Definitive Report - REPORT_NO19, 1956

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 108. El Comité debe examinar tres quejas: la primera, de 11 de noviembre de 1955, de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres; la segunda, de 9 de noviembre de 1955, de la Unión Sindical de Mineros de América, y la tercera, de 28 de diciembre de 1955, de la Federación de Sindicatos Unidos (Amsterdam).
2. 109. La queja de la C.I.O.S.L fué presentada al Consejo de Administración de acuerdo con el artículo 24 de la Constitución de la O.I.T. Este la transmitió, para su examen, al Comité de Libertad Sindical, quien en su 18.° informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 130.a reunión (Ginebra, 15-18 de noviembre de 1955), manifestó que no se encontraba en condiciones de informar sobre el fondo de las alegaciones formuladas, mientras que el Gobierno de los Países Bajos, responsable de las relaciones internacionales de las Antillas Neerlandesas, no hubiera tenido oportunidad de presentar sus observaciones sobre las alegaciones formuladas.
3. 110. El Gobierno presentó sus observaciones sobre las tres quejas por comunicaciones de 13 y 17 de febrero de 1956. Por lo tanto, el Comité se encuentra ahora en condiciones de proceder al examen del caso.
4. 111. Las quejas indican que según el artículo 43 del Estatuto del Reino de los Países Bajos, se garantiza a todos los países integrantes del Reino el goce de los derechos del hombre, incumbiendo al Reino la responsabilidad de su respeto. El Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (núm. 87), 1948, ha sido aceptado por el Gobierno de los Países Bajos en nombre del Gobierno de las Antillas Holandesas. Sin embargo, no habría sido aplicado, reinando en el otoño de 1955 una « atmósfera tal de intimidación », que hace imposible toda actividad sindical, temiendo los sindicalistas y sus dirigentes reanudar las actividades sindicales normales. Los querellantes presentan las siguientes alegaciones precisas:
5. 1) Diversos dirigentes de la O.R.I.T, de la Federación Internacional de Obreros del Petróleo, etc. - organizaciones que habían logrado agrupar a los sindicatos de los trabajadores del petróleo, las minas y otras industrias -, se habrían visto impedidos de hablar durante reuniones sindicales públicas, en especial, en la de 2 de agosto de 1955, destinada a celebrar la fundación de la Confederación de Trabajadores de Curazao. El jefe de la policía los habría notificado que ninguna persona, no residente de las Antillas Neerlandesas, podía hacer uso de la palabra en tal reunión, pese a no haber riesgo alguno de atentado contra la legalidad o el orden público.
6. 2) El Sindicato de Trabajadores Mineros de Curazao había conseguido organizarse a principios de 1955. Sin embargo, no fué reconocido por la Compañía minera, so pretexto de no haber aprobado el Gobierno sus estatutos. Las negociaciones emprendidas, en presencia de un mediador del Gobierno, fracasaron. La Compañía despidió entonces a veinte obreros, por lo cual el Sindicato decidió iniciar una huelga. El Gobierno decretó un período de espera de 30 días. En el ínterin, los estatutos fueron aprobados, pero al vencer el término de espera, la Compañía no había reconocido aún al sindicato, por lo cual éste se vió obligado a declarar la huelga el 15 de octubre.
7. 3) El 18 de octubre, tres dirigentes del Sindicato fueron detenidos por la Policía, bajo acusación de haber provocado un incendio en terrenos de la Compañía. Luego de cuatro días de incomunicación, se modificaron los términos de la acusación, fundándola en el artículo 138 bis del Código penal, que prohíbe las huelgas violentas o que provoquen disturbios en la economía nacional. La policía había tratado de que sindicalistas testimoniaran contra los detenidos y habría tomado otras medidas intimidatorias; habría buscado a los trabajadores en sus domicilios; los habría interrogado sobre las causas por las que no reanudaban el trabajo; habría clausurado las oficinas de la Confederación de Trabajadores, confiscando un mimeógrafo y los libros. El 27 de octubre, uno de los detenidos fué puesto en libertad, pero los otros dos permanecieron en prisión como instigadores de la huelga.
