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Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No. 143) - Bosnia and Herzegovina (RATIFICATION: 1993)

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Article 1 de la convention. Droits humains fondamentaux de tous les travailleurs migrants. La commission note avec intérêt l’indication du gouvernement, dans son rapport, selon laquelle la Constitution de la Bosnie-Herzégovine et la Constitution de la Republika Srpska prévoient que toutes les «personnes», y compris les migrants en situation régulière ou irrégulière, jouissent des droits humains fondamentaux et des libertés fondamentales. La commission note que l’article 3 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine énumère les droits humains fondamentaux et les libertés fondamentales; ces droits comprennent le droit à un procès équitable en matière civile et pénale, ainsi que d’autres droits concernant la procédure pénale, le droit à l’éducation et le droit à la liberté de circulation et de résidence. La commission accueille favorablement l’adoption en 2015 de la loi sur les étrangers (qui abroge la loi de 2009 sur la circulation et le séjour des étrangers et sur l’asile). L’article 9 de cette interdit la discrimination à l’encontre de tous les étrangers pour différents motifs (sexe, race, couleur de peau, langue, religion, opinion politique ou toute autre opinion, origine nationale ou sociale, liens avec une minorité nationale, situation patrimoniale, naissance ou tout autre statut), que ces étrangers soient en situation régulière ou irrégulière. La commission prend note de ces informations, qui répondent à sa demande précédente.

Conditions générales pour l’octroi de la résidence temporaire. La commission rappelle que l’article 49(1) f) de la loi sur les étrangers prévoit qu’un ressortissant étranger se voit accorder la résidence temporaire à condition de fournir un certificat de santé, délivré au plus tard trois mois avant la demande et attestant qu’il ne souffre d’aucune maladie susceptible de constituer une menace pour la santé publique en Bosnie-Herzégovine. Bien que le gouvernement indique que la loi sur les étrangers ne prescrit pas le contenu des examens médicaux, il se réfère à l’article 6(s) de cette loi, qui définit comme une menace pour la santé publique toute maladie présentant des caractéristiques épidémiologiques potentielles, telles que définies dans le Règlement sanitaire international de l’Organisation mondiale de la Santé, ainsi que d’autres maladies contaminantes ou parasitaires, si celles-ci sont visées par des règlements de sécurité applicables aux citoyens de Bosnie-Herzégovine. La commission prie le gouvernement de fournir si possible des exemples concrets de refus d’un permis de résidence temporaire, au motif d’une menace potentielle pour la santé publique.

