Definitive Report - REPORT_NO13, 1954

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 115. La queja fué presentada en dos comunicaciones de 17 de marzo y 29 de abril de 1954, acompañadas de un memorándum y otros documentos.
2. 116. La organización querellante manifiesta que es un sindicato registrado que comprende al personal técnico permanente de tierra empleado por dos sociedades de transportes aéreos, de propiedad gubernamental, creadas por ley : la British Overseas Airways Corporation (B.O.A.C) y la British European Airways Corporation (B.E.A.C.). En 1946, la mayoría del personal técnico empleado por la B.O.A.C manifestó a la sociedad, por escrito, su deseo de organizarse y ser representado por la organización querellante.
3. 117. Ambas sociedades se encuentran regidas actualmente por la ley de aviación civil de 1946. En este año, cuando dicha ley fué sometida como proyecto al Parlamento, otros sindicatos, mencionados en la queja con el nombre de « sindicatos gubernamentales », persuadieron al Gobierno a que modificara el proyecto de suerte que únicamente los sindicatos de tendencia gubernamental contaran con la representación de los empleados de la B.O.A.C y la B.E.A.C Posteriormente, en el mismo año, el Gobierno habría favorecido a esos sindicatos creando el Consejo Nacional Paritario de Transportes Aéreos Civiles, organismo destinado a la negociación de las condiciones de empleo, en el cual se dió representación a los sindicatos reconocidos por el Gobierno, pero no a la organización querellante. Al modificar el proyecto y crear el Consejo, afirma la queja, el Gobierno intentaba «proteger los intereses de los sindicatos gubernamentales». A partir de 1946, las sociedades de aviación civil y los sindicatos reconocidos por el Gobierno habrían tratado metódicamente de obligar a los miembros de la organización querellante a abandonarla y afiliarse a uno u otro de los sindicatos reconocidos, cuyos reglamentos no permiten la afiliación de un trabajador que no ha renunciado previamente a su calidad de miembro de la organización querellante. Pese a esta circunstancia adversa, la organización querellante ha conservado un número importante de empleados de las dos compañías.
4. 118. En 1948 se logró un acuerdo en el Consejo Nacional Paritario, según el cual, de contar los sindicatos reconocidos con una afiliación del ciento por ciento en taller o departamento administrativo de cualquiera de las dos sociedades, se excluiría de los mismos a los afiliados de la organización querellante, no permitiéndoseles trabajar allí. Este acuerdo sería contrario a los derechos de los empleados, garantizados por el Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que han sido ratificados por el Reino Unido después de haberse celebrado el acuerdo mencionado.
5. 119. Además, manifiesta la organización querellante, específicamente, la B.O.A.C, al excluir a los miembros de la organización querellante del trabajo en determinados talleres y negarles derecho a la promoción (incluso un afiliado fué promovido de puesto y luego rebajado de categoría nuevamente), se perjudicaría directamente a los trabajadores en razón de su afiliación sindical, en violación del artículo l, párrafo 2, b), del Convenio núm. 98 ; y al obligarlos a abandonar el sindicato a que están afiliados como requisito previo para continuar en el empleo, luego de la transferencia a una nueva base, se violaría el artículo 1, párrafo 2, a), del mismo Convenio. Como resultado de la presión ejercida, entre noviembre de 1952 y noviembre de 1953, 200 personas se vieron obligadas a darse de baja de la organización querellante. Además los trabajadores de la B.E.A.C, afiliados a la organización querellante, carecen de protección contra las medidas discriminatorias adoptadas en virtud de su afiliación sindical, violando el artículo 1 del Convenio núm. 98. Por ejemplo, se les niega el derecho a trabajar en ciertos departamentos ; carecen de posibilidades de trabajar horas suplementarias, etc. De esta manera, los afiliados de la organización querellante carecen de libertad sindical y se ven perjudicados por su afiliación sindical.
6. 120. Finalmente, la organización querellante manifiesta que el Ministro del Trabajo se ha negado a entrevistarse con sus representantes, no contestando sus comunicaciones ni dando oportunidad para discutir el caso.
