Interim Report - REPORT_NO52, 1961

1. 123. La queja de la F.S.M figura en una comunicación de fecha 17 de febrero de 1959 remitida directamente a la O.I.T. El Gobierno del Reino Unido hizo llegar sus observaciones por carta de fecha 13 de mayo de 1959. En la reunión que el Comité celebró los días 25 y 26 de mayo de 1959, el Comité decidió pedir al Gobierno que facilitara datos complementarios sobre ciertos puntos, lo que el Gobierno hizo por comunicación de fecha 28 de octubre de 1959. En su reunión del 9 y 10 de noviembre de 1959, el Comité decidió pedir al Gobierno más datos complementarios. Este respondió por comunicación de fecha 12 de febrero de 1930. En su reunión del 17 y 18 de febrero de 1960, el Comité decidió rogar al Gobierno que facilitara un nuevo complemento de información sobre ciertos aspectos del caso y recomendó al Consejo de Administración que solicitara más datos sobre otras alegaciones. Al propio tiempo, el Comité le recomendó que desestimara los alegatos relativos al registro de oficinas sindicales y a la incautación en las mismas de determinados documentos. El Consejo de Administración aprobó las recomendaciones del Comité en su 144.a reunión (1.°-4 de marzo de 1939). Por comunicación de 13 de mayo de 1960, el Gobierno facilitó más información. En su reunión del 20 de mayo de 1960, el Comité recomendó nuevamente al Consejo de Administración que pidiera al Gobierno informaciones complementarias sobre ciertos aspectos de los alegatos; esta recomendación fué aprobada por el Consejo de Administración en su 145.a reunión (27-28 de mayo de 1960). El Gobierno envió informaciones complementarias en comunicación de 4 de noviembre de 1960, pero ellas fueron recibidas demasiado tarde para que pudieran ser examinadas por el Comité en su reunión del 8 de noviembre de 1960, por lo que el caso fué aplazado. El Gobierno envió nuevas observaciones en una carta de 3 de enero de 1961.
2. 124. El Reino Unido ha ratificado el Convenio (núm. 84) sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947, declarándolo aplicable sin modificaciones a Singapur.

Alegatos relativos a la cancelación de la inscripción de sindicatos

1. 125. El denunciante alega que durante 1958 se canceló la inscripción de diecisiete organizaciones sindicales, incluídas la Federación Malaya de Gente de Mar y la Federación de Cargadores Portuarios.
2. 126. En su carta de 13 de mayo de 1959, el Gobierno manifiesta que la inscripción de dos de estas organizaciones quedó cancelada en virtud de su disolución voluntaria; la de otras nueve por haber dejado de existir, y la de seis por haber infringido deliberadamente ciertos preceptos de la orden sobre los sindicatos, pese a habérselas apercibido con reiteración.
3. 127. A tenor del artículo 15, 1), b), v), del texto enmendado de la orden de 1940 sobre los sindicatos, el registrador de los sindicatos puede retirar o cancelar el certificado de matriculación de un sindicato si, ínter alta, ha comprobado que tal sindicato ha infringido voluntariamente y tras apercibimiento de dicho registrador cualquier precepto de la orden. Contra las decisiones del registrador cabe apelar ante el ministro competente, pero no ante los tribunales. En virtud del artículo 18, c), de la orden, todo sindicato cuya inscripción haya sido anulada o cancelada será disuelto.
4. 128. En su reunión de mayo de 1959, el Comité observó que en muchos casos anteriores ya había subrayado la importancia que atribuye al principio generalmente reconocido de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deberían estar sujetas a suspensión o disolución por la autoridad administrativa. En Singapur, el hecho de cancelar la matrícula de un sindicato implica su disolución automática y contra tal decisión del registrador de los sindicatos sólo cabe apelar ante el ministro competente, no ante los tribunales. A este respecto, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sugirió que pudiera apelarse ante el Tribunal Supremo contra las decisiones de los registradores. En su memoria anual para el período 1957-1958 sobre la aplicación en Singapur del Convenio (núm. 84) sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947, el Gobierno declaró que se estaba proveyendo lo necesario para que en un próximo futuro la legislación quedara enmendada en tal sentido.
