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Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Türkiye (RATIFICATION: 1952)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Turcos (TÜRK-İŞ), la Confederación Turca de Asociaciones de Empleados Públicos (KAMU-SEN) y la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK), comunicadas con la memoria del Gobierno. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato de Servicios de Salud (SAHİM-SEN), recibidas el 4 de febrero de 2023 y de la respuesta del Gobierno al respecto, así como de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK), la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), recibidas el 30 de agosto y el 1.º de septiembre de 2023 en relación con cuestiones que se examinan en este comentario.

Artículos 1 a 6 del Convenio. Ámbito de aplicación personal del Convenio. Personal penitenciario. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido reiteradamente al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que el personal penitenciario pudiera estar efectivamente representado por organizaciones de su elección en la negociación colectiva. La Comisión toma nota de que, a este respecto, el Gobierno señala una vez más que el personal penitenciario está cubierto por los convenios colectivos celebrados en la función pública, pero tiene prohibido crear sindicatos o afiliarse a ellos, debido a la importancia excepcional que reviste la prestación imparcial de los servicios públicos que debe ofrecer. Tomando nota de lo que indica el Gobierno, la Comisión lamenta la falta de progresos a este respecto, y recuerda que, en virtud del Convenio el personal penitenciario tiene derecho a la negociación colectiva, lo que incluye el derecho a ser representado en las negociaciones por la organización que estime conveniente. Por consiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias, incluida la revisión del artículo 15 de la Ley núm. 4688, para garantizar que el personal penitenciario pueda estar efectivamente representado por las organizaciones de su elección en la negociación colectiva.

Trabajadores interinos y funcionarios públicos que trabajan sin un contrato escrito. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que garantizara que los trabajadores interinos, entre los que se encuentran profesores, enfermeras y comadronas, así como los funcionarios públicos sin contrato escrito, puedan ejercer los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica de nuevo que estos trabajadores no pueden afiliarse a los sindicatos establecidos en virtud de la Ley núm. 4688 porque no están empleados en ningún cuadro o puesto, como exige el artículo 3 de la ley. La Comisión lamenta la falta de progresos a este respecto y recuerda que todos los trabajadores del sector público, excepto los miembros de las fuerzas armadas y de la policía y los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado, están amparados por los derechos consagrados en el Convenio, incluido el derecho a la negociación colectiva, independientemente de su situación contractual. El requisito previo para ejercer este derecho es su capacidad para afiliarse a organizaciones que tengan derecho a negociar con el empleador público o a constituirlas, con miras a regular las condiciones de empleo mediante convenios colectivos. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, no existe tal posibilidad en virtud de la actual Ley núm. 4688 y, por lo tanto, estos trabajadores se ven privados de los derechos que les confiere el Convenio. Por consiguiente, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas apropiadas para garantizar que estas categorías de trabajadores puedan ejercer su derecho de sindicación y de negociación colectiva, ya sea enmendando la ley para permitirles afiliarse a organizaciones constituidas en virtud de la Ley núm. 4688, ya sea estableciendo un marco en el que puedan crear sus propias organizaciones.

Artículos 1, 2 y 3. Despidos masivos en el sector público en virtud de los decretos del estado de emergencia. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información sobre la forma en que se habían examinado las pruebas y la carga de la prueba en los casos relativos a sindicalistas ante la Comisión de Investigación sobre las Medidas adoptadas durante el Estado de Emergencia establecida para evaluar las solicitudes relativas a los despidos en la función pública, la anulación de los grados del personal jubilado y el cierre de instituciones y organizaciones en virtud de los decretos ley del estado de emergencia adoptados tras el intento de golpe de Estado de 2016. También pidió información detallada y específica sobre el número y el resultado de las solicitudes de sindicalistas y dirigentes sindicales presentadas ante la Comisión de Investigación, así como sobre el número y el resultado de los recursos interpuestos contra las decisiones negativas en relación con dichas solicitudes. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la Comisión de Investigación concluyó su mandato el 22 de enero de 2023. El Gobierno también señala que, durante los cinco años de su mandato, la Comisión adoptó un total de 127 292 decisiones (17 960 de aceptación y 109 332 de denegación) en relación con todas las solicitudes. En cada caso, la Comisión se centró en determinar si las personas habían actuado siguiendo las órdenes e instrucciones de la organización terrorista FETÖ. Los motivos de despido y los datos recopilados se examinaron con la debida diligencia teniendo en cuenta las alegaciones presentadas en las solicitudes. La información y los documentos utilizados durante estos exámenes se obtuvieron en la base de datos principal y, tras su análisis, los resultados se reflejaron en las decisiones de la Comisión de Investigación. Los datos examinados para tomar decisiones sobre las solicitudes tenían relación con los programas informáticos de