Definitive Report - REPORT_NO158, November 1976

1. 129. Le comité a déjà examiné ce cas à sa session de mai 1975 et a présenté à cette occasion un rapport contenant ses conclusions définitives au Conseil d'administration (ce rapport figure aux paragraphes 6 à 24 du 152e rapport du comité qui a été approuvé par le Conseil d'administration à sa 197e session, juin 1975).
2. 130. Malte a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 131. Le comité rappelle que ce cas concernait essentiellement les mesures disciplinaires prises à l'encontre de 27 fonctionnaires du département des Travaux publics qui n'avaient pas observé les dispositions d'une convention collective, conclue entre le gouvernement et la Confédération des syndicats de Malte le 31 décembre 1973. Selon les plaignants, le gouvernement n'aurait pas négocié la mise en oeuvre de cette convention avec l'Association des agents de la fonction publique de Malte (MGPOA), et les mesures disciplinaires prises contre 27 de ses membres constituaient un acte de discrimination antisyndicale à l'encontre de la MGPOA. En outre, les plaignants ont allégué que, en prenant des mesures de ce genre contre les agents de la fonction publique qui avaient obéi à des directives syndicales légitimes, le gouvernement avait violé le droit de grève des agents de la fonction publique qui ne peuvent pas, à Malte, recourir à la procédure de conciliation et d'arbitrage.
2. 132. Le comité avait noté que, à propos d'une partie de la convention collective mentionnée ci-dessus, relative à l'adoption de la semaine de quarante heures et de cinq jours pour tous les agents de la fonction publique, la question de l'interprétation des mots "agents dont l'activité est liée à la production" s'était posée, l'accord prévoyant un horaire de travail différent pour ces personnes. Le comité avait noté en particulier que, pour éviter tout problème d'interprétation de cette clause, avant la mise en vigueur de la convention, des négociations avaient été engagées avec la confédération le 24 décembre 1973, et qu'il avait alors été convenu, semble-t-il, que tous les agents dont l'activité est liée à la production (y compris, en particulier, les fonctionnaires des travaux publics) devaient avoir le même horaire de travail que dans l'industrie. En outre, il apparaissait qu'une autre réunion s'était tenue le 17 janvier 1974 entre le secrétaire principal adjoint du bureau du Premier ministre et une délégation de la confédération pour convenir de l'horaire qui serait effectivement introduit en application de la semaine de quarante heures et de cinq jours. La question semblait avoir été de nouveau discutée au cours d'une autre réunion qui avait eu lieu le 12 février 1974 avec la MGPOA et la possibilité avoir été donnée aux fonctionnaires en question de se conformer à l'horaire convenu. Dans toutes les réunions avec la confédération, la MGPOA paraissait avoir été représentée par son président.
3. 133. Ayant pris connaissance des informations dont il disposait, le comité avait estimé qu'il n'avait pas été établi que le gouvernement eût manqué, à un moment ou à un autre, de négocier les termes de l'accord ou son application. En conséquence, le comité avait été d'avis que la mesure prise par le gouvernement en engageant, conformément au règlement, des mesures disciplinaires contre les fonctionnaires qui, en se conformant à une directive de leur syndicat, n'avaient pas respecté l'horaire qui semblait, de toute évidence, avoir été pleinement négocié et accepté par la confédération dans son ensemble ne constituait pas une violation des droits syndicaux. De l'avis du comité, les questions soulevées dans ce cas étaient affaire de négociation entre les parties et tout conflit surgissant à leur sujet devrait être réglé par voie de conciliation ou d'arbitrage. Le comité avait fait observer que, par le passé, il avait estimé dans des cas analogues que l'attitude conciliante ou intransigeante d'une des parties vis-à-vis des revendications présentées par l'autre est affaire de négociation entre ces deux parties dans le cadre de la loi du pays.
4. 134. Dans ces conditions, et compte tenu du cas dans son ensemble, le comité avait recommandé au Conseil d'administration de décider que le cas n'appelle pas, de sa part, un examen plus approfondi.
5. 135. Dans une communication en date du 29 septembre 1975, les plaignants ont fait parvenir des observations sur les conclusions du comité, ainsi que des informations et une documentation supplémentaires sur la base desquelles ils ont demandé que le cas soit réexaminé.