5. 129. El Comité observó, pues, que la respuesta del Gobierno y las disposiciones de la orden sobre los sindicatos parecían poner de manifiesto que de los diecisiete sindicatos que se dice fueron disueltos en 1958 seis lo fueron efectivamente contra su voluntad y por decisión de la autoridad administrativa. Al propio tiempo advirtió que si bien la reforma legislativa a que se alude en el párrafo 128 aun no se había llevado a cabo, la cancelación de la inscripción no constituía una facultad discrecional y sólo podía ordenarse por las razones especificadas en el artículo 15 de la orden, incluída la indicada por el Gobierno en el caso de dichos seis sindicatos: haber infringido voluntariamente y tras apercibimiento del registrador cualquier disposición de la orden.
6. 130. En estas circunstancias y en relación con los seis sindicatos cuya inscripción quedó cancelada, y que de hecho quedaron disueltos por haber contravenido las disposiciones de la orden sobre los sindicatos, el Comité, antes de formular sus conclusiones sobre estos alegatos, decidió solicitar del Gobierno que indicara la naturaleza exacta de las infracciones cometidas por dichos sindicatos, incluídos los dos nominalmente mencionados en la queja.
7. 131. En su comunicación de 28 de octubre de 1959, el Gobierno sólo proporcionó datos sobre dos de los seis sindicatos a que antes se alude, es decir, sobre los dos nominalmente mencionados en la queja. Declaraba que el Malayan National Seamens Union (Sindicato Nacional Malayo de Gente de Mar), citado en la queja con el nombre de Seamens Federation of Malaya (Federación Malaya de Gente de Mar), apeló con éxito ante el Ministro de Trabajo y Previsión Social contra la anulación de su certificado de inscripción, que desde entonces fué convalidado; y que el Singapore Harbour Board Stevedores and Wharf Workers Union, citado en la queja con el nombre de Dockers Federation (Federación de Cargadores Portuarios), había vuelto a organizarse después de haberse cancelado su inscripción, quedando matriculado con el nombre de Singapore Harbour Board Wharf and Stevedores Workers Trade Union.
8. 132. En su reunión de noviembre de 1959, el Comité, antes de proponer sus conclusiones sobre este aspecto del caso, decidió rogar al Gobierno que, en relación con los cuatro sindicatos restantes de los seis interesados, facilitara datos análogos a los remitidos respecto a la Federación Malaya de Gente de Mar y a la Federación de Cargadores Portuarios. El Director General transmitió esta solicitud al Gobierno por carta de 23 de noviembre de 1959. Las observaciones complementarias facilitadas por el Gobierno con fecha 12 de febrero de 1960 no contenían datos sobre este particular. Por lo tanto, en su reunión del 17 y 18 de febrero de 1960, el Comité decidió de nuevo rogar al Gobierno que manifestara la naturaleza exacta de las infracciones en cuya virtud se había procedido a cancelar la inscripción de cuatro sindicatos de los seis citados en el párrafo 129.
9. 133. En su respuesta de 13 de mayo de 1960, el Gobierno se refiere a los otros cuatro sindicatos, a saber: Singapore Amusement Workers Union (Sindicato de Trabajadores de la Industria Recreativa), Singapore Cement Loading and Unloading Labourers Union (Sindicato de Cargadores de Cemento de Singapur), Pakistan Seamens Union of Singapore (Sindicato de Trabajadores Marítimos Pakistaníes de Singapur) y Asian Maritime Officers Union (Sindicato de Oficiales Marítimos de Asia). Declara que para el 1.° de abril de 1960 ninguno de estos cuatro sindicatos, cuya matrícula se canceló en 1958, se había reorganizado ni había solicitado que se le inscribiera de nuevo, aunque u es muy posible que sus afiliados se hayan adherido a otros sindicatos existentes. El Asian Maritime Officers Union fué el único que apeló contra la resolución cancelatoria, pero su recurso fué desestimado por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.
