Interim Report - REPORT_NO65, 1962

1. 6. La queja presentada por la C.I.O.S.L figura en una comunicación dirigida a la O.I.T el 23 de mayo de 1961. El Gobierno envió sus observaciones sobre dicha queja en una comunicación de 10 de octubre de 1961.
2. 7. Portugal no ha ratificado el Convenio (núm. 84) sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947, el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ni el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

Alegatos relativos a la no observancia de convenios internacionales del trabajo

1. 8. La C.I.O.S.L, como prefacio a sus alegatos relativos a la legislación sindical en Portugal y en los territorios portugueses no metropolitanos, aduce que muchas de las disposiciones de tal legislación son contrarias al espíritu y la letra del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949. La C.I.O.S.L ruega a la O.I.T que solicite del Gobierno de Portugal que enmiende su legislación y que le invite a ratificar ambos Convenios.
2. 9. El Gobierno declara, en primer lugar, no haber ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y que, por consiguiente, no está obligado a cumplir sus disposiciones. A juicio del Gobierno, es completamente incorrecto que un querellante ataque a la legislación portuguesa basándose en un convenio no ratificado. El Gobierno considera que el Comité debiera juzgar las quejas teniendo en cuenta los acontecimientos que tienen lugar en un país determinado, pero que el procedimiento no debiera utilizarse como una razón para examinar la legislación en un país que no haya ratificado un convenio, especialmente cuando las disposiciones legales que se impugnan hace tanto tiempo que son conocidas de la Organización Internacional del Trabajo.
3. 10. El Comité observa que los querellantes basan sus alegatos en las disposiciones del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, en tanto que el Gobierno expresa la opinión de que la función del Comité es pronunciarse sobre los acontecimientos ocurridos más bien que sobre el hecho de que la legislación de un país esté o no conforme con los convenios que no ha ratificado. Aunque Portugal no ha ratificado ninguno de los dos Convenios, el Comité, como ya hizo en el caso núm. 211, relativo al Canadá, estima oportuno hacer constar que en la Declaración de Filadelfia, cuyos fines y objetivos debe promover la Organización Internacional del Trabajo en virtud del artículo 1 de su Constitución tal como fué modificado en Montreal en 1946 y que ha venido a ser parte integrante de esta última, se reconoce « la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, la cooperación de empleadores y de trabajadores para mejorar continuamente la eficiencia de la producción y la colaboración de trabajadores y empleadores en la preparación y aplicación de medidas sociales y económicas ». En tales circunstancias, el Comité, como ya hizo en otros casos que se citan anteriormente, considera apropiado que «para cumplir la responsabilidad que le incumbe de fomentar aquellos principios cuya protección se le ha encomendado, la Organización debe orientarse en su tarea, entre otras cosas, por las disposiciones pertinentes aprobadas por la Conferencia y codificadas en el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y en el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, debiéndolas tomar como criterios de comparación al examinar las alegaciones específicas, especialmente en cuanto los Miembros de la Organización tienen la obligación, según el artículo 19, 5), e), de la Constitución, de informar al Director General de la Organización Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio no ratificado, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera cíe las disposiciones del convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio ». Portugal es uno de los gobiernos que han cumplido esta obligación a petición del Consejo de Administración respecto al Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y al Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949. Por consiguiente, el Comité, si bien reconoce que Portugal no se halla obligado por las disposiciones de los citados Convenios, considera que debe examinar los alegatos relativos a los mismos que se formulan en el presente caso con objeto de determinar los hechos e informar al respecto al Consejo de Administración.
4. 11. El Gobierno pretende asimismo que el procedimiento no debiera ser invocado con objeto de impugnar una legislación cuyas disposiciones son conocidas desde hace tiempo de la Organización Internacional del Trabajo. En el caso núm. 138, relativo a Estados Unidos y a Grecia, el Comité, que tenía ante sí alegatos relativos a acontecimientos que habían tenido lugar varios años antes, observó que « aun cuando no existe ninguna norma estricta que fije un término de prescripción en el procedimiento de examen de las quejas por violaciones de la libertad sindical, el principio general de la prescripción no puede ser pasado por alto y, cuando una queja se refiere a hechos anteriores en diez años a la fecha de presentación de la queja misma, no sólo es difícil para un gobierno contestar en detalle a las acusaciones, sino que, en ciertos casos, parecería irrazonable solicitar de él que presente una respuesta plenamente satisfactoria. En tales casos sería conveniente que el propio querellante diera una explicación con respecto a la demora en la presentación de la queja, como puede ser, por ejemplo, que el querellante se ha encontrado imposibilitado de hacerlo o que los dirigentes de una organización querellante han estado durante largo tiempo en prisión, o que la prueba en apoyo de una queja sólo ha sido obtenida recientemente. A falta de una explicación razonable por una demora tan grande, el Comité considera que cabe tomar en cuenta tales circunstancias para decidir si le corresponde o no proceder al examen de fondo de la queja, puesto que, en ciertos casos, puede ser difícil resolver cuál es el valor de las pruebas presentadas o incluso ponerse en duda la buena fe de un querellante que deje transcurrir varios años antes de presentar quejas sobre un asunto sobre el que podía haberse pronunciado con mucha anterioridad.». Son éstas consideraciones aplicables cuando se formulan alegatos sobre hechos ocurridos hace mucho tiempo, mas, como ya hizo observar el Comité en el caso núm. 143, relativo a España, que fué examinado en su 18.a reunión (octubre de 1957), la situación no es la misma cuando se trata de alegatos « que no se refieren esencialmente a hechos que podría ser difícil verificar a la hora presente, sino a textos legales que se encuentran aún en vigencia y que, según los querellantes, siguen siendo aplicados». En ese caso el Comité, si bien consideró que carecería de objeto formular conclusiones sobre la disolución de organizaciones sindicales en España en 1939 y en el curso de los años siguientes, dado el tiempo que desde entonces había transcurrido, estimó apropiado examinar en cuanto al fondo los alegatos según los cuales ciertas personas continuaban cumpliendo penas dictadas muchos años antes por haber sido miembros o dirigentes de las organizaciones disueltas o por haber intentado reconstituirlas, y las personas que intentaban reconstituir organizaciones sindicales diferentes de las oficiales podían ser objeto de sanciones penales. Como los alegatos en el caso presente no se refieren a hechos ocurridos hace mucho tiempo, sino a una legislación vigente que sigue siendo aplicada, el Comité considera que no existe ninguna razón válida que le impida proceder a examinar el fondo de dichos alegatos.
5. Alegatos relativos a la legislación de Portugal
6. 12. Los alegatos se refieren al sistema general de sindicalismo en Portugal, es decir, al sistema de « corporaciones » introducido por la Constitución de 1933 y puesto en vigor por decretos promulgados en 1933 y 1934. Los alegatos específicos se examinan separadamente a continuación.
7. a) Alegatos relativos a la limitación del número de organizaciones que pueden ser formadas.
8. 13. Se alega que, en virtud de la legislación sindical portuguesa, sólo se reconoce como legalmente constituido un sindicato por cada categoría profesional en cada región. El querellante considera que esta disposición es contraria al artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, que dispone que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.
9. 14. El Gobierno manifiesta que dicho Convenio sacrifica la eficacia de la acción sindical a un concepto abstracto de la libertad sindical, que no debiera necesariamente entrañar el establecimiento de organizaciones múltiples para una y única ocupación y para la misma región. El Gobierno sostiene que « lo que debe tenerse en cuenta, en realidad, para la defensa de los intereses profesionales, no son las asociaciones múltiples y fragmentarias. Lo que interesa es la libre Constitución de asociaciones que sean realmente representativas de las categorías profesionales y que gocen de la autoridad y el prestigio indispensables al progreso de la reglamentación de las relaciones de trabajo ». El Gobierno considera que su política está justificada no sólo por razones ideológicas, sino por las exigencias prácticas y por la necesidad de defenderse contra el comunismo, porque los comunistas en sus propios países imponen una disciplina férrea tanto en los sindicatos como en otros sectores, pero tratan de fomentar el desorden en los sindicatos de otros países, desorden que a los sindicatos de los países en vías de desarrollo les cuesta más trabajo resistir que a los sindicatos fuertes y bien establecidos de los países más industrializados.
