Definitive Report - REPORT_NO208, June 1981

1. 59. El Comité examinó este caso en sus reuniones de mayo de 1977 y noviembre de 1978, presentando en ambas ocasiones un informe provisional. Ulteriormente el Comité recibió una comunicación de la Confederación sindical de Comisiones obreras de 27 de junio de 1979. El Gobierno envió observaciones por comunicaciones de 5 de octubre de 1979, 25 de febrero y 5 de mayo de 1980 y 23 de enero y 11 de mayo de 1981.
2. 60. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)

A. Examen anterior del caso

1. 61. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) había alegado que el real decreto-ley núm. 17, de 4 de marzo de 1977, sobre relaciones de trabajo, aun reconociendo el principio del ejercicio del derecho de huelga por parte de los trabajadores, de hecho limita, restringe e incluso anula tal derecho en su articulado mediante varias disposiciones contrarias a la libertad sindical. La CIOSL había alegado igualmente que el mencionado real decreto-ley mantenía las disposiciones relativas al registro y homologación de los convenios colectivos por las autoridades gubernamentales.
2. 62. El Gobierno por su parte había señalado el carácter transitorio del real decreto-ley 17/1977, se había referido a otras disposiciones legislativas que modificaban en cierta medida el alcance y la vigencia Le ciertos puntos del mencionado real-decreto-ley, así como a las disposiciones del proyecto de Constitución sobre la huelga, los conflictos colectivos y los convenios colectivos.
3. 63. El Comité, habiendo examinado el real decreto-ley 17/1977 sobre relaciones de trabajo, estimó que contenía en cuanto al ejercicio del derecho de huelga ciertas disposiciones que podrían plantear problemas en cuanto a su conformidad con los principios de la libertad sindical. En particular, señaló que ciertas condiciones impuestas para la declaración de la huelga (artículo 3 uno y dos del real decreto-ley 17/1977), así como para el desarrollo de la misma (artículo 5) podrían limitar sensiblemente la acción de los trabajadores y de los sindicatos que los representan en este tipo de conflictos.
4. 64. El Comité tomó nota de la prohibición de las huelgas efectuadas por los trabajadores que prestan sus servicios en los sectores estratégicos con la finalidad de interrumpir el proceso productivo (artículo 7,2)), así como de la facultad que se concede al Gobierno -a propuesta del Ministerio de Trabajo, teniendo en cuenta la duración o las consecuencias de la huelga, las posiciones de las partes y el perjuicio grave de la economía nacional de acordar la reanudación de la actividad laboral en el plazo que determine, por un período máximo de dos meses, o de modo definitivo, mediante el establecimiento de un arbitraje obligatorio (artículo 10). A propósito de estas disposiciones, el Comité consideró que dejaban a las autoridades gubernativas amplio poder discrecional para someter un conflicto de trabajo a una decisión arbitral obligatoria, impidiendo de tal modo el recurso a la huelga, y señaló que, si bien eran posibles limitaciones a la huelga e incluso prohibiciones, en la función pública y en los servicios esenciales, en razón de los graves perjuicios que un paro de trabajo podría provocar a la colectividad nacional, este principio podría perder todo su sentido si se declarara ilegal la huelga en empresas que no presten un servicio esencial en el sentido estricto del término.
5. 65. El Comité constató por otra parte que el real decreto-ley 17/1977 no había derogado las disposiciones que permiten a las autoridades negarse a homologar acuerdos colectivos por infringir una disposición legal ni las que prevén que estos convenios colectivos no podrán contener cláusulas susceptibles de causar graves perjuicios a la economía nacional. El Comité señaló las implicaciones que al respecto comportaba el principio de la negociación voluntaria.
6. 66. El Comité recomendó al Consejo de Administración que expresara la esperanza de que la legislación en preparación tendría en cuenta los principios expuestos y pidió al Gobierno que facilitara informaciones sobre la evolución de la situación.

B. Nuevos alegatos

1. 67. En su comunicación de 27 de junio de 1979, la Confederación Sindical de Comisiones obreras alegó que el Estado español había infringido el Convenio núm. 98, ya que, al homologar la Dirección General de Trabajo el pacto que puso fin a la huelga declara da por la representación de los trabajadores durante la negociación del VIII convenio colectivo con la Compañía Telefónica Nacional, que debía entrar en vigor el 1.° de enero de 1979, introdujo unilateralmente en su texto, sin consulta alguna con los empresarios y trabajadores interesados, la supresión o modificación de cláusulas esenciales del convenio colectivo pactado.