10. 134. En su reunión de mayo de 1960, el Comité observó que, aunque había rogado previamente al Gobierno que indicara la naturaleza exacta de las infracciones de la orden sobre los sindicatos imputadas a los seis sindicatos antes aludidos, y que motivaron que, contra la voluntad de los mismos, se cancelara su inscripción, lo que, como hizo constar el Comité en el párrafo 111 de su 44.° informe, constituía en realidad una medida de disolución por la autoridad administrativa, en su comunicación de 13 de mayo de 1960 el Gobierno tampoco facilitaba dato alguno sobre las razones exactas de dicha decisión cancelatoria.
11. 135. En virtud de lo expuesto y habida cuenta de la declaración del Gobierno citada en el párrafo 131 supra de que el Malayan National Seamens Union había apelado con éxito contra la cancelación de su matrícula, y de que el Singapore Harbour Board Stevedores and Wharf Workers Union se había reorganizado y vuelto a inscribir, el Consejo de Administración, por recomendación del Comité, decidió:
12. a) señalar a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio de que las organizaciones de trabajadores no deben estar sujetas a disolución o suspensión por la autoridad administrativa, y al principio de que los recursos de apelación contra la negativa de los registradores a inscribir un determinado sindicato debieran ser de la competencia de la jurisdicción ordinaria;
13. b) pedir al Gobierno que indicara la naturaleza exacta de las infracciones de la orden sobre los sindicatos imputadas a los cuatro sindicatos citados en el párrafo 131 supra y que motivaron que se cancelara su inscripción, lo que acarreó su disolución.
14. 136. En su carta de 3 de enero de 1961, el Gobierno del Reino Unido envía observaciones preparadas por el Gobierno de Singapur. El Gobierno de Singapur declara que los cuatro sindicatos de referencia fueron clausurados después de haber recurrido a los procedimientos establecidos en la orden sobre sindicatos y que, por lo tanto, « no hubo abuso de la autoridad administrativa al ser disueltos estos sindicatos ». El Gobierno de Singapur manifiesta que los procedimientos relativos a la denegación o cancelación de la inscripción de sindicatos son asuntos de competencia del Ejecutivo y, como tales, no deben dejarse a los tribunales, y expresa su opinión de que « los casos de apelación contra las decisiones del registrador de sindicatos deben corresponder todavía al Ministro », pero que « corresponde al Tribunal Supremo en forma de procedimiento de avocación la apelación contra la decisión del Ministro, y de esta manera se observa substancialmente el Convenio de la O.I.T. ».
15. 137. Las observaciones preparadas por el Gobierno de Singapur dan los siguientes datos pormenorizados. De acuerdo con el párrafo 1) del artículo 44 de la orden sobre sindicatos (capítulo 154), el secretario de todo sindicato inscrito debe presentar anualmente al registrador un balance general, en el modelo prescrito, de todos los ingresos y egresos correspondientes al período de doce meses y del activo y pasivo del sindicato para el 31 de marzo. Este balance debe presentarse, a más tardar, el 30 de junio de cada año, según establece la regla 18 de las Reglamentaciones sindicales de 1941. A pesar de que se envía a los cuatro sindicatos interesados un apercibimiento juntamente con los modelos prescritos, ninguno presentó el informe anual en la fecha prevista. Por lo tanto, el registrador de sindicatos, con base en el artículo 15, 1), b), v), de la orden, canceló la inscripción de estos cuatro sindicatos, pues estaba demostrado que habían violado a sabiendas y después de prevención las disposiciones de la orden. Antes de la cancelación de los certificados de inscripción de estos cuatro sindicatos de acuerdo con los incisos 2), 3) y 4) del artículo 15 de la orden, se dió a cada uno de ellos una notificación previa no inferior a dos meses, en la cual se exponían los fundamentos de la cancelación prevista y se pedía a los sindicatos que adujeran, en el término de dos meses, las razones por las cuales no debían cancelarse sus certificados de inscripción. Ninguno de los sindicatos presentó en este período de dos meses razón alguna para impedir la cancelación de su inscripción. En consecuencia, una vez transcurridos dos meses después de la notificación, fueron cancelados los certificados de estos cuatro sindicatos con base en que ellos habían violado, a sabiendas y después de apercibimiento hecho por el registrador, el artículo 44 de la orden.
