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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Russian Federation (RATIFICATION: 1956)

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2016

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Trabajo de Rusia (KTR), comunicadas junto con la memoria del Gobierno, que se refieren a las cuestiones que la Comisión plantea a continuación, así como de la respuesta del Gobierno a este respecto.

La Comisión toma nota de que el Comité de Libertad Sindical señaló a su atención los aspectos legislativos del caso núm. 3313 [véase 396.º informe, octubre de 2021, párrafos 529-595]. La Comisión toma nota, en particular, de la conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en relación con: 1) el derecho de los sindicatos a expresar opiniones, y 2) la aplicación a los sindicatos de las disposiciones legislativas por las que se rigen las organizaciones no comerciales que ejercen funciones de agente extranjero.

Libertad de expresión. En lo que respecta a una situación en la que las publicaciones de un sindicato en las que se criticaba la política del Estado fueron declaradas contrarias a la ley y a los estatutos del sindicato, el Comité de Libertad Sindical recordó que el derecho de expresar opiniones sin autorización previa por medio de la prensa o de otra forma es un elemento esencial de los derechos sindicales y que el ejercicio pleno de los derechos sindicales requiere la existencia de una corriente libre de informaciones, opiniones e ideas dentro de unos límites admisibles y por medio de cauces pacíficos. El Comité también recordó que la libertad de expresión de la que deben disfrutar las organizaciones sindicales también debe garantizarse cuando estas desean formular críticas acerca de la política económica y social del Gobierno. El Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno que adoptara todas las medidas necesarias para garantizar que el derecho de los sindicatos a expresar opiniones, incluidas las que critican las políticas económicas y sociales del Gobierno, esté debidamente protegido en la legislación y en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que indique todas las medidas adoptadas al respecto.

Agentes extranjeros. Por otra parte, y en relación con el caso núm. 3313, la Comisión observa que, en virtud de la Ley de organizaciones o comerciales, los sindicatos deben registrarse como organizaciones que desempeñan funciones de «agente extranjero» si reciben financiación de fuentes extranjeras y que dicha condición conlleva ciertas obligaciones adicionales impuestas a un sindicato en virtud de los artículos 24 y 32 de la Ley. La Comisión también observa que el artículo 32 prevé inspecciones programadas (una vez al año) y no programadas de las organizaciones no comerciales que desempeñan funciones de agente extranjero. La Comisión toma nota de que los motivos de las inspecciones no programadas incluyen la recepción de información de las autoridades estatales, las autoridades de los gobiernos autónomos locales, los ciudadanos o las organizaciones sobre: i) una infracción de la ley o de sus propios estatutos por parte de una organización no comercial que desempeñe las funciones de un agente extranjero; ii) la no inscripción como agente extranjero, y iii) la participación en eventos realizados por una organización no gubernamental extranjera o internacional cuyas actividades hayan sido declaradas indeseables en el territorio de la Federación de Rusia. Si durante una investigación resulta necesario obtener documentos y/o información a través de un intercambio de información interinstitucional, realizar investigaciones complejas y/o largas o análisis e investigaciones especiales de expertos, el plazo para llevar a cabo la investigación podrá ampliarse a 45 días laborables. La Comisión considera que una legislación que obstaculiza gravemente las actividades de un sindicato o de una organización de empleadores por el hecho de que acepten ayuda financiera de una organización internacional de trabajadores o de empleadores a la que estén afiliados, vulnera los principios relativos al derecho de afiliarse a organizaciones internacionales. La Comisión también toma nota de que, de conformidad con el artículo 32 de la Ley, un organismo autorizado puede prohibir a una organización no comercial que desempeñe las funciones de un agente extranjero la ejecución de un programa (o parte de él). El incumplimiento de esa decisión conlleva la liquidación de la organización por un tribunal. La Comisión toma nota de las importantes sanciones establecidas en el Código de Infracciones Administrativas en relación con la falta de registro como organización no comercial que desempeña las funciones de un agente extranjero, y también por la producción o distribución de materiales (incluso a través de los medios de comunicación y/o internet), sin indicar que estos materiales fueron producidos, distribuidos o enviados por una organización no comercial que actúa como agente extranjero. A la luz de lo anterior, la Comisión, al igual que el Comité de Libertad Sindical, considera que es difícil conciliar las cargas burocráticas adicionales impuestas a los sindicatos que reciben ayuda financiera del extranjero (incluso de un sindicato internacional al que estén afiliados), así como las diversas y cuantiosas sanciones que pueden imponerse a esas organizaciones, sus dirigentes y miembros, con el derecho de los sindicatos a organizar libremente su administración y sus actividades y a formular sus programas, así como con el derecho a beneficiarse de la afiliación internacional. La Comisión recuerda que el control ejercido por las autoridades públicas sobre las finanzas de los sindicatos no debería exceder normalmente la obligación de presentar informes periódicos. El derecho discrecional de las autoridades a realizar inspecciones y solicitar información en cualquier momento conlleva un grave peligro de injerencia en la administración interna de los sindicatos. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a tomar las medidas necesarias para encontrar una solución adecuada a través del diálogo social, con el fin de garantizar que la reglamentación sobre las organizaciones no comerciales que desempeñan las funciones de un agente extranjero sea compatible con los derechos de los sindicatos, y de las organizaciones de empleadores, en virtud del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre todas las medidas adoptadas a este respecto.