C. Respuesta del Gobierno

1. 68. El Gobierno, en su comunicación de 5 de octubre de 1979, después de insistir en el carácter puramente transitorio del real decreto-ley 17/1977 y referirse a las disposiciones de la nueva Constitución española sobre la huelga, los convenios colectivos y los conflictos colectivos, declaró que la compleja temática de las relaciones laborales se viene abordando a la luz de la Constitución. De hecho -añadía el Gobierno- se producen constantemente situaciones de huelga al margen de los condicionamientos del real decreto-ley 17/1977 en la casi totalidad de los sectores productivos y en las que han tenido y tienen directa participación las diferentes organizaciones sindicales.
2. 69. En su comunicación de 5 de mayo de 1980, el Gobierno declaró que el 10 de marzo de 1980 fue aprobado por ley el Estatuto de los Trabajadores, que reconoce el derecho de huelga. El Gobierno añadió que la regulación de este derecho exige, de acuerdo con la Constitución, una ley especifica que deberá tener el carácter de ley orgánica y que derogará la parte vigente del real decreto-ley 17/1977. El Gobierno precisó que el proyecto tendría en cuenta la doctrina de la OIT en la materia y declaró, en su comunicación de 23 de enero de 1981, que la mencionada ley orgánica estaba en trance de elaboración.
3. 70. En su comunicación de 11 de mayo de 1981, el Gobierno adjunta el fallo de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional de España el 8 de abril de 1981, como consecuencia de la interposición de un recurso de inconstitucionalidad del real decreto-ley 17/1977.
4. 71. En esa sentencia, el Tribunal Constitucional declara que el artículo 3 del real decreto-ley 17/1977 no es inconstitucional siempre que se entienda que el ejercicio del derecho de huelga, que pertenece a los trabajadores, puede ser ejercitado por ellos personalmente, por sus representantes y por las organizaciones sindicales, con implantación en el ámbito laboral al que la huelga se extienda, y que son inconstitucionales las exigencias establecidas en dicho artículo de que el acuerdo de huelga se adopte en cada centro de trabajo (apartado 1.°), la de que a la reunión de los representantes de los trabajadores haya de asistir un determinado porcentaje (apartado 2.°,a)) y la de que la iniciativa para la declaración de la huelga haya de estar apoyada por un 25 por ciento de los trabajadores (apartado 2.°, b)).
5. 72. La sentencia del Tribunal constitucional declara igualmente que el apartado 1 del artículo 5 ("Sólo podrán ser elegidos miembros del Comité de huelga trabajadores del propio centro de trabajo afectado por el conflicto.") no es inconstitucional referido a huelgas cuyo ámbito no exceda de un solo centro de trabajo, pero que lo es, en cambio, cuando las huelgas comprendan varios centros de trabajo.
6. 73. La sentencia de 8 de abril de 1981 añade que el apartado 7.° del artículo 61 es inconstitucional en cuanto atribuye de manera exclusiva al empresario la facultad de designar los trabajadores que durante la huelga deban velar por el mantenimiento de los locales, maquinaria o instalaciones.
7. 74. El párrafo 1.° del artículo 102 -prosigue la sentencia- es inconstitucional en cuanto faculta al Gobierno para imponer la reanudación del trabajo, pero no en cuanto le faculta para instituir un arbitraje obligatorio, siempre que en él se respete el requisito de la imparcialidad de los árbitros.
8. 75. La sentencia dispone igualmente que no es inconstitucional el párrafo 2.° del artículo 103, que atribuye a la autoridad gubernativa la potestad de dictar las medidas necesarias para determinar el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad, en cuanto que el ejercicio de esta potestad está sometido a la jurisdicción de los tribunales de justicia y al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
9. 76. Por último, la sentencia declara que la expresión "directamente" del apartado b) del artículo 11 ("la huelga es ilegal... b) cuando sea de solidaridad o apoyo salvo que afecte directamente al interés profesional de quienes la promuevan o sostengan".) es inconstitucional.
10. 77. En fin, el Gobierno declara que el artículo 164 de la Constitución española dispone que las sentencias del Tribunal Constitucional "que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos". "Salvo que en el fallo se disponga otra cosa -prosigue el artículo 164 de la Constitución-, subsistirá la vigencia de la ley en la parte no afectada por la inconstitucionalidad."