16. 138. Por ello, el Comité estima que a los sindicatos de referencia se les canceló la inscripción, lo cual implicaba su disolución, debido a que no cumplieron, después de la debida prevención, las disposiciones de la orden de sindicatos que establecían la presentación al registrador de sindicatos de balances anuales de sus ingresos y egresos y de su activo y pasivo.
17. 139. En cuanto a la declaración del Gobierno de Singapur de que corresponde al Tribunal Supremo « en forma de procedimiento de avocación » la apelación contra las decisiones del Ministro, es difícil hacer comentarios sin poseer conocimientos completos sobre la manera como opera en Singapur el procedimiento de avocación. Según la ley inglesa, si la situación ha sido interpretada correctamente por el Comité, un auto de avocación es un mandamiento emanado de un tribunal superior para ordenar a un tribunal inferior que está conociendo de un asunto que remita lo actuado al tribunal superior. Esta medida se toma solamente en circunstancias excepcionales que inducen al tribunal superior a creer que el caso será tramitado más satisfactoriamente por el tribunal superior. No es un procedimiento normal de apelación, ya que opera antes de que el tribunal inferior dicte su fallo. Tal actuación no puede ser producida libremente por el demandante, como sucede con las demandas que se entablan para incoar un proceso. Puede obtenerse de la Corte Suprema solamente cuando el actor presenta causas suficientes que justifiquen invocar un recurso extraordinario.
18. 140. En estas circunstancias, el Comité estima que no está en condiciones de juzgar, con base en la información que posee, en qué grado este procedimiento especial da aplicación en Singapur al principio generalmente aceptado del derecho que asiste a los sindicatos, según indicó la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, para apelar directamente ante el Tribunal Supremo, a través de los trámites legales ordinarios, contra las decisiones del registrador de sindicatos. Debe observarse además que, aunque el Gobierno del Reino Unido declaraba (ver párrafo 128) en su memoria anual para el período 1957-1958 sobre la aplicación en Singapur del Convenio (núm. 84) sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947, que se estaban tomando medidas para enmendar la legislación de acuerdo con la recomendación de la Comisión de Expertos, en la memoria recientemente enviada a la Oficina para el período 1958-1960 se descartó esta posibilidad y la memoria venía acompañada del texto de la orden de sindicatos (enmienda) de 1959, la cual dispone que las decisiones del Ministro por apelación contra las del registrador « serán definitivas y no podrán llevarse a discusión ante ningún tribunal ».
19. 141. Por lo tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
20. a) llamar nuevamente la atención del Gobierno sobre la importancia que atribuye al principio de que las organizaciones de trabajadores no deben estar sujetas a disolución ó suspensión por vía administrativa y al principio expresado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de que debería existir recurso de apelación ante los tribunales contra la denegación o cancelación de la inscripción de organizaciones por parte del registrador de sindicatos;
21. b) tomar nota de que la orden de sindicatos (enmienda) de 1959 dispone que las decisiones del Ministro por apelación de las del registrador serán definitivas y no podrán llevarse a discusión ante ningún tribunal; y pedir al Gobierno del Reino Unido que explique el procedimiento de avocación mediante el cual, según lo declarado por el Gobierno de Singapur, un sindicato puede apelar contra la decisión del Ministro y cómo debe interpretarse esta declaración frente a las disposiciones de la orden de sindicatos (enmienda) de 1959.