Articles 2 à 6. Mesures pour détecter et éliminer les migrations irrégulières. La commission prend note des données fournies par le gouvernement sur le nombre de mesures d’expulsion prises entre 2012 (562) et 2016 (418), et sur les pays d’origine concernés (par ordre décroissant: Serbie, Afghanistan, Turquie, Syrie, Kosovo, Croatie, Monténégro, Inde, etc.). La commission prend note aussi des informations fournies par le gouvernement sur les dispositions de la loi sur les étrangers qui sanctionnent les personnes morales et physiques qui emploient un étranger sans permis de travail. Toutefois, la commission note que le gouvernement ne fournit pas d’informations spécifiques sur les sanctions imposées aux auteurs de traite des personnes. La commission note que le gouvernement a créé en 2018 l’Organe de coordination pour les questions migratoires. Cet organe soumet chaque année au Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine un rapport d’activité, qui contient des informations sur la mise en œuvre de la Stratégie relative aux migrations et à l’asile, et son Plan d’action, mais le gouvernement ne fournit pas copie du rapport d’activité. La commission note aussi que la Stratégie relative aux migrations et à l’asile et le Plan d’action pour 2016-2020 avaient notamment pour objectifs de renforcer la lutte contre les migrations illégales et de faire reculer la traite des personnes en Bosnie-Herzégovine. Elle note également les efforts qu’a déployés le gouvernement pour détecter les migrations irrégulières et y remédier, plus particulièrement la traite des personnes, en adoptant la Stratégie de lutte contre la criminalité organisée en Bosnie-Herzégovine 2017-2020, la Stratégie de gestion intégrée des frontières en Bosnie-Herzégovine 2019-2023 et le Programme de formation sur l’immigration et sur l’asile 2021-2025. Toutefois, la commission relève que, dans ses observations finales, le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) s’est déclaré préoccupé par: 1) les informations indiquant que la traite des personnes, notamment d’enfants roms, à des fins d’exploitation économique ou sexuelle se poursuit; et 2) l’absence d’informations sur, d’une part, l’assistance et l’appui fournis aux victimes de la traite et, d’autre part, les résultats concrets que le Plan d’action national 2016-2019 contre la traite a permis d’obtenir pour faire reculer la traite dans le pays; international humanitaire n’ont pas encore été jugées par les tribunaux nationaux (CERD/C/BIH/CO/12-13, 10 septembre 2018, paragr. 33 et 35). La commission note en outre, d’après les observations finales du Comité des Nations Unies pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille (CMW), que, malgré les efforts déployés pour prévenir et combattre la traite des personnes, notamment en adoptant le Plan de lutte contre la traite des personnes pour 2016-2019, la Bosnie-Herzégovine demeure un pays d’origine, de transit et de destination pour le trafic illicite de migrants, et pour les victimes de ce trafic, notamment les femmes et les enfants, en particulier les enfants roms (CMW/C/BIH/CO/3, 4 novembre 2019, paragr. 8 et 61). La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le district de Brčko, les inspections menées en 2017 par les inspecteurs du travail n’ont pas constaté de cas d’étrangers employés illégalement. La commission prie le gouvernement de poursuivre ses efforts dans la lutte contre la traite des personnes et de fournir:

des informations sur les résultats des mesures prises dans le cadre de la Stratégie relative aux migrations et à l’asile et du Plan d’action pour 2016-2020 pour éliminer les migrations clandestines et l’emploi illégal de migrants, y compris sur le rapport d’exécution de l’Organe de coordination pour les questions migratoires, et sur les mesures spécifiques prises pour lutter contre la traite des personnes, en particulier des femmes, et sur l’impact de ces mesures sur la prévention et l’élimination de ce phénomène;
des informations sur l’adoption et la mise en œuvre d’une nouvelle Stratégie relative aux migrations et à l’asile et son Plan d’action; et
des données statistiques actualisées et autres informations sur la situation des travailleurs migrants en situation irrégulière dans le pays, recueillies par le ministère de la Sécurité.

La commission prie aussi à nouveau le gouvernement de fournir:

des informations indiquant si les auteurs de traite de main-d’œuvre peuvent être poursuivis quel que soit le pays dans lequel ils exercent leurs activités, et si des accords aux niveaux national ou international ont été conclus à ce sujet;
des informations sur les sanctions administratives, civiles et pénales applicables aux personnes qui emploient illégalement des travailleurs migrants, organisent les migrations à des fins d’emploi dans des conditions abusives ou apportent sciemment leur assistance, à des fins lucratives ou non, à ces migrations – en précisant les dispositions législatives pertinentes; et
des informations sur l’application des sanctions prévues par la législation de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, de la Republika Srpska et du district de Brčko, qui régit l’emploi des étrangers.

Article 7. Consultation des partenaires sociaux. La commission note que le gouvernement indique que: 1) les réglementations adoptées au niveau de la Fédération de Bosnie-Herzégovine font l’objet de consultations avec le Conseil économique et social de la Fédération de Bosnie-Herzégovine (organe tripartite); et 2) le service de l’inspection du travail est tenu de soumettre pour examen son rapport annuel d’activité au Conseil économique et social de la Republika Srpska et que, par conséquent, les partenaires sociaux sont inclus dans les initiatives visant à détecter, éliminer et prévenir les migrations forcées et l’emploi illégal de travailleurs migrants. Rappelant que la Bosnie-Herzégovine demeure un pays d’origine, de transit et de destination pour le trafic illicite des migrants et pour les victimes de la traite, la commission prie donc à nouveau le gouvernement de prendre des mesures proactives afin d’inclure les partenaires sociaux dans les initiatives prévues pour détecter, éliminer et prévenir les migrations dans des conditions abusives ainsi que l’emploi illégal des travailleurs migrants.

