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Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Jordan (RATIFICATION: 1968)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2023, que se refieren a determinadas cuestiones examinadas en el presente comentario.

Artículos 1 a 6 del Convenio. Ámbito de aplicación del Convenio. Trabajadores extranjeros. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota de que las restricciones legales a la libertad sindical de los trabajadores extranjeros, además del monopolio sindical dominante, han contribuido en gran medida a una situación en la que, en muchos sectores, los trabajadores extranjeros no tienen acceso a la negociación colectiva, mientras que, en otros, su poder de negociación se ve considerablemente limitado en la práctica. En vista de la gran proporción de trabajadores extranjeros en la mano de obra de Jordania, la Comisión había observado que esta cuestión afectaba significativamente al ejercicio de la libertad sindical y al derecho a la negociación colectiva en toda la economía jordana y había instado al Gobierno a derogar los artículos 98, f), 1 del Código del Trabajo y 7, a) de la Ley de la Asociación de Profesores de Jordania (Ley de la JTA), que excluyen a los trabajadores extranjeros del derecho de constituir sindicatos y afiliarse a los mismos, y a promover la negociación colectiva en los sectores en los que los trabajadores extranjeros constituyen la mayor parte de la mano de obra, así como a alentar a los sindicatos existentes a adoptar un enfoque integrador de la participación de los trabajadores extranjeros en la negociación colectiva. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la Constitución jordana solo concede el derecho a crear sindicatos a los jordanos y, por lo tanto, la derogación del artículo 98, f), 1 sería anticonstitucional. En relación con el artículo 7, a) de la Ley de la JTA, el Gobierno indica que, de conformidad con su artículo 19, d), las propuestas de enmienda de la Ley de la JTA deben ser formuladas por la junta del sindicato, y posteriormente presentadas a la Autoridad Central de la Asociación y, por último, al Ministro, quien adoptará las medidas legales necesarias. En cuanto a la promoción de la negociación colectiva en los sectores en los que los trabajadores extranjeros constituyen la mayor parte de la mano de obra (incluidos la agricultura, la construcción, el trabajo doméstico y la industria de la confección), la Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a indicar que en 2022, el número de contratos colectivos de trabajo alcanzó 47, que cubrían a 263 123 trabajadores, incluidos los trabajadores extranjeros. En el primer semestre de 2023, estas cifras alcanzaron 31 y 146 746, respectivamente. El Gobierno añade que en el sector de la construcción existe un protocolo de cooperación entre el Sindicato General de Trabajadores de la Construcción y la Asociación de Inversores en el Sector de la Vivienda de Jordania, y que están en curso las negociaciones entre dicho sindicato y la Asociación de Contratistas de la Construcción de Jordania. Tomando nota de las respuestas del Gobierno a las solicitudes de revisión legislativa, la Comisión recuerda que los Estados tienen la obligación de dar efecto a las disposiciones de los convenios que ratifican, y es con miras al cumplimiento de esta obligación fundamental que deben poner su legislación y su práctica de conformidad con dichos convenios. Considerando que el Convenio no permite la exclusión de los trabajadores extranjeros de su ámbito de aplicación, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que, en plena consulta con los interlocutores sociales, derogue todas las disposiciones legales que excluyen a los trabajadores extranjeros del derecho a participar en la negociación colectiva, en particular los artículos 98, f) 1, del Código del Trabajo y 7, a), de la Ley de la JTA. La Comisión pide además al Gobierno que promueva la negociación colectiva en los sectores en los que los trabajadores extranjeros están muy representados y que adopte medidas para garantizar que sus reivindicaciones y preocupaciones se tienen en cuenta en este proceso, y que facilite información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Trabajadores agrícolas y domésticos. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota de que los trabajadores domésticos no están cubiertos por las disposiciones del Código de Trabajo relativas a la libertad sindical y la negociación colectiva. La Comisión también tomó nota de que, desde la adopción de la Decisión núm. 2022/45 del Ministerio de Trabajo (MOL), los trabajadores domésticos pueden afiliarse a un sindicato sectorial preexistente. La Comisión había solicitado al Gobierno que adoptara medidas para el reconocimiento expreso de los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los trabajadores domésticos y que proporcionara información sobre la negociación colectiva en los sectores del trabajo doméstico y de la agricultura. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no transmite ninguna información en respuesta a estas solicitudes. Por consiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas apropiadas para: i) revisar el Código del Trabajo o el Reglamento sobre el trabajo doméstico, con miras a reconocer expresamente el derecho de los trabajadores domésticos a organizarse y a negociar colectivamente; ii) alentar y promover la negociación colectiva en los sectores de la agricultura y del trabajo doméstico, y iii) facilitar información sobre los convenios colectivos que se hayan concluido en estos dos sectores y sobre el número de trabajadores cubiertos por estos.