22. Alegatos relativos a la detención de sindicalistas
23. 142. Se alega que durante 1958 y al amparo de la orden sobre seguridad pública se detuvo a muchos sindicalistas, entre los que figuran el Sr. Ang Gim Chew, secretario de la Asociación de Trabajadores Marítimos. Se alega además que desde dos años antes de la presentación de la queja se hallan detenidos diecinueve militantes sindicalistas, sin que todavía hayan comparecido a juicio, y que entre ellos figuran el Sr. Lim Chin Siong, ex secretario general del Sindicato de Obreros de las Fábricas y Talleres de Singapur; el Sr. Fong Swe Suan, del Sindicato de Trabajadores del Servicio de Autobuses; los Sres. Davan Nair, James Putcheary y Chan Chian Tor, la Srta. Peggy Ng Hong y la Srta. Chan Poh. Por último, el denunciante sostiene que entre las 1.120 personas que desde el 16 de diciembre de 1958 han sido inhabilitadas para el ejercicio de sus derechos políticos figuran trece dirigentes sindicales.
24. 143. En su respuesta de 13 de mayo de 1959, el Gobierno manifestaba que no se había detenido a ninguna persona sin procesamiento, ni se había privado a nadie de sus derechos políticos « por razón de actividades sindicales legítimas », y que si alguna persona había sido detenida en virtud de la orden sobre seguridad pública, ello se debió a que dicha persona había participado en actividades subversivas atentatorias a la vida de la nación.
25. 144. En su reunión de mayo de 1959, el Comité observó que en diversos casos anteriores había subrayado la importancia que siempre ha atribuído a que cuando se acuse a sindicalistas de delitos políticos o comunes que el gobierno considere extraños a sus actividades sindicales, estas personas sean juzgadas rápidamente por autoridad judicial imparcial e independiente. Además, en casos precedentes, cuando las alegaciones relativas a la detención de dirigentes sindicales fueron respondidas por los gobiernos con declaraciones de que obedecían a actividades subversivas, a razones de seguridad interna o a delitos de derecho común, el Comité decidió siempre solicitar de tales gobiernos informaciones complementarias, lo más concretas posible, sobre dichas detenciones y en especial respecto a los procedimientos legales o judiciales incoados, y a las resultas de dichos procedimientos. En consecuencia, el Comité decidió solicitar del Gobierno que tuviera a bien informarle si alguno de los sindicalistas a que se refería el denunciante, incluídos los ocho citados nominalmente, se hallaba todavía detenido y que facilitase datos sobre las actuaciones legales o judiciales practicadas en relación con tales personas y sobre el resultado de dichas actuaciones.
26. 145. En su carta de 28 de octubre de 1959, el Gobierno manifestaba que aun no había recibido de las autoridades gubernativas de Singapur información sobre los puntos citados más arriba.
27. 146. En su reunión del 9 y 10 de noviembre de 1959, el Comité recordó que, en su 140.a reunión (18-21 de noviembre de 1958), el Consejo de Administración decidió clasificar en adelante los casos en urgentes y menos urgentes. Uno de los criterios adoptados a este respecto fué el de calificar de urgentes los asuntos relacionados con la libertad individual. Resolvióse entonces que, en tales casos, al dar traslado al gobierno de la queja, se señalaría a su especial atención el hecho de tratarse de casos pertenecientes a la categoría de los considerados urgentes por el Consejo de Administración, en cuyo nombre se le encarecería que, por tal razón, respondiera con la mayor premura a los aspectos urgentes del caso.