D. Conclusiones del Comité

1. 78. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno y, en particular, de que está en trance de elaboración una ley orgánica que regulará el ejercicio del derecho de huelga y que derogará la parte vigente del real decreto-ley núm. 17/1977, de que el proyecto tendrá en cuenta la doctrina de la OIT en la materia y que de hecho se producen constantemente situaciones de huelga al margen de los condicionamientos del real decreto-ley núm. 17/1977 en la casi totalidad de los sectores productivos. El Comité ha tomado nota con interés de la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981 como consecuencia de la interposición de un recurso de inconstitucionalidad del real decreto-ley núm. 17/1977 y de que esa sentencia declara inconstitucionales algunas disposiciones de los artículos 3, 5 y 10 que habían sido objetadas por el Comité.
2. 79. El Comité observa, en particular, que en relación con el artículo 3 del real decreto-ley núm. 17/1977 (condiciones para la declaración de la huelga) la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981 reconoce el derecho de las organizaciones sindicales a ejercitar el derecho de huelga y declara inconstitucionales la exigencia de que el acuerdo de huelga se adopte en cada centro de trabajo, la exigencia de que a la reunión de los representantes de los trabajadores haya de asistir al menos el 75 por ciento de los representantes y la exigencia de que la iniciativa para la declaración de la huelga haya de estar apoyada por un 25 por ciento de los trabajadores.
3. 80. El Comité observa en relación con el artículo 5 del real decreto-ley núm. 17/1977 (relativo al desarrollo de la huelga; función y composición del Comité de huelga) que su apartado primero ("sólo podrán ser elegidos miembros del Comité de huelga trabajadores del propio centro de trabajo afectados por el conflicto") es inconstitucional cuando las huelgas comprenden varios centros de trabajo.
4. 81. El Comité toma nota de que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional el artículo 6, apartado 7.°, en cuanto atribuye al empresario de manera exclusiva la facultad de designar los trabajadores que durante la huelga deban velar por el mantenimiento de los locales, maquinaria o instalaciones. El Comité toma nota igualmente con respecto al artículo 11 del real decreto-ley núm. 17/1977 ("la huelga es ilegal... b) cuando sea de solidaridad o de apoyo salvo que afecte directamente al interés profesional de quienes la promuevan o sostengan".) que es inconstitucional la expresión "directamente" del apartado b) del referido artículo.
5. 82. El Comité observa sin embargo que todavía el Gobierno puede acordar la reanudación de la actividad laboral en caso de huelga mediante el establecimiento de un arbitraje obligatorio en los términos del artículo lo, párrafo 1.° ("a propuesta del ministerio de Trabajo, teniendo en cuenta la duración o las consecuencias de la huelga, las posiciones de las partes y el perjuicio grave de la economía nacional"), si bien el Tribunal Constitucional ha declarado como condición para ello el respeto del requisito de imparcialidad de los árbitros y ha declarado inconstitucional la facultad que se acordaba al Gobierno para imponer la reanudación del trabajo en el plazo que determinase, por un periodo máximo de dos meses. A este respecto, el Comité estima que el artículo 10, párrafo 1.°, tal como ha sido considerado en cuanto a su constitucionalidad por la autoridad judicial competente y el artículo 7, 2 -al que no alude la sentencia del Tribunal Constitucional- que considera como acto ilícito o abusivo las huelgas efectuadas por los trabajadores que presten servicios en los sectores estratégicos con la finalidad de interrumpir el proceso productivo, continúan dejando en ciertos casos a las autoridades gubernativas poder discrecional para someter un conflicto de trabajo a una decisión arbitral obligatoria, que podría impedir el recurso a la huelga. Por consiguiente, y habida cuenta de que en circunstancias normales el recurso al arbitraje obligatorio o la prohibición de las huelgas sólo deberían poder imponerse en el marco de la función pública o de los servicios esenciales en sentido estricto, el Comité considera que seria útil en orden al desarrollo armonioso de las relaciones laborales y a la libertad de acción de las organizaciones sindicales que la futura ley orgánica sobre la huelga, actualmente en trance de elaboración, especificara los servicios realmente esenciales, es decir, aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población.
6. 83. El Comité toma nota, por otra parte, de que según el Tribunal Constitucional "no es inconstitucional el párrafo 2.0 del artículo 10 que atribuye a la autoridad gubernativa la potestad de dictar las medidas necesarias para determinar el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad, en cuanto que el ejercicio de esta potestad está sometido a la jurisdicción de los tribunales de justicia y al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional". El Comité observa que al referirse el Tribunal al artículo 10, párrafo 2.°, parece limitar su alcance a los servicios esenciales a la comunidad y parece por ello interpretar los mismos de manera restrictiva a diferencia del tenor del mencionado artículo que se refiere a "cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad".
7. 84. En cuanto al alegato relativo al trámite de homologación de los convenios colectivos y en cuanto a las limitaciones de la negociación colectiva, en particular, en materia salarial, el Comité ha examinado la ley del Estatuto de los Trabajadores de 10 de marzo de 1980 y observa con interés que la misma sólo atribuye a la autoridad laboral funciones de registro y suprime de esta forma el requisito de la homologación de los convenios colectivos. El Comité observa igualmente que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en su reunión de marzo de 1981, tomó nota de que las disposiciones que limitaban la negociación colectiva en materia salarial habían perdido su vigencia.
8. 85. El Comité observa que el Gobierno no ha respondido al alegato relativo a la supresión o modificación de ciertas cláusulas por la Dirección General de Trabajo en el texto del pacto que puso fin a la huelga intervenida durante la negociación del VIII convenio colectivo con la compañía Telefónica Nacional. El Comité, habida cuenta del tiempo transcurrido desde la presentación de la queja, y habiendo comprobado que la ley del Estatuto de los Trabajadores suprime el trámite de homologación de los convenios colectivos y establece un sistema tendente a estimular y fomentar los procedimientos de negociación voluntaria y que, por consiguiente, las partes podrían -si no lo han hecho ya- modificar el tenor del pacto al que se ha referido el querellante, considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.