comunicación interna utilizados por la organización terrorista, las actividades en el Banco Asya con el fin de prestar apoyo siguiendo las instrucciones del dirigente de la organización, la membresía y el liderazgo de los sindicatos asociados a la organización terrorista con arreglo a las instrucciones de la organización, la conexión con las asociaciones, fundaciones y medios de comunicación clausurados por su asociación y conexión con la organización terrorista, y el apoyo financiero prestado a dichas instituciones. También se tuvo en cuenta la información sobre las investigaciones y los procedimientos administrativos y judiciales. El Gobierno indica que los despidos de funcionarios públicos en el marco de infracciones relacionadas con el estado de emergencia tienen por objeto poner fin a la existencia de organizaciones terroristas y otras estructuras dedicadas a actividades contra la seguridad nacional dentro de las instituciones públicas. Desde este punto de vista, basta con establecer un vínculo entre las personas en cuestión y las organizaciones, estructuras/entidades o grupos terroristas que el Consejo de Seguridad Nacional haya determinado que realizan actividades contra la seguridad nacional del Estado. El Gobierno señala que las decisiones individualizadas y motivadas de la Comisión de Investigación se entregaron a las instituciones en las que las personas concernidas prestaron servicio por última vez, y esas instituciones lo notificaron al interesado. En los casos en que se aceptaron las solicitudes, la institución o el Consejo de Enseñanza Superior procedió a la readmisión del interesado. Las personas cuyas solicitudes fueron rechazadas podían interponer un recurso de anulación contra la institución u organización en la que habían prestado servicios por última vez en un plazo de sesenta días a partir de la notificación de la decisión. El Consejo de Jueces y Fiscales estableció que en Ankara nueve tribunales administrativos especializados tenían competencias para examinar estos recursos. En cuanto al número y el resultado de las solicitudes de sindicalistas y dirigentes sindicales ante la Comisión de Investigación, así como el número y el resultado de las apelaciones, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que no existe información estadística al respecto, pero que 4 confederaciones, 19 federaciones y 19 sindicatos fueron cerrados después de que los tribunales determinaran que pertenecían a organizaciones terroristas. La Comisión también toma nota de las observaciones de la KESK, según las cuales, en total, 4 267 miembros de la KESK fueron despedidos de todos los sectores públicos en virtud de los decretos ley del estado de emergencia. Según la KESK, los despidos fueron arbitrarios y poco transparentes, y no se proporcionó acceso a recursos efectivos. Los empleados públicos no supieron de qué se les acusaba y no pudieron defenderse. La KESK alega que la Comisión de Investigación no proporcionó acceso a recursos efectivos contra los despidos antisindicales y condenó a los sindicalistas sin el debido proceso y sin una decisión judicial adecuada. Según la KESK, no existía ante la Comisión ningún mecanismo transparente que permitiera a los funcionarios públicos rebatir las pruebas en su contra. Por último, la KESK señala que, ahora que el trabajo de la Comisión de Investigación ha concluido, los miembros y dirigentes de la KESK despedidos deben recurrir a los tribunales administrativos, un proceso que puede tardar hasta 10 años en concluir. La Comisión toma nota de que, según la información presentada por el Gobierno, la Comisión de Investigación aceptó el 14 por ciento de las solicitudes presentadas contra los despidos masivos de funcionarios públicos en aplicación de los decretos ley del estado de emergencia. La Comisión toma nota de que la Comisión de Investigación trabajó con la perspectiva de que basta con establecer un vínculo entre el individuo y organizaciones, estructuras/entidades o grupos determinados por el Consejo de Seguridad Nacional para validar su despido, y procedió a verificar la existencia de dicho vínculo en cada caso basándose en la información de una «base de datos principal» relativa a las comunicaciones, conexiones e interacciones con entidades financieras y sociales especificadas. Asimismo, la Comisión toma nota de que, aunque el Gobierno indica que se tuvieron en cuenta las alegaciones incluidas en las solicitudes, se desprende de la memoria del Gobierno que durante el examen por parte de la Comisión de Investigación los solicitantes no tuvieron ninguna posibilidad de conocer ni de rebatir la información que les afectaba extraída de la «base de datos principal» que se utilizó para fundamentar las decisiones de la Comisión de Investigación. La Comisión también toma nota de que, según el Gobierno, la finalidad de los despidos era «poner fin a la existencia de organizaciones terroristas y otras estructuras dedicadas a actividades contra la seguridad nacional dentro de las instituciones públicas» y la Comisión de Investigación se centró en determinar si los despidos estaban o no justificados teniendo en cuenta esta finalidad. La Comisión toma nota de que de la información proporcionada por el Gobierno no puede deducirse que en los trabajos de la Comisión de Investigación se hayan tomado en consideración y establecido salvaguardias para examinar de manera adecuada las alegaciones de discriminación antisindical. A este respecto, se desprende de las informaciones recibidas que los funcionarios públicos despedidos no pudieron alegar que, al amparo de razones de seguridad nacional, su despido estuvo efectivamente motivado por razones antisindicales. La Comisión recuerda que, en sus observaciones de 2022, la KESK señaló que las solicitudes de algunos de sus miembros despedidos seguían pendientes ante la Comisión de Investigación, lo que significaba que habían esperado la decisión