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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (RATIFICATION: 1952)

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La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2023, sur les discussions qui ont eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (Commission de la Conférence) à propos de l’application de la convention par le Guatemala. La commission prend également note des observations du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF), reçues le 1er septembre 2023, sur des questions examinées dans le présent commentaire. La commission prend également note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), d’une part, et du Mouvement syndical populaire et autonome du Guatemala et des syndicats globaux du Guatemala, d’autre part, reçues respectivement les 27 et 29 septembre 2023, qui portent aussi sur des questions examinées dans le présent commentaire. La commission prend note des réponses du gouvernement à ces observations.

Suivi des conclusions de la Commission de l ’ application des normes de la Conférence (Conférence internationale du Travail, 111 e session, juin 2023)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2023 à la Commission de la Conférence sur l’application de la convention par le Guatemala. La commission note que la Commission de la Conférence, ayant noté avec une profonde préoccupation la persistance des allégations de meurtres de syndicalistes et d’autres actes de violence antisyndicale, ainsi que la situation générale d’impunité qui prévaut dans le pays, a prié instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de: prendre des mesures immédiates pour faire face à la situation générale de violence et d’intimidation, mettre fin aux actes de violence et aux menaces de violence à l’encontre de dirigeants et de membres de syndicats; mettre pleinement en œuvre, sans autre délai, la feuille de route adoptée le 17 octobre 2013, ainsi que toute recommandation préparée par l’OIT; enquêter sans délai sur tous les actes et menaces de violence à l’encontre de dirigeants et de membres de syndicats afin de déterminer les responsabilités, de punir les auteurs et d’identifier les causes profondes de la violence; fournir une protection rapide et efficace à tous les dirigeants et membres de syndicats qui sont menacés, en accroissant le budget de ces programmes et en veillant à ce que les personnes protégées n’aient pas à supporter personnellement les coûts résultant de ces programmes; prendre des mesures pour adopter sans délai les amendements convenus afin d’éliminer les obstacles législatifs au plein exercice de la liberté syndicale, et élaborer une législation pour permettre la constitution de syndicats au niveau sectoriel; assurer l’enregistrement efficace des syndicats, y compris la mise en œuvre de l’outil électronique élaboré par le BIT; et accroître la visibilité de la campagne de sensibilisation à la liberté syndicale dans les médias, et garantir qu’il n’y ait pas de stigmatisation des syndicats, de leurs dirigeants et des conventions collectives.

Suivi par le Conseil d ’ administration des progrès accomplis dans l ’ exécution du programme de coopération technique du BIT «Renforcement de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale au Guatemala aux fins de l ’ application effective des normes internationales du travail»

La commission note que, pour la troisième et dernière année, le Conseil d’administration a assuré le suivi, à sa session d’octobre-novembre 2023, des activités menées par le Bureau dans le cadre du programme de coopération technique du BIT «Renforcement de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale au Guatemala aux fins de l’application effective des normes internationales du travail» (document GB/349/INS/10(Rev.1)). La commission rappelle que ces activités visent à contribuer à la mise en œuvre de la feuille de route sur la liberté syndicale adoptée en 2013 par le gouvernement du Guatemala. La commission note qu’à cette occasion une attention particulière a été accordée à la mise en œuvre des actions prioritaires définies par la mission conjointe effectuée en septembre 2022 par l’OIT, l’OIE et la CSI.

Dépôt d ’ une plainte au titre de l ’ article 26 de la Constitution de l ’ OIT

La commission note qu’à sa 349e session le Conseil d’administration a déclaré recevable une plainte présentée, par plusieurs délégués à la 111e session de la Conférence internationale du Travail, en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT contre le gouvernement du Guatemala pour non-respect de la présente convention et de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Le Conseil d’administration examinera quant au fond cette plainte à sa session de juin 2024 (GB/349/INS/19.2).