   • ANALISIS DE LA RESPUESTA
7. 121. En su respuesta de 15 de mayo de 1954, manifiesta el Gobierno que no se ha presentado prueba en la queja que demuestre que el principio de la libertad sindical no es respetado en el Reino Unido o que las personas en cuyo nombre la organización querellante actúa se vean impedidas de afiliarse al sindicato de su propia elección. La cuestión efectivamente planteada reside en la acción tomada por un empleador al reconocer a ciertos sindicatos en lugar de a otros para negociar las condiciones de trabajo, cuestión a cuyo respecto los gobiernos no tienen obligación ninguna derivada de la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98; en realidad, manifiesta el Gobierno, se redactó el artículo 1 del Convenio núm. 98 de tal manera que excluyera de su ámbito la cuestión de la protección de un sindicato frente a otro. En el Reino Unido no hay sindicatos gubernamentales. Las acusaciones formuladas carecerían completamente de fundamento.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 122. El Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), quedando por tanto obligado a cumplir con las disposiciones de ambos instrumentos.
2. 123. El artículo 2 del Convenio núm. 0,7 reza así Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción, y sin aviso previo, tienen el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.
3. 124. La organización querellante, como ella misma lo afirma, es un sindicato registrado, e incluso, pese a las medidas que habrían sido tomadas contra ella, conserva una parte importante de sus efectivos sindicales. La única prueba de una limitación del derecho fundamental de los trabajadores de afiliarse a un sindicato, de conformidad con el artículo 2 del Convenio, residiría en la acusación de que todo trabajador que deseara afiliarse a uno de los sindicatos reconocidos por los empleadores siendo aún miembro de la organización querellante se vería compelido, de conformidad con los reglamentos de los sindicatos reconocidos, a renunciar previamente a la organización querellante. En otros términos, la organización querellante misma pone en claro que los trabajadores pueden ejercer el derecho de afiliarse a ella, o bien el de afiliarse a uno de los sindicatos reconocidos, a reserva de cumplir con los reglamentos de la organización en cuestión.
4. 125. El Comité, por tanto, considera que la organización querellante no ha presentado prueba suficiente de que el derecho fundamental de afiliarse libremente a un sindicato, garantizado por el artículo 2 del Convenio núm. 87, haya sido violado.
5. 126. Sin embargo, el ejercicio del derecho de sindicación se encuentra regido también por el Convenio sobre derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que debe ser interpretado juntamente con el Convenio núm. 87, puesto que completa el artículo 11 de este último, según el cual los gobiernos se obligan « a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación». El argumento esencial de la queja consiste en que el libre ejercicio del derecho de sindicación se encuentra anulado de hecho por la discriminación en el empleo que se aplicaría contra los miembros de la organización querellante, en violación del artículo 1 del Convenio núm. 98.
6. 127. El artículo 1 del Convenio núm. 98 reza así
7. 1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo.
8. 2. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de su sindicato b) despedir a un trabajador o perjudicarle en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo.
9. 128. El Comité estima que no le corresponde interpretar formalmente el sentido de una disposición de un convenio internacional, pero que convendría, en este caso, hacer referencia - para tener seguridad sobre la interpretación que la Conferencia dió al artículo 1, párrafo 2, del Convenio - al informe de la comisión de la Conferencia Internacional del Trabajo que trató de esta cuestión en la 32.a reunión de la Conferencia, en 1949, así como a la resolución adoptada por la Conferencia en aquella fecha.
10. 129. En 1949, la Oficina Internacional del Trabajo transmitió a los gobiernos, de acuerdo con el Reglamento de la Conferencia, un informe previo con el texto de la reglamentación internacional propuesta con respecto a la aplicación del principio del derecho de sindicación y de negociación colectiva. El artículo 1 de dicho texto rezaba así
11. 1. Los trabajadores deben gozar de una adecuada protección contra todo acto de discriminación antisindical respecto del empleo.
12. 2. Dicha protección debe aplicarse especialmente contra todo acto que tenga por objeto:
    • a) subordinar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato;
    • b) despedir a un trabajador o perjudicarle por todo otro medio a causa de su afiliación sindical o en razón de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo.