de la Comisión durante cinco años, sin poder recurrir mientras tanto a los tribunales administrativos. La Comisión también toma nota de que la KESK indica que los procedimientos ante los tribunales pueden durar muchos más años. La Comisión recuerda que no es suficiente la existencia de disposiciones legales que prohíben los actos de discriminación antisindical si no están acompañadas de procedimientos rápidos y eficaces que aseguren su aplicación en la práctica. Este principio general, que la Comisión subraya de modo constante, se deriva del artículo 3 del Convenio, en virtud del cual «deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto del derecho de sindicación definido [en los artículos 1 y 2 del Convenio]» (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 190). Incluso en los casos en los que la ley puede prever recursos adecuados contra los despidos antisindicales, la lentitud de los procedimientos reduce significativamente la eficacia de la protección contra la discriminación antisindical, ya que con el tiempo las circunstancias cambian, y los recursos disponibles pueden perder gran parte de su relevancia. Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión toma nota con profunda preocupación de que los funcionarios públicos que alegan que sus despidos en aplicación de los decretos ley del estado de emergencia estuvieron realmente motivados por razones antisindicales no tuvieron acceso a un procedimiento eficaz, rápido y justo que les proteja contra los despidos antisindicales. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que adopte sin más demora las medidas apropiadas para asegurar la investigación independiente, rápida y exhaustiva de tales alegatos en el marco de procedimientos eficaces y rápidos que ofrezcan todas las garantías del debido proceso. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Utilización continua de las facultades del estado de emergencia para despedir a sindicalistas. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara sus comentarios en relación con la observación de la KESK en la que se indicaba que, a pesar de la finalización del estado de emergencia, los gobernadores y los ministerios continuaron aplicando el artículo 35 provisional del Decreto Ley de Emergencia núm. 375, despidiendo a 21 profesores que eran miembros el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza y de la Ciencia de Turquía (EĞİTİM SEN) de Diyarbakir el 29 de noviembre de 2021. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha formulado ningún comentario a este respecto. La Comisión también toma nota de que, en sus observaciones de 2023, la KESK indica de nuevo que el Gobierno aprobó la Ley núm. 7145 sobre la enmienda de algunas leyes y decretos de emergencia, que permite a los gobernadores ejercer las facultades del estado de emergencia, incluidos los despidos. Habida cuenta de la falta de recursos rápidos y eficaces contra los despidos por el estado de emergencia, la Comisión toma nota con preocupación de la información relativa a la perpetuación de las facultades del estado de emergencia y pide una vez más al Gobierno que presente sus comentarios al respecto.

Artículo 1. Protección adecuada contra los despidos antisindicales. Sector privado. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de que, con arreglo a la legislación vigente: i) las autoridades judiciales no podían imponer en ninguna circunstancia una orden de reintegro al empleador del sector privado; ii) el artículo 25, 4) de la Ley de Sindicatos y Convenios Colectivos de Trabajo (Ley núm. 6356) fijaba una cuantía mínima para la «indemnización sindical» en caso de actos de discriminación antisindical distintos del despido, que es el salario anual del trabajador, pero en los casos de despido antisindical la ley no fijaba ni una cuantía mínima ni un tope, la cuestión pareciendo quedar a la discreción de la autoridad judicial, y iii) el Gobierno no hacía referencia a ninguna otra pena o sanción existente para los despidos antisindicales, y el artículo 78 de la Ley núm. 6356, que contiene disposiciones penales, no mencionaba la discriminación antisindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las disposiciones de la Ley del Trabajo núm. 4857 en materia de despidos injustificados están concebidas en la línea del Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), que tampoco exige que el reintegro sea obligatorio. El Gobierno añade que en la sentencia que establezca que un despido no es válido, el tribunal determinará también la cuantía de la indemnización que deberá abonarse en caso de que el trabajador no sea reintegrado, teniendo en cuenta los antecedentes laborales del trabajador, su antigüedad y la naturaleza de la supuesta causa del despido. En cuanto a las sanciones aplicables a la discriminación antisindical, el Gobierno indica que se prevén tanto sanciones por daños y perjuicios como multas administrativas por la infracción de los artículos 17, 19 y 25 de la Ley núm. 6356, y que las medidas de reintegro y de indemnización por daños y perjuicios contra el empleador en caso de discriminación antisindical en el empleo, las condiciones de trabajo y la terminación de la relación de trabajo se regulan a través del artículo 25 de dicha ley. Además, el artículo 118 del Código Penal núm. 5237 establece que quien utilice la fuerza o la amenaza contra una persona para obligarla a afiliarse o no a un sindicato, a participar en las actividades del sindicato o a abandonar su puesto en el sindicato o en la dirección del sindicato, será condenado a una pena de prisión de entre seis meses y dos años. El Gobierno concluye que la legislación proporciona suficiente protección y sanciones disuasorias contra los actos de discriminación, y se aconseja a los sindicalistas que utilicen los recursos administrativos y judiciales disponibles. La Comisión recuerda que su comentario no se refería a todos los