6. 136. A sa session de novembre 1975, le comité, notant que les informations additionnelles communiquées par les plaignants contenaient certains éléments dont il ne disposait pas lorsqu'il a examiné le cas précédemment, a décidé de transmettre ces informations au gouvernement, pour observations.
7. 137. Dans une communication du 5 avril 1976, le gouvernement a envoyé ses observations sur les dernières informations communiquées par les plaignants.
   • Informations additionnelles communiquées par les plaignants
8. 138. Les plaignants ont réaffirmé énergiquement qu'aucun accord n'était intervenu entre le gouvernement et la confédération en ce qui concerne l'horaire que devaient effectivement appliquer les fonctionnaires du cadre administratif, et qu'il n'avait pas non plus été convenu qu'un ou des grades particuliers de personnel étaient considérés comme étant liés à la production. A l'appui de cette observation, les plaignants font état d'une lettre en date du 9 septembre 1975 que leur a adressée le Secrétaire général de la Confédération des syndicats de Malte (CMTU), dans laquelle il est dit que: "la confédération n'a conclu aucun accord sur l'horaire de travail effectif de l'un quelconque des multiples grades de personnel non industriel au service de l'Etat. Il est à noter que l'accord conclu avec le gouvernement portait sur les principes généraux et les grandes lignes directrices, et que les détails de leur application devaient faire l'objet de discussions entre le gouvernement et chaque syndicat intéressé".
9. 139. Selon les plaignants, le gouvernement avait essayé de donner l'impression que la question de la note interprétative, c'est-à-dire celle de savoir quels fonctionnaires seraient considérés comme étant liés à la production, avait été réglée. D'après les plaignants, cela était totalement faux. La note interprétative avait été libellée de manière à placer les divers syndicats dans une situation plus forte lors des négociations relatives à l'application de l'accord. Selon les plaignants, ces négociations se sont tenues avec un certain nombre de syndicats, mais jamais avec la MGPOA. En outre, les plaignants affirment que le gouvernement, en insistant sur l'activité de production du département des Travaux publics, n'a pas fait mention du département des Travaux hydrauliques, ni du département des Téléphones, non plus que du bureau de l'électricité de Malte qui, selon eux, ne peuvent être considérés comme autre chose que des services de production de l'Etat et où il n'a pas été jugé nécessaire que les ingénieurs respectent l'horaire de l'industrie.
10. 140. En ce qui concerne la réunion avec le Premier ministre, le 24 décembre 1973, les plaignants font observer que cette réunion avait été convoquée pour discuter d'une augmentation des salaires des agents de la fonction publique. Il avait été question, durant cette réunion, de l'adoption de la semaine de quarante heures et de cinq jours, mais ils nient catégoriquement qu'il ait été fait mention spécifiquement du département des Travaux publics ou des ingénieurs des travaux publics. A l'appui de leur dire, les plaignants fournissent une copie du procès-verbal de la réunion en question, qui a été, selon eux, établie par les représentants gouvernementaux eux-mêmes. Les plaignants déclarent également que le gouvernement a omis d'indiquer que la délégation de la CMTU s'était, sans équivoque possible, opposée à l'opinion du Premier ministre à ce sujet.
11. 141. Toujours selon les plaignants, la réunion du 24 décembre 1973 n'a ni résolu ni clarifié aucun problème relatif à l'application de l'accord. Comme il ressort du procès-verbal de cette réunion, le Premier ministre avait exprimé l'opinion que le nouvel horaire devait être le même pour tout un département, et qu'il ne convenait pas d'établir des horaires différents pour les différentes sections d'un même département. En fait, selon les plaignants, à la suite de discussions avec divers syndicats (à l'exception de la MGPOA), qui avaient été engagées après l'accord du 31 décembre 1973, mais avant sa mise en oeuvre, la semaine de cinq jours avait été appliquée sur la base d'horaires différents pour différentes sections d'un même département. Toujours selon les plaignants, dans le département des Travaux publics lui-même, la grande majorité des fonctionnaires non manuels, dans différentes sections du département, avaient continué à suivre un horaire différent de celui de l'industrie.