Trabajadores de 16 a 18 años. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que los menores de entre 16 y 18 años de edad tienen acceso al empleo, pero se les prohíbe afiliarse a sindicatos, y había pedido al Gobierno que revisara la ley para que estos trabajadores puedan disfrutar de sus derechos en virtud del Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a reiterar a este respecto que el objetivo de supeditar el derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos a la edad de 18 años es proteger la voluntad de los trabajadores; que la enmienda del artículo 98, f), iría en contra de las disposiciones del derecho civil jordano relativas a la mayoría de edad y a la capacidad de ejercer los derechos civiles; y que la Cámara de Comercio jordana ha manifestado su acuerdo con el límite de edad actual. Recordando que siempre ha destacado la necesidad de garantizar que los menores que hayan alcanzado la edad mínima legal de admisión al empleo, tanto en calidad de trabajadores como de aprendices, puedan ejercer sus derechos sindicales, la Comisión lamenta la falta de progresos en esta materia. Por consiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para enmendar los artículos 98, e) 2, y 98, f), del Código del Trabajo, con miras a reconocer y proteger plenamente el derecho de los trabajadores de edades comprendidas entre los 16 y los 18 años a ejercer los derechos que les confiere el Convenio. Pide al Gobierno que transmita información sobre las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Trabajadores del sector de la educación. En su comentario anterior, la Comisión había observado que, a pesar de la existencia de un sindicato al que pueden afiliarse, los docentes del sector público y los docentes del sector privado miembros de la Asociación de Profesores de Jordania (JTA), no parecen gozar del derecho a la negociación colectiva, ni en la legislación, ni en la práctica, y había pedido al Gobierno que velara por que este derecho se reconozca y respete efectivamente. La Comisión también había tomado nota de que al menos dos casos relativos a miembros y ejecutivos de la JTA estaban pendientes ante los tribunales: i) el caso relativo a la disolución por decisión judicial de la junta ejecutiva de la JTA, y ii) un caso penal que implicaba cargos de incitación al odio, alteración del orden en una institución educativa e instigación a una reunión ilegal. La Comisión también había tomado nota de la observación de la CSI en la que se alegaba la detención y el encarcelamiento de 14 miembros destacados de la JTA. La Comisión había pedido al Gobierno que proporcionara información sobre todos los procedimientos judiciales en los que estuviera implicada la JTA. los sindicalistas implicados en estos, y los actos concretos que habían dado lugar a sus acusaciones. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, contrariamente al Sindicato General de Trabajadores de la Enseñanza Privada (GUWPE), la JTA está establecida en virtud de la Ley de la JTA y no es una asociación regida por el Derecho del Trabajo, por lo que el Ministerio de Trabajo no se ocupa de ningún conflicto relacionado con esta organización. El Gobierno añade, sin embargo, que los miembros de la JTA que son profesores en centros de enseñanza privados, tienen el estatus de trabajadores en virtud del Código del Trabajo y gozan de los derechos contenidos en el mismo. Según el Gobierno, se concluyó un nuevo convenio colectivo de trabajo entre la GUWPE y la Asociación de Propietarios de Escuelas Privadas, que inició un contrato de trabajo unificado para todos los trabajadores de las escuelas y jardines de infancia privados, reforzando sus derechos laborales. Con respecto a los procedimientos que implican a la JTA y a sus miembros, el Gobierno indica que el 12 de diciembre de 2022 el Tribunal de Magistrados de Ammán emitió una sentencia absolviendo a la JTA y a los miembros de la primera sesión de su consejo de los cargos de abuso de autoridad y despilfarro de dinero público. No obstante, el Tribunal condenó a otros 10 miembros del Consejo de la JTA por el delito de despilfarro de dinero público. El Gobierno añade que el Tribunal de Apelación anuló esta sentencia el 27 de abril de 2023 y el caso fue devuelto al Tribunal de primera instancia, donde sigue pendiente. La Comisión también toma nota de las observaciones de la CSI en las que se afirma que los miembros de la JTA siguen siendo objeto de persecución por parte de las autoridades y que, aunque la organización ha reanudado sus actividades, su dirección