Article 8. Statut juridique en cas de perte d’emploi. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 67 de la loi sur les étrangers prévoit que la résidence temporaire d’un étranger en Bosnie-Herzégovine octroyée sur la base d’un permis de travail ne prend pas fin si, au cours de la résidence temporaire qui lui a été octroyée en Bosnie-Herzégovine, l’étranger change d’employeur et présente un nouveau permis de travail, ou s’il démontre qu’il a entamé la procédure auprès du service compétent pour se voir délivrer un nouveau permis de travail. Le gouvernement indique aussi qu’en Republika Srpska, conformément aux articles 35, 36 et 38 de la loi sur l’intermédiation en matière d’emploi et sur les droits pendant le chômage, les droits découlant de l’emploi (droit à la gratuité de certains services liés à l’intermédiation en matière d’emploi, préparation à l’emploi, information sur les possibilités d’emploi, rémunération, assurance maladie, pension et invalidité) sont exercés par les étrangers et les apatrides dans des conditions identiques pour l’essentiel à celles des citoyens. À cet égard, en Republika Srpska, un travailleur migrant qui perd son emploi a la possibilité d’exercer les droits reconnus et de retrouver un emploi pour un autre employeur. La commission note en outre l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le district de Brčko, un citoyen étranger ou une personne apatride peut être inscrit au registre des chômeurs de l’Office de l’emploi du district de Brčko s’il est titulaire d’un permis de résidence permanente ou temporaire. Les citoyens étrangers enregistrés ont ainsi le droit d’obtenir des informations, auprès de l’Office de l’emploi du district de Brčkо, sur les possibilités et les critères de l’intermédiation en matière d’emploi, dans les conditions définies par la loi sur l’emploi, et sur les droits pendant l’emploi dans le district de Brčkо. Toutefois, la commission note avec regret l’indication du gouvernement selon laquelle ces droits ne s’appliquent que pendant la période où les travailleurs migrants disposent d’un permis de résidence permanente ou temporaire; la résiliation du contrat de travail avec l’employeur ayant pour effet de mettre fin au permis de travail. En réponse au commentaire précédent de la commission, le gouvernement indique que tous les étrangers, y compris les travailleurs migrants, qui intentent un recours contre une décision d’expulsion peuvent rester en Bosnie-Herzégovine jusqu’au terme de la procédure de recours. L’article 105(8) et (9) de la loi sur les étrangers prévoit qu’un recours intenté contre une décision d’expulsion a pour effet de reporter l’exécution de la décision, et que le ministère de la Sécurité doit prendre une décision sur le recours dans un délai de 15 jours à compter de la réception du recours. Cependant, la commission note, d’après les observations finales du CMW, que les travailleurs migrants et les membres de leur famille disposent d’un court délai de vingt-quatre heures pour former un recours administratif contre une telle décision, qu’un recours introduit devant les tribunaux contre une mesure d’expulsion n’a pas d’effet suspensif automatique et que le requérant doit fournir des raisons spécifiques, notamment invoquer le principe de non-refoulement, pour que le recours ait un effet suspensif (CMW/C/BIH/CO/3, paragr. 35). Rappelant que l’article 8, paragraphe 1, de la convention prévoit expressément que la perte de l’emploi ne doit pas entraîner par elle-même le retrait de l’autorisation de séjour ou du permis de travail, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour s’assurer que:

les travailleurs migrants qui ont perdu leur emploi ne sont pas considérés en situation irrégulière du simple fait de la perte de leur emploi;
les travailleurs migrants bénéficient d’un traitement égal à celui des nationaux, en ce qui concerne la sécurité de l’emploi, le reclassement, les travaux de secours et la réadaptation; et
ces garanties, conformément aux paragraphes 1 et 2 de l’article 8 de la convention, s’appliquent dans tout le pays, y compris dans le district de Brčkо.