13. 130. Sobre la base de las respuestas de los gobiernos, la Oficina presentó a la Conferencia un informe con dicho texto modificado a la luz de las respuestas recibidas. El texto del artículo 1 correspondía exactamente al texto finalmente adoptado por la Conferencia (véase anteriormente el párrafo 127). En dicho informe se manifestaba, como explicación de las modificaciones introducidas en el texto original, de conformidad con las respuestas, que En los artículos 1, 2 y 3 del texto inglés del proyecto de Convenio, la expresión « los trabajadores (y los empleadores) deben gozar (enjoy) de una adecuada protección» ha substituido a los términos « una protección adecuada debería concederse (accorded) a los trabajadores (y a los empleadores) ».
    • El Gobierno del Reino Unido, autor de esta enmienda, ha hecho observar, al parecer justamente, que la frase « una protección adecuada debería concederse » podría ser interpretada, aunque equivocadamente, como que impone a los gobiernos la obligación de prescribir por vía legal la protección considerada en la reglamentación internacional, incluso si tal protección se encontrase ya asegurada en virtud del sistema de relaciones profesionales en vigor en el país.
    • En el apartado a) del párrafo 2 del artículo 1, la Oficina ha substituido igualmente la frase «se retire de un sindicato al que pertenezca » por el término « dejar de ser miembro de un sindicato », y en el apartado b) del mismo párrafo los términos «afiliación a un sindicato» por la expresión «afiliación sindical ».
    • En opinión del Gobierno del Reino Unido, que ha propuesto estos cambios, la fórmula « se retire de un sindicato al que pertenezca » podría interpretarse como incompatible con la libertad de que gozan en ciertos países los representantes de los empleadores y de los trabajadores para concertar convenios colectivos, subordinando el empleo de un trabajador a la condición de que se afilie a una organización sindical determinada.
    • Por su parte, el Gobierno de la Unión Sudafricana ha estimado necesario precisar que el artículo primero tiende exclusivamente a prohibir actos de discriminación que tengan por objeto dificultar las actividades sindicales como tales. Si no se tomara tal precaución, añade, podrían interpretarse ciertas cláusulas relativas a la seguridad sindical, según los términos de este artículo, como perjudiciales a un trabajador que perteneciese a una organización distinta de aquella que ha celebrado el convenio colectivo. El Gobierno de la Unión Sudafricana ha presentado una observación análoga a propósito del artículo 3 del proyecto de convenio.
    • El Gobierno de los Países Bajos, por el contrario, ha declarado oponerse a la inserción en el convenio de toda cláusula sobre seguridad sindical. De la misma manera, el Gobierno francés ha declarado que, a su parecer, las cláusulas de seguridad sindical que permitan subordinar la admisión o la continuación en el empleo de un trabajador a la condición de su afiliación a una organización sindical determinada o a su retirada de esa organización serían, en los países de pluralismo sindical, incompatibles con el principio de la libertad sindical y con el principio de la libertad de trabajo.
    • Así, pues, el problema de las cláusulas de seguridad sindical se ha evocado de nuevo por varios gobiernos. Parece efectivamente deducirse de las discusiones que se han desarrollado en las últimas reuniones de la Conferencia Internacional del Trabajo que sería imposible llegar a un acuerdo sobre la reglamentación del problema de la seguridad sindical por medio de un convenio internacional del trabajo. La única cuestión que se plantea es la de saber si los Estados que admitan las cláusulas de seguridad sindical, ya expresamente en virtud de su legislación nacional, ya en virtud de una costumbre establecida en ciertas profesiones, se verían, por este hecho, colocados en la imposibilidad de ratificar el Convenio sobre el derecho de organización y de negociación colectiva, incluso si, por otra parte, poseyesen un régimen de relaciones de trabajo completamente conforme a las disposiciones del Convenio. En efecto, buen número de países de una importancia industrial considerable, que poseen un sistema de protección del derecho de organización particularmente eficaz, se verían colocados en la alternativa de tener que abstenerse de ratificar el Convenio o de abandonar una práctica profundamente arraigada en las costumbres y aceptada por las partes interesadas.
