Definitive Report - REPORT_NO37, 1960

1. 12. Por comunicación de fecha 26 de noviembre de 1957, la Comisión Intersindical de los Sindicatos Centrales de Madagascar presentó ante la Organización Internacional del Trabajo una queja en el sentido de que en Madagascar se estaba perturbando el ejercicio de los derechos sindicales. Informada el 28 de noviembre de 9957 de su derecho a presentar datos complementarios en apoyo de su queja, el denunciante envió tales datos al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo mediante carta del 22 de diciembre de 1957.
2. 13. Por cartas de fechas 28 de noviembre de 1957 y 10 de enero de 1958 se dió traslado al Gobierno, respectivamente, de la queja formulada y de los datos complementarios facilitados por la organización denunciante. El Gobierno dió a conocer sus observaciones al respecto mediante comunicación de fecha 25 de febrero de 1958.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 14. En su 19.a reunión (Ginebra, febrero de 1958), el Comité presentó sobre este caso un informe provisional al Consejo de Administración y decidió solicitar al Gobierno información complementaria. Esta decisión del Comité se puso en conocimiento del Gobierno por comunicación de fecha 17 de marzo de 1958. El Gobierno respondió por escrito de 21 de julio de 1955.
2. 15. Habiendo examinado de nuevo todo el asunto en su 20.a reunión (Ginebra, noviembre de 1958), el Comité presentó un segundo informe provisional solicitando del Gobierno nuevos datos complementarios. Esta solicitud de información se hizo llegar al Gobierno mediante carta de 2 de diciembre de 1958 y el Gobierno contestó por comunicación de 26 de febrero de 1959.
3. 16. En cuanto al fondo del asunto, los denunciantes alegan que algunos sindicatos centrales del país decidieron declarar una huelga los días 26 y 27 de noviembre de 1957. El objeto de la huelga - en los sectores público, privado y agrícola - era protestar contra la política económica nacional y contra las disposiciones de la orden núm. 404-IGT, de 7 de noviembre de 1957, que modificaba las tasas de los subsidios familiares, y de la orden núm. 408-IGT, igualmente de 7 de noviembre de 1957, que fijaba zonas de salarios y los salarios mínimos interprofesionales garantizados en Madagascar, considerados por los querellantes como insuficientes. Por lo que respecta al sector privado, las reivindicaciones presentadas se referían a los subsidios familiares, un salario garantizado mínimo concreto, subsidios de maternidad, cinco zonas de salarios, la extensión de los convenios colectivos a las diferentes ramas profesionales, la jubilación de trabajadores y las medidas contra el desempleo. En cuanto al sector público, las reivindicaciones comprendían los índices de salarios, uniformación de las tasas y de los métodos de concesión de subsidios familiares, igualdad de trato para empleados auxiliares y equiparación de las normas que rigen la integración de ciertas categorías de empleados en el futuro cuerpo de funcionarios territoriales. En lo que respecta al sector agrícola, se reclamaba la creación de cámaras agrícolas distintas de las cámaras de comercio y de la industria.
4. 17. Los querellantes remitían con su queja el texto de un aviso de la Inspección General del Trabajo declarando que la huelga era ilegal, aviso que a su juicio constituía una violación del derecho de huelga, y en el que se señala que el derecho de huelga proclamado en la Constitución está sujeto a disposiciones legales que prohíben las huelgas hasta que se agoten todos los procedimientos fijados por la ley para la solución de los conflictos colectivos entre empleadores y trabajadores. El aviso dice asimismo que no existía conflicto entre los empleadores y los trabajadores, ya que la mayoría de las reivindicaciones se referían a medidas de la exclusiva competencia de los poderes públicos, y no de los empleadores, y que, por lo tanto, la huelga estaba dirigida contra dichos poderes públicos y contra su política económica. En el aviso se señala que existen sentencias judiciales en que se declara que semejante huelga sería ilegal, ya que obstaculizaría el ejercicio de facultades conferidas a las autoridades públicas. Por consiguiente, en el aviso se advierte a los trabajadores que participen en la huelga que correrán el riesgo de perder su salario o de ser despedidos (a reserva de la aprobación del tribunal del trabajo), sin derecho a indemnización.
5. 18. Por último, los querellantes dicen que fueron despedidos más de 500 huelguistas y que han incoado acciones ante los tribunales del trabajo en 300 casos.