10. 15. Según aduce el Gobierno, los sindicatos portugueses disfrutan de personalidad jurídica, son totalmente independientes del Estado y son creados por propia iniciativa de los interesados para un distrito, un grupo de distritos o toda la nación; una vez que un sindicato ha sido organizado para determinada categoría profesional o grupo de profesiones en una región determinada no puede reconocerse en ella a ningún otro sindicato del mismo género. El Gobierno señala que en Australia y en Nueva Zelandia puede denegarse la inscripción de un sindicato si sus miembros tienen la posibilidad de afiliarse a una organización ya registrada o representativa de la profesión; que en Egipto sólo puede constituirse en cada empresa una organización para los trabajadores y otra para los empleados. Y que en la U.R.S.S y en las democracias populares, como se dice en Libertad sindical: Manual de educación obrera, publicado por la O.I.T en 1959, sólo existe un modelo único: un solo sindicato de base en cada empresa, un sindicato nacional por cada rama de industria y un Consejo Central de Sindicatos para toda la nación que dirige el conjunto del movimiento. Por eso el Gobierno señala que « el caso portugués no es el único ». En diversos países, dice el Gobierno, se ha ido estableciendo gradualmente un efectivo monopolio sindical; la afirmación de que nada impide el establecimiento de organizaciones rivales en tales países es sólo exacta en teoría, y los trabajadores que no se afilian a los sindicatos ya establecidos pueden sufrir serios perjuicios. El Gobierno declara que en Portugal los trabajadores están en libertad de afiliarse o no a los sindicatos sin sufrir perjuicio alguno y que en el país existen actualmente 327 sindicatos, 128 secciones sindicales, 21 federaciones y 6 confederaciones con un número total de afiliados que se eleva a 913.815 y que representa a 1.359.514 trabajadores del comercio, la industria y los servicios públicos.
11. 16. La orientación de la política portuguesa no tiene por objeto limitar la libertad sindical, según declara el Gobierno, sino garantizar la adecuada representación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en las corporaciones y, a través de ellas, en la Cámara Corporativa, cuerpo parlamentario compuesto de representantes de las autoridades locales, organismos representantes de los intereses culturales, económicos y « otros intereses sociales », así como organizaciones de empleadores y de trabajadores que tienen derecho de expresar su opinión sobre todos los proyectos de ley y de intervenir directamente en las elecciones del Presidente de la República. Para cumplir tales funciones representativas solamente puede ser efectiva la limitación de las organizaciones a una sola por cada categoría profesional.
12. 17. Por último, declara el Gobierno, la pluralidad de organizaciones para la misma profesión plantea dificultades insuperables a los efectos de las negociaciones colectivas. Sólo el sindicato único puede representar con fuerza y eficazmente a los trabajadores; la competencia entre sindicatos rivales iría en menoscabo de los intereses de los propios trabajadores.
13. 18. Los artículos 1.° a 5.° del decreto-ley núm. 23.050, de 23 de septiembre de 1933 están así concebidos:
14. Artículo 1.° Los sindicatos nacionales son agrupaciones de más de 100 personas que ejercen la misma profesión y que tienen por objeto el estudio y la protección de los intereses profesionales desde el punto de vista moral, económico y social. Estarán compuestos de personas que trabajan por cuenta ajena o que ejercen profesiones liberales y se constituirán de conformidad con los principios establecidos en este decreto-ley.
15. Párrafo único. Podrá autorizarse a título excepcional la Constitución de sindicatos nacionales compuestos de un número de personas inferior al previsto por el presente artículo.
16. Artículo 2.° Todo sindicato nacional deberá adoptar una denominación que no pueda dar lugar a confusión con la de otro sindicato ya existente.
17. Artículo 3.° La creación de sindicatos nacionales de empleados o de obreros tiene lugar por distritos; en cada uno de estos distritos el Estado reconoce solamente como organismo de derecho público a un sindicato nacional por categoría profesional. La sede de los sindicatos estará, por regla general, en la capital del distrito; sin embargo, podrá autorizarse su creación y su funcionamiento en otra localidad si lo justificaren el número y la importancia de los elementos profesionales de la categoría en cuestión. Los sindicatos nacionales utilizarán la siguiente denominación: Sindicato Nacional de (profesión), del distrito de...
18. Párrafo único. Las profesiones liberales constituirán un sindicato nacional único con sede en Lisboa, pudiendo crear secciones de distrito sometidas en todo a la autoridad del sindicato. Los sindicatos nacionales de abogados, de médicos y de ingenieros podrán adoptar la denominación de « órdenes ».
19. Artículo 4.° Las profesiones que en la sede de cada distrito no comprendan un número suficiente de personas para la Constitución de un sindicato nacional se incorporarán al sindicato que tenga mayor analogía con la profesión en cuestión. Podrán constituir grupos separados sujetos en todo a la autoridad única y superior del sindicato. Los sindicatos de empleados o de obreros que comprendan uno o varios de estos grupos lo indicarán en su denominación con la expresión y oficios afines.
20. Artículo 5.° En la sede de las municipalidades, las profesiones se constituirán en secciones de los sindicatos respectivos cuando cuenten con más de 20 asociados; sin embargo, estas secciones no podrán ejercer el derecho de representación ni todos los demás derechos que les sean conferidos por las leyes sino por intermedio de dichos sindicatos.
21. El artículo 7.° del decreto-ley está así redactado:
22. Artículo 7.° Los sindicatos nacionales constituirán federaciones y uniones que serán los organismos intermediarios de la corporación, de conformidad con el Estatuto de Trabajo Nacional y el Reglamento de las Corporaciones.
23. El artículo 13.° del decreto-ley dice así:
24. Artículo 13.° Los sindicatos nacionales gozarán de los privilegios y atribuciones siguientes:
25. 1. Tendrán personalidad jurídica, podrán ejercer todos los derechos legítimos que de ella deriven, comprendido el derecho de representación de los intereses profesionales de su categoría, y el de demandar y ser demandados.
26. 2. Podrán poseer los inmuebles urbanos indispensables para sus oficinas, administración y servicios afines, o, con la autorización del Gobierno, cualesquiera otros bienes cuyos ingresos se dedicarán exclusivamente a aumentar los fondos de las instituciones de previsión creadas por los sindicatos.
27. 3. Podrán disponer, de conformidad con los estatutos, de las sumas procedentes de las cotizaciones de los miembros y de cualesquiera otros ingresos.
28. 4. Podrán constituir entre todos sus miembros o entre algunos de ellos, y de conformidad con la legislación vigente, sociedades cooperativas de producción o de consumo.
29. 5. Elaborarán los contratos colectivos de trabajo, de conformidad con el Estatuto de Trabajo Nacional y el Reglamento de las Corporaciones.
30. 19. De conformidad con la legislación que acaba de citarse, la situación puede resumirse de la siguiente manera. Los artículos 1.° y 3.° del decreto-ley núm. 23.050, de 23 de septiembre de 1933, disponen que en cada distrito podrán organizarse sindicatos nacionales - con 100 afiliados por lo menos cada uno, a reserva de que el Gobierno autorice un número más reducido -, pero que el Estado sólo reconocerá un sindicato para cada profesión dentro del mismo distrito. Los sindicatos nacionales (sus filiales, según el artículo 5.°, no podrán ejercer derecho alguno sino a través de los sindicatos nacionales) tienen un monopolio legal del derecho a representar los intereses de toda la categoría profesional interesada en el distrito (artículo 13.°), comprendidos afiliados y no afiliados, y a tomar parte en el sistema de relaciones de trabajo establecido por la ley. Esto parecería no sólo restringir el « reconocimiento » de una organización, sino impedir toda posibilidad de que se forme otra organización con cualquiera de las características de un sindicato en la profesión de referencia. Y ello parece verse confirmado por el hecho de que el artículo 24 exige que todas las asociaciones de trabajadores o de empleados que existieren con anterioridad a la promulgación de dicho decreto-ley deberán ajustarse a sus disposiciones. El propio Gobierno señala en su respuesta que « en Portugal existen 327 sindicatos », que « representan » a los trabajadores: por consiguiente, todos son sindicatos nacionales en el sentido del decreto-ley.
