Definitive Report - REPORT_NO158, November 1976

1. 129. El Comité examinó ya este caso en su reunión de mayo de 1975, cuando presentó al Consejo de Administración un informe con sus conclusiones definitivas, que figuran en los párrafos 6-24 del 152.° informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 197.a reunión (junio de 1975).
2. 130. Malta ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 131. El Comité recuerda que este caso se refería esencialmente a las medidas disciplinarias adoptadas contra 27 funcionarios del Departamento de obras Públicas por no haber observado éstos las condiciones de un acuerdo colectivo concluido entre el Gobierno y la Confederación de Sindicatos de Malta el 31 de diciembre de 1973. Según los querellantes, el Gobierno no había negociado la aplicación de este acuerdo con la Asociación de Funcionarios Profesionales del Gobierno de Malta (MGPOA), y la adopción de medidas disciplinarias contra 27 de sus miembros constituía un acto de discriminación antisindical contra la MGPOA. Los querellantes alegaban además que, al tomar medidas semejantes contra dichos funcionarios por haber obedecido una instrucción legítima del sindicato, el Gobierno había violado el derecho de huelga de los funcionarios públicos, quienes, en Malta, no pueden recurrir a procedimientos de conciliación ni de arbitraje.
2. 132. El Comité había observado que, con respecto a una parte del mencionado acuerdo colectivo relativa a la introducción de la semana de cuarenta horas y cinco días para todos los empleados públicos, la cuestión se centraba en la interpretación del término "funcionarios vinculados a la producción", puesto que el acuerdo establecía un horario diferente para estas personas. En particular, el Comité tomó nota de que, con el fin de suprimir todo problema de interpretación de esta cláusula antes de que el acuerdo entrase en vigor, se habían celebrado negociaciones con la Confederación el 24 de diciembre de 1973, en el curso de las cuales parecía haberse convenido que todos los funcionarios vinculados a la producción (incluidos especialmente los funcionarios de obras públicas) estarían obligados a observar el horario de trabajo de los obreros. También se celebró al parecer otra reunión el 17 de enero de 1974 entre el primer subsecretario del gabinete del Primer Ministro y una delegación de la Confederación para fijar el horario efectivo a observar dentro del marco de la semana de cuarenta horas repartidas en cinco días. En otra reunión celebrada el 12 de febrero de 1974 parece haberse debatido nuevamente el asunto e invitado a los funcionarios interesados a cumplir el horario convenido. En todas las reuniones celebradas con la Confederación la MGPOA estuvo representada por su presidente.
3. 133. Tras un examen de la información de que disponía, el Comité estimó que no quedaba establecido que el Gobierno se negara en ningún momento a negociar los términos del acuerdo o la aplicación del mismo. Por consiguiente, el Comité consideró que la actitud del Gobierno al incoar, de acuerdo con los reglamentos, procedimientos disciplinarios contra unos funcionarios que, por seguir una instrucción de su sindicato, dejaron de observar el horario que según todas las apariencias había sido plenamente negociado y aceptado por la Confederación en conjunto, no constituía una violación de los derechos sindicales. En opinión del Comité, las cuestiones planteadas en este caso son materia de negociación entre las partes interesadas y todo conflicto que surja en relación con estas cuestiones debe ser resuelto por procedimientos de conciliación o arbitraje. El Comité señaló que, ante situaciones análogas del pasado, había opinado que si una de las partes adopta una actitud de conciliación o una actitud intransigente respecto a las solicitudes de la otra, deben entablarse negociaciones entre ambas de acuerdo con la ley del país en cuestión.
4. 134. En tales circunstancias, y considerando el caso en su conjunto, el Comité recomendó al Consejo de Administración que decidiera que el caso no requería un examen más detenido.
5. 135. En una comunicación de 29 de septiembre de 1975 los querellantes transmitieron sus observaciones sobre las conclusiones formuladas por el Comité y facilitaron información y documentación adicionales en apoyo de su solicitud de que se reexaminara el caso.
6. 136. En su reunión de noviembre de 1975 el Comité, al observar que la información adicional comunicada por los querellantes contenía ciertos elementos de que el Comité no disponía cuando examinó el caso por primera vez, decidió transmitir esta información al Gobierno para que éste formulara sus observaciones.