actos de discriminación, sino específicamente a los despidos antisindicales. Señala que la multa administrativa prevista en el artículo 78, 1), c), de la Ley núm. 6356 castiga la afiliación forzosa a un sindicato, en violación del artículo 17, y el hecho de obligar a una persona a seguir afiliada o a darse de baja en un sindicato, en violación del artículo 19. Por lo tanto, esta sanción no es aplicable a los despidos antisindicales. La misma consideración se aplica al artículo 118 del Código Penal. En cuanto a la cuantía de la indemnización que se ha de pagar a un trabajador despedido por motivos antisindicales, la Comisión toma nota de que la norma general sobre despidos injustificados (artículo 21 de la Ley del Trabajo) establece que, en caso de que el empleador se niegue a readmitir al trabajador, el empleador deberá pagar al trabajador despedido una indemnización no inferior a 4 meses de salario y no superior a 8 meses de salario. El artículo 25, 5), de la Ley núm. 6356, que regula específicamente los despidos antisindicales, se limita a establecer que en caso de terminación de la relación de trabajo por motivo de actividades sindicales, se ordenará el pago de una «indemnización sindical», que no es acumulable con la indemnización prevista en el artículo 21 de la Ley del Trabajo. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión toma nota de que la Ley no contiene ninguna indicación sobre el importe de la «indemnización sindical». Asimismo, la Comisión toma nota de que: i) la legislación no contempla ninguna sanción administrativa o penal aplicable en caso de despido antisindical; ii) el empleador puede legalmente negarse a aplicar una orden judicial de reintegro, optando más bien por la indemnización salarial o «indemnización sindical» de 4 a 8 meses, y iii) la determinación del importe de la «indemnización sindical» se deja a la discreción del juez. A este respecto, la Comisión recuerda una vez más que siempre ha considerado que el reintegro debe figurar al menos entre las medidas que pueden ordenar las autoridades judiciales en caso de discriminación antisindical; que la eficacia de las disposiciones legales que prohíben los actos de discriminación antisindical depende también de las sanciones previstas, que deben ser efectivas y suficientemente disuasorias, y que el objetivo de la indemnización debe ser compensar plenamente, tanto en términos económicos como profesionales, el perjuicio sufrido. La Comisión recuerda asimismo las recomendaciones formuladas a este respecto por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 3410. La Comisión insta por consiguiente al Gobierno a que, en plena consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas apropiadas para establecer sanciones efectivas y suficientemente disuasorias contra los despidos antisindicales en el sector privado. La Comisión también pide al Gobierno que recopile y proporcione información sobre la práctica judicial en la determinación de la cuantía de las indemnizaciones concedidas a los trabajadores despedidos por motivos antisindicales. Por último, la Comisión solicita al Gobierno que transmita sus comentarios sobre la observación de la CSI en la que se alega el despido sumario de 180 trabajadores, todos ellos miembros del Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Madera y el Papel de Turquía (AGAC-IS), después de que un tribunal ordenara a la empresa iniciar negociaciones con el sindicato en junio de 2022.

Discriminación antisindical en el sector público. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que informara sobre si la ley permite sancionar a los responsables de la discriminación antisindical en el sector público y si se puede conceder una indemnización a las víctimas. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el artículo 18 de la Ley núm. 4688 prohíbe la discriminación antisindical, incluidos los traslados y los despidos antisindicales; además, el artículo 38, b) de la misma ley establece que la vulneración de sus artículos 8, 14, 16 y 17 se castigará con una multa. Asimismo, el Gobierno vuelve a hacer referencia al artículo 118 del Código Penal, indicando que también es aplicable a los sindicatos del sector público. Recordando que el artículo 1 del Convenio exige una protección adecuada de los trabajadores contra todo acto de discriminación antisindical «en relación con su empleo», la Comisión toma nota de que la multa prevista en el artículo 38, b) de la Ley núm. 4688 no parece aplicable a los actos de discriminación antisindical en materia de empleo porque no cubre las violaciones del artículo 18 de la Ley que prohíbe tales actos. Además, como se ha señalado antes, la misma consideración se aplica al artículo 118 del Código Penal. La Comisión también toma nota de que el Gobierno no indica otras disposiciones legales que permitan la concesión de indemnizaciones a los trabajadores del sector público víctimas de discriminación antisindical. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a tomar nota de que la legislación no prevé indemnizaciones para las víctimas de discriminación antisindical (incluidos los despidos) en el sector público, ni sanciones para los responsables de la discriminación antisindical. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que, en plena consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas apropiadas para garantizar que la legislación prevea una protección adecuada contra la discriminación antisindical en el sector público, estableciendo la plena compensación de los perjuicios sufridos, tanto en términos laborales como financieros, y previendo sanciones efectivas y suficientemente disuasorias. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre cualquier medida adoptada a este respecto y que transmita sus comentarios sobre las observaciones de la KESK en las que se alega el traslado antisindical de 10 miembros de sus sindicatos afiliados.