    • Si la Conferencia aceptase la interpretación dada por el Gobierno del Reino Unido a la modificación del texto propuesto para el párrafo 2 del artículo 1 e incorporada al proyecto de convenio, podría encontrarse una solución conciliatoria. En efecto, esos países (y especialmente los países de pluralismo sindical) no estarían en modo alguno obligados, según los términos del Convenio, a tolerar, ya sea de derecho ya sea de hecho, las cláusulas de seguridad sindical, mientras que los otros países que las admitan no se verían en la imposibilidad de ratificar el convenio.
    • Cuando la Comisión de Relaciones de Trabajo establecida por la Conferencia para examinar este asunto presentó su informe a la misma manifestó que había rechazado cierto número de enmiendas al artículo 1 destinadas a incluir el derecho de no sindicarse, manifestando La Comisión acordó finalmente reconocer que el convenio no debería interpretarse en el sentido de que autoriza o prohíbe las cláusulas de seguridad sindical y que estas cuestiones deben resolverse de acuerdo con la reglamentación y la práctica nacionales.
    • Esta tesis fué aceptada por la Conferencia al adoptar el informe.
14. 131. Considerando que las circunstancias del caso demuestran que la afiliación a uno de los sindicatos reconocidos implica para los interesados cierto número de ventajas, mientras que la afiliación a la organización querellante acarrea dificultades desde el punto de vista del empleo, el Comité considera que en este respecto los empleadores han actuado de acuerdo con el sistema de privilegios sindicales establecidos por las partes, cuyo funcionamiento puede provocar la retirada de un trabajador del sindicato a que pertenece, pero no el abandono de toda afiliación sindical, y puede causar ciertos perjuicios a un trabajador en su empleo a causa de su afiliación en un sindicato específico, pero no por su afiliación sindical en general. Estimando que no es de su competencia dar una opinión sobre la cuestión de las cláusulas de seguridad sindical, el Comité considera que la organización querellante no ha presentado prueba suficiente de que el Gobierno, al permitir que subsistan las normas sobre privilegios sindicales en vigencia en las empresas controladas por las sociedades de transportes aéreos, haya dejado de cumplir las obligaciones que le impone el artículo 1 del Convenio núm. 98, o que las sociedades en cuestión cometan actos prohibidos por ese artículo del Convenio.
15. 132. Además de sostener que sus afiliados son objeto de actos ilícitos de discriminación, la organización querellante manifiesta que se violan los derechos sindicales, puesto que los empleadores no reconocen a tal organización como parte en las negociaciones, habiéndosela excluido del Consejo Nacional Paritario en que se han celebrado los convenios colectivos. En opinión de la organización querellante, los sindicatos reconocidos son ayudados por los empleadores en sus tentativas de obtener el monopolio de la representación de los empleados, habiéndose modificado las leyes que rigen el sistema de las sociedades de transportes aéreos para facilitar esta maniobra. Aparentemente, la opinión gubernamental consiste en dejar a las partes la solución del problema de determinar cuál es el sindicato que el empleador reconoce, o qué sindicato, por su fuerza, requiere ser reconocido, sin que el Gobierno se encuentre en la obligación de intervenir. La organización querellante, subrayando que ambas sociedades de aviación civil son de «total propiedad gubernamental », pareciera querer probar que en este caso las sociedades empleadoras se identifican con el Gobierno en su calidad de empleador. Según la organización querellante, el Gobierno habría modificado la ley de aviación civil para impedir que la organización querellante actuara en las negociaciones. En otros términos, mientras la actitud gubernamental consiste en sostener que el presente caso se refiere a un conflicto entre sindicatos deseosos de ser reconocidos por un empleador independiente, que tiene libertad de escoger el sindicato que reconocerá y con el cual negociará, la tesis de la organización querellante consiste en que el Gobierno ha prejuzgado del conflicto jurisdiccional con las medidas adoptadas, siendo, sea cual fuera el caso, el empleador real y efectivo. Por tanto, conviene, antes de examinar el fondo mismo del problema, poner en claro si la tesis del «gobierno-empleador» es correcta.
    • Es menester referirse a la ley de aviación civil de 1946 y a la discusión parlamentaria del proyecto, documentación presentada por la organización querellante misma, durante la cual el gobierno habría introducido la enmienda perjudicial a los intereses de la organización querellante.