8. 4) Con motivo de la huelga aludida, la Compañía minera habría despedido a 460 huelguistas (de un personal total de 530). Después de un lapso de 14 días, todos los trabajadores extranjeros despedidos serían deportados. Las autoridades, según noticias aparecidas en la prensa, habrían deportado a territorio británico a 264 huelguistas. Esta deportación fué objeto de una protesta, ante el Ministro holandés de Territorios de Ultramar, presentada por la Federación de Sindicatos de Amsterdam, pero no habría sido objeto de respuesta alguna. La deportación es considerada por uno de los querellantes, no sólo como una medida de represión contra trabajadores en huelga, sino también como una medida de represión colonialista, contraria a los derechos democráticos de los trabajadores.
   • ANALISIS DE LA RESPUESTA
9. 112. El Gobierno holandés manifiesta en su respuesta que para juzgar la situación sindical en las Antillas Holandesas es menester considerar que esos territorios atraviesan un período de industrialización intenso, de suerte que la legislación vigente ya no se adapta a las nuevas relaciones. El sindicalismo antillano se encuentra aún en sus comienzos. Estas circunstancias deben ser consideradas como el origen de las dificultades que provocaron las quejas. El Gobierno no se opone de ninguna manera al desarrollo del sindicalismo, ni tampoco considera inconveniente que representantes sindicales extranjeros hagan uso de la palabra durante reuniones, siempre que respeten las leyes y sea ello compatible con el orden público.
10. 113. En lo que se refiere a la alegación relativa a los incidentes durante la huelga en la Compañía minera, declara el Gobierno que son exactas las referencias a la detención de tres dirigentes sindicales acusados de haber provocado un incendio.
    • La detención se efectuó de acuerdo con el procedimiento del Código de procedimientos penales y, al comprobarse que no había pruebas de participación en el incendio, la acusación origen del proceso, así como la detención preventiva, fueron fundadas por el Ministerio Público, sin consultar al Gobierno de las Antillas, en el artículo 138 bis del Código Penal, que dice:
    • Quienquiera que, sabiendo o pudiendo razonablemente prever que provocará probablemente una perturbación del orden público, sea por actos violentos, vías de hecho o por amenazas de ejercer violencia, o bien una desorganización de la economía de las islas o del país, incite o provoque a varias personas a no hacer un trabajo o negarse a efectuar un trabajo, pese a orden lícitamente dada, para el cual han sido contratadas o al cual están obligadas en virtud de contrato de trabajo, será castigado con pena de prisión de cuatro años como máximo o con multa de mil florines, como máximo. Si el acto punible citado antes fuera cometido por una persona jurídica, se incoará proceso y se aplicará la pena a los dirigentes, domiciliados en el territorio de las Antillas Holandesas. Las disposiciones anteriores serán aplicables por analogía a la persona jurídica que actúe como mandante o representante de otra persona jurídica.
    • Esta norma, indica el Gobierno, es una vieja disposición cuya modificación estaba a estudio antes de la huelga en cuestión.
11. 114. La Policía, continúa el Gobierno, no habría intentado obtener declaraciones tendenciosas de testigos, aunque sí habría buscado las pruebas de los actos cometidos. Habría escoltado a los trabajadores que deseaban trabajar, para evitar disturbios. Las autoridades de Curazao no tienen noticias de que la policía haya interrogado a los trabajadores por los motivos de la ausencia al trabajo. El jefe local de la policía ordenó a ésta ser totalmente imparcial, por orden que fué publicada. Es cierto que los locales del sindicato fueron clausurados y que se secuestró, como elemento de prueba, un mimeógrafo, pero no lo es que se hayan secuestrado los libros. La policía solicitó del presidente de la Confederación de Trabajadores autorización para examinarlos, autorización que éste dió voluntariamente.