31. 20. El Gobierno ha comparado estas disposiciones legislativas con las que existen en Australia, en Nueva Zelandia, en la República Arabe Unida (Egipto) y en la U.R.S.S, y con la situación que existe en países en que se ha ido establecido gradualmente un efectivo mono polio sindical. Para empezar, conviene observar que la situación portuguesa no puede compararse con la que existe en Australia y en Nueva Zelandia, donde el registro de un sindicato es voluntario, aunque vaya acompañado de ventajas considerables en la esfera de representación de los trabajadores, y no impide el establecimiento y existencia continuada de organizaciones no registradas. Sin expresar opinión alguna respecto a la legislación de Australia y de Nueva Zelandia, el Comité considera que la referencia a dicha legislación no es pertinente en el presente caso.
32. 21. En cuanto a la situación existente en la República Arabe Unida (Egipto), la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T ha tenido ocasión de examinar las manifestaciones del Gobierno de dicho país de que la prohibición, en virtud de su legislación nacional, de la formación de más de un sindicato general por personas empleadas en una profesión, oficio u ocupación determinados en la misma región obedece a la necesidad de evitar disputas y divisiones en el movimiento sindical: precisamente el mismo argumento presentado por el Gobierno de Portugal en el caso actual en relación con la situación legislativa de Portugal. La Comisión de Expertos señaló, como ya lo había hecho en el caso de otros países, que si bien puede ser ventajoso para los trabajadores evitar la multiplicidad de organizaciones sindicales, la unificación del movimiento sindical no debe serles impuesta por la intervención del Estado merced a medidas legislativas, ya que tal intervención va en contra de las normas previstas en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, que dispone que trabajadores y empleadores tienen el derecho de constituir las organizaciones « que estimen convenientes », así como el de afiliarse a ellas (artículo 2), y que debe permitírseles « el libre ejercicio del derecho de sindicación » (artículo 11).
33. 22. La Comisión de Expertos, en ocasiones anteriores, había comparado la situación en la U.R.S.S con la situación de hecho en algunos otros países, situaciones a las que también se refiere el Gobierno de Portugal en su respuesta. La Comisión de Expertos señaló que « existe una diferencia fundamental, en cuanto a las garantías establecidas para la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, entre dicha situación, por una parte, en que el monopolio sindical es introducido o mantenido por la ley y, por otra, las situaciones de hecho que existen en ciertos países en que todas las organizaciones sindicales se agrupan voluntariamente en una sola federación o confederación sin que ello resulte directa ni indirectamente de las disposiciones legislativas aplicables a los sindicatos y a la creación de asociaciones profesionales. El hecho de que los trabajadores y los empleadores obtengan, en general, ventajas al evitar una multiplicación en el número de las organizaciones competidoras, no parece razón suficiente, en efecto, para justificar una intervención directa o indirecta del Estado y, sobre todo, la intervención de este último por vía legislativa ».
34. 23. Por consiguiente, parecería que las disposiciones legislativas en Portugal, que restringen el reconocimiento de un sindicato cuando ya existe otro en la misma región o profesión, son efectivamente comparables, como lo indica el Gobierno, con disposiciones análogas existentes en la República Arabe Unida (Egipto) y en la U.R.S.S, y, por tanto, no son « únicas ». Al mismo tiempo que reconoce que la situación en Portugal en estos aspectos es similar a la que existe en la República Arabe Unida (Egipto) y en la U.R.S.S, y observando también que Portugal, a diferencia de los dos países mencionados, no ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, el Comité, sin embargo, considera que debe cumplir su deber de informar al Consejo de Administración de hasta qué punto las disposiciones de la legislación portuguesa en cuestión son compatibles o incompatibles con los principios generalmente aceptados sobre libertad sindical.
35. 24. El propio Comité de Libertad Sindical ha puesto de relieve en repetidas ocasiones la importancia que ha concedido siempre al principio generalmente aceptado de que los trabajadores tienen derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas sin autorización previa. En particular, en el caso núm. 103 (Rhodesia del Sur), el Comité expresó la opinión de que una disposición en un proyecto de decreto según la cual « el funcionario que efectúa el registro podrá inscribir a todo sindicato que lo solicite en una empresa industrial específica de una región, si considera que ningún otro sindicato ha sido inscrito o registrado para tal industria en dicha región », es incompatible con dicho principio.
36. 25. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha atribuído al principio generalmente aceptado de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas sin autorización previa, y su opinión de que las disposiciones del decreto-ley núm. 23.050, de 23 de septiembre de 1933, por el que se prohíbe el reconocimiento de más de un sindicato para cualquier profesión en una sola región determinada, son incompatibles con dicho principio.
37. b) Alegatos relativos ala aprobación de los estatutos sindicales por las autoridades.
38. 26. Los querellantes alegan que en virtud del decreto-ley núm. 23.050, de 23 de septiembre de 1933, los estatutos sindicales se hallan sometidos a la aprobación del Ministro de Corporaciones, que es el único que puede autorizar la existencia legal de un sindicato, y que la solicitud para tal aprobación o para la modificación de los estatutos debe ir acompañada de un informe del Instituto Nacional del Trabajo y Previsión (sección del Ministerio de Corporaciones que se ocupa de los asuntos de trabajo) en el que se indique si debe o no concederse dicha aprobación, o si los estatutos sólo pueden ser aprobados con modificaciones. Los querellantes alegan asimismo que el decreto-ley en cuestión exige que en los estatutos sindicales figuren una declaración comprometiéndose a respetar los principios y finalidades de la colectividad nacional y la renuncia expresa a toda forma de actividad, interna o exterior, contraria a los intereses de la nación portuguesa; un reconocimiento de que el sindicato constituye un factor de cooperación activa con todos los demás factores de la economía y una renuncia a la lucha de clases. A juicio de los querellantes, estas disposiciones son contrarias al párrafo 1 del artículo 3 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
39. 27. El Gobierno declara que el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión se limita a comprobar si los estatutos están de conformidad con la ley y si el nuevo organismo tiene responsabilidad financiera. En tal caso no se niega la aprobación, y si fuere denegada puede siempre recurrirse ante los tribunales. Todos los sindicatos que existen actualmente en Portugal, según declaración del Gobierno, redactan libremente sus estatutos; la facultad del Ministro para aprobarlos o no, no le confiere la posibilidad de introducir en ellos modificaciones. El hecho de que sean sometidos a comprobación se debe al deseo de garantizar que tanto la Constitución del sindicato como sus estatutos se ajustan a las disposiciones legales y equivale a lo que se hace en varios países, algunos de los cuales han ratificado ese Convenio, y, en opinión del Gobierno, las formalidades impuestas por la legislación nacional para el establecimiento y funcionamiento de los sindicatos son compatibles con dicho Convenio mientras no infrinjan las garantías previstas en el mismo.
40. 28. El Gobierno expresa la opinión de que las disposiciones relativas a aquellas cuestiones que, según los querellantes, se exige que sean consignadas en los estatutos sindicales se limitan a dar efecto a ciertos principios aceptados, que en modo alguno menoscaban la libertad sindical.
41. 29. Si en el pasado, en ciertos casos, el Comité llegó a la conclusión de que el exigir que los estatutos sindicales cumplan los requisitos de la legislación nacional no constituye una violación del principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar sus propias constituciones y estatutos con plena libertad, lo hizo únicamente después de haberse cerciorado de que dichos requisitos reglamentarios no infringían el principio de la libertad sindical y de que, del mismo modo, la aprobación de los estatutos por la autoridad competente no se hallaba sometida a la facultad discrecional de dicha autoridad. Por consiguiente, parece oportuno examinar las disposiciones pertinentes del decreto-ley núm. 23.050.
42. 30. El artículo 8.° del decreto-ley núm. 23.050 está así concebido:
43. Artículo 8.° Los sindicatos nacionales sólo se considerarán constituidos y sólo tendrán existencia legal una vez que sus estatutos hayan sido aprobados por la Subsecretaría de Corporaciones y Previsión Social; dependerán directamente del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión y estarán sujetos, en lo que respecta al orden público, a las autoridades administrativas. El boletín de dicho Instituto dará a conocer la aprobación de los estatutos, que tendrá lugar por medio de un edicto. Cualquier modificación de los estatutos también será válida solamente después de su aprobación por la autoridad competente.
44. Párrafo único. El Instituto Nacional de Trabajo y Previsión llevará un registro especial de los sindicatos nacionales, en el que se consignarán todos los hechos más importantes de la vida de los sindicatos y de sus diversas secciones.