Recopilación de datos sobre la discriminación antisindical en los sectores privado y público. La Comisión recuerda que, a raíz de las recomendaciones de junio de 2013 de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo, en las que se pidió al Gobierno que estableciera un sistema de recopilación de datos sobre la discriminación antisindical tanto en el sector privado como en el público, ha estado solicitando al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas con ese fin. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, teniendo en cuenta los procesos judiciales y la duración de los casos, las dificultades para encontrar y registrar la información necesaria son considerables. Para obtener datos precisos y fiables sobre la discriminación antisindical, las instituciones pertinentes deben adoptar importantes disposiciones al respecto en sus registros y bases de datos, incluso mediante la regulación, la mejora y el desarrollo de infraestructuras y sistemas de registro de bases de datos institucionales. Por este motivo, actualmente no es posible obtener datos fiables sobre la discriminación antisindical. Lamentando tomar nota de que el Gobierno no proporciona informaciones sobre avances en relación con esta cuestión, la Comisión subraya una vez más la necesidad de adoptar medidas concretas para establecer un sistema de recopilación de datos sobre la discriminación antisindical y espera que en su próxima memoria el Gobierno comunique que se han realizado cambios y progresos a este respecto.

Artículo 2. Protección adecuada contra actos de injerencia. Prima de convenio colectivo. La Comisión toma nota de las observaciones del SAHİM-SEN y de la respuesta del Gobierno a las mismas en relación con la práctica de otorgar una «prima de convenio colectivo». La Comisión toma nota de que el SAHİM-SEN se creó en 2016 y cuenta con 990 miembros. El sindicato señala que, de conformidad con el artículo 4 adicional del Decreto Ley núm. 375, modificado por el artículo 11 de la Ley núm. 7429 sobre la enmienda a la Ley del Mercado de la Electricidad (publicación: diciembre de 2022), la prima de convenio colectivo solo se paga a los afiliados de aquellos sindicatos de funcionarios públicos que cuentan con al menos el dos por ciento del número total de funcionarios públicos registrados con derecho a sindicarse en el sector correspondiente. El sindicato alega que está perdiendo afiliados porque estos no perciben la prima que les corresponde por el hecho de pertenecer a un sindicato pequeño. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los miembros de los sindicatos cuya afiliación sindical alcanza el umbral del 2 por ciento y a los que se les descuenta la cuota de afiliación sindical de su sueldo o salario mensual, reciben la prima de convenio colectivo, mientras que los miembros de los demás sindicatos reciben una «ayuda de convenio colectivo», que es una cantidad inferior. El Gobierno añade que la enmienda tenía por objeto contribuir a la formación de un sindicalismo de funcionarios públicos más robusto para garantizar el derecho de sindicación y de establecer convenios colectivos, y que ha tenido un impacto positivo en la tasa de sindicación, que ha pasado del 72,63 por ciento al 74,54 por ciento después de su aprobación. La Comisión toma nota de la información facilitada. Al tiempo que toma nota de que en ciertos países los sindicatos pueden recibir, en aplicación de la legislación pertinente, una financiación pública proporcional a su nivel de representatividad, la Comisión pide al Gobierno que aclare la razón de ser del pago de sumas directamente a los afiliados de los sindicatos.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Negociación intersectorial. En sus comentarios anteriores, la Comisión señaló que, si bien la negociación intersectorial que da lugar a «protocolos marco de convenios colectivos públicos» era posible en el sector público, no ocurría lo mismo en el sector privado. La Comisión pidió al Gobierno que iniciara un nuevo proceso de consulta con los interlocutores sociales con miras a enmendar el artículo 34 de la Ley núm. 6356, a fin de garantizar que no se limite la posibilidad de que las partes del sector privado puedan participar en acuerdos regionales o nacionales intersectoriales si así lo desean. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica una vez más que el sistema existente es producto de un largo y bien consolidado sistema de relaciones laborales en Türkiye y que no impide a las partes que lo deseen celebrar acuerdos sectoriales a nivel regional y nacional. Los artículos 2, 33 y 34 de la Ley núm. 6356 introducen convenios colectivos de trabajo a nivel de establecimiento de trabajo, convenios colectivos de trabajo a nivel de empresa (compañía), convenios colectivos de trabajo a nivel de grupo (multiempresa) y acuerdos marco, un sistema sobre cuya protección los interlocutores sociales alcanzaron un consenso durante la redacción de la ley. La Comisión recuerda que su solicitud de modificación de la ley se basa en el principio de que la negociación colectiva debe poder desarrollarse a cualquier nivel, y que la legislación que imponga unilateralmente el nivel de la negociación colectiva o lo fije imperativamente en un nivel específico plantea problemas de incompatibilidad con el Convenio. En la práctica, se trata de una cuestión que incumbe sobre todo a las partes, que son las que están en inmejorable posición para decidir cuál es el nivel más adecuado para llevar a cabo la negociación, incluso, si así lo desearan, adoptando un sistema mixto de acuerdos marco complementados por convenios en el ámbito local o por acuerdos de empresa (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 222). En este sentido, la ley no debería restringir la posibilidad de negociar en cualquier nivel, permitiendo a las partes decidir autónomamente si desean acogerse a ella. Por lo tanto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que considere la posibilidad de iniciar un nuevo proceso de consulta con los interlocutores sociales, con miras a enmendar el artículo 34 de la Ley núm. 6356, a fin de garantizar que las partes del sector privado que deseen participar en acuerdos intersectoriales regionales o nacionales puedan hacerlo sin impedimentos. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre cualquier novedad a este respecto.