12. 115. No es cierto que reine una atmósfera intimidatoria, como sostienen los querellantes. El Gobierno de las Antillas Holandesas considera que el proceso y detención fundados en el artículo 138 bis del Código Penal no eran procedentes, habiéndose efectuado contra claras directivas gubernamentales. Sin embargo, debe señalarse que el proceso y detención fueron fundados en disposiciones legales vigentes. El Ministro de Justicia de las Antillas Holandesas intervino cuando el Ministerio Público apeló de la decisión del juez de primera instancia por la cual se anulaba la citación en justicia de los acusados y se los ponía en libertad, ordenando retirar la apelación. El Gobierno ha tomado medidas para que no se inicien procesos de esa índole sin consultarlo previamente. El Gobierno de las Antillas Holandesas indicó en el Parlamento local que no estaba de acuerdo con la actitud del Ministerio Público.
13. 116. Señala el Gobierno que estos actos, que conviene examinar teniendo en cuenta las circunstancias, en especial la situación tensa reinante entre los trabajadores y la Compañía minera, fueron tomados todos ellos basándose en normas de derecho positivo, sin que el procesamiento y detención pudieran ser considerados por ello ilegales. La intención del Gobierno de las Antillas Holandesas, favorable a la protección de los derechos sindicales y al fomento del sindicalismo incipiente, queda demostrada por la actitud del Gobierno durante el juicio y con las medidas tomadas para modificar las antiguas disposiciones legales capaces de obstaculizar el desarrollo del movimiento sindical. La huelga, origen de estos incidentes, concluyó con un acuerdo, cuyo texto el Gobierno ha puesto en conocimiento del Comité. En el mismo, entre otras cosas, se ha convenido que durante la duración del acuerdo no habrá huelgas ni lock-outs. La Compañía contratará a un experto en relaciones del trabajo para asegurar relaciones armoniosas entre la dirección y el personal; mientras tanto, un Comité nombrado por el sindicato será oído por el director para solucionar amigablemente todo conflicto profesional.
14. 117. En lo que se refiere a la alegación relativa a la deportación de trabajadores, declara el Gobierno que de los 235 trabajadores despedidos por la Compañía durante la huelga, 228 tenían permiso de residencia en Curazao únicamente durante el término de sus contratos de trabajo, mientras que 7 podían residir sin condiciones. Se dió a los 228 un plazo de por lo menos dos semanas para buscar nuevo empleo, siempre que la Oficina de Trabajo no tomara en consideración a otro antillano desocupado. A comienzos de enero de 1956, nueve trabajadores habían conseguido nuevos contratos, mientras que los 219 restantes habían abandonado las Antillas Holandesas. Estos, declara el Gobierno, pueden ser readmitidos en el territorio, con autorización de la Oficina de Trabajo, si encuentran nuevo empleo. Según el texto del convenio de 1.° de febrero de 1956, entre el Sindicato y la Compañía minera, se establece que « en la medida de lo posible y siempre que lo soliciten antes del 15 de febrero de 1956, todos los trabajadores que dejaron de trabajar en la Compañía el 15 de octubre de 1955 serán readmitidos en sus puestos ». « Los trabajadores que fueron repatriados a las Antillas Británicas serán readmitidos sin discriminación, según las necesidades y tan pronto la producción haya alcanzado nuevamente el nivel máximo, de acuerdo con un plan metódico que será establecido entre el Sindicato y la Compañía » (artículo 7).
15. 118. En definitiva, el Gobierno manifiesta que, habida cuenta de la evolución de los acontecimientos, no considera necesario efectuar ninguna intervención especial ante el Gobierno de las Antillas Holandesas, sin que por ello deje de velar en lo futuro por que se respeten las obligaciones derivadas de los convenios internacionales.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 119. El Gobierno holandés ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación (núm. 87), 1948, el 7 de marzo de 1950. El 22 de junio de 1951, aceptó sus disposiciones en nombre del Gobierno de las Antillas Holandesas, cuyas relaciones con la metrópoli se encuentran reguladas por la proclama de 29 de diciembre de 1954:
   • Carta del Reino de los Países Bajos.