45. Los artículos 15.° a 18.° del decreto-ley están así redactados:
46. Artículo 15.° Los estatutos de los sindicatos nacionales contendrán obligatoriamente:
47. a) el nombre del sindicato, la indicación de su sede y de sus fines;
48. b) el compromiso de respetar los principios y los fines de la comunidad nacional y la renuncia expresa a toda forma de actividad exterior o interior contraria a los intereses de la nación portuguesa;
49. c) el reconocimiento de que el sindicato constituye un factor de cooperación activa con todos los demás factores de la economía nacional y, consecuentemente, la renuncia a la lucha de clases;
50. d) las modalidades y condiciones de admisión de los miembros, sus derechos y obligaciones, los casos en que puedan ser expulsados y el procedimiento de expulsión, los pagos a los que están obligados y la fecha de los mismos, así como las ventajas que se les garantizan;
51. e) las reglas relativas a la creación de secciones, a su funcionamiento y a su contribución a los gastos del sindicato, que nunca podrá ser superior al 50 por ciento del importe de las cotizaciones percibidas por la sección;
52. f) el modo de designación del Comité directivo y sus atribuciones;
53. g) las reglas relativas a la Constitución y al funcionamiento de las asambleas generales, a la organización y a las atribuciones de su mesa directiva, al ejercicio del derecho de voto y al procedimiento para modificar los estatutos;
54. h) el procedimiento de liquidación en caso de disolución del sindicato.
55. ..............................................................................................................
56. Artículo 16.° La solicitud de aprobación de los estatutos de nuevos sindicatos revestirá la forma de una instancia firmada por cinco miembros fundadores por lo menos que disfruten de todos sus derechos y deberá acompañarse de dos copias de los estatutos, una de las cuales será firmada por todos los miembros fundadores y mencionará sus domicilios respectivos, así como los locales y empresas donde ejercen su profesión.
57. 1. Las instancias y documentos a que se refiere el presente artículo serán remitidos directamente a la Subsecretaría de Corporaciones y Previsión Social o, mediante recibo, al gobierno civil del distrito donde va a crearse el sindicato. En este último caso, el gobernador civil los transmitirá inmediatamente a la Subsecretaría de Corporaciones y Previsión Social, junto con todas las informaciones que estime pertinentes.
58. 2. La solicitud de autorización para las secciones previstas en el artículo 5.° revestirá la forma de una instancia firmada por el presidente del Comité directivo del sindicato interesado y por tres miembros fundadores por lo menos que disfruten de todos sus derechos y deberá acompañarse de dos copias del reglamento de la sección proyectada, una de las cuales será firmada por todos los miembros fundadores en las mismas condiciones que para la autorización de los sindicatos.
59. Artículo 17.° La solicitud de aprobación de las modificaciones del os estatutos revestirá la forma de una instancia firmada por el Comité de dirección y deberá acompañarse de dos copias de las modificaciones proyectadas, una de las cuales será firmada por los miembros del Comité, y de una copia certificada de las actas de la asamblea general en la que se hayan votado las modificaciones, indicándose el número de miembros que participaron en la votación y la lista de los miembros existentes.
60. Artículo 18.° La instancia prevista en el artículo 16.° se someterá para decisión junto con un informe del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en el que se indique:
61. 1. Si en los estatutos existen cláusulas contrarias a las disposiciones del Estatuto del Trabajo Nacional, del presente decreto-ley o de las leyes generales.
62. 2. Si los estatutos se encuentran en condiciones de ser aprobados o si deben serlo sólo después de efectuadas ciertas modificaciones.
63. 3. Si los solicitantes y los miembros fundadores ejercen de manera efectiva una profesión especializada y si la organización sindical proyectada es favorable a los intereses económicos y sociales de la comunidad.
64. 31. Cabe observar que los incisos a), d), f), g) y h) del artículo 15.° antes citado enumeran ciertas cuestiones formales que los sindicatos hacen figurar normalmente en sus estatutos y que, por sí solas, no puede considerarse que restrinjan el derecho a redactar sus propios estatutos con plena libertad. Sin embargo, el apartado e) exige que un sindicato se limite a cobrar únicamente el 50 por ciento de las cotizaciones recibidas por sus filiales. La cuestión de qué suma debe ser pagada al sindicato central por sus filiales es una cuestión que, normalmente, suele decidir el propio sindicato en sus estatutos y a su discreción. Si bien no se ha pedido al Comité que se pronuncie sobre dicha disposición, en el caso de las filiales sindicales, éste ha expresado la opinión de que una restricción legal de la suma que debe recibir una federación de sus correspondientes filiales pudiera parecer contraria al principio generalmente aceptado de que los trabajadores deben tener derecho a organizar su administración y actividades, así como las de las federaciones que forman.
65. 32. En el presente caso, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno su opinión de que las limitaciones que se imponen al derecho de los sindicatos de determinar por si mismos qué proporción de las cotizaciones recibidas por sus propias filiales sindicales debe ser pagada al sindicato central no son compatibles con el principio generalmente aceptado de que las organizaciones obreras deben tener el derecho de redactar libremente sus estatutos y reglamentos administrativos y el de organizar su administración y sus actividades.
66. 33. El Gobierno sostiene que la comprobación realizada por el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión tiene por objeto asegurarse de que se han cumplido las disposiciones reglamentarias. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 18.°, 3), del decreto-ley núm. 23.050 antes citado, el informe que el Instituto somete al Ministro no se limita a este punto; tiene que declarar asimismo « si la propuesta organización sindical se halla justificada teniendo en cuenta los intereses económicos y sociales de la colectividad ». Como el decreto-ley no sienta criterios para determinar esta cuestión, al parecer la decisión sobre este punto depende de la discreción del Ministro, basándose en el informe que le ha sido sometido por un organismo que, de hecho, es un departamento del Ministerio.
67. 34. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno su opinión de que una situación en que la aprobación de los reglamentos sindicales por las autoridades administrativas, como condición necesaria para la existencia legal de la organización, va unida a la condición de que dichas autoridades deberán estar convencidas al mismo tiempo, a su propia discreción, de que la organización propuesta se halla justificada, teniendo en cuenta los intereses económicos y sociales de la comunidad, que parece ser la situación que existe en virtud de las disposiciones del decreto-ley núm. 23.050, no es compatible con el principio generalmente aceptado de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir sus organizaciones « sin autorización previa ».
68. 35. Los apartados b) y c) del artículo 15.° del decreto-ley núm. 23.050 antes citados exigen que en los estatutos se incluyan una declaración de respeto hacia los principios y objetivos de la colectividad nacional, la renuncia expresa a toda forma de actividad interna o externa que sea contraria a los intereses de la nación portuguesa y el reconocimiento de que el sindicato constituye un factor primordial para la cooperación activa junto con todos los demás factores del sistema económico nacional, y, por consiguiente, la renuncia a la lucha de clases.
69. 36. La cuestión que aquí se discute es si dichas disposiciones se limitan a dar efecto a varios principios aceptados que no influyen en la libertad sindical - según sostiene el Gobierno - o si implican cierto grado de subordinación de los sindicatos a la política económica del Gobierno. Esta fué la prueba aplicada por el Comité cuando examinó disposiciones algo parecidas en el caso núm. 11, relativo al Brasil. Si la situación es tal como el Gobierno sostiene, cabe preguntarse para qué era necesario promulgar dichas disposiciones. La cuestión de si la ley implica la subordinación de los sindicatos a la política del Gobierno pudiera explicarse por referencia a otras disposiciones que figuran en el decreto-ley. Como ya se ha observado, la aprobación para la formación de un sindicato sólo se concede una vez que el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión ha comunicado, entre otras cosas, que el sindicato propuesto está justificado, teniendo en cuenta los intereses económicos y sociales de la colectividad (art. 18.°, 3, del decreto-ley núm. 23.050). El artículo 9.° del decreto-ley declara de modo inequívoco que « los sindicatos nacionales subordinarán sus intereses respectivos a los intereses del sistema económico nacional ». Según el artículo 20.°, que se halla bajo el epígrafe de « Disolución de sindicatos nacionales », la aprobación de los estatutos de un sindicato será retirada si, entre otras cosas, « no cumpliese debidamente los deberes que le han sido impuestos o que pudieren serle impuestos en el futuro », cuestión cuya decisión parece corresponder a la discreción de las autoridades competentes. Cuando el decreto-ley entró en vigor, las autoridades quedaron facultadas, en virtud del artículo 24.°, 1 - también discrecional -, cuando existieren dos organizaciones profesionales para una misma ocupación, en un distrito determinado, de dar prioridad a una de ellas - teniendo que ser disuelta la otra-después de tener en cuenta las actividades anteriores de la asociación y la afinidad de sus estatutos con el « espíritu » del decreto-ley. Teniendo en cuenta todo lo que antecede, es inevitable la conclusión de que las disposiciones del artículo 15.°, b) y c), del decreto-ley, así como las demás disposiciones citadas, implican sin duda alguna el reconocimiento formal por los sindicatos, en sus estatutos, de que aceptan una situación en que su libertad de acción, en interés de sus afiliados, se halla subordinada a la política económica del Gobierno.