Droits syndicaux et libertés publiques

La commission note avec regret que, depuis 2005, elle examine des allégations d’actes graves de violence contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, notamment de nombreux meurtres, et la situation d’impunité à cet égard. À ce sujet, la commission note l’examen par le Comité de la liberté syndicale, lors de sa réunion de mars 2023, du cas no 2609 sur un grand nombre d’homicides et d’actes de violence à l’encontre de membres du mouvement syndical.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur l’état d’avancement des enquêtes et des procédures judiciaires relatives à l’homicide de 98 membres du mouvement syndical entre 2004 et 2022. Selon ces informations, à ce jour: i) dans 26 cas, 37 décisions ont été rendues au total (26 condamnations, 10 acquittements et une mesure corrective et de sécurité); ii) les poursuites pénales se sont éteintes dans 7 cas où les personnes inculpées sont décédées; iii) 7 cas ont donné lieu à des mandats d’arrêt qui en sont au stade de l’exécution; iv) les auditions commencent dans un cas, tandis qu’un autre cas en est au stade de la procédure intermédiaire et un autre à celui du procès oral et public; v) 10 cas en sont au stade de l’enquête; et vi) 46 cas ont été classés, en application de l’article 327 du Code de procédure pénale, en raison de l’impossibilité matérielle d’identifier les auteurs de l’homicide, mais il est toujours possible de rouvrir le dossier. La commission note que le gouvernement ajoute ce qui suit: i) parmi les décisions susmentionnées, 15 portaient sur les auteurs matériels de l’homicide, 3 sur les commanditaires de l’homicide et 10 sur les auteurs matériels et les commanditaires; ii) 14 des 98 victimes mentionnées n’étaient pas membres du mouvement syndical, et 2 de ces homicides ont donné lieu à des condamnations; iii) dans aucune des décisions susmentionnées la justice n’a constaté l’existence d’un mobile antisyndical; iv) depuis le 1er janvier 2023, 4 nouvelles condamnations et 5 acquittements ont été prononcés; et vi) l’évolution récente des procédures indique une baisse significative du temps écoulé entre la perpétration du crime et la prononciation de la décision. La commission note également que, selon le gouvernement, les ressources et les fonds mis à la disposition du ministère public en général, et en particulier du parquet spécialisé dans les infractions contre des agents du personnel judiciaire et des syndicalistes continuent de s accroître substantiellement, et les résultats obtenus démontrent qu’il n’y a pas d’impunité dans le pays. Le gouvernement indique à cet égard ce qui suit: i) après avoir doublé entre 2021 et 2022, le budget annuel du parquet spécialisé est passé de 1 288 252 dollars É.-U. en 2022 à 1 539 774,51 dollars É.-U. en 2023; et ii) alors qu’en 2017 il n’y avait que 64 parquets municipaux, le ministère public est désormais présent dans les 340 municipalités du pays. La commission note également que le gouvernement souligne les contacts réguliers qui existent entre le ministère public et la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale (CNTRLLS) au sujet des progrès des enquêtes susmentionnées, contacts concrétisés notamment par le fait que la procureure générale a rencontré à plusieurs reprises la CNTRLLS.

La commission prend note aussi des informations fournies par le gouvernement sur les mesures de sécurité prises en faveur des membres du mouvement syndical en situation de risque. Selon ces informations: i) du 1er juin 2022 au 15 janvier 2023, le ministère de l’Intérieur a reçu 97 demandes individuelles ou collectives d’analyse de risque (dont 58 du ministère public) et accordé 128 mesures de protection; ii) les analyses de risque sont effectuées immédiatement, dans un délai qui ne dépasse pas une semaine; iii) le ministère de l’Intérieur actualise actuellement avec le secteur des travailleurs l’accord ministériel sur l’instance chargée d’analyser les agressions contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, afin que l’accord réponde aux besoins soulevés par les syndicats; et iv) il y a 6 réfectoires dans la capitale, de sorte que les syndicalistes n’ont pas à prendre à leur charge les frais de nourriture des fonctionnaires de police qui les protègent.

La commission note aussi que la CSI déplore l’assassinat de plus de 100 membres du mouvement syndical et le fait que le gouvernement impute ces assassinats à la situation générale de violence dans le pays, ce qui contribue à la situation persistante d’impunité. La commission note également que les centrales syndicales nationales: i) expriment l’espoir que, dans le cas de l’assassinat de M. Tomás Ochoa, secrétaire général de l’organisation syndicale Sitrabremen, le ministère public contestera, sur la base des éléments de preuve existants, la décision judiciaire en première instance qui a été d’innocenter les commanditaires présumés du crime; et ii) expriment aussi l’espoir qu’il y aura des avancées dans les enquêtes sur l’assassinat en 2022 de M. Hugo Eduardo Gamero González, secrétaire chargé des conflits de l’organisation syndicale SINEPORC. La commission note également avec une profonde préoccupation qu’a été mentionné, lors de la discussion du Conseil d’administration en octobre-novembre 2023 sur le programme de coopération technique du BIT pour le Guatemala, l’assassinat de Mme Doris Lisseth Aldana Calderón, dirigeante de l’organisation syndicale SITRABI, survenu le 4 octobre 2023. La commission prend note à cet égard des indications du gouvernement sur les enquêtes menées par le ministère public.