2. 120. El querellante sostiene que las disposiciones del citado Convenio no han sido cumplidas y que en el otoño de 1955 reinaba una atmósfera tal de intimidación en Curazao que las actividades sindicales habrían sido gravemente interrumpidas y los afiliados y dirigentes sindicales temerían continuar con sus actividades sindicales normales. El Gobierno considera que la situación general en las Antillas Holandesas debe ser apreciada a la luz de diversas circunstancias. Se ha producido una rápida industrialización, de suerte que la legislación vigente va no se adapta a las condiciones predominantes y que el movimiento sindical, por otra parte, se encuentra en sus primeras etapas. El Gobierno manifiesta que de ninguna manera se opone al desarrollo del movimiento sindical, y da seguridades que en el futuro respetará las obligaciones que le imponen las convenciones ratificadas. Se examinan a continuación las alegaciones específicas formuladas por el querellante.
   • Alegación referente al derecho de reunión y de palabra
3. 121. La primera alegación específica se refiere a la prohibición de hacer uso de la palabra de que habrían sido objeto, por orden de la policía local, varios representantes de organizaciones profesionales internacionales en el acto de celebración de la fundación de la Confederación de Trabajadores de Curazao, el 2 de agosto de 1955. Esta alegación, como señalan los querellantes, implicaría una violación de derechos implícitamente reconocidos en el artículo 3 del Convenio núm. 87 citado, que dispone que « las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho... de organizar su administración y sus actividades y el de formular sus programas de acción. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal ».
4. 122. En este respecto, el Gobierno, sin rechazar expresamente los cargos, manifiesta que no ve inconveniente alguno en que representantes sindicales extranjeros hagan uso de la palabra en reuniones, siempre que lo hagan de conformidad con las leyes y sin alterar el orden público.
5. 123. Considerando, con respecto a esta alegación, las seguridades ofrecidas por el Gobierno holandés de que el derecho de reunión y de palabra podrá ejercerse sin trabas, de acuerdo con las leyes y mientras no se altere el orden público, el Comité, recalcando, como en casos anteriores, la importancia que da a que el derecho de reunión sindical, así como el derecho de las organizaciones sindicales nacionales a mantener relaciones con organizaciones profesionales internacionales sean debidamente garantizados, recomienda al Consejo de Administración que resuelva que esta alegación no requiere examen más detenido.
   • Alegación referente al reconocimiento sindical
6. 124. Se alega que el Sindicato de Trabajadores Mineros, formado en 1955, no fué reconocido por la Compañía Minera de Curazao, fundándose en el motivo técnico de que los estatutos del sindicato no habían sido aprobados por el Gobierno. Pareciera que durante el conflicto que tal hecho provocó, el Gobierno aprobó los estatutos, pero que la Compañía continuó desconociendo al sindicato, que se vió obligado, por tanto, a declarar una huelga el 15 de octubre de 1955. Después de otros incidentes que son examinados por separado en este informe, la cuestión de reconocimiento pareciera haber sido solucionada satisfactoriamente mediante el convenio celebrado por las partes el 1.° de febrero de 1956. En estas circunstancias, recalcando la importancia que da al principio de que los empleadores deben reconocer, a los fines de las negociaciones colectivas, a las organizaciones legalmente constituidas que representan a los trabajadores, el Comité considera que esta alegación, que parecía tener fundamento, ha perdido su objeto y recomienda, por tanto, al Consejo de Administración, que resuelva que este aspecto del caso no requiere examen más detenido.
   • Alegación referente a la detención y procesamiento de dirigentes sindicales
7. 125. La segunda alegación se refiere principalmente a la detención y procesamiento -- primeramente, por supuesta participación en actividades incendiarias, y luego, al comprobarse la falta de fundamentos de la primera acusación, por incitación a la huelga con violencias, delito previsto por el artículo 138 bis del Código Penal de las Antillas Holandesas - de tres dirigentes sindicales durante la huelga en la Compañía minera. Estos actos implicarían una violación del derecho de las organizaciones sindicales a organizar libremente sus actividades (artículo 3 del Convenio núm. 87), por obstáculos puestos al libre funcionamiento del sindicato mediante la detención arbitraria de sus dirigentes.
