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Tripartite Consultation (International Labour Standards) Convention, 1976 (No. 144) - Panama (RATIFICATION: 2015)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI), recibidas el 31 de agosto de 2022 y del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), recibidas el 6 de julio de 2021 y el 6 de septiembre de 2022, respectivamente. Toma nota asimismo de las respuestas del Gobierno a las mismas, recibidas el 6 de diciembre de 2022.

Artículo 1 del Convenio. Organizaciones representativas. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, CONATO alega que fue desconocido por el Gobierno como el sindicato más representativo de los trabajadores en cuanto a la designación de la delegación de los trabajadores ante la 110.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 2022. CONATO añade que el Gobierno basó su posición en la reforma introducida por la Ley núm. 68 de 26 de octubre de 2010 al artículo 1066 del Código de Trabajo de 1971 (Decreto de Gabinete núm. 252 de 30 de diciembre de 1971). El artículo 1066 estableció que «las Confederaciones y Centrales de Trabajadores y las Federaciones no afiliadas a ninguna confederación o central, constituirán un Consejo Nacional de Trabajadores, con carácter consultivo, cuyas funciones reglamentará el Órgano Ejecutivo, sin perjuicio de la reglamentación que para su régimen interno aprueben las organizaciones que lo integren. El Consejo Nacional de Trabajadores elaborará las ternas de las cuales se designarán los delegados obreros a la Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo […] También elaborará ternas para el nombramiento de los trabajadores en los organismos nacionales […]». La Comisión toma nota de que, tras la adopción de la Ley núm. 68, se modificó el artículo 1066, para prever que: «Las Confederaciones y Centrales de Trabajadores y las Federaciones no afiliadas a ninguna Confederación o Central podrán constituir de forma voluntaria el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados, conocido por las siglas CONATO, con carácter consultivo, cuya reglamentación de su régimen interno aprobarán las organizaciones que lo integren. «[…] Se constituye una Comisión Sindical integrada de forma paritaria por tres representantes del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y tres representantes de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) para elaborar un reglamento en la cual designarán la representación de los trabajadores panameños en la Conferencia Anual de la Organización Internacional del Trabajo, en los organismos e instituciones oficiales y en cualquier otro cónclave nacional o internacional en el que todos los trabajadores deban estar oficialmente representados, bajo los parámetros y criterios que dicha Comisión establezca […].» El Gobierno señala que, tras la modificación del artículo 1066 por la Ley núm. 68, CONATO y CONUSI acordaron el Reglamento de Selección de Representantes de los Trabajadores Panameños de diciembre 2010, el cual establece que la representación de los trabajadores que asisten a la CIT sería alternada entre CONATO y CONUSI cada año. La Comisión observa que el artículo 1066 tal como modificado por la Ley núm. 68, prevé que el reglamento adoptado por CONATO y CONUSI «podrá ser variado posteriormente de común acuerdo entre las organizaciones descritas». La Comisión comprende que desde la adopción por CONATO y CONUSI del Reglamento, han surgido divergencias suscitadas por CONATO en cuanto a la representación de los trabajadores en la CIT, puesto que CONATO ha interpretado que el contenido del artículo 1066 de Código de Trabajo lo convierte en el representante exclusivo de los trabajadores y en la organización sindical más representativa. En sus observaciones, CONATO mantiene que es la única organización sindical de carácter consultivo constituida al amparo de este artículo, ya que la CONUSI es solo una central sindical, frente al CONATO, que está conformado por siete centrales obreras y dos federaciones nacionales no afiliadas a ninguna central. En su respuesta a las observaciones de CONATO, el Gobierno indica que no se han establecido los parámetros para determinar cuáles son las organizaciones sindicales más representativas y el criterio de cantidad de organizaciones sindicales coordinadas entre sí no ha sido discutido ni establecido mediante consultas y consensos como el único criterio para determinar cuál o cuáles son las organizaciones sindicales más representativas. En ausencia de esos consensos, se ha utilizado lo que indica el artículo 1066 del Código de Trabajo, que faculta al CONATO y a la CONUSI para acordar las reglas de representación de los trabajadores. Así bien, el Acuerdo Tripartito de 2012, que creó las comisiones