Requisitos para ser agente negociador. Sector privado. Determinación del sindicato más representativo y derechos de los sindicatos minoritarios. La Comisión recuerda que el artículo 41, 1) de la Ley núm. 6356 establece el siguiente requisito para convertirse en agente de negociación colectiva a nivel de empresa: el sindicato que desee participar en la negociación colectiva debe representar al menos al 1 por ciento de los trabajadores de una determinada rama de actividad y a más del 50 por ciento de los trabajadores empleados en el establecimiento y al 40 por ciento de los trabajadores de la empresa. En su comentario anterior, la Comisión observó que la reducción en 2015 del umbral sectorial de representatividad para convertirse en agente de negociación a nivel de empresa del 3 al 1 por ciento había tenido un impacto positivo en la tasa de sindicación y estimó que la supresión del umbral sectorial incidiría asimismo de forma favorable en la tasa de sindicación, así como en la capacidad de los sindicatos, especialmente de los independientes que no están afiliados a grandes confederaciones, de utilizar el mecanismo de negociación colectiva. Por consiguiente, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para iniciar el proceso de consulta con los interlocutores sociales, con miras a suprimir el umbral sectorial. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las libertades sindicales no se limitan al derecho a la negociación colectiva. Existen otras herramientas a través de las cuales los sindicatos pueden lograr el propósito de proteger y desarrollar los derechos e intereses económicos y sociales de los trabajadores. El Gobierno hace referencia a una decisión de 2015 del Tribunal Constitucional, que establece que el umbral sectorial del 1 por ciento evita la competencia destructiva entre los sindicatos y permite que los sindicatos fuertes se conviertan en partes de los convenios colectivos, y que este índice no impone una carga excesiva y extraordinaria a los trabajadores, ya que contar con sindicatos independientes y fuertes como partes de los convenios colectivos permitirá a los trabajadores beneficiarse de los derechos sindicales de manera más eficaz. El Gobierno añade que, según el Comunicado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre las estadísticas de 31 de julio de 2023, hay 228 sindicatos en Türkiye, 106 de los cuales están afiliados a 7 confederaciones sindicales de trabajadores y 122 son independientes. Sesenta sindicatos superan el umbral del 1 por ciento requerido para la negociación colectiva, 54 de los cuales son sindicatos afiliados a tres grandes confederaciones, a saber, TÜRK-İŞ, la Confederación de Sindicatos Turcos Auténticos (HAK-İŞ) y DİSK. El Gobierno reitera que está dispuesto a considerar propuestas para enmendar los artículos 34 y 41/1 de la Ley núm. 6356 si los interlocutores sociales alcanzan un consenso al respecto. La Comisión también toma nota de las observaciones de la DİSK en relación con esta cuestión, afirmando que: i) el umbral de representación sectorial del 1 por ciento es innecesario y que los umbrales del 40 y el 50 por ciento a nivel del lugar de trabajo son demasiado elevados, especialmente si se tiene en cuenta el nivel de sindicación del país; ii) debería suprimirse el umbral sectorial del 1 por ciento en todo el país y reducirse los umbrales del 40 por ciento y el 50 por ciento a nivel de establecimiento de trabajo y de empresa; iii) en los casos en que ningún sindicato alcance este umbral, los derechos de negociación colectiva deberían concederse a todos los sindicatos, al menos en nombre de sus propios afiliados, tal y como recomienda la Comisión, y iv) los casos en que los derechos de negociación colectiva se concedan a un sindicato en exclusiva, el sindicato mayoritario debería determinarse mediante votación secreta. La Comisión toma nota de que, según la información presentada por el Gobierno, en 2023 el 26,3 por ciento de todos los sindicatos turcos superaron el umbral del 1 por ciento, siendo la tasa del 50,94 por ciento entre los afiliados de las grandes confederaciones, pero solo del 4,09 por ciento entre los sindicatos independientes. Por lo tanto, la Comisión observa que cerca de tres cuartas partes de los sindicatos del país no cumplirían los requisitos para convertirse en agentes negociadores debido a la aplicación del umbral sectorial del 1 por ciento. Teniendo en cuenta que la ley no ofrece soluciones para la negociación colectiva en situaciones en las que ningún sindicato cumple los requisitos legales para convertirse en agente exclusivo de negociación, la Comisión constata que esas 3 cuartas partes no pueden participar en la negociación colectiva, incluso en ámbitos en los que no hay ningún sindicato que reúna los requisitos para convertirse en agente exclusivo de negociación. Por consiguiente, la Comisión observa que la combinación de normas que rigen el reconocimiento de las organizaciones a efectos de negociación colectiva no favorece el desarrollo de la negociación colectiva en el país. A este respecto, la Comisión observa que, según ILOSTAT, el 7,4 por ciento de los asalariados en Turquía estaban cubiertos por un convenio colectivo en 2019. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que, en plena consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas apropiadas para: i) modificar el artículo 41, 1), de la Ley núm. 6356, a fin de garantizar que un mayor número de organizaciones de trabajadores puedan entablar negociaciones colectivas con los empleadores, y ii) enmendar la legislación para garantizar que, en los casos en que ningún sindicato reúna las condiciones para convertirse en agente exclusivo de negociación, los sindicatos minoritarios puedan al menos concertar un convenio colectivo o directo en nombre de sus propios miembros. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas a este respecto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que continúe proporcionando información sobre el número de sindicatos en el país, indicando los que superan el umbral sectorial del 1 por ciento, y que proporcione además información sobre el número de convenios colectivos concluidos y en vigor.

Impugnación judicial de la certificación de un sindicato como agente negociador. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que proporcionara sus comentarios sobre las cuestiones planteadas por la DİSK, que se refería a los prolongados procedimientos judiciales derivados de las objeciones de los empleadores al impugnar el certificado de mayoría sindical, cuya duración puede extenderse por un periodo de hasta 6 y 7 años, durante el cual el proceso de negociación permanece en suspenso y al final del cual el sindicato podría haber perdido ya su mayoría en el establecimiento. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno en las que se detallan las distintas etapas del proceso de impugnación y se señala que se prevén plazos muy cortos para la conclusión de dicho proceso. Estos plazos son 15 días para la impugnación, 15 días para la decisión en el tribunal local, un mes para la revisión del recurso y un mes para la revisión del recurso superior. El plazo previsto por el legislador para la finalización de todo el proceso es de tres meses. La razón de esta limitación es que no debe impedirse ni retrasarse el ejercicio de un derecho constitucional. El Gobierno añade, sin embargo, que aunque en las cartas de determinación de la autorización, el Ministerio da la dirección del establecimiento de trabajo o de la dirección regional a la que está afiliada la empresa e indica el tribunal competente, las partes presentan demandas judiciales ante tribunales laborales que no tienen competencia para examinar el asunto, lo que prolonga la conclusión del procedimiento. El Gobierno indica finalmente que el Tribunal de Casación ha empezado a imponer multas administrativas para evitarlo. Tomando debida nota de la información proporcionada por el Gobierno y subrayando que la prolongación de los procedimientos puede incidir desfavorablemente en el desarrollo de la negociación colectiva, la Comisión pide al Gobierno que supervise de cerca el uso de los procedimientos de impugnación, con miras a prevenir y sancionar los abusos.

Artículos 4 y 6. Derechos de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la Administración del Estado. Ámbito de aplicación de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el artículo 28 de la Ley núm. 4688, enmendada en 2012, restringía el ámbito de aplicación de los convenios colectivos únicamente a los «derechos sociales y económicos», excluyendo así cuestiones como el tiempo de trabajo, la promoción y la carrera profesional, así como las sanciones disciplinarias, y pidió al Gobierno que suprimiera estas restricciones al ámbito de aplicación de la negociación colectiva en el sector público. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la enmienda de 2012 amplió significativamente dicho ámbito de aplicación y permitió a los sindicatos y confederaciones de funcionarios públicos participar e intervenir en las decisiones y en los procesos de toma de decisiones que anteriormente eran adoptadas unilateralmente por las autoridades. Gracias a este proceso se realizaron numerosas mejoras en los derechos económicos y sociales de los funcionarios. Además, también se avanzó en otras cuestiones como los derechos en materia de licencias, la introducción de la amnistía disciplinaria, la abolición de la práctica de rescindir el contrato de aquellos que recibían amonestaciones durante el periodo de prueba, la presencia de representantes sindicales en los comités disciplinarios e importantes acuerdos relativos a los funcionarios con discapacidad. La Comisión también toma nota de las observaciones de la KESK y la KAMU-SEN a este respecto, afirmando que el marco de negociación colectiva para los funcionarios públicos restringe las negociaciones a los derechos económicos y no permite discutir otros aspectos de la vida profesional. La Comisión toma nota de que la KESK señala, a modo de ejemplo, que no se ha celebrado ninguna reunión para debatir las necesidades y demandas de las funcionarias en la vida profesional y en el lugar de trabajo. La Comisión toma debida nota de la información proporcionada y pide al Gobierno que indique el ámbito material exacto de la negociación colectiva relativa a los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado y las disposiciones legales pertinentes.