12. 142. D'après les plaignants, le gouvernement avait déclaré que le Premier ministre avait déclaré à la délégation de la CMTU, lors de la réunion du 24 décembre 1973, qu "'il était absolument essentiel que le gouvernement introduise dans le département des Travaux publics les mêmes pratiques que celles qui étaient appliquées dans l'industrie du bâtiment dans toute l'île de Malte, où architectes et ingénieurs commençaient le travail en même temps que les salariés de l'industrie afin de répartir les tâches de la journée". Les plaignants affirment qu'aucune explication de cet ordre n'avait été donnée, comme le prouve une lecture attentive du procès-verbal de la réunion. En outre, toujours selon les plaignants, il n'est pas d'usage dans l'industrie du bâtiment de Malte que les architectes et les ingénieurs commencent à travailler en même temps que les salariés de l'industrie afin de répartir les tâches de la journée. Cela est confirmé par la Chambre des architectes et des ingénieurs civils de Malte, dans une lettre en date du 1er août 1975 adressée à la MGPOA et qui est communiquée par les plaignants à titre de preuve supplémentaire.
13. 143. Les plaignants ont également communiqué le procès-verbal (dont ils précisent qu'il a été établi par les représentants gouvernementaux) de la réunion tenue par la CMTU et le secrétaire principal adjoint (établissements) du bureau du Premier ministre, le 17 janvier 1974. Les plaignants affirment qu'il ressort clairement de ce procès-verbal que la délégation de la CMTU n'a pas, de quelque façon que ce soit, signifié son acceptation du principe selon lequel le personnel d'un ou de plusieurs grades particuliers devrait respecter l'horaire de l'industrie. En fait, lorsque la question a été soulevée, les délégués ont fait remarquer qu'ils avaient maintenu que l'horaire de l'industrie ne devrait s'appliquer qu'au personnel exerçant une surveillance directe sur les travailleurs de l'industrie. A cet égard, les plaignants font observer que le personnel ouvrier n'est pas sous la surveillance directe d'ingénieurs, mais est directement contrôlé par des contremaîtres, des conducteurs de travaux et, dans certains cas, par des aides ingénieurs. Il en ressort clairement, ajoutent les plaignants, qu'est dénuée de tout fondement la déclaration du gouvernement selon laquelle, lorsque cette question a été soulevée lors de la réunion du 17 janvier 1974, il n'y avait eu aucune indication émanant de la délégation de la CMTU, que des instructions à cet égard pourraient être inacceptables de son point de vue et que de nouvelles consultations seraient nécessaires.
14. 144. Les plaignants font observer que la réunion du 17 janvier 1974 ainsi que les autres réunions qui se sont tenues à la suite de l'accord du 31 décembre 1973 avec divers syndicats prouvent que des discussions sur l'horaire ainsi que sur d'autres détails concernant l'adoption de la semaine de cinq jours étaient nécessaires et ont en fait été engagées avec les syndicats après la conclusion de l'accord du 31 décembre 1973 et avant sa mise en oeuvre. Aucune réunion de ce genre n'a eu lieu, toutefois, avec la MGPOA; une réunion eut lieu après l'application de la semaine de cinq jours, alors qu'un conflit du travail s'était déjà déclaré et que les agents de la fonction publique intéressés, suivant les directives de la MGPOA, continuaient de respecter l'horaire appliqué dans les activités non industrielles, ce qui constituait une forme modérée d'action directe, dont préavis avait déjà été donné.
15. 145. Selon les plaignants, cette réunion s'est achevée sur un désaccord dû au refus des représentants gouvernementaux de discuter de la signification du mot "production" dans le contexte des services professionnels requis des fonctionnaires du cadre administratif, et avait adopté une attitude intransigeante.
16. 146. Les plaignants ajoutent qu'il importe de mentionner que le gouvernement, tout en ayant engagé des procédures disciplinaires contre les fonctionnaires du cadre administratif qui s'étaient conformés aux directives de leur syndicat et avaient continué à respecter l'horaire appliqué dans les activités non industrielles, avait entraîné certains ingénieurs du département des Travaux publics même, qui s'étaient dissociés du syndicat, à continuer d'appliquer l'horaire de travail appliqué dans les activités non industrielles. Selon les plaignants, cette mesure constituait une discrimination entre les travailleurs et prouvait que la forte résistance opposée par le gouvernement à l'action légitime de la MGPOA visait uniquement à briser ce syndicat.
17. 147. Les plaignants font observer, en outre, que la délégation de la CMTU représentait exclusivement la confédération et qu'aucun de ses membres ne représentait un syndicat affilié. Ce fait est clairement expliqué dans une lettre en date du 9 septembre 1975, communiquée par les plaignants et adressée par la CMTU aux plaignants.