6. 19. En su primera serie de observaciones, de fecha 25 de febrero de 1958, el Gobierno declara que la Inspección del Trabajo consideraba la huelga como ilegal por el hecho de que las reivindicaciones tendían a modificar cuestiones que habían sido objeto de dos ordenanzas, lo cual hacía imposible el recurso a los procedimientos legales ordinarios de conciliación y arbitraje y que los sindicatos tenían la intención de inmiscuirse en un terreno reservado a la autoridad. Sin embargo, declaraba el Gobierno, la huelga se desarrolló libremente, aunque sólo fué seguida por el 2,2 por ciento de los asalariados de Madagascar. El Gobierno reconocía que hubo algunos despidos, pero precisa que la mayor parte de ellos fueron revocados en seguida. El Gobierno declara asimismo que, si algunos despidos dan lugar a acciones judiciales, corresponderá a los tribunales competentes pronunciarse sobre el carácter legal o ilegal de la huelga.
7. 20. En opinión del Gobierno, la huelga en cuestión fué inspirada por motivos esencialmente políticos: lo que los querellantes reprochaban en realidad al Gobierno - declara este último - es que la advertencia publicada por la Inspección del Trabajo (véase más arriba párrafo 17) haya ejercido, según ellos, una presión moral que constituiría el origen del fracaso de la huelga. De hecho, declara el Gobierno, la huelga estaba dirigida contra el Gobierno porque era un órgano gubernamental quien fijaba por ley los salarios mínimos y las asignaciones.
8. 21. En el examen del caso efectuado en el curso de su última reunión (febrero de 1958), el Comité recordó que, como en casos anteriores, había considerado que el hecho de tratar como ilegal una huelga cuyo propósito es ejercer presión sobre el Gobierno con respecto a cuestiones políticas no constituye una violación de la libertad sindical y que el gobierno que hiciese saber a una organización que, según los dictámenes legales recibidos por él, una huelga proyectada sería ilegal por no tener por objeto un conflicto del trabajo no violaría tampoco la libertad sindical.
9. 22. Después de tomar nota de la afirmación del Gobierno según la cual, aunque los puntos litigiosos hayan sido de naturaleza económica, la huelga habría sido dirigida contra el Gobierno, el Comité tomó nota de la declaración gubernamental, de la cual se deduce que la cuestión de la licitud tanto de la huelga misma como de los despidos que tuvieron lugar a consecuencia de ella sería aclarada por las acciones que pudieran incoarse ante los tribunales.
10. 23. El Comité recordó a continuación que, como en numerosos casos anteriores, había decidido no examinar las cuestiones sujetas o pendientes de acciones judiciales en curso - con tal que dichas acciones se acompañen de garantías suficientes de forma legal -, ya que los debates judiciales pueden suministrar elementos útiles de información al Comité para la apreciación de lo bien fundado de las alegaciones a él sometidas.
11. 24. Así, pues, el Comité había decidido postergar el examen del caso y rogar al Gobierno que tenga a bien comunicarle los fallos de los referidos tribunales sobre este asunto, decisión que fué consignada en el informe provisional que presentó sobre este caso al Consejo de Administración.
12. 25. Esta decisión del Comité fué comunicada al Gobierno por carta de fecha 17 de marzo de 1958. El Gobierno envió su respuesta por comunicación de fecha 21 de julio de 1958.
13. 26. En esta respuesta, el Gobierno indica que el Tribunal del Trabajo de Tananarivo pronunció los días 9 de enero de 1958 y siguientes dos fallos relativos a los 287 despidos individuales a consecuencia de la huelga en la provincia de Tananarivo. Los fallos correspondientes a la rama «industria» declaraban la huelga abusiva y desestimaban la acción emprendida por los trabajadores, mientras que los fallos relativos a la misma causa en la rama « comercio» declaraban la misma huelga como no abusiva y condenaban a los empleadores a daños y perjuicios por despido ilegal.
14. 27. El Gobierno indica a continuación que, resolviendo en apelación los días 27 de marzo y siguientes, el Tribunal de Primera Instancia confirmó los fallos que declaraban la huelga abusiva y modificó los otros, unificando de esta forma la jurisprudencia local en materia de huelgas.
15. 28. Al volver a examinar la totalidad del caso en su 20.a reunión (noviembre de 1958), el Comité estimó que, de conformidad con la práctica observada en el pasado en casos semejantes, convendría conocer el texto de los fallos, tanto de los dictados por los dos tribunales de primera instancia como del pronunciado en apelación, y de sus resultados y considerandos, antes de emitir cualquier opinión sobre el asunto.
