condición de extranjero impedido absolutamente de este tipo de actividades. Por último, el Gobierno señala que el equívoco involuntario en que incurrieron las autoridades al consignar en la resolución que el Sr. Hernández había ingresado clandestinamente se debió a que, quizás por temor de que se le retuviese el pasaporte, no lo presentó manifestando que carecía de él. Posteriormente, el Ministerio de Relaciones Exteriores verificó que tal afirmación era falsa.
  124. 124 El Comité observa que no existe discrepancia entre lo afirmado por la organización querellante y por el Gobierno en cuanto a los fines para los cuales el Sr. Hernández fue autorizado a ingresar al país. Estas tareas, de carácter claramente sindical, se inscriben en el marco de las actividades de participación de las organizaciones sindicales en organismos regionales con sede en el Perú y tenían por objeto, además, registrar legalmente un instituto de estudios sociales, también de carácter regional, aparentemente para que pudiera funcionar en el Perú. El Gobierno declara que considera tales actividades como legitimas y conformes con su propia política.

B. B. Conclusiones del Comité

• Caso núm. 884
• Conclusiones del Comité
  117. 117 El Comité ya ha formulado conclusiones definitivas, en ocasión del examen anterior del caso, sobre diversas cuestiones de fondo planteadas en los alegatos. Considera útil, sin embargo, que el Gobierno le mantenga informado sobre las medidas que fueron adoptadas para reexaminar la reintegración de los trabajadores despedidos a consecuencia de la huelga de 19 de julio de 1977, y para restablecer la libertad de negociación colectiva.
  118. 118 En base a la respuesta del Gobierno a las solicitudes de información complementaria que le fueron dirigidas, el Comité toma nota con interés de que en la actualidad no queda ningún dirigente sindical detenido, procesado ni deportado por motivos relacionados con el paro general del 19 de julio de 1977 ni en relación con otras actividades sindicales. El Comité toma nota asimismo de la medida de amnistía e indulto general dictada por el Gobierno, que beneficia a todas las personas civiles o militares, procesadas o condenadas a consecuencia de dichos sucesos y otros similares de carácter político o social. Dada la generalidad de sus términos esta medida parece abarcar a todos los implicados en actos ilícitos que pudieran haberse cometido en ocasión de los acontecimientos mencionados, clausurándose todas las actuaciones judiciales correspondientes. En tales circunstancias, sin dejar de lamentar el hecho de que los acontecimientos de que se trata hayan acarreado la muerte de trabajadores, el Comité estima que carecería de objeto continuar con el examen de estos alegatos.
  119. 119 Por último, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de la cual se desprende que la Federación de Mineros y Metalúrgicos del Perú continúa siendo reconocida por el Gobierno y goza de los mismos derechos que las demás organizaciones.
• Caso núm. 906
  125. 125 Al examinar medidas tomadas contra dirigentes de organizaciones sindicales internacionales, el Comité ha señalado en el pasado, inclusive en otro caso relativo al Perú, que la solidaridad sindical internacional constituye uno de los objetivos básicos de todo movimiento sindical y que uno de los corolarios del derecho de afiliación a organizaciones sindicales internacionales es el derecho de las organizaciones nacionales a recibir el conjunto de los beneficios que puedan resultar de esa afiliación. No obstante, añadió el Comité, la concesión de tales ventajas no debe ir en detrimento de la legalidad, quedando entendido que la ley misma no debería ser de tal índole que quite todo significado a dicha afiliación. El Comité señaló, al mismo tiempo, que todo gobierno posee el derecho de adoptar las medidas necesarias para mantener el orden público. En el presente caso, el Comité estima que, teniendo en cuenta sus funciones de representante sindical ante organismos regionales de cooperación, los contactos que el Sr. Hernández haya mantenido con organizaciones sindicales nacionales deberían considerarse también como actividades sindicales legítimas, siempre que se hayan ajustado a los principios que se acaban de citar. A este último respecto, el Comité observa la contradicción existente entre las declaraciones de la organización querellante, según las cuales el Sr. Hernández se había dedicado permanentemente en el Perú a sus tareas relacionadas con los órganos regionales, y las declaraciones del Gobierno, según las cuales en momentos de tensión social, el interesado realizó, en el interior del país, actividades de agitación política y de promoción de huelgas, impropias de un visitante extranjero. En tales circunstancias, el Comité desea señalar, de modo general, la conveniencia de que, en el propio interés de las buenas relaciones entre las autoridades y las organizaciones sindicales internacionales, los representantes de estas últimas gocen de una posibilidad adecuada de justificarse cuando se les acuse de haberse excedido de la legalidad en el desempeño de sus tareas sindicales. En el presente caso, sin embargo, según lo declarado por el Gobierno, en el momento de disponerse la expulsión las autoridades que intervinieron en el asunto fueron inducidas en error en cuanto a la presencia legal del interesado en el país, al no presentar este último su pasaporte.
  126. 126 Habida cuenta de las informaciones comunicadas por los querellantes y por el Gobierno, el Comité considera que sería útil señalar a ambas partes los principios y consideraciones contenidos en el párrafo precedente. Con esta reserva, estima que estos alegatos no requieren un examen más detenido.