Negociación colectiva en el sector público. Participación de los sindicatos sectoriales más representativos. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 29 de la Ley núm. 4688, la Delegación de Empleadores Públicos (PED) y la Delegación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (PSUD) son partes en los convenios colectivos celebrados en la administración pública. Aunque los sindicatos más representativos del ramo están representados en la PSUD y participan en la negociación dentro de las comisiones técnicas específicas de este sector, su papel dentro de la PSUD se encuentra restringido puesto que no les asiste el derecho a hacer propuestas de convenios colectivos, en particular cuando sus reivindicaciones se califican de generales o se refieren a más de una rama de servicios. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que garantizara que la Ley núm. 4688 y su aplicación en la práctica permitan a los sindicatos más representativos de cada rama de servicios formular propuestas de convenios colectivos, incluso sobre cuestiones que puedan afectar a más de una rama, por lo que respecta a los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera sus indicaciones anteriores relativas al papel de los sindicatos de rama representativos en el seno de la comisión técnica establecida para cada rama. La Comisiónpide al Gobierno que proporcione información sobre el papel actual de los sindicatos más representativos de cada rama en la PSUD con respecto a laconcertación de convenios colectivos aplicables a más de una rama de actividad.

Junta arbitral de los empleados del sector público. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que considerara la posibilidad de revisar, en consulta con los interlocutores sociales, el método de designación de los miembros de la Junta para mostrar más claramente la independencia e imparcialidad de este órgano y ganarse la confianza de las partes. La Comisión toma nota de que, a este respecto, el Gobierno se limita a reiterar que el presidente de la junta arbitral es designado entre los presidentes, vicepresidentes o jefes de departamento del Tribunal de Casación, del Consejo de Estado (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) y del Tribunal de Cuentas. Estas altas instancias judiciales y sus magistrados no están vinculados jerárquicamente al poder ejecutivo y gozan de independencia judicial. Además, los demás miembros de la Junta no representan a la confederación correspondiente ni al empleador público, sino que deciden en nombre de todo el país. La Comisión también toma nota de la observación de la KESK, según la cual el 7º ciclo de negociación colectiva que tuvo lugar en agosto de 2023 terminó con una remisión a la junta arbitral, donde se decidió que la oferta del Gobierno era justa y no se introdujo ningún cambio en la misma en favor de los empleados públicos. Por último, la Comisión toma nota de las observaciones de la KAMU-SEN, según las cuales, hasta la fecha, la junta arbitral no ha dado el visto bueno a ninguna decisión que no sea la propuesta de la parte empleadora pública, un hecho que, en opinión del sindicato, confirma las preocupaciones sobre la imparcialidad del presidente de la junta arbitral. Recordando que el Presidente de la República designa no solo al presidente, sino también a siete de los once miembros de la Junta arbitral, y que, dado que el Gobierno es también el empleador en el sector público es por consiguiente parte en las negociaciones sobre las que se pronunciará la Junta, la Comisión lamenta tomar nota de la falta de progresos en este asunto e insta una vez más al Gobierno a que considere la posibilidad de revisar, en consulta con los interlocutores sociales, el método de designación de los miembros de la Junta y a que facilite información sobre las medidas adoptadas al respecto.

La Comisión toma nota con profunda preocupación de la falta de acción por parte del Gobierno para dar seguimiento a sus diversas observaciones relativas a la protección contra la discriminación antisindical. La Comisión lamenta, en particular, tomar nota de que: i) 7 años después del intento de golpe de Estado, los funcionarios que alegan que su despido en virtud de los decretos-leyes de emergencia fue motivado por razones antisindicales todavía no han tenido acceso a un procedimiento eficaz, rápido y justo capaz de garantizar una protección adecuada contra un despido antisindical; ii) el Gobierno aún no ha tomado las medidas solicitadas para adoptar sanciones efectivas y suficientemente disuasorias contra los despidos antisindicales tanto en el sector privado como en el público, y iii) sigue recibiendo frecuentes alegaciones de discriminación antisindical. La Comisión subraya que es de suma importancia adoptar, en consulta con los interlocutores sociales, medidas inmediatas para dar pleno efecto al artículo 1 del Convenio. A la luz de lo anterior, la Comisión considera que este caso cumple los criterios establecidos en el párrafo XX de su Informe General para que se solicite su presentación ante la Conferencia.

[La Comisión solicita al Gobierno que transmita información completa en la 112.ª reunión de la Conferencia y que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2024].