7. 137. En una comunicación de fecha 5 de abril de 1976 el Gobierno envió sus observaciones sobre la última información transmitida por los querellantes.
   • Información adicional transmitida por los querellantes
8. 138. Los querellantes reafirman categóricamente que no se llegó a ningún acuerdo entre el Gobierno y la Confederación con respecto al horario efectivo que debían cumplir los funcionarios profesionales y que tampoco se acordó considerar determinada o determinadas categorías como vinculadas a la producción. En apoyo de esta afirmación los querellantes adjuntan una carta de fecha 9 de septiembre de 1975 que les fue dirigida por el secretario general de la Confederación de Sindicatos de Malta, según la cual "esta Confederación no concluyó acuerdo alguno con respecto al horario efectivo de ninguna de las diversas categorías de personal no manual empleado por el Gobierno. Es preciso observar que el acuerdo concluido con el Gobierno se refería únicamente a principios y directrices de carácter general, cuyos detalles de aplicación tendrían que ser discutidos entre el Gobierno y los respectivos sindicatos interesados".
9. 139. Según los querellantes, el Gobierno trató de dar la impresión de que la cuestión de interpretar cuáles eran los funcionarios que se consideraban vinculados a la producción había quedado resuelta. Los querellantes sostienen que esto es totalmente inexacto. La nota sobre la interpretación fue redactada de forma que cada sindicato se encontrara en mejores condiciones de negociar durante los debates relativos a la aplicación del acuerdo. Según los querellantes, tales negociaciones tuvieron lugar, en efecto, con varios sindicatos, pero no con la MGPOA. Añaden los querellantes que el Gobierno ponía de relieve el aspecto productivo del Departamento de Obras Públicas pero no mencionaba el Departamento de Obras Hidráulicas, el Departamento de Teléfonos ni la Junta de Electricidad de Malta, los cuales -sostienen los querellantes- no pueden considerarse otra cosa que elementos de producción del Gobierno, y en los que sin embargo no se estimó necesario que el horario de los ingenieros coincidiera con el de los obreros.
10. 140. Con respecto a la reunión celebrada con el Primer Ministro el 24 de diciembre de 1973, los querellantes señalan que la misma fue convocada para discutir la concesión de aumentos salariales a los empleados del servicio público. Aunque en esta reunión se hizo referencia a la introducción de la semana de cuarenta horas repartida en cinco días, los querellantes niegan categóricamente que se aludiera de modo concreto al Departamento de obras Públicas o a sus ingenieros. En apoyo de cuanto antecede, los querellantes adjuntan una copia de las actas de la citada reunión, las cuales -según afirman- fueron preparadas por la Parte Oficial. Los querellantes declaran asimismo que el Gobierno omitió mencionar que la delegación de la CMTU se había opuesto de manera inequívoca a las opiniones del Primer Ministro sobre la cuestión.
11. 141. Los querellantes añaden que la reunión celebrada el 24 de diciembre de 1973 no resolvió ni puso en claro ninguno de los problemas relacionados con la aplicación del acuerdo. Como se desprende de las actas de esta reunión, el Primer Ministro expresó su opinión de que más bien se aplicaría un nuevo horario único a cada departamento que horarios diferentes a las diversas secciones de los departamentos. En realidad, declaran los querellantes, como consecuencia de las discusiones sostenidas con los respectivos sindicatos (salvo con la MGPOA), posteriores al acuerdo del 31 de diciembre de 1973 pero anteriores a su aplicación, la semana de cinco días fue introducida a base de horarios diferentes para las diversas secciones de los departamentos. Incluso en el propio Departamento de Obras Públicas -añaden los querellantes- la gran mayoría de los empleados profesionales de sus diversas secciones habían seguido observando un horario distinto al del personal manual.