ha sido sustituida y los miembros se enfrentan a restricciones a la hora de organizar acciones colectivas. La CSI alega que los auténticos dirigentes y miembros no han podido reanudar sus actividades sindicales. Tomando nota de la información proporcionada por el Gobierno, la Comisión lamenta que no se hayan adoptado medidas para garantizar el derecho a la negociación colectiva de los miembros de la JTA. La Comisión recuerda a este respecto que los trabajadores del sector de la educación, tanto en el sector público como en el privado, deberían gozar de los derechos consagrados en el Convenio, incluido el derecho a la negociación colectiva. Además, la Comisión toma nota de que el Gobierno no responde a la solicitud de información relativa a los miembros de la JTA que fueron acusados de «incitación al odio, perturbación del orden en una institución educativa e instigación a una reunión ilegal». En consecuencia, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias, incluidas medidas legislativas, para garantizar que el derecho a la negociación colectiva de la JTA y de todos los trabajadores del sector de la enseñanza pública y privada se reconozca explícitamente en la ley y se respete efectivamente en la práctica. La Comisión también pide al Gobierno que comunique información sobre todas las causas penales y civiles pendientes contra la JTA y sus miembros, incluyendo la identidad y el cargo sindical del miembro de la JTA procesado y los hechos concretos que han dado lugar a los cargos en su contra. Por último, la Comisión pide al Gobierno que facilite sus comentarios relativos a las observaciones de la CSI.

Trabajadores no incluidos en los 17 sectores reconocidos por el Gobierno. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota de que el principio consagrado en el artículo 98, d) del Código de Trabajo, que prevé la existencia de una lista cerrada de industrias y actividades económicas en las que —solo una por sector— pueden establecerse sindicatos, es incompatible con los principios establecidos en el Convenio en relación con los trabajadores cubiertos, ya que, habida cuenta de la naturaleza evolutiva de la economía y de la continua aparición de nuevas actividades, una lista cerrada tendrá inevitablemente el efecto de excluir a categorías enteras de trabajadores del derecho de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas y, por lo tanto, del ejercicio del derecho a la negociación colectiva. La Comisión recuerda que el Convenio abarca a todos los trabajadores, con las únicas excepciones posibles de las fuerzas armadas, la policía y los funcionarios públicos dedicados a la administración del Estado. La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno de que el Ministerio de Trabajo modifica continuamente la Decisión sobre la clasificación de las industrias y actividades económicas en las que los trabajadores pueden constituir sindicatos, con miras a garantizar la inclusión de todos los trabajadores en todos los sectores. La Comisión recuerda que la existencia de una lista cerrada de sectores en los que se permite la sindicación y la negociación colectiva es incompatible con el Convenio y lamenta tomar nota de la falta de progresos en esta cuestión de larga data. Por consiguiente, la Comisión insta de nuevo al Gobierno a que revise el artículo 98, d) del Código del Trabajo y a que adopte las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores de todos los sectores de la economía puedan ejercer su derecho de sindicación y de libre negociación colectiva a través de la organización que estimen conveniente. Pide al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículo 2. Adecuada protección contra los actos de injerencia. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota de que estaba pendiente ante la Cámara de Representantes un proyecto de ley de enmienda del artículo 139 del Código del Trabajo, que establece la sanción aplicable a los actos de injerencia por parte de los empleadores, pero que la enmienda propuesta seguía sin establecer sanciones suficientemente disuasorias. La Comisión había pedido al Gobierno que revisara el proyecto presentado al Parlamento con miras a reforzar efectivamente las sanciones por injerencia, pero toma nota de la indicación del Gobierno de que el proyecto fue adoptado tal cual y, por lo tanto, las multas más elevadas impuestas a los empleadores en caso de infracción de la legislación laboral han aumentado de 100 a 1 000 dinares jordanos (1 410 dólares de los Estados Unidos). La Comisión observa que esta multa, que no puede ajustarse a la inflación, ni adaptarse en proporción al tamaño de la empresa, puede no ser suficientemente disuasoria a largo plazo y en los casos en que el empleador infractor disponga de recursos financieros considerables. