Definitive Report - REPORT_NO108, 1969

1. 31. El Comité ya ha examinado este caso en su reunión de mayo de 1968, en que llegó a ciertas conclusiones definitivas sobre el caso en su conjunto que figuran en su 105.° informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 172.a reunión (mayo junio de 1968).
2. 32. Con fecha 26 de junio de 1968, la Convención Nacional de Trabajadores del Uruguay sometió una comunicación en la que presentaba una serie de observaciones sobre la base de las cuales solicitaba un nuevo examen del caso por vía de reconsideración. Habiéndose dado traslado de esta comunicación al Gobierno uruguayo, éste envió su respuesta por nota de fecha 16 de agosto de 1968.
3. 33. El Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
4. 34. En otras oportunidades el Comité ha considerado que no era de su competencia proceder a un nuevo examen de un caso respecto del cual ya se había pronunciado en cuanto al fondo y formulado sus recomendaciones definitivas al Consejo de Administración, a menos que surgieran nuevos elementos y fueran puestos en su conocimiento.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 35. El Comité recuerda que, conforme a los alegatos contenidos en las quejas presentadas originalmente, el Consejo General del Congreso Permanente de Unidad Sindical de los Trabajadores de América Latina (C.P.U.S.T.A.L.) debía reunirse en Montevideo del 29 de agosto al 1.° de septiembre de 1967 a invitación de la Convención Nacional de Trabajadores (C.N.T.) del Uruguay, para discutir los problemas de la unidad sindical en América latina y abordar el estudio de la seguridad social en la región. Según estos mismos alegatos, la C.N.T había obtenido el permiso del Gobierno para celebrar esta reunión, el cual concedió los visados a las delegaciones nacionales que deberían concurrir. Sin embargo, el 22 de agosto de 1967 el Gobierno dictó un decreto prohibiendo la reunión. Varios participantes que habían llegado al país fueron detenidos y expulsados del Uruguay. En lo que concierne específicamente al objeto de la reunión, se había alegado que tenía por finalidad principal analizar las posibilidades de crear una central sindical continental, continuándose así los trabajos iniciados en Brasilia en 1964 al constituirse el Congreso de Unidad Sindical. El orden del día comprendía el balance de las tareas cumplidas por el Secretariado General y el estado de la organización del movimiento sindical de América latina. Sostenían los querellantes que el Gobierno había violado el Convenio núm. 87 en lo que se refiere al derecho de constituir federaciones, como también la legislación uruguaya, que garantiza la libertad sindical y el derecho de reunión.
2. 36. En su respuesta, el Gobierno había manifestado que al prohibir la mencionada reunión actuó de acuerdo con las normas constitucionales y legales aplicables en la materia. Para ello se había referido a la facultad del Gobierno de conceder o negar el permiso que se requiere para toda reunión cuya finalidad pueda ser la de hacer demostraciones o críticas favorables o contrarias a la política de un Estado extranjero o a su situación internacional o a su actuación como persona de derecho internacional (artículo 1 de la ley núm. 9565, de 2 de julio de 1936). Sostenía el Gobierno que había respetado la disposición constitucional que garantiza el derecho de reunión, pero que al mismo tiempo autorizaba al Gobierno, con arreglo a la ley, a limitar este derecho para garantizar la seguridad y el orden público. Para dictar la prohibición el Gobierno tuvo en cuenta los antecedentes y circunstancias del caso: la finalidad política de la reunión, la filiación de los delegados, la vinculación de la reunión con las decisiones sobre subversión interna y derrocamiento por la fuerza de los gobiernos de acuerdo con las resoluciones de la Conferencia Tricontinental de La Habana y el estricto cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado. El Gobierno había aclarado también en su respuesta que nunca se había pedido ni recibido autorización para celebrar la reunión, ni se habían otorgado visados para ingresar en el país, que por otra parte no eran necesarios tratándose de ciudadanos latinoamericanos. Ninguno de los delegados extranjeros fue detenido, sino que se les indicó que debían abandonar el país por no poder celebrarse la reunión. El Gobierno indicaba que ninguna organización sindical uruguaya había solicitado que se revocase la medida y sostenía que el Convenio núm. 87 era inaplicable en este caso, que se refería a la prohibición de una reunión de representantes extranjeros en territorio nacional.