18. 148. Les plaignants soulignent qu'il est incontestable qu'aucun accord n'est jamais intervenu, à aucun moment, sur l'horaire de travail que les fonctionnaires appartenant au cadre administratif devraient effectivement respecter. Toujours selon eux, il est évident, par conséquent, que le désaccord constituait un conflit du travail et que, faute, pour le personnel de la fonction publique de Malte, de pouvoir recourir à la procédure de conciliation et d'arbitrage, le syndicat n'avait pas d'autre solution que d'en venir à une action directe.
    • Réponse du gouvernement
19. 149. Dans sa communication du 5 avril 1973, le gouvernement estime qu'il est impossible d'accepter d'autres conclusions que celles qui ont déjà été formulées par le comité et le Conseil d'administration concernant ce cas.
20. 150. En premier lieu, le gouvernement revient sur le démenti opposé par les plaignants concernant le fait que, au cours de la réunion (le 24 décembre 1973) avec le Premier ministre, il ait été spécifiquement question du département des Travaux publics ou des ingénieurs des travaux publics, au sujet de l'adoption de la semaine de quarante heures et de cinq jours, ainsi que de l'horaire appliqué dans l'industrie. A cet égard, le gouvernement déclare que, dans la lettre du 9 septembre 1975 qu'il a adressée au Secrétaire général de l'Organisation européenne de la Fédération internationale du personnel des services publics, à la demande du Syndicat des salariés du gouvernement de Malte (lettre qui a été communiquée par les plaignants), le Secrétaire général de la Confédération des syndicats de Malte a précisé très clairement (au sujet de la réunion du 24 décembre 1973) que le Premier ministre avait fait observer que le "gouvernement s'attendait à ce que les ingénieurs civils observeraient l'horaire pratiqué dans l'industrie, car ils étaient considérés comme étant liés à la production". Il faut à cet égard ajouter, poursuit le gouvernement, que la grande majorité des ingénieurs civils de la fonction publique de Malte sont nommés dans le département des Travaux publics et, en parlant des ingénieurs civils, le Premier ministre ne pouvait penser, et n'a pensé, qu'aux ingénieurs du département des Travaux publics. Le fait que les délégués de la confédération aient exprimé un avis contraire a peu d'importance en la matière; ce qui importe, au sujet de ce point particulier, c'est l'exactitude de la déclaration faite par le gouvernement (comme l'a confirmé la Confédération des syndicats de Malte elle-même), et l'allégation selon laquelle le gouvernement a "largement déformé les faits pour parvenir à ses fins" est absolument dénuée de tout fondement.
21. 151. Le gouvernement revient sur l'allégation faite par les plaignants selon laquelle le gouvernement n'a fait aucune mention du fait que l'horaire de travail des ingénieurs des départements des Travaux hydrauliques, des Téléphones et du bureau de l'électricité de Malte n'a pas été établi de manière à coïncider avec l'horaire appliqué dans l'industrie. A cet égard, le gouvernement fait observer que la tâche des ingénieurs dans les départements en question est totalement différente de celles des ingénieurs du département des Travaux publics qui ont trait, par nature, aux travaux d'architecture et d'infrastructure. Le gouvernement affirme, en outre, que l'application d'horaires différents selon les départements répond aux besoins particuliers des départements intéressés et ne fait que prouver que l'horaire de l'industrie n'est pas appliqué d'une manière aveugle à tous les ingénieurs (dont la grande majorité appartiennent au même syndicat) et qu'il n'existe pas, bien moins encore, de tentative quelconque de discrimination et de désagrégation de l'Association des agents de la fonction publique de Malte.
22. 152. Le gouvernement fait observer que les syndicats ont déclaré que "le personnel de l'industrie n'est pas sous la surveillance directe des ingénieurs, mais est directement contrôlé par des contremaîtres, des conducteurs de travaux et, dans certains cas, par des aides-ingénieurs". A cet égard, le gouvernement indique que les ingénieurs doivent nécessairement assumer la responsabilité générale de l'ensemble du personnel, ouvrier et non ouvrier, occupé à des travaux dont ils ont la charge.