70. 37. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno su opinión de que las disposiciones del artículo 15.°, b) y c), del decreto-ley núm. 23.050 no son compatibles con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, organizar libremente sus actividades y formular sus programas, que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal y que la legislación nacional no debería menoscabar ni ser aplicada de suerte que menoscabe el efectivo disfrute de tal derecho.
71. c) Alegatos relativos ala limitación del derecho de los sindicatos a afiliarse alas organizaciones internacionales de trabajadores.
72. 38. Se alega que un sindicato no puede afiliarse a ninguna organización de carácter internacional ni nombrar representantes para ningún congreso o manifestación internacional sin el permiso del Gobierno, bajo pena de disolución inmediata y del retiro a los miembros de su junta directiva de sus derechos civiles durante un período de dos años.
73. 39. El Gobierno sostiene que sería una contradicción impedir la infiltración antinacional de partidos o grupos políticos subversivos en el país (véase párrafo 44 a continuación) y permitir por otro lado la afiliación a organismos internacionales, lo que pudiera tener los mismos resultados, y declara que la formalidad impuesta no constituye una prohibición sino únicamente una limitación, tal como existe, por ejemplo, en Brasil, Honduras, India y Turquía.
74. 40. El artículo 10.° del decreto-ley núm. 23.050, de 23 de septiembre de 1933, está así redactado:
75. Artículo 10.° Los sindicatos nacionales ejercen su actividad exclusivamente en el ámbito nacional y con respeto absoluto de los intereses superiores de la nación, prohibiéndoseles, por consiguiente, afiliarse a cualesquiera organismos de carácter internacional o hacerse representar en manifestaciones o congresos internacionales sin la autorización del Gobierno. Tampoco tienen derecho, sin dicha autorización, a pagar contribuciones monetarias a organismos extranjeros ni a recibir de tales organismos donativos o préstamos.
76. Párrafo único. Toda infracción a las disposiciones del presente artículo motivará la disolución inmediata del sindicato y, para las personas que formen parte de sus órganos directivos, la pérdida de sus derechos cívicos durante dos años.
77. 41. En varias ocasiones, el Comité ha puesto de relieve la importancia que concede al derecho de las organizaciones de trabajadores y empleadores a afiliarse libremente a las organizaciones internacionales, derecho que está incorporado en el artículo 5 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. En el caso relativo al Brasil (caso núm. 11), la cuestión planteada era precisamente, como en el caso presente, la del requisito exigido de la autorización del Gobierno para la afiliación de las organizaciones de trabajadores a las organizaciones internacionales de trabajadores. En ese caso, el Consejo de Administración, por recomendación del Comité, sugirió al Gobierno que debiera volver a examinar ciertos aspectos de su legislación, comprendidas las disposiciones relativas a la afiliación a organizaciones internacionales, de acuerdo con el citado Convenio, con miras a su ratificación. También en el caso núm. 248, relativo al Senegal, el Comité puso de relieve que la legislación nacional no debiera ser aplicada a tal respecto de suerte que contraviniera el principio de que las organizaciones sindicales deben poder afiliarse libremente a las organizaciones internacionales obreras - derecho que el Comité ha declarado estar «casi universalmente reconocido ».
78. 42. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia que concede al principio generalmente aceptado de que las organizaciones sindicales deben tener derecho a afiliarse a las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores y que exprese la opinión de que el requisito exigido de la autorización gubernamental para dicha afiliación internacional no es compatible con tal principio.
79. d) Alegatos relativos a injerencias en el derecho de los sindicatos a elegir sus representantes.
80. 43. Se alega que, según el decreto núm. 25.126, de 12 de marzo de 1935, la junta directiva electa de un sindicato necesita la aprobación del Ministro de Corporaciones, en tanto que el decreto núm. 32.820, de 31 de marzo de 1942, faculta al Gobierno para nombrar juntas directivas en substitución de las elegidas en caso de que existan « razones graves y debidamente justificadas ».
81. 44. El Gobierno admite la existencia de estas disposiciones y da para ello las siguientes razones: la disposición relativa a la aprobación de la junta directiva tiene por objeto, en primer lugar, comprobar la regularidad del procedimiento electoral y, en segundo término, evitar que los sindicatos sean dominados por el partido comunista o por otros grupos que se propongan atentar contra los principios constitucionales del país o hacer uso de la fuerza para conseguir sus objetivos políticos. El uso de la facultad para nombrar juntas directivas, según declara el Gobierno, está orientado « por el deseo de evitar irregularidades en la vida administrativa de las organizaciones profesionales », y este nombramiento es una medida excepcional y siempre de carácter temporal, aunque todo abuso de dicha facultad puede ser objeto de apelación.
82. 45. El Comité ha puesto de relieve en diversas ocasiones la importancia que ha concedido siempre al principio de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de elegir sus representantes con plena libertad. La cuestión de la necesidad de que el resultado de las elecciones sea aprobado por una autoridad administrativa exige ser examinada teniendo en cuenta este principio. Existen varios países en cuyas disposiciones legales se prevé que un funcionario independiente de las autoridades públicas - tal como un registrador de sindicatos - puede tomar medidas, a reserva de la posibilidad de apelar ante los tribunales, si se presenta una queja o si existen motivos razonables para suponer que se han producido irregularidades en una elección sindical contrarias a la ley o a los estatutos de la organización interesada; también las irregularidades de este género pueden dar lugar a un proceso en los tribunales ordinarios. Pero ésta es una situación completamente diferente de la que se plantea cuando las elecciones, en términos generales, sólo se consideran válidas después de haber sido aprobadas por las autoridades administrativas. En efecto, el Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T ha tomado ya nota de las disposiciones del decreto núm. 25.116, que ofrece un ejemplo de disposiciones de legislación nacional que no son compatibles con el principio incorporado en el artículo 3, párrafo 2, del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, en el que se dispone que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar o entorpecer el ejercicio legal por parte de las organizaciones de su derecho a elegir a sus representantes con plena libertad.
83. 46. El Gobierno declara que el decreto núm. 25.116 tiene por objeto comprobar la regularidad del proceso electoral y evitar que los sindicatos sean dominados por partidos o grupos políticos subversivos. Sin embargo, a falta de un claro criterio en la legislación, el poder discrecional de las autoridades parece ser absoluto.
84. 47. Por lo tanto, el Comité considera que el requisito que existe en Portugal, por el que se exige la aprobación gubernamental de los resultados electorales de los sindicatos, no es compatible con el principio del derecho a celebrar elecciones libres, que se enuncia anteriormente.
85. 48. La segunda cuestión se refiere a la disposición del decreto núm. 32.820, de 31 de marzo de 1942, por el que se faculta al Gobierno para nombrar juntas directivas en substitución de las elegidas en los casos en que « existan razones graves y debidamente justificadas ». El Gobierno declara que tal medida es excepcional y de carácter provisional y temporal, siendo su propósito « evitar irregularidades en la vida administrativa de las organizaciones ».
86. 49. Estas disposiciones son extremadamente amplias y parecen dejar un amplio margen a las autoridades administrativas para eliminar la junta directiva de un sindicato si, a juicio suyo, consideran que existen « razones graves y debidamente justificadas ». Estas disposiciones no pueden compararse en modo alguno con las que existen en varios países, que permiten que los tribunales declaren inválida una elección por razones específicas, definidas en la ley. En este caso se trata de una facultad sin restricciones conferida a las autoridades públicas. El Comité ha expresado ya la opinión de que la separación de un cargo sindical por una autoridad administrativa, incluso cuando esté motivada por actividades políticas ilegales, es un procedimiento que pudiera dar lugar a abusos o a infringir el derecho, generalmente reconocido, que tienen las organizaciones de elegir a sus representantes con plena libertad y de organizar su propia administración y actividades. En el caso núm. 140, relativo a la Argentina, el Comité opinó que el nombramiento por el Gobierno de aquel país de personas encargadas de administrar la Confederación General del Trabajo de la Argentina, basándose en que dicha medida fué impuesta por la corrupción administrativa en que se encontraban los sindicatos, parecía « incompatible con el respeto de la libertad sindical en una época de normalidad institucional ».