16. 29. En consecuencia, el Comité decidió aplazar el examen del caso e invitar al Gobierno a facilitar los datos mencionados en el párrafo anterior, decisión consignada en el informe provisional que al respecto presentó al Consejo de Administración.
17. 30. Esta solicitud de información complementaria se transmitió al Gobierno por carta de fecha 2 de diciembre de 1958. El Gobierno hizo llegar su respuesta mediante comunicación de 26 de febrero de 1959, o sea demasiado tarde para que el Comité pudiera examinarla en su última reunión, celebrada en Ginebra precisamente el 26 de febrero de 1959.
18. 31. En su última comunicación, el Gobierno comunica el texto de los fallos dictados en apelación, con sus fundamentos de hecho y de derecho.
19. 32. En cuanto a los hechos, el tribunal apelado comienza por advertir que, al no acudir a su trabajo ni el 26 ni el 27 de febrero de 1957, los trabajadores implicados en la huelga pretendían manifestarse en contra de las órdenes núms. 404 y 408/IGT de 7 de noviembre de 1957 y hacer presión sobre las autoridades en favor del mejoramiento de la condición de los asalariados, regulada en dichas órdenes al fijar las tasas de los subsidios familiares, las zonas de salarios y el S.M.I.G. (salario mínimo interprofesional garantizado). Recuerda luego las reivindicaciones de los trabajadores consignadas en el documento que titularon «orden de huelga » y que se hallan resumidas más arriba en el párrafo 16, donde se analiza el contenido de la queja presentada ante la O.I.T por la Comisión Intersindical de los Sindicatos Centrales de Madagascar.
20. 33. Habida cuenta, por una parte, del carácter de la huelga, y por otra, de la índole de las reivindicaciones presentadas por los huelguistas, el tribunal declara que en ningún caso los empleados se propusieron hacer presión sobre sus empleadores y que éstos se hallaban en la total incapacidad de darles la menor satisfacción en cualquiera de sus reivindicaciones, habiendo sufrido, pues, un perjuicio sin ser responsables de la situación que provocó el cese del trabajo y sin que pudieran remediar dicha situación.
21. 34. El tribunal observa seguidamente que cuando, el 28 de noviembre de 1957, los empleados se presentaron a sus empleadores, éstos se negaron a aceptarlos en los lugares de trabajo y declararon que los consideraban dimitidos. Indica, por último, que los asalariados sostuvieron entonces, por el contrario, haberse limitado a suspender su contrato de trabajo en ejercicio de su derecho constitucional de huelga.
22. 35. Desde el punto de vista del derecho, el tribunal continúa diciendo que, para que la huelga constituya un derecho, debe reunir los cuatro elementos constitutivos siguientes: a) una interrupción concertada, colectiva y completa del trabajo; b) para conseguir ventajas profesionales; c) dirigida contra el empleador capaz, abstracción hecha de toda consideración económica y financiera, de atender las reivindicaciones formuladas; d) tras haber fracasado el procedimiento de conciliación (Código del Trabajo de la F.O.M, artículo 218 bis.)
23. 36. El tribunal declara luego que, en el presente caso, es notorio que no han concurrido los tres últimos elementos constitutivos del derecho de huelga. En efecto, la huelga tenía por objeto directo y declarado la derogación de las órdenes mencionadas y su substitución por nuevas disposiciones reglamentarias. Por tanto, el mejoramiento de la condición de los asalariados, al depender de estas reformas políticas, no era más que el objeto indirecto de la presión ejercida sobre el Estado. Además, los empleadores carecían de todo poder para derogar dichos textos o para regular la materia. Por último, no se siguó el procedimiento de conciliación previsto en los artículos 209 y 218 bis del Código del Trabajo para la Francia de ultramar, y es evidente que no podía serlo, por no haber conflicto entre empleadores y empleados, pues el único conflicto existente se daba entre los asalariados y el Estado.
24. 37. Se plantea, pues, el problema de saber - dice el tribunal - si la interrupción del trabajo de que se trata ha podido constituir una huelga a pesar de la ausencia de tres de los cuatro elementos constitutivos de este fenómeno social, y el tribunal indica que hay aquí algo más que una simple cuestión de terminología. En efecto, salvo el caso de huelga declarada, el cese en el trabajo equivale a la ruptura directa, por parte del empleado, del contrato de trabajo. Ahora bien, la interrupción del trabajo so pretexto de huelga y rebasando las limitaciones legales, al equipararse a una ruptura unilateral del contrato, constituye una falta grave que permite al empleador despedir al empleado sin indemnización ni preaviso.