tripartitas de Panamá, incluye a ambas organizaciones como representativas de los trabajadores. El Gobierno señala igualmente que, en respuesta a una consulta del Ministerio del Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), el Procurador de la Administración indicó en 2022 que las organizaciones de trabajadores CONUSI y CONATO, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 1066 del Código de Trabajo, como modificado por la Ley núm. 68 de 2010, deben regirse y cumplir con lo que establece el Reglamento de Selección de Representantes de los Trabajadores Panameños de 2010, Reglamento que sigue en vigor hasta que las organizaciones no lo modifiquen. La Comisión recuerda que de acuerdo con el artículo 3, 1) del Convenio, la elección de los representantes de los empleadores y de los trabajadores que han de participar en los procedimientos de consulta incumbe a las respectivas «organizaciones representativas» (véase Estudio General de 2000, Consulta tripartita, párrafo 32). Tomando en cuenta las circunstancias actualesen el país que pueden obstaculizar la aplicación del Convenio, la Comisión invita al Gobierno a que aliente a las organizaciones de trabajadores a que acuerden una solución a la cuestión de la designación de las organizaciones representativas de los trabajadores panameños a la Conferencia Internacional de la OIT, así como en otras comisiones e institucionales oficiales. A este fin, la Comisión pide al Gobierno que facilite las consultas entre dichas organizaciones de trabajadores propiciándoles espacios de diálogo social. La Comisión también recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

Artículo 2 del Convenio. Procedimientos adecuados. La Comisión toma nota de la información del Gobierno según la cual ha estado promoviendo la creación de un Consejo Superior de Trabajo (CST), como órgano nacional tripartito permanente, de naturaleza deliberativa, consultiva y de diálogo social, con el propósito de contribuir al desarrollo laboral, sociolaboral y económico del país, y consolidar un sistema democrático de relaciones laborales, basado en el trabajo decente y el diálogo social permanente. Añade que ha venido impulsando la incorporación de las Comisiones del Acuerdo Tripartito a dicho Consejo. A este respecto, el CONATO indica que no fue invitado a participar a las discusiones sobre la creación del CST y que ha rechazado expresamente su constitución, por considerar que sus funciones tendrían un alcance casi ilimitado y que dependería de las directrices del Gobierno. En su respuesta a las observaciones del CONATO, el Gobierno indica que, al inicio del proceso de creación del CST, invitó por escrito a todas las centrales sindicales, incluido el CONATO, y les solicitó sus reacciones por escrito. Cuatro organizaciones sindicales respondieron, tres de ellas miembros del CONATO. Posteriormente se llevaron a cabo consultas tripartitas requeridas por el Convenio, que condujeron a la elaboración de un anteproyecto de Ley para la creación del CST (2022). Debido a que CONATO manifestó su desacuerdo con algunos de los contenidos del anteproyecto de Ley, se celebraron reuniones bipartitas con sus miembros y se acordó celebrar una o varias sesiones de trabajo para aclarar y responder a sus preocupaciones. Con respecto a los comentarios anteriores de la Comisión sobre la cuestión de si el procedimiento de consultas escritas que el MITRADEL ha venido realizando habían sido consensuado previamente con los interlocutores sociales, el Gobierno indica que dicho procedimiento constituye una buena práctica nacional destinada a asegurar consultas efectivas. No obstante, el Gobierno no indica si se consultó previamente a los interlocutores sociales sobre la adopción de dicho procedimiento. A este respecto, la Comisión desea recordar una vez más que el párrafo 2, 3) de la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152), enumera las diferentes posibilidades que los Estados Miembros podrían utilizar para asegurar las consultas tripartitas efectivas requeridas por el Convenio. El inciso d) del párrafo 2, 3) de la Recomendación prevé que las consultas podrían efectuarse por escrito «cuando los participantes en los procedimientos de consulta estimen que tales comunicaciones son apropiadas y suficientes» (véase Estudio General de 2000, Consulta tripartita, párrafo 71). La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada sobre los progresos en relación con: i) el anteproyecto de ley que crea el Consejo Superior de Trabajo, y ii) la reactivación del funcionamiento de las Comisiones del Acuerdo Tripartito. Asimismo, la Comisión pide una vez más al Gobierno que indique si el procedimiento de consultas escritas que el MITRADEL ha venido realizando fue previamente acordado con los interlocutores sociales.