3. 37. Al examinar las informaciones presentadas por los querellantes y por el Gobierno, el Comité tomó nota de las contradicciones que existían entre ellas. Recordó asimismo la importancia que había atribuido siempre al principio de que las autoridades debían abstenerse de toda intervención que pudiera limitar el derecho a celebrar reuniones sindicales o entorpecer su ejercicio legal, pero consideró que en el presente caso el verdadero punto en litigio parecía ser el derecho soberano de un país de otorgar o negar la entrada a extranjeros que deseaban ingresar en él. A este respecto señaló que no le correspondía tratar la cuestión general del estatuto de los extranjeros, no cubierta por convenios internacionales, y se refirió a otro caso en el cual hubo de abstenerse de examinar ciertos alegatos según los cuales las autoridades de un país habrían negado los visados a los delegados trabajadores de una organización sindical extranjera, impidiéndoles así participar en un congreso sindical celebrado en un territorio que estaba entonces bajo la jurisdicción de aquél. En consecuencia, el Comité recomendó al Consejo de Administración que decidiera que este caso no requería un examen más detenido de su parte.
4. 38. En su nueva comunicación, la Convención Nacional de Trabajadores del Uruguay sostiene que la verdadera cuestión debatida no era la que había señalado el Comité, sino el reconocimiento del derecho de reunión por parte del Gobierno. En efecto, según éste, para ejercer tal derecho era indispensable obtener una autorización oficial. Según los querellantes, este criterio contradice lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución Nacional, que « garantiza el derecho de reunión pacífica y sin armas, el cual no podrá ser desconocido por ninguna autoridad de la República, sino en virtud de una ley y solamente en cuanto se oponga a la salud, la seguridad y el orden público ». La ley núm. 2499, de 28 de junio de 1897, reglamenta esta norma constitucional y la misma no exige la autorización previa para ejercer el derecho de reunión. En cambio, sostienen los querellantes, la ley núm. 9565, de 2 de julio de 1936, a la que se ha referido el Gobierno, es inconstitucional conforme a la doctrina y jurisprudencia nacionales.
5. 39. Reiterando lo ya manifestado en cuanto a la finalidad de la reunión que debía celebrarse, los querellantes rechazan el argumento del Gobierno de que la medida adoptada respondía a la necesidad de garantizar el orden público, limitándose a prohibir una reunión subversiva. Sostienen a este respecto que ni los propósitos de los organizadores ni los puntos incluidos en el orden del día de la reunión autorizaban al Gobierno a considerar, como lo dice en los fundamentos del decreto por el que la prohíbe, que « es inconveniente, en las circunstancias actuales, permitir la mencionada reunión ante la proclama de insurrección emanada del reciente Congreso de La Habana y las consecuencias que de dicha reunión podrían seguirse respecto de las relaciones que mantiene la República con los demás países del continente ».
6. 40. Los querellantes aportan sobre esta cuestión la opinión expresada por el llamado Grupo de Trabajo de la O.I.T creado en el Uruguay, que es de integración tripartita y cumple funciones de asesoramiento e información. Dicho Grupo de Trabajo elevó el 30 de diciembre de 1967 una nota al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, respondiendo a un informe solicitado por el Gobierno. En la misma se declaraba que « sólo en el caso de que se atente contra la legalidad, es decir, que haya razones legales que puedan invocarse, podría justificarse la limitación de un derecho tan ampliamente reconocido como el de la libertad de reunión de las organizaciones y confederaciones sindicales. Ahora bien, los miembros del Grupo de Trabajo no encuentran en el texto de la resolución de 22 de agosto, tal cual aparece en el Diario Oficial, invocación de ninguna razón de orden legal que pudiera justificar el cercenamiento de la libertad sindical que representa la prohibición de una reunión del carácter de la programada ».
7. 41. En su respuesta, el Gobierno declara no desear oponer ninguna excepción a la nueva discusión de este caso y a que se lo estudie en todos sus aspectos. Reitera en esta oportunidad su respeto por los derechos sindicales, de acuerdo con las normas internacionales e internas que los reglamentan en vista de asegurar su efectividad dentro del orden público defendido por el derecho. Señala el Gobierno que, aun cuando los querellantes no han aportado ningún hecho nuevo en su comunicación, desea hacer algunos comentarios sobre ciertas afirmaciones contenidas en la misma.
8. 42. En lo que se refiere a la resolución de 22 de agosto de 1967, el Gobierno afirma que la ley núm. 9565, sobre cuya base se dictó aquélla, constituye una norma vigente en el país que el Poder Ejecutivo tiene la obligación de cumplir. Esta ley nunca ha sido declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia y en sus treinta y dos años de vigencia jamás ha sido impugnada su constitucionalidad ante dicho órgano. Ella fue aplicada en 1952 con los mismos fundamentos, de conformidad con la Constitución, que establece la posibilidad de limitar el derecho de reunión mediante una ley cuando pueden estar en peligro la seguridad y el orden públicos. A este respecto, la Constitución uruguaya coincide con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con lo dispuesto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el sentido de que el ejercicio de este « derecho sólo podría estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás ».