87. 50. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia que concede al principio de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de elegir sus propios representantes con plena libertad y organizar su administración y actividades, y que exprese la opinión de que las disposiciones del decreto núm. 25.116, de 12 de marzo de 1935, por las que se someten los resultados de las elecciones sindicales a la aprobación gubernamental, y del decreto núm. 32.820, de 31 de marzo de 1942, por el que se faculta al Gobierno para nombrar juntas directivas en substitución de las juntas elegidas por los sindicatos, no son compatibles con dicho principio.
88. e) Alegatos relativos a la disolución de las organizaciones por las autoridades administrativas.
89. 51. Se alega que toda organización obrera que se desvíe de los fines para los cuales fué establecida o que no cumpla con sus estatutos o deje de suministrar al Gobierno o a otros organismos las informaciones que le sean solicitadas sobre cuestiones de su competencia, o que fomente o colabore en huelgas o suspensiones del trabajo, etc., podrá ser disuelta mediante el retiro de la aprobación de su estatuto, por simple decisión de las autoridades competentes (artículo 20.° del decreto-ley núm. 23.050, de 23 de septiembre de 1933).
90. 52. El Gobierno aduce que si los sindicatos tienen que ajustarse a determinados principios fijados por la ley no puede permitírseles que, una vez constituídos, eludan dichos principios. Según el Gobierno, puede recurrirse ante los tribunales contra sus decisiones - y parece haberse dado el caso de que un tribunal aceptase el recurso y continuase existiendo el sindicato -, de modo que la disolución se lleva a cabo, en última instancia, por vía judicial.
91. 53. El texto íntegro del artículo 20.° del decreto-ley núm. 23.050 es el siguiente:
92. Artículo 20.° Se retirará la aprobación de los estatutos a los sindicatos nacionales que se desvíen de los fines para los que fueron creados, que no cumplan sus estatutos, que no faciliten al Gobierno o a los organismos de derecho público las informaciones que se les soliciten sobre cuestiones de su especialidad, que no desempeñen debidamente las funciones que les fueren confiadas o se les viniere a confiar, que promuevan o colaboren en huelgas o suspensiones de actividad o infrinjan las disposiciones de este decreto-ley, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los órganos administrativos y de cualesquiera otras sanciones aplicables.
93. 54. En un gran número de casos, el Comité ha puesto de relieve la importancia que concede al principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores y empleadores no debieran ser suspendidas o disueltas por la autoridad administrativa. En el caso presente, el Gobierno mantiene que puede apelarse ante los tribunales contra la decisión administrativa de disolver un sindicato. En el caso núm. 11, relativo al Brasil, el Comité tuvo que examinar alegatos relativos a la suspensión de la Confederación Brasileña del Trabajo mediante medidas administrativas, habiendo sido disuelta la organización ulteriormente como resultado de los procesos iniciados ante el tribunal competente. El Gobierno del Brasil mantenía que la suspensión por medida administrativa era simplemente un paso preliminar en el procedimiento de disolución judicial que ofrecía todas las garantías de la ley a los interesados. El Comité señaló que un principio generalmente aceptado requiere que la suspensión o disolución de una organización de empleadores o de trabajadores solamente sea pronunciada por los tribunales, y, aun reconociendo que en definitiva la disolución fué pronunciada por el tribunal competente, llamó la atención sobre el hecho de que cuando las medidas de suspensión son adoptadas por la autoridad administrativa se corre el peligro de que parezcan arbitrarias, incluso si son provisionales y temporales y aun cuando vayan seguidas de una acción judicial. Pero la facultad reservada al Gobierno en virtud de la legislación portuguesa va todavía más lejos. En el caso del Brasil, la autoridad administrativa sólo podía suspender, y no disolver, la organización; la disolución sólo tenía lugar si las propias autoridades - y no el sindicato en su papel de apelante - elevaban el asunto a los tribunales. En el presente caso, el único remedio a que puede recurrir el sindicato es apelar ante los tribunales contra una disolución administrativa, un remedio que pudiera resultar imposible para un sindicato en el caso de una disolución « inmediata » por las autoridades administrativas en las circunstancias previstas en el artículo 10.° del decreto-ley núm. 23.050, de 23 de septiembre de 1933 (véase el párrafo 40 que antecede).
94. 55. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia que ha concedido siempre al principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deben estar sujetas a disolución o suspensión por la autoridad administrativa y que exprese la opinión de que las disposiciones de los artículos 10.° y 20.° del decreto-ley núm. 23.050, de 23 de septiembre de 1933, no son compatibles con este principio.
95. f) Alegatos relativos a las cotizaciones sindicales obligatorias.
96. 56. Se alega que el decreto núm. 29.931, de 15 de septiembre de 1939, faculta al Ministro de Corporaciones para hacer obligatorio el pago de cotizaciones sindicales a determinadas categorías de trabajadores, incluso cuando éstos no sean miembros de su sindicato.
97. 57. El Gobierno declara que constituye una práctica general que los trabajadores que pertenecen a una corporación organizada, aunque ellos mismos no estén afiliados, contribuyan a los gastos del sindicato en la misma medida que sus afiliados, puesto que todos ellos se benefician con las actividades del sindicato y que los contratos colectivos se aplican a toda la profesión; las cotizaciones son directamente recibidas por los sindicatos sin intervención de los organismos oficiales.
98. 58. En el caso núm. 121, relativo a Grecia, se pidió al Comité que examinase la cuestión del descuento automático de las cotizaciones sindicales como consecuencia de la legislación. Si bien expresó la opinión general de que los diversos sistemas de subvencionar a las organizaciones de trabajadores tienen consecuencias muy distintas según la forma que adopten, el Comité no formuló conclusiones definitivas sobre esta cuestión debido a dos factores existentes en aquel caso, y que no existen en el presente, a saber, que los trabajadores pueden, sin embargo, pedir que se los exima del pago de cotizaciones y que, en todo caso, el sistema iba a ser modificado para que estas cuestiones fuesen determinadas mediante negociación colectiva.
99. 59. También se pidió al Comité que examinase casos en que el descuento de las cotizaciones sindicales u otras formas de medidas de protección sindical habían sido instituidos, no en virtud de la legislación, sino por medio de los contratos colectivos o por la práctica establecida que existía entre ambas partes. En tales casos, el Comité declinó el examen de los alegatos formulados, basando su razonamiento en la declaración que figura en el informe de la Comisión de Relaciones de Trabajo, nombrada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1949, según la cual el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, no puede en modo alguno ser interpretado en el sentido de que autoriza o prohíbe los acuerdos sobre protección sindical, ya que tales asuntos deben ser reglamentados de acuerdo con la práctica nacional.
100. 60. En efecto, existen muchos ejemplos de países en los cuales la ley prohíbe ciertas formas de acuerdo sobre protección sindical, y muchos otros donde la ley permite dichos acuerdos, bien sea de modo formal o por el hecho de no existir en absoluto legislación sobre esta materia. Pero la situación es muy diferente cuando la ley impone la protección sindical, ya sea en forma de afiliación obligatoria o haciendo que el pago de las cotizaciones al sindicato se haga en tales circunstancias que el resultado sea el mismo.
101. 61. El Comité de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T ha estimado que una situación en la que se niega a un individuo toda posibilidad de elección entre distintas organizaciones, porque la legislación sólo permite la existencia de una sola en la rama profesional en que el interesado ejerce su actividad, es incompatible con los principios incorporados en el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, porque tales disposiciones establecen, por vía legislativa, un monopolio sindical que conviene distinguir tanto de las cláusulas y prácticas de protección sindical como de las situaciones de hecho en que los sindicatos forman voluntariamente una sola federación o confederación. Dicho monopolio sindical existe en virtud de la legislación (véanse párrafos 12-25 que anteceden). En tales circunstancias, parecería que la obligación legal de pagar cotizaciones a este monopolio sindical, estén o no afiliados a él los trabajadores, representa una nueva consagración y consolidación de dicho monopolio.