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que, en plena consulta con los interlocutores sociales, revise el artículo 139 del Código del Trabajo, con miras a reforzar efectivamente las sanciones por actos de injerencia, a fin de garantizar que sean suficientemente disuasorias. La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículos 4 y 6. Derecho de negociación colectiva. Monopolio sindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado que existe una situación de monopolio sindical en Jordania, donde 17 sindicatos sectoriales afiliados a una sola confederación son las únicas organizaciones de trabajadores reconocidas y no se ha registrado ningún nuevo sindicato desde 1976, a pesar de varias solicitudes presentadas por grupos de trabajadores. La Comisión tomó nota de que esta situación se basa en los artículos 98, d) y 102, c) del Código de Trabajo, así como en la Decisión sobre la clasificación de industrias y actividades económicas. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera a este respecto que la negativa del Registrador de Sindicatos y Asociaciones de Empleadores a registrar cualquier nuevo sindicato con los mismos objetivos y fines que un sindicato existente, es para evitar que el sector sea vulnerable a la fragmentación y al conflicto de intereses, y que la razón de ser del artículo 98 es defender los intereses de los trabajadores. Lamentando tomar nota de la falta de progresos en esta cuestión tan importante y de larga data, la Comisión recuerda que el derecho de los trabajadores a la negociación colectiva libre y voluntaria debería incluir el derecho a ser representados en la negociación colectiva por la organización que estimen conveniente. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para eliminar los obstáculos al pluralismo sindical en la legislación y en la práctica, incluida la eliminación del requisito de «un sindicato por sector» en el artículo 98, d) del Código del Trabajo y la Decisión sobre la clasificación de las industrias y actividades económicas en las que pueden constituirse sindicatos (Decisión Ministerial núm. 2022/45), a fin de garantizar que todos los trabajadores puedan ejercer plenamente su derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria.

Negociación colectiva en el sector público. Funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota de que en Jordania el ejercicio del derecho a la negociación colectiva en la función pública seguía sin ser posible a falta de un marco jurídico que reconociera expresamente este derecho y regulara su ejercicio, y había instado al Gobierno a adoptar medidas al respecto. También había solicitado al Gobierno que facilitara información sobre los sindicatos de la función pública existentes, además del STC, y sobre los textos normativos que regulan su creación y funcionamiento. La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a indicar a este respecto que los empleados de cualquier ministerio, departamento, organismo o institución gubernamental pueden crear un sindicato especial para ellos, siempre que se haga en virtud de reglamentos dictados a tal efecto, de conformidad con el dictamen de la autoridad legislativa que tenga la competencia original en la materia. Por lo tanto, la Comisión observa que la creación de organizaciones por parte de los funcionarios públicos requiere una legislación especial y que no se ha promulgado ninguna legislación especial de este tipo, aparte de la Ley de la JTA. En vista de lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para: i) adoptar una legislación que permita a los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado crear sus organizaciones y, ii) adoptar las medidas necesarias, por ejemplo, revisando el Reglamento de la Función Pública núm. 9 de 2020, o ampliando el alcance del Código del Trabajo, para garantizar que todos los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado dispongan de un marco efectivo en el que puedan entablar negociaciones colectivas sobre sus condiciones de trabajo y de empleo, a través del sindicato que estimen conveniente. La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

La Comisión recuerda al Gobierno la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica de la OIT en relación con las cuestiones planteadas en el presente comentario.