12. 142. Los querellantes alegan que el Gobierno declaró que el Primer Ministro había explicado a la delegación de la CMTU, en la reunión de 24 de diciembre de 1973, "que era absolutamente indispensable para el Gobierno introducir en el Departamento de Obras Públicas la misma práctica seguida por la industria de la edificación en todo el territorio de Malta, según la cual los arquitectos e ingenieros deben empezar el trabajo a la misma hora que los obreros, a fin de fijar el trabajo diario". Tal explicación no fue dada, sostienen los querellantes, como puede comprobarse echando una ojeada a las actas de la reunión. Además, arguyen los querellantes, en la industria de la edificación de Malta no es costumbre que los arquitectos e ingenieros empiecen el trabajo a la misma hora que los obreros a fin de fijar el trabajo diario, como lo confirma el Colegio de Arquitectos e Ingenieros de Malta en una carta de fecha 1.° de agosto de 1975 dirigida a la MGPOA y presentada por los querellantes a título de prueba suplementaria.
13. 143. Los querellantes envían también copia de las actas (que dicen haber sido preparadas por la Parte Oficial) de la reunión celebrada entre la CMTU y el primer subsecretario (Establecimientos) del gabinete del Primer Ministro el 17 de enero de 1974. Manifiestan que dichas actas ponen claramente en evidencia que la delegación de la CMTU nunca dio a entender que aceptaba que una categoría o categorías determinadas tendría que observar el horario de los obreros. En realidad, cuando se planteó la cuestión los delegados señalaron que habían mantenido que dicho horario sólo debería aplicarse al personal que estuviera encargado de la supervisión directa de los obreros. A este respecto, los querellantes indican que los obreros no están sometidos a la supervisión de los ingenieros, sino que son supervisados directamente por los capataces y encargados de obras, y, en algunos casos, por los ayudantes de los ingenieros. Por consiguiente, afirman los querellantes, carece completamente de fundamento la declaración del Gobierno según la cual, al tratarse esta cuestión en la reunión de 17 de enero de 1974, la delegación de la CMTU no manifestó que cualquier instrucción a este respecto no sería aceptada por ella o que no habría necesidad de celebrar nuevas consultas.
14. 144. Los querellantes señalan que tanto la reunión de 17 de enero de 1974 como las demás reuniones celebradas después del acuerdo de 31 de diciembre de 1973 con varios sindicatos confirman el hecho de que el horario y otros detalles relativos a la introducción de la semana de cinco días debían ser discutidos con los sindicatos -y lo fueron en realidad- después de dicho acuerdo y antes de su aplicación. Sin embargo, no se celebró ninguna de tales reuniones con la MGPOA; tuvo lugar una reunión con posterioridad a la aplicación de la semana de cinco días, cuando ya existía un conflicto laboral, y los funcionarios profesionales interesados habían recibido instrucciones de la MGPOA para que siguieran observando el horario del personal no manual, a título de acción directa moderada de la que se había dado el correspondiente aviso.
15. 145. Esta reunión, afirman los querellantes, terminó sin llegarse a un acuerdo, en vista de que la Parte oficial se negó a discutir el significado de la palabra "producción" en el contexto de los servicios profesionales que cabía esperar de los empleados profesionales y adoptó una postura intransigente.
16. 146. Los querellantes añaden que consideran importante señalar que, si bien el Gobierno inició procedimientos disciplinarios contra los funcionarios profesionales que habían obedecido las instrucciones de su sindicato en el sentido de que continuaran observando el horario del personal no manual, permitió en cambio a algunos ingenieros del propio Departamento de obras Públicas que se habían retirado del sindicato que siguieran trabajando de acuerdo con este mismo horario. A juicio de los querellantes, esto constituye una discriminación entre empleados de la misma categoría y demuestra que la tenaz resistencia del Gobierno a la legitima acción de la MGPOA no tenia otro objeto que la desaparición de este sindicato.
17. 147. Los querellantes precisan además que la delegación de la CMTU representaba exclusivamente a la Confederación, es decir, ninguno de sus miembros representaba a ninguno de los sindicatos afiliados a la misma. Este hecho lo explica claramente una carta de 9 de septiembre de 1975 dirigida por la CMTU a los querellantes y que éstos adjuntan.