102. 62. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno de Portugal su opinión de que las facultades conferidas al Ministro competente, en virtud del decreto núm. 29.931, de 15 de septiembre de 1939, para imponer obligatoriamente a todos los trabajadores de la categoría profesional interesada el pago de cotizaciones al único sindicato nacional cuya existencia está permitida para cualquier ocupación dentro de una zona determinada, no es compatible con el principio de que los trabajadores deben tener el derecho de afiliarse a las organizaciones que « estimen conveniente ».
103. g) Alegatos referentes a la dirección de las negociaciones colectivas y a la aprobación de los convenios colectivos por las autoridades públicas.
104. 63. Se alega que delegados del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión « colaboran en la elaboración de los convenios colectivos, dirigiendo las negociaciones y la redacción de sus cláusulas » y que el Instituto recibe, « para fines de revisión, los proyectos de convenio colectivo ». Además, que el convenio debe ser confirmado por el Ministro de Corporaciones (decreto-ley núm. 23.048, de 23 de septiembre de 1933). Los querellantes consideran que estas disposiciones son contrarias al artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
105. 64. El Gobierno declara que las organizaciones de trabajadores y de empleadores gozan de la mayor libertad en la negociación de convenios colectivos y que la intervención del Instituto tiene por objeto facilitar las negociaciones, siendo de carácter aclaratorio y conciliador, particularmente en lo que respecta a los sectores donde los sindicatos están menos arraigados, y procura especialmente inducir a las organizaciones de empleadores a que establezcan mejores condiciones de trabajo. La homologación ministerial, según declara el Gobierno, « únicamente tiene por objeto salvaguardar los intereses superiores de la economía nacional, los cuales, evidentemente, deben condicionar la libertad de negociación ».
106. 65. En varios casos, el Comité ha recordado la importancia que siempre da a que se reconozca a los sindicatos el derecho de negociar libremente con los empleadores con respecto a las condiciones de trabajo, que constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y al principio de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el derecho de los sindicatos de tratar, mediante negociaciones colectivas u otros medios lícitos, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, o a entorpecer su ejercicio legal.
107. 66. Los alegatos plantean dos cuestiones: la de la intervención en las negociaciones y la de la aprobación de los convenios por el Gobierno.
108. 67. Con respecto a la primera cuestión, procede considerar las disposiciones pertinentes del decreto-ley núm. 36.173, de 6 de marzo de 1947, referente a los convenios colectivos.
109. 68. Los artículos 25.0 a 28.° de este decreto-ley están así redactados:
110. 25.° Los gerentes de los organismos corporativos son competentes para negociar y concertar convenios colectivos en los que son partes.
111. Párrafo único. En lo que concierne a las asociaciones patronales (gremios), la negociación y la concertación de convenios están subordinadas a la aprobación del consejo general interesado o, en su defecto, de la asamblea general.
112. 26.° Los servicios de acción social y las delegaciones del Instituto Nacional de Trabajo y - Previsión deberán colaborar en la elaboración de los convenios colectivos, dirigiendo las negociaciones y la redacción de las cláusulas.
113. 27.° Los proyectos de convenio serán remitidos al Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en papel corriente y en tres copias, a los efectos de revisión por la segunda división, que consultará respectivamente a la primera y a la tercera divisiones sobre las materias relacionadas con la organización corporativa y la previsión.
114. 28.° El original del texto definitivo de los convenios se escribirá en papel sellado y se remitirá al Instituto Nacional de Trabajo y Previsión, acompañado de una copia en papel corriente, una vez que haya sido firmado por las partes contratantes.
115. 69. Conviene observar que el artículo 26.° del decreto-ley dispone que el Instituto Nacional de Trabajo y Previsión deberá « colaborar en la elaboración de los convenios colectivos, dirigiendo las negociaciones y la redacción de las cláusulas », y que, por su parte, el artículo 27.° dispone que los proyectos de todos los convenios serán remitidos al Instituto « a los efectos de revisión ». Ninguna disposición parece limitar la intervención del Instituto a los casos en que las partes en la negociación de convenios requieran su mediación o a los casos en que haya surgido un conflicto colectivo; el artículo 26.° parece requerir su intervención en todas las negociaciones colectivas. El Gobierno sostiene que su intervención tiene por objeto únicamente facilitar las negociaciones y conciliar a las partes. Sin embargo, parece evidente que al prestar su concurso obligatorio « dirigiendo las negociaciones y la redacción de sus cláusulas » el Instituto deberá velar por la observancia en las negociaciones de las disposiciones del decreto-ley núm. 36.173 y de otros decretos pertinentes. El objeto del Instituto, conforme al artículo 2.° del decreto-ley núm. 23.053, de 23 de septiembre de 1933, que lo estableció, « será el de garantizar la ejecución de leyes de carácter social... de conformidad con el espíritu de renovación de la política económica y social de la nación portuguesa ». Las disposiciones legales de carácter social, cuya ejecución deberá garantizar el Instituto, parecen, por lo tanto, comprender el artículo 8, a), del decreto-ley núm. 36.713, que dispone que « ningún convenio colectivo contendrá cláusulas que en modo alguno sean incompatibles con los derechos reservados al Estado de coordinar y regular desde arriba la vida económica de la nación y de velar por la observancia de la legislación social »; el artículo 32.° del decreto-ley núm. 23.048, de 23 de septiembre de 1933, por el que se promulga el Código de Trabajo, que dispone que los convenios colectivos « deberán » ser concluídos por los sindicatos y las asociaciones de empleadores y « deberán constituir un exponente de la solidaridad de los diferentes factores de producción en cada rama de la actividad económica, subordinando los intereses de las partes a las exigencias superiores del régimen económico nacional », y el decreto-ley núm. 23.049, de 23 de septiembre de 1933, que dispone que en todas las cuestiones relacionadas con la reglamentación del empleo y de los salarios las organizaciones obligatorias de empleadores « dependerán directamente del Subsecretario de Corporaciones y Previsión Social ».
116. 70. Parecería, pues, que la intervención del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión tiene esencialmente por fin asegurar que las partes en las negociaciones subordinen sus intereses a la política económica nacional del Gobierno, independientemente del hecho de que estén o no de acuerdo con dicha política económica. Esta situación es incompatible con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán tener el derecho de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas, de que las autoridades deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal y de que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe el goce de dicho derecho.
117. 71. Por otra parte, se alega que el convenio final no tiene efectividad mientras no lo haya confirmado el Ministro de Corporaciones, homologación que, según el Gobierno, « únicamente tiene por objeto salvaguardar los intereses superiores de la economía nacional, los cuales, evidentemente, deben condicionar la libertad de negociación ».
118. 72. El artículo 29.° del decreto-ley núm. 36.173 dispone que ningún convenio entrará en efectividad mientras no haya sido confirmado por el Subsecretario de Corporaciones y Previsión Social.
119. 73. En el caso núm. 151, relativo a la República Dominicana, el Comité señaló que la exigencia de una aprobación previa por las autoridades gubernativas para dar validez al convenio colectivo es contraria a todo el sistema de negociaciones voluntarias que prevé el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, e implica la posibilidad de una intervención de las autoridades públicas, incompatible con los principios de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán tener el derecho de organizar sus actividades y de formular sus programas y de que las autoridades públicas deberán abstenerse de interferir de forma que este derecho sea coartado o su ejercicio lícito impedido. En el caso núm. 143, relativo a España, el Comité, observando que la legislación requiere que una vez concluídos los convenios colectivos deben ser sometidos a las autoridades competentes para su aprobación y que no entran en vigor en caso de que dicha aprobación sea denegada, recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la incompatibilidad de tal exigencia en circunstancias normales con el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria entre los empleadores o las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, con objeto de reglamentar por medio de convenios colectivos las condiciones de empleo.
120. 74. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
121. a) que señale a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha atribuído a los principios según los cuales:
122. i) las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y de formular sus programas y las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal;
123. ii) el derecho de las organizaciones de trabajadores a negociar libremente con los empleadores y las organizaciones de empleadores en lo referente a las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical;
124. iii) los sindicatos deberán tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan y las autoridades públicas deberán abstenerse de interferir de forma que este derecho sea coartado o su ejercicio lícito impedido;
125. iv) deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria entre los empleadores o las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, con objeto de reglamentar, por medio de convenios colectivos, las condiciones de empleo:
126. b) que señale a la atención del Gobierno que, en opinión del Consejo de Administración, la legislación que dispone la intervención del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en las negociaciones colectivas y la exigencia de que los convenios colectivos tengan que ser sometidos a la aprobación de las autoridades públicas son incompatibles con los principios expresados en los subincisos i), ii), iii) y iv).