9. 43. El Gobierno señala que en su respuesta a las quejas originales ya ha aducido las razones por las cuales consideraba que la proyectada reunión podía afectar la seguridad y el orden público, entrando así en las previsiones de la ley núm. 9565. Agrega a dichas razones el hecho de que las resoluciones adoptadas por el C.P.U.S.T.A.L en su reunión celebrada en Montevideo en 1964 fueron de carácter enteramente político y estuvieron dirigidas contra la Organización de los Estados Americanos, de la que el Uruguay es miembro, y contra los gobiernos de diversos Estados de América con los que dicho país mantiene relaciones diplomáticas. En estas condiciones, era evidente que la nueva reunión había de reiterar la actitud adoptada en 1964, agravándose aún más la situación por el hecho de que la reunión se habría de solidarizar con la política subversiva preconizada por la Conferencia Tricontinental de La Habana de 1966 y por la Organización Latinoamericana de Solidaridad (O.L.A.S.) en 1967, que el Uruguay denunció como violatoria del derecho internacional y del principio de no intervención. Reitera el Gobierno que en función de todos estos elementos de juicio decidió prohibir la reunión de que se trata, a fin de asegurar el orden público.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 44. El Comité observa que los querellantes solicitan que se reexamine el caso en lo que concierne al derecho de reunión, que habría sido violado por el Gobierno. A dicho efecto aportan, como nueva información, la referencia de que la ley en que se basó la decisión de prohibir la proyectada reunión sería considerada inconstitucional por la doctrina y la jurisprudencia uruguayas, y se remiten a la opinión expresada por el Grupo de Trabajo de la O.I.T, según la cual es injustificada dicha decisión. El Gobierno sostiene, por su parte, que los alegatos presentados por los querellantes no contienen en realidad elementos nuevos, pero manifiesta que, aun cuando el Comité ya se ha pronunciado sobre el caso, no tiene inconveniente en que éste sea considerado bajo sus diferentes aspectos y proyecciones. En lo que concierne a la pretendida inconstitucionalidad de la ley, el Gobierno señala que en ningún caso hubo una decisión en tal sentido por parte de la Suprema Corte.
2. 45. El Comité estima que básicamente tanto los querellantes como el Gobierno han reiterado los hechos ya expuestos originalmente, aun cuando aportan ciertas informaciones adicionales en relación con la legislación interna en materia de derecho de reunión. Sobre la base de tales hechos el Comité consideró oportuno formular sus conclusiones con respecto a las medidas adoptadas por el Gobierno contra los delegados extranjeros que debían participar en la reunión, conclusiones que no fueron observadas por los querellantes.
3. 46. Ahora bien, los querellantes han presentado en su nueva comunicación una serie de consideraciones a fin de que el Comité reexamine la cuestión desde el punto de vista del ejercicio del derecho de reunión de las organizaciones sindicales, y dada la posición adoptada por el Gobierno frente a este pedido, el Comité considera apropiado formular sus observaciones sobre este aspecto del caso.
4. 47. En esta materia el Comité ha señalado en repetidas oportunidades que el derecho de los sindicatos de reunirse libremente en sus propios locales, sin necesidad de autorización previa y sin control de las autoridades públicas, constituye un elemento fundamental de la libertad sindical. El Comité ha estimado asimismo que las organizaciones interesadas deben observar las normas generales aplicables en un país, cuando se trate de reuniones públicas. En estos casos corresponde al Gobierno, como responsable del mantenimiento del orden público y en ejercicio del poder de policía, apreciar si en determinadas circunstancias especiales una reunión, inclusive sindical, puede poner en peligro la tranquilidad y seguridad públicas, y tomar las medidas adecuadas para evitarlo.
5. 48. En el presente caso, la medida del Gobierno fue adoptada sin hacer diferencias en cuanto al carácter público o privado que pudiera tener la reunión. Como fundamento de la misma el Gobierno ha aducido el carácter político que habría tenido esta reunión, según lo permitirían suponer las reuniones anteriores del C.P.U.S.T.A.L, en las que se formularon declaraciones contrarias a la O.E.A. y a países de América con los que el Uruguay mantiene relaciones diplomáticas. También se refirió a la vinculación que tendría la reunión con ciertas resoluciones sobre subversión interna adoptadas, por ejemplo, por la Conferencia Tricontinental de La Habana. Esta suposición ha sido rechazada por los querellantes, quienes reiteran el propósito y el temario estrictamente sindicales de la reunión. La base legal de la medida del Gobierno está constituida por la ley núm. 9565, que lo faculta a conceder o negar el permiso de celebrar reuniones cuya finalidad puede ser la de hacer demostraciones contrarias a la política de un Estado extranjero o a su situación internacional o a su actuación como persona de derecho internacional. En atención a todo lo anterior, el objeto de la medida ha sido, según el Gobierno, asegurar el orden público.