La Comisión toma nota con profunda preocupación, desde el sitio web del Kremlin (www.kremlin.ru), de la entrada en vigor, el 1.º de diciembre de 2022, de la Ley de control de las actividades de las personas bajo influencia extranjera. La Comisión observa que, con arreglo a la nueva legislación, la influencia extranjera se define como el apoyo (financiero y/o de otro tipo) proporcionado, entre otros, por organizaciones internacionales y extranjeras, y que el incumplimiento de los requisitos de la ley, que ahora son más estrictos que los descritos anteriormente, conlleva la disolución de la organización en cuestión. La Comisión toma nota de que, si bien las organizaciones de empleadores están explícitamente excluidas de su ámbito de aplicación, los sindicatos no lo están. La Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para excluir a los sindicatos y a sus organizaciones del ámbito de aplicación de la nueva ley y que informe a la Comisión al respecto.

La Comisión toma nota de que, según se indica en el portal oficial de internet de información jurídica, el 5 de diciembre de 2022 entró en vigor la ley conexa, Ley de Enmienda a Determinados Actos Legislativos de la Federación de Rusia, que modifica, entre otros actos legislativos, la Ley Federal núm. 54-FZ de 19 de junio de 2004 (modificada el 30 de diciembre de 2020) sobre reuniones, concentraciones, manifestaciones, marchas y piquetes. La Comisión observa con profunda preocupación que la enmienda no solo restringe las zonas en las que pueden celebrarse actos públicos al punto que la organización de manifestaciones, marchas y piquetes podría resultar prácticamente imposible, sino que también prohíbe la organización de tales actos por parte de agentes extranjeros. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la evolución de dichos acontecimientos.

Artículo 3 del Convenio.Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y sus actividades. La Comisión había invitado previamente al Gobierno a revisar, en consulta con los interlocutores sociales, diversas categorías de la administración pública estatal y municipal con el fin de identificar aquellas que pudieran quedar fuera de la categoría, interpretada estrictamente, de funcionarios públicos que ejercen la autoridad en nombre del Estado. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera su explicación sobre la clasificación de los puestos de la administración pública en la legislación nacional, establecida en el artículo 9 de la Ley sobre la Función Pública del Estado, e indica que todos los funcionarios públicos cubiertos por esa legislación ejercen la autoridad en nombre del Estado. La Comisión toma nota de que la KTR reitera su opinión de que no todos los funcionarios cubiertos por dicha Ley son «funcionarios que ejercen la autoridad en nombre del Estado». La Comisión se pregunta hasta qué punto los «especialistas de apoyo» (administrativos, documentalistas, informáticos, contables, etc.), por ejemplo, ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La Comisión recuerda que una definición demasiado amplia del concepto de funcionario puede dar lugar a una restricción muy grande o incluso a la prohibición del derecho de huelga para esos trabajadores. La Comisión saluda la indicación del Gobierno de que está dispuesto a llevar a cabo, cuando sea necesario, consultas con los interlocutores sociales sobre posibles mejoras. La Comisión reitera su solicitud y espera que el Gobierno le comunique el resultado de la revisión, en consulta con los interlocutores sociales, de las distintas categorías de la función pública estatal y municipal, con el fin de identificar aquellas que puedan quedar fuera de esta categoría de interpretación estricta y cuyo derecho de huelga debería garantizarse.

En lo relativo a su solicitud anterior de que se adoptaran las medidas necesarias para enmendar el artículo 26, 2) de la Ley Federal sobre el Transporte Ferroviario con el fin de garantizar el derecho de huelga de los trabajadores ferroviarios, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que considera que no es necesario modificar la legislación sobre el transporte ferroviario, ya que el artículo 413 del Código del Trabajo establece que el derecho de huelga puede ser restringido por la ley federal. El Gobierno indica que los paros temporales de determinadas categorías de trabajadores ferroviarios pueden suponer una amenaza para la defensa del país y la seguridad del Estado, así como para la vida y la salud de las personas, por lo que es razonable restringir su derecho de huelga. La Comisión reitera que el transporte ferroviario no constituye un servicio esencial en el estricto sentido del término en el que puedan prohibirse las huelgas y que, en cambio, podría establecerse un servicio mínimo negociado en este servicio público de importancia fundamental. La Comisión reitera su solicitud anterior y espera que el Gobierno adopte, en consulta con los interlocutores sociales, las medidas necesarias para enmendar el artículo 26, 2) de la Ley Federal sobre el Transporte Ferroviario a fin de ponerlo en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2023].