23. 153. Le gouvernement déclare également qu'il a déjà fait observer qu'il n'est pas question de surveillance des travailleurs, mais plutôt de surveillance des opérations et des travaux. Le gouvernement n'avait aucunement l'intention, et cela n'était pas non plus dans son intérêt, de déclasser les ingénieurs au niveau des contremaîtres d'encadrement. En fait, ajoute le gouvernement, le contrôle exigé était directement lié et limité à l'avancement des travaux et des opérations, d'où la relation directe des ingénieurs des travaux publics avec la production.
24. 154. En ce qui concerne l'allégation des plaignants selon laquelle le gouvernement a violé le droit de grève des agents de la fonction publique, le gouvernement soutient que la décision des fonctionnaires intéressés de se présenter au travail à 7 h 45 au lieu de 6 h 45 comme ils en avaient reçu l'instruction (il convient de tenir compte des conditions locales) ne pouvait être interprétée comme une action directe légitime, mais plutôt comme un mépris flagrant et systématique d'injonctions légitimes, ce qui ne pouvait être toléré indéfiniment. Si le syndicat avait décidé, par exemple, d'appeler ses membres à la grève, soit limitée, comme il l'a fait en fait le 24 octobre 1974, soit pour une durée indéterminée, ou s'il avait pris toute autre forme d'action directe ou reconnue, telle que la grève perlée ou la grève du zèle, la question aurait été totalement différente. Mais il était inconcevable que les travailleurs puissent désobéir aux ordres qui leur étaient donnés et estimer, en même temps, qu'ils se conforment aux directives de leurs syndicats. En fait, la question de la grève était si peu évidente que, durant leur suspension à titre disciplinaire, les fonctionnaires intéressés ont perçu, et ils l'ont accepté, la moitié de leur salaire conformément aux dispositions du règlement. En outre, lorsque des efforts de médiation ont été faits en vue de régler la question sans passer par le conseil de discipline, la MGPOA a insisté pour qu'il soit procédé au remboursement intégral de tous les salaires retenus durant la suspension des fonctionnaires.
25. 155. En ce qui concerne l'affirmation des plaignants, selon laquelle la délégation de la CMTU représentait exclusivement la confédération et qu'aucun de ses membres ne représentait un syndicat affilié, le gouvernement déclare qu'il peut seulement répéter que le président de la MGPOA faisant partie de la délégation de la CMTU durant les négociations avec le gouvernement et que la MGPOA ne pouvait, en conséquence, ne pas être au courant de ce qui se passait avec la CMTU.
26. 156. Quant aux rappels faits par les plaignants de procès-verbaux établis par les représentants gouvernementaux, le gouvernement explique que les procès-verbaux sont établis immédiatement après les réunions, mais que l'on ne peut s'attendre à ce qu'ils donnent un compte rendu exhaustif point par point.

B. B. Conclusions du comité

• Conclusions du comité
  157. 157 Le comité a examiné les informations additionnelles que lui ont communiquées les plaignants ainsi que les réponses du gouvernement en la matière. En se fondant sur l'ensemble des informations dont il dispose, le comité est d'avis que les plaignants n'ont pas établi que le gouvernement avait manqué de négocier les termes de l'accord concernant la semaine de quarante heures et de cinq jours, dans la mesure où il concernait spécifiquement les fonctionnaires liés à la production, ou la mise en oeuvre de cet accord. Le comité estime important que l'accord signé le 31 décembre 1973 impose l'application de l'horaire pratiqué dans l'industrie à tous les fonctionnaires liés à la production. Il ressort des informations dont on dispose concernant les réunions qui se sont tenues, en particulier le 24 décembre 1973 et le 17 janvier 1974, entre le gouvernement et la confédération (dont le président de la MGTOA est président) que l'idée du gouvernement que l'horaire appliqué dans l'industrie devrait être suivi par les ingénieurs du département des Travaux publics a été indiquée clairement à tous les participants. Le comité considère, en outre, que tout différend sur des questions d'interprétation d'une convention collective est affaire de négociation ou d'arbitrage et que l'attitude conciliante ou intransigeante d'une des parties vis-à-vis des revendications présentées par l'autre est également affaire de négociation entre ces parties elles-mêmes dans le cadre de la loi du pays.
  158. 158 En ce qui concerne les procédures disciplinaires engagées à l'encontre des fonctionnaires qui n'ont pas respecté le nouvel horaire, le comité ne peut que se référer aux conclusions auxquelles il avait abouti précédemment sur cet aspect du cas.