6. 49. El Comité observa que los querellantes y el Gobierno discrepan en lo que concierne a la constitucionalidad de la mencionada ley y que, mientras el Gobierno da ciertas precisiones sobre la aplicación de ésta en el pasado, los querellantes no aportan ninguna prueba sobre su aseveración de que la misma es considerada como contraria a la Constitución uruguaya por la doctrina y la jurisprudencia del país.
7. 50. Sobre la base de los antecedentes expuestos, el Comité comprueba que se trata en este caso de un problema relativo al derecho de reunión de las organizaciones sindicales en una situación en la que, según alega el Gobierno, el ejercicio de este derecho podría tener repercusiones de orden político que afectarían a la posición internacional del Gobierno uruguayo e inclusive a la seguridad o al orden público.
8. 51. En un caso anterior el Comité tuvo que examinar alegatos concernientes a un congreso sindical nacional que fue prohibido por las autoridades fundándose en ciertos hechos precisos que permitían prever que la reunión corría el riesgo de perder su finalidad sindical y ser utilizada para fines políticos. En dicha ocasión el Comité decidió llamar la atención del Gobierno sobre la conveniencia de dar al movimiento sindical la más grande libertad de acción profesional compatible con el mantenimiento del orden público. Al mismo tiempo, el Comité señaló que sería de desear que las partes interesadas se inspiren, en interés del desarrollo normal del movimiento sindical, en los principios enunciados en la resolución adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 35.11 reunión (1952). La misma prevé especialmente que la misión fundamental y permanente de las actividades sindicales es el progreso económico y social de los trabajadores y que, por consiguiente, cuando los sindicatos deciden, de conformidad con las leyes y costumbres en vigor en sus respectivos países y con la voluntad de sus miembros, establecer relaciones políticas con un partido político o llevar a cabo una acción política conforme a la Constitución para favorecer la realización de sus objetivos económicos y sociales, estas relaciones o acción políticas no deben ser de tal naturaleza que comprometan la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera que fueren los cambios políticos que puedan sobrevenir en el país.
9. 52. En lo que concierne especialmente a las actividades políticas de los sindicatos, el Comité recuerda también las conclusiones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en el sentido de que la prohibición general y a priori de las actividades políticas de los sindicatos puede suscitar dificultades por el hecho de que la interpretación que se de en la práctica a las disposiciones respectivas puede modificar en todo momento y reducir mucho las posibilidades de acción de las organizaciones. Por tal motivo deberían reprimirse solamente los abusos que pudieran cometer las organizaciones que hubieran perdido de vista su objetivo fundamental, que debe ser el progreso económico y social de los trabajadores.
10. 53. El Comité tiene en cuenta que en el presente caso no se trata del congreso de una organización nacional, sino de una reunión sindical de carácter internacional. Este tipo de reuniones pueden dar lugar a problemas especiales, no sólo por la nacionalidad de los participantes, sino también en relación con la política y los compromisos internacionales del país en que deben celebrarse. En atención a los mismos, el gobierno de tal país podría considerar necesaria la adopción de medidas restrictivas, fundándose para ello en ciertas circunstancias especiales existentes en un momento determinado.
11. 54. El Comité estima que tales medidas podrían, en rigor, ser justificadas en casos excepcionales, en atención a situaciones específicas y siempre que se ajusten a las normas vigentes en el país. Sin embargo, no deberían jamás poder aplicarse con carácter general en contra de determinadas organizaciones sindicales sin que existan suficientes motivos en cada caso que fundamenten las decisiones del Gobierno, en virtud de los peligros reales que pudieran surgir para las relaciones internacionales de un Estado o la seguridad y el orden público. De lo contrario quedaría seriamente limitado el derecho de reunión, cuyo ejercicio también debe ser reconocido a las organizaciones internacionales.
12. 55. En el caso examinado existen discrepancias entre los querellantes y el Gobierno en lo que concierne a los objetivos de la reunión, que han motivado la decisión adoptada por éste. También existen discrepancias sobre la legalidad de esta decisión, principalmente a la luz de las normas constitucionales vigentes. Se trata aquí, por un lado, de cuestiones de hecho sobre las que el Comité carece de suficientes elementos de juicio para apreciar en todos sus alcances las circunstancias del caso, y por el otro, de cuestiones de derecho interno sobre las que el Comité es incompetente para pronunciarse. Tales cuestiones deberían plantearse, dentro de lo posible, ante las autoridades judiciales competentes del país, lo que en el presente caso los querellantes aparentemente no han hecho.