25. 38. Tras haber indicado que un aviso radiodifundido de la Inspección General del Trabajo advirtió a los interesados de los peligros inherentes a su acción, el tribunal concluye afirmando, sobre la base de cuanto precede, que la interrupción del trabajo por los asalariados ha constituído un abuso del derecho de huelga y una falta grave que autoriza su despido sin indemnización ni preaviso.
26. 39. El Comité advierte que, en su respuesta, el Gobierno se abstiene de facilitar, como se le había solicitado, el texto de las sentencias dictadas por los dos tribunales de primera instancia. No obstante, habida cuenta de que la resolución recaída en segunda instancia, que ha transmitido el Gobierno, contiene elementos muy completos, el Comité estima que los datos de que dispone bastan para que pueda pronunciarse con conocimiento de causa.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 40. Se desprende de estos datos que la huelga declarada por algunos sindicatos centrales de Madagascar, aunque era de carácter económico, apuntaba más contra la política económica de las autoridades que contra los empleadores de quienes participaron en ella para obtener de tales empleadores mejores condiciones de trabajo. Así resulta de la lista de reivindicaciones formuladas en la «orden de huelga » lanzada por la Comisión Intersindical, lista de la que los denunciantes y el Gobierno dan versiones concordantes.
2. 41. Por otra parte, por la forma en que fué declarada y por los fines que perseguía, la huelga no parece haber satisfecho las condiciones requeridas en la legislación nacional para que sea reconocida como legal (véase más arriba el párrafo 35). Sin duda, el mero hecho de que una huelga sea considerada ilegal en un país determinado no puede bastar para incitar al Comité a no proseguir el examen del caso, puesto que es necesario, en efecto, que las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga se considere un acto ilícito sean razonables y, en todo caso, que no sean de tal naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales. A este respecto, en varios casos anteriores, el Comité ha reconocido que, por ejemplo, la notificación previa a las autoridades administrativas y la obligación de recurrir a los procedimientos de conciliación y de arbitraje en los conflictos colectivos, antes de declarar una huelga, figuran en la legislación de bastantes países y que las disposiciones de esta índole no pueden ser consideradas como atentatorias a la libertad sindical. En el presente caso, las condiciones mencionadas en el párrafo 35 parecen ser, en efecto, las que el Comité siempre ha considerado razonables y, por tanto, no atentatorias a la libertad sindical.
3. 42. Por consiguiente, aunque no haya sido ni prohibida ni reprimida, la huelga de que se trata constituía, no obstante, una huelga ilegal, respecto a cuyas consecuencias eventuales los trabajadores fueron advertidos mediante un aviso de la Inspección General del Trabajo.
4. 43. Ahora bien, como ya se ha manifestado (véase anteriormente el párrafo 21), el Comité ha estimado siempre que el hecho de considerar ilegal una huelga destinada a hacer presión sobre el Gobierno por una cuestión política no constituye una violación de la libertad sindical y que el gobierno que haga saber a una organización que, según los dictámenes jurídicos recibidos por él, una huelga proyectada sería ilegal porque no se contraería a un conflicto de trabajo propiamente dicho tampoco violaría la libertad sindical.
5. 44. Quedan por considerar las sanciones por causa de huelga de que los trabajadores que participaron en el cese del trabajo dicen haber sido víctimas. Cuando los trabajadores, una vez terminada la huelga, se presentaron en los lugares de trabajo halláronse con que sus empleadores les negaban la entrada en dichos lugares y declararon considerarlos dimitidos por haber roto unilateralmente su contrato. Tal era cabalmente la posible consecuencia de la huelga ilegal, de que los trabajadores fueron advertidos por la Inspección General del Trabajo.
6. 45. Por su parte, los asalariados pretendían, por el contrario, haberse limitado a suspender su contrato de trabajo en ejercicio de su derecho constitucional de huelga.
7. 46. Como se ha visto, el asunto se ha planteado ante los tribunales. El tribunal de primera instancia de la rama «industria» declaró la huelga abusiva, mientras que el tribunal correspondiente a la rama «comercio » la declaró no abusiva. La sentencia del primer tribunal fué confirmada en apelación, revocándose la del segundo. El tribunal de apelación fundó su decisión en el hecho de que los empleadores habían sufrido un perjuicio sin ser responsables de la situación que provocó el cese en el trabajo y sin que pudieran remediar dicha situación; de que el cese en el trabajo por parte de los asalariados ha constituído un abuso del derecho de huelga, equivalente a una ruptura del contrato, lo que constituye una falta grave que justifica, sin duda posible, el despido sin indemnización ni preaviso.