La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer dans quelle mesure les travailleurs migrants en attente d’expulsion utilisent le droit de recours.

Article 9, paragraphes 1 et 2. Égalité de traitement concernant les droits découlant d’un emploi antérieur. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine, seuls les travailleurs migrants qui remplissent les conditions prescrites par la loi (résidence légale et permis de travail) sont soumis à la législation générale sur les relations professionnelles, qui s’applique à tous les travailleurs. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 9, paragraphe 1, de la convention, le travailleur migrant en situation irrégulière doit bénéficier pour lui-même et pour sa famille de l’égalité de traitement en ce qui concerne les droits découlant d’emplois antérieurs en matière de rémunération, de sécurité sociale et autres avantages. L’objectif de cet article est de veiller à ce que les travailleurs migrants illégalement employés ne soient pas privés de leurs droits découlant d’un travail effectivement exécuté. En outre, en cas de différend, le travailleur devrait avoir la possibilité de faire valoir ses droits devant l’organisme compétent et de bénéficier du même traitement que celui accordé aux travailleurs nationaux en matière d’assistance juridique. Par conséquent, la commission prie à nouveau le gouvernement de:

de prendre les mesures nécessaires pour garantir aux travailleurs migrants en situation irrégulière la jouissance de leurs droits découlant d’emplois antérieurs en matière de rémunération, de sécurité sociale et autres avantages, et de communiquer des informations sur toute évolution à cet égard; et
de fournir des informations sur les cas de non-respect de l’égalité de traitement qui auraient été portés devant les tribunaux, et sur les décisions rendues à ce sujet.

Article 9, paragraphe 3. Frais d’expulsion. La commission note que l’article 115(1) de la loi sur les étrangers prévoit qu’un étranger est tenu de payer les frais de son retour dans le lieu de son rapatriement. L’article 115(3) prévoit que, pour assurer leur éloignement de la Bosnie-Herzégovine, les étrangers sont placés sous surveillance dans l’attente de leur départ, et que tous les frais liés à leur surveillance sont à la charge des étrangers. L’article 111(5) prévoit que les fonds temporairement confisqués à un étranger sont utilisés pour couvrir les frais de rapatriement et de surveillance. La commission rappelle une fois de plus que, conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la convention, «en cas d’expulsion du travailleur ou de sa famille, ceux-ci ne devront pas en supporter le coût». En outre, la commission attire l’attention du gouvernement sur les paragraphes 318 et 320 de son Étude d’ensemble de 2016 concernant les instruments relatifs aux travailleurs migrants, dans lesquels elle indique qu’il convient d’établir une distinction claire entre: a) la situation irrégulière indépendante de la volonté du travailleur migrant (licenciement avant la fin prévue du contrat ou manquement par l’employeur à son obligation de remplir les formalités nécessaires), auquel cas le travailleur ne doit pas avoir à acquitter les frais de son rapatriement ni ceux du rapatriement des membres de sa famille, y compris le coût du transport; et b) la situation irrégulière du fait du travailleur migrant, auquel cas les seuls frais dont celui-ci n’est pas redevable sont les frais effectifs d’expulsion. La commission a également considéré que les frais de surveillance constituent des frais administratifs qui s’inscrivent dans le cadre des frais liés à la reconduite du travailleur migrant à la frontière, frais qui incombent à l’État qui souhaite s’assurer que le travailleur et sa famille quittent effectivement le pays à la suite d’une décision d’expulsion. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, à la suite de l’adoption en 2016 de la loi sur l’aide juridique gratuite, le Bureau de l’aide juridique a été créé pour fournir une aide juridique gratuite aux personnes en cours d’expulsion. La commission prie à nouveau le gouvernement de:

prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi sur les étrangers de manière à garantir au moins que les frais liés au placement d’un travailleur migrant étranger sous surveillance ne soient pas supportés par ce travailleur, et de fournir des informations sur toute évolution à cet égard; et
fournir des informations sur la composition et les activités du Bureau de l’aide juridique gratuite.