8. 126. El Gobierno reconoce estos hechos, pero afirma que esta intervención de las autoridades locales se habría desarrollado dentro de la legalidad. En efecto, la detención de los dirigentes sindicales se habría efectuado, de conformidad con el procedimiento previsto por el Código de procedimientos penales, por supuesta infracción a diversas disposiciones del Código Penal (participación en actividades incendiarias, incitación a la huelga con violencias). El juicio de los acusados se habría desarrollado en la forma prevista por la ley, instruyéndose el proceso en forma ordinaria. Las medidas de prueba - algunas de las cuales serán examinadas abajo - habrían sido ordenadas, de conformidad con la ley, por el Ministerio Público, titular de la acusación en el proceso penal. Estos actos, sin embargo, habrían sido efectuados sin consultar previamente al Gobierno de las Antillas Holandesas y contra sus directivas expresas.
9. 127. Al rechazar el juez de primera instancia la acusación del Ministerio Público y ordenar la libertad de los detenidos, el Gobierno de las Antillas Holandesas intervino ordenando al Ministerio Público retirar la apelación que había sido interpuesta contra la sentencia absolutoria. Los detenidos, por consiguiente, han sido puestos en libertad en virtud de sobreseimiento firme y el Gobierno, según indica, ha tomado medidas para que procesos de esta índole, aun cuando iniciados en forma legal, no se inicien sin consultarlo previamente.
10. 128. Los querellantes manifiestan, además, que durante la instrucción del proceso, el local del sindicato habría sido clausurado y allanado y que la policía local habría tomado una actitud tendenciosa, escoltando a los trabajadores hasta el lugar de trabajo y obligándolos a prestar testimonio. El Gobierno señala que la policía local no habría tomado actitud intimidatoria alguna contra los trabajadores, mientras que la clausura y allanamiento del local sindical, el secuestro de un mimeógrafo, la búsqueda de testigos de cargo y la revisión de los libros (esto último, al parecer, con la autorización del presidente del sindicato), habrían sido todos ellos actos legales cumplidos durante un proceso en forma, con el objeto de instruirlo y ofrecer pruebas de hechos supuestamente delictuosos. Estas medidas habrían sido decretadas por el Ministerio Público de conformidad con los procedimientos penales ordinarios.
11. 129. En lo que se refiere a la acusación base del proceso, la misma habría sido fundada en el artículo 138 bis del Código Penal de las Antillas holandesas, cuyo texto ha sido transcrito arriba, que castiga con prisión o multa al que incitare a la huelga violenta o a la huelga capaz de desorganizar la economía local. Esta disposición, manifiesta el Gobierno, es una antigua norma cuya modificación estaba ya en estudio por una comisión especial antes de estallar la huelga mencionada en las quejas.
12. 130. La cuestión planteada ante el Comité consiste en saber si la detención de dirigentes sindicales, primeramente por supuesta complicidad en actividades incendiarias y luego bajo acusación de incitar a la huelga violenta, constituyen una violación de los derechos sindicales. La alegación en esencia consiste en que las detenciones y el procesamiento siguientes carecerían totalmente de fundamento y eran, en realidad, medidas intimidatorias adoptadas en razón de la huelga. El querellante afirma que el motivo real era hacer fracasar la huelga e impedir las actividades sindicales. El Gobierno admite que no había prueba alguna de la participación en las actividades incendiarias de los detenidos, e incluso pareciera que en ningún momento dicha acusación fué llevada ante los tribunales. El procesamiento se inició, por supuestas violaciones de disposiciones del Código Penal que específicamente se refieren a incitación a la huelga violenta. El procesamiento - manifiesta el Gobierno - se desarrolló de acuerdo con los procedimientos legales existentes, pero admite que las normas invocadas en ese caso habían caído en desuso de suerte que su modificación estaba en estudio antes de que acaecieran los hechos en cuestión. La apertura del proceso fué, en realidad, debida a la iniciativa del Ministerio Público, quien actuó contrariamente a las directivas del Gobierno de las Antillas Holandesas. El Ministro de Justicia tuvo que intervenir finalmente para impedir que el Ministerio Público apelara del sobreseimiento de los acusados dictado por el tribunal de primera instancia. Las otras cuestiones traídas a cuento en las quejas son, en realidad, incidentes del proceso; así, el Gobierno admite que medidas como la clausura temporal del local sindical, el secuestro de un mimeógrafo, etc., fueron ordenadas por el Ministerio Público mientras se reunían las pruebas del sumario.