À la lumière des éléments susmentionnés, tout en prenant dûment note des mesures significatives que le gouvernement continue de prendre, des résultats dont il est fait état et de la difficulté d’élucider les homicides les plus anciens, la commission constate avec profondregret que la plupart des nombreux homicides enregistrés de membres du mouvement syndical n’ont toujours pas donné lieu à des condamnations même si, dans très peu de cas, les commanditaires des assassinats ont été identifiés et sanctionnés.

Dans ce contexte, à l’instar du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2609, la commission note avec une profonde préoccupation l’indication selon laquelle 46 anciennes affaires d’homicides de membres du mouvement syndical, pour lesquelles il a été impossible d’identifier les éventuels auteurs, ont été classées. Tout en reconnaissant la difficulté particulière d’élucider les homicides plus anciens, la commission souligne l’importance que les enquêtes sur la violence antisyndicale aboutissent à des résultats concrets afin d’établir de manière fiable les faits, les motifs et les responsabilités et, ainsi, d’appliquer les sanctions appropriées et de faire en sorte qu’ils ne se reproduisent plus. Tout en saluant l’augmentation constante du budget alloué aux services du Procureur spécial chargé des cas d’infractions contre des agents du personnel judiciaire et des syndicalistes, et les contacts réguliers entre le ministère public et la CNTRLLS au sujet de la violence antisyndicale, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de continuer à prendre et à renforcer de toute urgence l’ensemble des mesures nécessaires pour: i) enquêter sur tous les actes de violence commis à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes, afin d’établir les responsabilités et de punir les auteurs matériels et les commanditaires de ces actes, en prenant pleinement en considération, dans les enquêtes, des activités syndicales des victimes; et ii) fournir une protection rapide et efficace à tous les dirigeants syndicaux et syndicalistes en situation de risque, afin d’empêcher la perpétration de tout autre acte de violence antisyndicale. À propos des actions spécifiques requises à cet égard, la commission renvoie aux recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2609. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir toutes les informations pertinentes à ce sujet.

Articles 2 et 3 de la convention. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle prie le gouvernement de prendre des mesures visant à:

modifier l’article 215 c) du Code du travail, qui impose de réunir la majorité absolue des travailleurs d’un secteur déterminé pour pouvoir constituer un syndicat de branche;
modifier les articles 220 et 223 du Code du travail, qui imposent d’être guatémaltèque d’origine et travailleur de l’entreprise ou du secteur d’activité économique correspondant pour pouvoir être élu dirigeant syndical;
modifier l’article 241 du Code du travail qui prévoit que la grève doit être déclarée par la majorité des travailleurs et non par la majorité des votants;
modifier l’article 4, alinéas d), e) et g) du décret no 71-86, tel que modifié par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996, qui prévoit la possibilité d’imposer un arbitrage obligatoire dans des services qui ne sont pas des services essentiels, et qui comporte d’autres obstacles à l’exercice du droit de grève;
modifier les articles 390, paragraphe 2, et 430 du Code pénal et le décret no 7186, qui prévoient les sanctions d’ordre professionnel, civil et pénal en cas de grève des fonctionnaires et des travailleurs de certaines entreprises; et
veiller à ce que plusieurs catégories de travailleurs du secteur public (engagés sur la base de la ligne budgétaire no 029 et d’autres lignes budgétaires) bénéficient des garanties prévues par la convention.

Dans son commentaire précédent, la commission avait noté le nouvel élan qu’avait donné au processus de réforme législative la mission tripartite conjointe de OIT, de l’OIE et de la CSI de septembre 2022. En particulier, la commission avait noté ce qui suit: i) à la suite de la mission, le Président de la République avait soumis au Congrès de la République un projet de loi contenant les textes ayant fait l’objet d’un accord tripartite en mars 2018 et septembre 2022 (projet de loi no 6162) sur les conditions requises pour être élu dirigeant syndical, sur l’arbitrage obligatoire dans les services non essentiels et sur d’autres entraves au droit de grève, sur les sanctions en cas de grève prévues par diverses dispositions législatives et sur l’application des garanties de la convention à diverses catégories de fonctionnaires; et ii) en se fondant sur les principes directeurs convenus en août 2018, des discussions bipartites et tripartites avec l’assistance du Bureau auraient lieu pour élaborer un texte consensuel de propositions de réformes sur les syndicats de branche et les conditions de vote de la grève. La commission constate avec regret que, d’après les informations fournies par le gouvernement et les partenaires sociaux, le projet de loi no 6162 n’a pas encore été adopté et que le dialogue sur les syndicats de branche et les conditions de vote de la grève n’a pas repris. À cet égard, la commission souligne une fois de plus qu’il est important de modifier l’article 215 c) du Code du travail, qui établit des conditions d’affiliation pour constituer un syndicat de branche, qui sont contraires à l’article 2 de la convention. Dans un contexte caractérisé, d’une part, par un grand nombre de petites entreprises et, d’autre part, par un cadre législatif qui fixe à 20 le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer un syndicat, les conditions d’affiliation excessives pour constituer des syndicats de branche ont pour effet d’empêcher un grand nombre de travailleurs d’exercer leur liberté syndicale. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre toutes les mesures nécessaires pour rendre sa législation conforme à la convention. La commission exprime le ferme espoir de prendre bientôt note de progrès tangibles dans ce sens, et rappelle la disponibilité du Bureau pour fournir l’assistance technique nécessaire.