Article 10. Promotion de l’égalité de chances et de traitement. Notant que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur ce point, la commission le prie à nouveau de:

prendre les mesures nécessaires pour formuler et appliquer une politique relative à l’égalité de chances et de traitement en collaboration avec les organisations de travailleurs et d’employeurs, et de fournir des informations à cet égard; et
communiquer des informations sur l’application de la Stratégie 2016-2020 relative aux migrations, et sur sa contribution à la politique relative à l’égalité de chances et de traitement pour les travailleurs migrants.

Article 12. Législation. La commission note avec satisfaction que la nouvelle loi de 2016 sur le travail a supprimé les dérogations légales au principe de l’égalité de traitement contenues dans l’article 5 de la précédente loi sur le travail. Elle prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en vertu de l’article 9 de la loi de 2015 sur les étrangers et de l’article 8 de la loi de 2016 sur le travail, la loi interdit la discrimination à l’encontre de tous les étrangers, qu’il s’agisse de travailleurs migrants en situation régulière ou en situation irrégulière. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il n’a pas eu connaissance de procédures judiciaires au motif d’une discrimination à l’encontre de travailleurs migrants au cours de la période couverte par le rapport. La commission renvoie à ses commentaires sur l’application de la convention (n° 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949.

Article 14. Restrictions à l’emploi des travailleurs migrants. La commission note que l’article 67 (3) de la loi sur les étrangers prévoit qu’un permis de travail est approuvé pour la période couvrant la validité du permis de travail, à laquelle s’ajoute une période de 30 jours, mais pas pour plus d’un an, et que le permis de travail ne peut être prolongé que pour les mêmes raisons que celles pour lesquelles la résidence temporaire a été initialement accordée à l’intéressé. Rappelant que la période maximale autorisée par la convention pour appliquer des restrictions à l’emploi des étrangers est de deux ans, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations pratiques sur l’application de l’article 67 de la loi sur les étrangers. Elle prie à nouveau le gouvernement de transmettre aussi des informations sur les accords bilatéraux concernant la question de la reconnaissance des qualifications professionnelles acquises à l’extérieur du pays, et sur les mesures prises pour consulter les partenaires sociaux pendant la négociation de ces accords.

Application pratique. La commission prend note des informations complètes figurant dans le document Profil migratoire de la Bosnie-Herzégovine pour 2020, notamment des statistiques, qui montrent l’évolution des flux migratoires, le nombre de permis de travail et d’autorisations de résidence accordés, des données sur les migrants en situation irrégulière et les mesures prises pour y remédier. La commission note aussi que le gouvernement réitère sa précédente déclaration selon laquelle, dans la pratique, l’application de la convention pose des difficultés en raison du fait que les compétences et les responsabilités concernant la réglementation des migrations sont partagées entre les niveaux horizontaux et verticaux administratifs. Notant que le gouvernement ne fournit pas de réponse à son commentaire précédent, la commission le prie à nouveau d’indiquer s’il est envisagé d’adopter des mesures pour coordonner la réglementation des migrations afin que cette réglementation soit appliquée de manière uniforme dans tout le pays. En ce qui concerne les activités de l’Organe de coordination pour les questions migratoires, la commission renvoie aux demandes qu’elle a formulées au titre de la convention n° 97.

Contrôle de l’application. Notant l’absence de données disponibles dans le pays, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour recueillir des informations sur les activités des services de l’inspection du travail et du système judiciaire, et de fournir des informations sur toute décision administrative ou judiciaire en lien avec l’application de la convention.