18. 148. Los querellantes subrayan que es indiscutible que nunca se llegó a acuerdo alguno sobre el horario efectivo que había de aplicarse a los funcionarios profesionales. Es, pues, evidente -añaden los querellantes- que la falta de acuerdo constituye un conflicto laboral y que, al no existir en Malta procedimientos de conciliación y arbitraje a los que puedan recurrir los empleados del servicio público, el sindicato no tenia otra alternativa que la acción directa.
    • Respuesta del Gobierno
19. 149. En su comunicación de fecha 5 de abril de 1976 el Gobierno expresa la opinión de que no es posible aceptar otras conclusiones que las ya formuladas por el Comité y el Consejo de Administración con respecto a este caso.
20. 150. El Gobierno se refiere en primer lugar a la negativa de los querellantes a admitir que, en el transcurso de la reunión de 24 de diciembre de 1973 con el Primer Ministro, se aludiera de modo concreto al Departamento de Obras Públicas o a sus ingenieros con respecto a la introducción de la semana de cuarenta horas repartidas en cinco días y la adopción del horario del personal manual. A este particular el Gobierno afirma que el secretario general de la Confederación de Sindicatos de Malta, en su carta de 9 de septiembre de 1975 dirigida al secretario general de la organización Europea del Personal de los Servicios Públicos a petición del Sindicato de Empleados Públicos de Malta (una copia de la cual fue presentada por los querellantes), declara sin lugar a dudas -refiriéndose a la reunión de 24 de diciembre de 1973- que el Primer Ministro "manifestó que el Gobierno esperaba que los ingenieros civiles observarían el mismo horario de trabajo que los obreros, porque se les consideraba relacionados con la producción". Conviene añadir, prosigue el Gobierno, que la inmensa mayoría de ingenieros civiles afectos al servicio público en Malta pertenecen al Departamento de obras Públicas, y que la referencia del Primer Ministro a ingenieros civiles no podía interpretarse -y no fue interpretada- sino como una alusión a los ingenieros del Departamento de Obras Públicas. El hecho de que los delegados de la confederación sostengan lo contrario no tiene nada que ver con la cuestión sometida a debate; lo que si realmente tiene importancia es la veracidad de la afirmación del Gobierno (confirmada por la propia Confederación de Sindicatos de Malta) y la falta de fundamento del alegato según el cual el Gobierno "ha alterado groseramente los hechos a fin de acomodarlos a sus objetivos".
21. 151. El Gobierno se refiere después al alegato de los querellantes según el cual el Gobierno no mencionaba que el horario de trabajo de los ingenieros del Departamento de Obras Hidráulicas, del Departamento de Teléfonos y de la Junta de Electricidad de Malta no se estimó necesario que coincidiera con el de los obreros. A este respecto el Gobierno señala que las obligaciones que incumben a los ingenieros afectos a los departamentos anteriormente citados son completamente distintas de las que incumben a los ingenieros afectos al Departamento de obras Públicas, de índole arquitectónica y estructural. El Gobierno declara además que la implantación de diferentes horarios en diferentes departamentos es una cuestión inherente a las exigencias especificas de los departamentos implicados y que prueba, si hiciera falta, que no hubo discriminación en la aplicación del horario del personal manual a todos los ingenieros (la gran mayoría de los cuales son miembros del mismo sindicato) y, mucho menos todavía, ninguna tentativa para discriminar y hacer desaparecer la Asociación de Funcionarios Profesionales del Gobierno de Malta.
22. 152. El Gobierno señala que los sindicatos afirman que "los obreros no están sometidos a la supervisión de los ingenieros, sino que son supervisados directamente por los capataces y encargados de obras y, en algunos casos, por los ayudantes de los ingenieros". A este respecto el Gobierno puntualiza que los ingenieros deben asumir necesariamente la responsabilidad total ante todo el personal, manual y no manual, que trabaja en los proyectos confiados a su cuidado.
23. 153. El Gobierno afirma también haber declarado ya que no existe ninguna supervisión de empleados, sino más bien una supervisión de operaciones y trabajos. El Gobierno no tenia la intención -ni ello figuraba en sus intereses- de degradar los ingenieros al nivel de encargados de supervisión. En realidad, añade el Gobierno, la supervisión exigida estaba directamente relacionada con el progreso de los trabajos y las operaciones y se limitaba a estas funciones; de ahí el indiscutible vinculo directo que los ingenieros de Obras Públicas tienen con la producción.