Application de la convention dans la pratique

Enregistrement des organisations syndicales. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté les divergences de vues persistantes entre le gouvernement et les organisations syndicales au sujet de l’enregistrement des organisations syndicales par l’administration du travail. La commission avait pris note en particulier des allégations des organisations sur le rôle qui serait confié à l’employeur dans le processus d’enregistrement. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) on compte 2 579 organisations syndicales enregistrées (749 dans le secteur public, 901 dans le secteur privé et 929 dans le secteur indépendant); ii) 34 demandes d’enregistrement d’organisations syndicales ont été reçues en 2022, et 25 organisations ont été enregistrées; iii) du 1er janvier au 6 juillet 2023, 16 demandes d’enregistrement de syndicats ont été reçues, et 8 organisations ont été enregistrées.

La commission note l’indication suivante du gouvernement: i) la loi n’oblige pas l’administration du travail à informer l’employeur de la réception de demandes d’enregistrement; ii) les autorités du Guatemala respectent le principe de non-ingérence des employeurs dans la constitution et le fonctionnement des syndicats, tel qu’il est établi par l’article 2 de la convention no 98; et iii) quand elles sont publiées dans le Journal officiel, les informations relatives à l’enregistrement d’un syndicat deviennent publiques; dès lors, et conformément à l’article 275 du Code du travail, les décisions du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (MTPS) peuvent être contestées par la voie administrative; iv) en 2021 et 2022, des employeurs ont intenté un recours contre l’enregistrement de 9 organisations syndicales; 3 recours ont été jugés irrecevables, un a été rejeté pour présentation tardive et 5 sont en cours d’examen.

La commission note que, pour sa part, la CSI indique que les organisations syndicales continuent d’affirmer que des employeurs contestent l’enregistrement de syndicats, et font encore état de refus d’enregistrement ainsi que de retards dans l’actualisation par l’administration du travail des listes de membres de syndicats.

La commission prend bonne note de ces différents éléments. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’enregistrement des organisations syndicales, notamment sur les motifs de refus des enregistrements, et de maintenir un dialogue ouvert avec les centrales syndicales sur la pratique administrative à cet égard. En ce qui concerne la contestation des enregistrements par des employeurs, la commission prie le gouvernement d’indiquer: i) les motifs des recours intentés; ii) si l’introduction d’un recours a un effet suspensif sur l’enregistrement; et iii) si l’employeur a accès à l’identité des membres d’un syndicat récemment enregistré.

Campagne de sensibilisation à la liberté syndicale. La commission note que le gouvernement indique que: i) des documents d’information sur la liberté syndicale ont été diffusés début 2023 dans 35 municipalités du pays; ii) une campagne de sensibilisation à la liberté syndicale a ensuite été menée dans divers médias à forte diffusion, dont ont pu prendre connaissance 7 500 lecteurs du Journal officiel, 66 876 utilisateurs des réseaux sociaux et 432 000 lecteurs d’un quotidien à fort tirage. La commission prend note avec intérêt de ces initiatives et encourage le gouvernement à: i) poursuivre la campagne susmentionnée dans les grands médias; et ii) prendre des mesures pour que la campagne de sensibilisation touche les secteurs où le taux de syndicalisation est très faible, comme l’agriculture et le secteur des maquilas. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

Notant avec préoccupation la persistance de graves violations de la convention, la commission prie instamment le gouvernement, avec l’assistance technique du Bureau, de redoubler d’efforts pour surmonter les difficultés législatives et pratiques examinées dans le présent commentaire.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.