13. 131. El Comité considera que, habida cuenta de los hechos mencionados, la detención y procesamiento de los dirigentes sindicales fueron, según los propios términos del Gobierno, actos arbitrarios y que, por tal motivo, tienen que haber interferido con las actividades sindicales de los detenidos, así como con el funcionamiento normal de la organización sindical a la cual pertenecían. Considerando, sin embargo, las declaraciones gubernamentales según las cuales la iniciación del proceso fué desaprobada por el Gobierno de las Antillas Holandesas, el cual finalmente tomó medidas para darle término; que se estudia la modificación de las normas sobre cuyas bases se inició el proceso; que no se iniciará proceso similar sin consulta previa del Gobierno; y, por fin, que toda la situación pareciera actualmente haberse modificado mucho después de la firma del convenio colectivo, lo cual pareciera establecer un antecedente para futuras relaciones armoniosas, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que actualmente carece de objeto continuar con el examen de este aspecto del caso, pero que llame la atención del Gobierno sobre la importancia de garantizar en las Antillas Holandesas el pleno respeto de los principios que figuran en el Convenio núm. 87, y en especial de los principios que los sindicatos deben tener el derecho de organizar su administración y sus actividades y formular su programa libremente, y que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que pueda limitar tales derechos o impedir su ejercicio legal; y que solicite al Gobierno que lo informe sobre la prevista derogación de las disposiciones legales vigentes en este respecto.
    • Alegación referente a la deportación de trabajadores
14. 132. Por lo que hace a la alegación relativa a la deportación de un cierto número de trabajadores, despedidos durante la huelga por la Compañía minera, el Gobierno admite que 219 trabajadores extranjeros, cuyos permisos provisionales de estadía en Curazao habían perdido validez al quedar desocupados, fueron deportados. Sin embargo, los trabajadores despedidos habrían contado, antes de ser obligados a abandonar el territorio de Curazao, con un plazo de dos semanas para buscar nuevo trabajo. Nueve trabajadores se habrían beneficiado de esta medida. Los restantes, según manifiesta el Gobierno, pueden ser readmitidos en el territorio de las Antillas Holandesas si consiguen nuevos contratos de trabajo. Además, según el acuerdo celebrado el 1.° de febrero de 1956 entre la Compañía minera y el sindicato, se ha establecido que, de conformidad con un plan que será fijado de común acuerdo, la Compañía volverá a contratar, en la medida de lo posible, a los trabajadores deportados que lo soliciten antes del 15 de febrero de 1956.
15. 133. Pareciera, por tanto, que la situación en este respecto, después de la celebración de dicho acuerdo entre la Compañía y el sindicato, tendiera a normalizarse, sin que las autoridades hayan puesto obstáculos para que los trabajadores despedidos y deportados puedan reintegrarse a sus antiguos puestos. El Comité, en casos anteriores, ha considerado que escapa a su competencia específica examinar la cuestión general del estatuto de los extranjeros no cubierto por convenios internacionales, siempre que los actos dirigidos contra trabajadores extranjeros no atenten contra el libre ejercicio de los derechos sindicales. En el presente caso, la deportación en masa de un número tan elevado de trabajadores pudo ser considerada por los querellantes como una medida destinada a suprimir la existencia del sindicato. Sin embargo, dada la evolución posterior del asunto - celebración de un acuerdo que prevé la reintegración en sus puestos de los trabajadores deportados - y considerando que no existe actualmente restricción alguna para que los trabajadores regresen al territorio de las Antillas Holandesas con nuevos contratos, el Comité estima que esta alegación ha perdido su objeto y recomienda, por tanto, al Consejo de Administración que decida que la misma no requiere un examen más detenido.