28. 147. En virtud de lo dicho, el Comité decidió rogar al Gobierno que, con carácter de urgencia, facilitara la información ya solicitada, según se indica en el párrafo 145 supra, sobre los alegatos relativos a la detención de sindicalistas.
29. 148. Por carta de 23 de noviembre de 1959, el Director General transmitió al Gobierno esta solicitud de datos complementarios. El Gobierno formuló nuevas observaciones mediante comunicación de 12 de febrero de 1960.
30. 149. El Gobierno declaraba en ella que de los diecinueve sindicalistas citados en el párrafo 142 supra, trece fueron liberados, incluídos los ocho citados en el párrafo 142, y seis seguían detenidos. No se habían incoado contra ellos actuaciones judiciales ni legales, salvo el hecho de que sus casos fueron examinados por un tribunal de apelación nombrado de conformidad con la orden sobre la seguridad pública, y reexaminados posteriormente, a intervalos regulares, por el funcionario designado con arreglo a dicha orden.
31. 150. Después de deliberar en su reunión del 17 y 18 de febrero de 1960 sobre este aspecto del caso, el Comité advirtió que aunque el Gobierno declaraba haber sido liberados trece de los sindicalistas mencionados en la queja, otros seis seguían detenidos sin haber comparecido a juicio. Por lo tanto, el Comité hizo al Consejo de Administración la siguiente recomendación, que consta en el párrafo 125 de su 44.° informe:
32. 125. En virtud de lo expuesto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
33. ........................................................................................................................
34. b) que tome nota de lo declarado por el Gobierno en el sentido de haber sido puestos en libertad trece de los diecinueve sindicalistas citados por el querellante;
35. c) que señale a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio de que los sindicalistas, como cualquier otra persona, acusados de delitos comunes o políticos que el Gobierno considere ajenos al ámbito de sus funciones sindicales, sean prontamente juzgados por autoridad judicial imparcial e independiente;
36. d) que ruegue al Gobierno manifieste con carácter de urgencia, habida cuenta de los principios arriba expresados y de que todavía siguen detenidos seis sindicalistas sin haber comparecido a juicio, si se propone adoptar medidas para que se juzgue en breve plazo a las personas interesadas o se las ponga pronto en libertad.
37. 151. Aprobada dicha recomendación por el Consejo de Administración en su 144.a reunión (1.°-4 de marzo de 1960), por carta de 17 de marzo de 1960 se rogó al Gobierno que con carácter de urgencia facilitara la información descrita en el apartado d) supra. En su comunicación de 13 de mayo de 1960, el Gobierno manifestaba haber solicitado del Gobierno de Singapur sus observaciones al respecto.
38. 152. En estas circunstancias, el Comité, en su reunión de mayo de 1960, recomendó al Consejo de Administración que una vez más señalara a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio consignado en el párrafo 125, c), del 44.° informe del Comité, y que reiterara el ruego expresado en el párrafo 125, d), del mismo informe. Estas recomendaciones se incorporaron en el párrafo 123, c) y d), del 47.° informe del Comité, que fué aprobado por el Consejo de Administración en su 145.a reunión (27-28 de mayo de 1960).
39. 153. En su carta de 4 de noviembre de 1960 el Gobierno del Reino Unido informó que había sido puesto en libertad otro de los sindicalistas a que se refiere el párrafo 125, d), del 44.° informe del Comité, ya citado en el párrafo 150 supra. El Gobierno manifiesta en su comunicación de 3 de enero de 1961 que tan pronto como sea posible serán enviadas nuevas informaciones en este sentido.
40. 154. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame una vez más la atención del Gobierno sobre la importancia que atribuye al principio del debido proceso legal enunciado en el párrafo 125, c), del 44.° informe del Comité, que tome nota de la declaración del Gobierno de que ha sido puesto en libertad otro de los diecinueve sindicalistas mencionados por los querellantes y que pida al Gobierno se sirva enviar la información que se le pidió anteriormente en relación con los cinco sindicalistas todavía detenidos.