16. 133. El artículo 19 de la ley de aviación civil de 1946 establece
17. 19. 1) Las tres sociedades de aviación civil, salvo en el caso en que consideren que ya existe un sistema adecuado para lograr las finalidades de este inciso, deberán consultar a la organización competente, en opinión de la sociedad parte, para celebrar acuerdos destinados a crear y mantener en funcionamiento un sistema de : a) solución de conflictos mediante negociación de las condiciones de trabajo ...
    • Las palabras en cursiva fueron agregadas por la modificación introducida, en opinión de la organización querellante, para perjudicarla. La opinión gubernamental en aquel entonces fué expresada por el Lord del Sello Privado al presentar la enmienda al Parlamento, en los siguientes términos La finalidad de la modificación consiste en que, salvo en el caso en que las tres sociedades de aviación consideren que ya existe un sistema adecuado de discusión y negociación, deben consultar con la organización que la sociedad considere adecuada para ello. La responsabilidad de la elección recae, por tanto, en las sociedades. Se ha presentado una enmienda tendiente a que la responsabilidad de esta elección recaiga en el ministro. Propongo que la base efectiva para la discusión de las condiciones de trabajo, etc., deberá establecerse por los jefes responsables de las sociedades de aviación civil y los representantes debidamente autorizados de las personas empleadas por dichas sociedades.
18. 134. El Comité, por tanto, considera que la enmienda de ninguna manera demuestra que haya habido por parte del Gobierno intención de legislar en la cuestión del reconocimiento sindical, sino más bien de dejar la cuestión en manos de las sociedades empleadoras y de los sindicatos interesados. El Comité estima también que las citas reproducidas demuestran que las sociedades podían actuar en el asunto con total independencia del Gobierno. Un examen más detallado de las disposiciones de la ley de aviación civil demuestra que las compañías de aviación, pese a ciertos deberes y limitaciones legales, y a su dependencia en cuanto a directivas generales en cuestiones de interés nacional, son organismos independientes, responsables de su propia administración interna y de las relaciones de trabajo en que intervienen.
19. 135. El Comité, por ende, considera que la única cuestión que queda por ser examinada es la de saber si los derechos sindicales han sido violados o no por haber reconocido los empleadores, en un conflicto intersindical, a ciertos sindicatos para las negociaciones colectivas, negándose a reconocer a la organización querellante, sin que el Gobierno interviniera en el asunto. Esta actitud adoptada por las sociedades empleadoras significaría, según la organización querellante, una violación del Convenio núm. 98, mientras que el Gobierno arguye que la ratificación del Convenio no impone obligación alguna a este respecto sobre los gobiernos.
20. 136. El artículo 4 del Convenio núm. 98 establece Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.
21. 137. Como el Comité ya ha señalado, el Gobierno, en el artículo 19 de la ley de aviación civil de 1946, ya ha establecido que las sociedades de aviación civil deben consultar con las organizaciones que consideren competentes para celebrar acuerdos destinados a crear y mantener en funcionamiento un sistema de negociación de los términos y condiciones de trabajo, salvo cuando un sistema conveniente va exista a tal efecto. Sin embargo, como el Gobierno manifiesta en su respuesta, en el Reino Unido, la cuestión del reconocimiento sindical efectivo por parte de los empleadores para las negociaciones colectivas queda exclusivamente en manos de las partes interesadas. El Comité considera en especial, habida cuenta de la interpretación dada por la Conferencia Internacional del Trabajo al artículo 1 del Convenio, con respecto a las cláusulas de seguridad sindical, que ninguna disposición del artículo 4 del Convenio obliga a ningún gobierno a imponer coercitivamente un sistema de negociaciones colectivas con una organización determinada, intervención gubernamental que, como el Comité ya ha declarado en un caso anterior, el caso de la Guayana Británica, «claramente alteraría el carácter de tales negociaciones ».
22. 138. El Comité, en consecuencia, considera que la organización querellante no ha presentado prueba suficiente de que la negativa de los empleadores a reconocer a la organización querellante como parte en las negociaciones constituya en el presente caso una violación de los derechos sindicales.