24. 154. Respecto al alegato de los querellantes de que el Gobierno ha violado el derecho de huelga de los empleados de servicios públicos, el Gobierno declara que el comportamiento de los funcionarios implicados al comunicar que iniciarían el trabajo a las 7,45 de la mañana en vez de las 6,45 como estaba establecido (es preciso tener en cuenta las condiciones locales) no puede interpretarse como una acción laboral legitima, sino como un desprecio flagrante y continuo de las instrucciones legales recibidas, que no podía tolerarse indefinidamente. Las cosas habrían sido completamente distintas si el sindicato hubiese decidido, por ejemplo, llamar a sus miembros a la huelga, ya sea limitada -como de hecho hizo el 24 de octubre de 1974- o indefinida, o bien hubiera adoptado cualquier otra acción laboral reconocida, como el trabajo a desgano o el trabajo a reglamento. Pero tales empleados no podían nacionalmente desobedecer las órdenes que se les daba y, al propio tiempo, considerarse a sí mismos como cumpliendo la instrucción de su sindicato. En realidad, la cuestión de una huelga era tan poco evidente que, durante la vigencia de la suspensión disciplinaria, estos funcionarios percibieron -y aceptaron- la mitad del salario, de acuerdo con las disposiciones de los reglamentos. Además, cuando se realizaron gestiones mediadoras encaminadas a resolver el asunto fuera del Reglamento Disciplinario, la MGPOA insistió para que se restituyeran integralmente todos los salarios retenidos durante la suspensión.
25. 155. En cuanto al alegato de los querellantes de que la delegación de la CMTU representaba exclusivamente a la Confederación y que ninguno de sus miembros representaba a ningún sindicato afiliado, el Gobierno afirma no poder hacer otra cosa que repetir que el presidente de la MGPOA formaba parte de la delegación de la CMTU durante las negociaciones con el Gobierno y que, por tanto, la MGPOA no podía ignorar verosímilmente cuanto había sucedido con la CMTU.
26. 156. Respecto a las alusiones de los querellantes a las actas preparadas por la Parte oficial, el Gobierno declara que, si bien se redactan inmediatamente después de la celebración de las reuniones, no se puede pretender que constituyan una versión exhaustiva y punto por punto de los hechos.

B. B. Conclusiones del Comité

• Conclusiones del Comité
  157. 157 El Comité ha examinado la información adicional transmitida por los querellantes y la respuesta facilitada a este respecto por el Gobierno. De toda la información que obra en su poder el Comité sostiene el criterio de que los querellantes no han demostrado que el Gobierno se negase a negociar los términos del acuerdo relativo a la implantación de la semana de cuarenta horas repartidas en cinco días -en cuanto afectaba específicamente a funcionarios vinculados con la producción- ni la aplicación de dicho acuerdo. El Comité concede importancia al hecho de que el acuerdo que fue firmado el 31 de diciembre de 1973, impone el horario del personal manual a todos los funcionarios vinculados con la producción. De la información disponible relativa a las reuniones celebradas (particularmente las de 24 de diciembre de 1973 y 17 de enero de 1974) entre el Gobierno y la Confederación -de la cual es presidente el presidente de la MGPOA- parece desprenderse que el punto de vista del Gobierno, según el cual los ingenieros del Departamento de obras Públicas deberían observar el horario del personal manual, fue claramente formulado a todos los participantes. El Comité considera, además, que todo conflicto sobre cuestiones de interpretación de un acuerdo colectivo debe ser objeto de negociación o de arbitraje, y que si una de las partes adopta una actitud conciliatoria o intransigente respecto a las solicitudes de la otra, también es materia de negociación entre ambas, con arreglo a la ley del país en cuestión.
  158. 158 Respecto a los procedimientos disciplinarios incoados contra los funcionarios que se negaron a observar el nuevo horario, el Comité no puede sino remitirse a las conclusiones a que ya llegó anteriormente sobre este aspecto del caso.