Artículo 4, 2). Formación. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa sobre las actividades de formación impartidas entre 2015 y 2021 por el Instituto Panameño de Estudios Laborales (IPEL) a organizaciones de trabajadores y empleadores en materias relacionadas con las normas internacionales del trabajo, el sistema de control de la OIT, el diálogo social y métodos alternos de solución de conflictos. La Comisión toma nota, no obstante, de que el Gobierno no indica si los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores que participan en la Comisión de Adecuación se beneficiaron de dichas formaciones. Asimismo, la Comisión toma nota de la creación con el apoyo de la OIT de la «Escuela Interamericana de Diálogo Social, Tripartimos y Resolución de Conflictos (EI- DiSTReC)» con miras a fortalecer el diálogo social, la interacción tripartita y la resolución de los conflictos sociolaborales. La Comisión saluda el hecho de que la mayoría de los participantes en estas actividades de formación sean mujeres. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información específica sobre la formación que reciben los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores que participan en las consultas celebradas en el seno de la Comisión de Adecuación.

Artículo 5, 1). Consultas tripartitas efectivas. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno respecto a las consultas tripartitas celebradas por escrito entre 2017 y 2022 sobre: i) las respuestas formuladas a los cuestionarios comunicados conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución de la OIT relativos al Trabajo decente para los trabajadores de la economía del cuidado de personas en el contexto de una economía cambiante, el Marco para aprendizajes de calidad: y sobre otros temas relacionados con proyectos de texto que debían examinarse en la Conferencia Internacional del Trabajo, como la estrategia para acabar con la violencia en el mundo del trabajo; ii) la sumisión ante las autoridades competentes, por ejemplo, del Convenio (núm. 190) y la Recomendación (núm. 206) sobre la violencia y el acoso, 2019, adoptados por la Conferencia en su 108.ª reunión (2019); iii) la posibilidad de ratificar el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129), el Convenio sobre la protección de la maternidad, 2000 (núm. 183), el Convenio sobre la violencia y el acoso, 2019 (núm. 190), y el Convenio sobre los documentos de identidad de la gente de mar (revisado), 2003, en su versión enmendada (núm. 185); iv) las memorias que hayan de comunicarse a la Oficina Internacional del Trabajo en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, y v) la derogación de convenios y el retiro de convenios y recomendaciones. En relación con las consultas respecto a las memorias de convenios ratificados, el Gobierno informa que en agosto se presentan los proyectos de memoria a los interlocutores sociales para que los examinen y se les concede un plazo no inferior a 15 días para que remitan sus observaciones. Luego se procede a enviar las memorias a la OIT antes del 1º de septiembre. A este respecto, CONUSI estima que el Gobierno la puso en conocimiento de sus memorias en un periodo relativamente corto, el 15 de agosto de 2022. Por su parte, el Gobierno indica que el plazo de 15 días que solía darse en el pasado, fue ampliado a 30 días. En el contexto de los procedimientos requeridos por el Convenio, la Comisión pide al Gobierno que, junto con los interlocutores sociales, acuerden un plazo adecuado que permita a las organizaciones de empleadores y de trabajadores disponer de suficiente antelación para poder formar sus opiniones y hacer los comentarios que consideran oportunos al respecto de los proyectos compartidos por el Gobierno en conformidad con el artículo 5, 1), d). La Comisión también pide al Gobierno que indique la frecuencia con la que se celebran las consultas tripartitas requeridas por el Convenio. Por último, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información actualizada sobre el contenido y resultado de las consultas tripartitas celebradas sobre todas las cuestiones relacionadas con las normas internacionales del trabajo cubiertas por el Artículo 5, 1) del Convenio, incluso en relación con las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración en el contexto del Mecanismo de examen de las normas (MEN).