127. h) Alegatos relativos a la prohibición de las huelgas.
128. 75. Se alega que el decreto-ley núm. 23.870, de 18 de mayo de 1934, prohíbe las huelgas y cierres patronales y prescribe penas para las personas que hayan cometido esos « delitos ». Entre octubre de 1959 y febrero de 1960, declaran los querellantes, 48 trabajadores fueron condenados por « delitos de huelga » a penas de prisión de cinco meses a cinco años, y el 7 de abril de 1961, 14 trabajadores fueron condenados a tres meses de prisión y a la suspensión de sus derechos políticos durante tres años, por haber declarado una huelga en las minas de pirita en Aljustrel, en la provincia de Alentejo. Como esos 14 trabajadores habían pasado ya un año en la prisión, fueron puestos en libertad después de dictada la sentencia.
129. 76. El Gobierno declara no tener noticias de que se haya fijado orientación alguna respecto a las huelgas en los convenios sobre libertad sindical y sostiene que la legislación portuguesa dispone medios específicos para la solución de los conflictos de trabajo, que han sido puestos sistemáticamente en práctica. Para terminar, el Gobierno declara qué tiene en estos momentos en estudio " la adopción de disposiciones complementarias capaces de dar garantías aun más eficaces a los trabajadores en sus reivindicaciones sociales ".
130. 77. El Comité siempre ha aplicado el principio de que los alegatos referentes al derecho de huelga no escapan a su competencia, en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales, y ha señalado en varias ocasiones que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales. A este respecto, el Comité ha recalcado la importancia que atribuye, cuando las huelgas son prohibidas o están sujetas a restricciones, a que se establezcan garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y ha señalado que las restricciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en que los interesados puedan participar en todas las etapas.
131. 78. En el caso de Portugal se prohiben por completo las huelgas y los cierres patronales, por los cuales se aplican las penas previstas por el decreto-ley núm. 23.870, de 18 de mayo de 1934. De modo que quien participare en una huelga incurre en una pena de multa de 50.000 escudos o de prisión, que no excederá de 12 meses. Si se considera que dicho acto ha sido cometido con fines políticos, el acusado es pasible de una pena de deportación de tres a ocho años y de una multa que no excederá de 2.000 escudos. Si la huelga tenía la finalidad de influir en las decisiones de las autoridades públicas, la pena es de prisión de dos a cuatro años. Cualquier reincidente es pasible del máximo de la pena.
132. 79. Con arreglo al decreto-ley núm. 24.363, de 15 de agosto de 1934, se han establecido tribunales del trabajo. Según ha señalado el Comité sobre independencia de las organizaciones de empleadores y de trabajadores (llamado " Comité McNair "), establecido por la O.I.T, todos los conflictos del trabajo son sometidos obligatoriamente a los tribunales del trabajo, a quienes se confían asimismo funciones de conciliación y arbitraje. Sus decisiones tienen fuerza ejecutoria para las partes y su ejecución podrá ser garantizada por las autoridades públicas, aunque cabe apelar contra las mismas ante el Tribunal Supremo Administrativo.
133. 80. El Comité observa, no obstante, que el Gobierno ha manifestado que tiene en estos momentos en estudio la promulgación de disposiciones complementarias capaces de dar garantías aun más eficaces a los trabajadores. Por consiguiente, el Comité considera que, en vez de examinar el fondo del procedimiento actual para dar solución a los conflictos en Portugal, sería preferible esperar el resultado de dicho estudio y recomendar al Consejo de Administración que señale en esta etapa a la atención del Gobierno los principios que, a su juicio, deben tenerse presentes a ese respecto.
134. 81. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
135. a) que tome en cuenta, con respecto al sistema de solución de conflictos previsto por la legislación portuguesa, la declaración del Gobierno de que tiene " en estos momentos en estudio la publicación de disposiciones complementarias susceptibles de dar garantías aun más eficaces a los trabajadores en sus reivindicaciones sociales ";
136. b) que señale a la atención del Gobierno que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales, así como también la importancia que atribuye el Consejo de Administración al principio de que, cuando las huelgas se restringen o prohiben, deberían establecerse paralelamente procedimientos de conciliación y organismos independientes e imparciales de arbitraje;
137. c) que exprese la esperanza de que el Gobierno tenga plenamente en cuenta este principio al proceder al estudio de la situación que, según comunica, está efectuando en estos momentos con vistas a dictar disposiciones complementarias con el fin de establecer procedimientos para dar solución a los conflictos, y que pida al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración acerca de las novedades que se produzcan a este respecto.
138. 82. Como el Gobierno no ha contestado a los alegatos referentes a los trabajadores condenados por " delitos de huelga " en octubre de 1958 y febrero de 1960 y el 7 de abril de 1961 (véase el párrafo 75), el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno el envío de sus observaciones sobre este aspecto del caso.
139. i) Alegatos relativos a la denegación del derecho de sindicación a los trabajadores indígenas en las provincias portuguesas de ultramar.
140. 83. Se alega que, si bien la legislación sindical metropolitana se aplica a las provincias de ultramar, sólo se aplica allí a los súbditos de ascendencia europea y a los " asimilados ". Los querellantes declaran que las cifras del censo publicadas en la edición de 1958 del Anuario Estadístico de Ultramar indican que en Angola, Mozambique y demás provincias de ultramar residen 131.022 europeos, 96.207 " asimilados " y 10.690.451 otras personas. Según los querellantes, el decreto núm. 39.660, de 20 de mayo de 1954, no permite que la población " no asimilada ", o sea más del 99 por ciento de la población no europea, se afilie a sindicatos.
141. 84. El Gobierno arguye que, a este respecto, su actitud ha estado completamente de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 15 del Convenio (núm. 107) sobre poblaciones indígenas y tribales, 1957, el cual ha ratificado, y en el que se dispone que " cada Estado Miembro deberá adoptar, dentro del marco de su legislación nacional, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a las poblaciones en cuestión una protección eficaz, en materia de contratación y condiciones de empleo, mientras dichos trabajadores no puedan beneficiarse de la protección que la ley concede a los trabajadores en general ". El Gobierno declara, además, que el Estatuto de los Indígenas ya ha sido revocado, " hallándose actualmente la población portuguesa sometida a una misma ley política igual para todos, sin distinción de raza, de religión o de grado cultural ".
142. 85. Como Portugal ratificó el Convenio el 22 de noviembre de 1960, éste no entró en vigor para ese país hasta el 22 de noviembre de 1961, de modo que hasta octubre de 1962 no se pedirá al Gobierno que someta una memoria sobre la aplicación del Convenio, en conformidad con el artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo. Por consiguiente, la única información que tiene actualmente ante sí el Comité a este respecto es la declaración del Gobierno en el sentido de que la situación existente en las provincias portuguesas de ultramar concuerda con las disposiciones del artículo 15 del Convenio.
143. 86. Como el Gobierno ha declarado que el Estatuto de los Indígenas ha sido revocado, de modo que toda la población portuguesa está sujeta sin distinción a la misma ley política, la situación exacta en el momento actual no es clara. Según el decreto-ley núm. 39.660, de 20 de mayo de 1954, relativo al derecho de asociación, la Constitución de asociaciones podrá, a reserva de las condiciones establecidas en el decreto y de la aprobación de sus estatutos por las autoridades públicas, ser promovida " por todos los ciudadanos que gocen de sus derechos civiles y políticos ". Este decreto sigue vigente; el Estatuto de los Indígenas que había sido aprobado aparecía en el decreto-ley núm. 39.666, también de fecha 20 de mayo de 1954. Por consiguiente, parecería necesario pedir al Gobierno se sirva aclarar la situación de la población indígena con respecto al ejercicio del derecho de sindicación en la legislación y en la práctica como resultado de dicha abrogación.
144. 87. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que pida al Gobierno que explique en qué medida, como resultado de la abrogación del Estatuto de los Indígenas, las poblaciones indígenas de las provincias de ultramar gozan actualmente del derecho legal de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos y si pueden ahora ejercer dicho derecho en la práctica.