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Indigenous and Tribal Populations Convention, 1957 (No. 107) - Panama (RATIFICATION: 1971)

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La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), reçues le 30 août 2021, ainsi que de la réponse du gouvernement à ce sujet.

Perspectives de ratification de l’instrument le plus à jour: convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989). Dans ses précédents commentaires, la commission a noté que le gouvernement examinait la possibilité de ratifier la convention no 169. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que: 1) les décisions concernant la ratification des conventions de l’OIT ont toujours été prises avec beaucoup de prudence et avant de procéder à la ratification d’une convention, il convient d’abord de prendre les mesures nécessaires pour harmoniser la législation et la pratique nationales avec les dispositions de la convention; 2) des disparités entre la convention no 169, les dispositions constitutionnelles et l’ordre juridique de l’État ont été constatées, raison pour laquelle le gouvernement a jugé prudent de ne pas ratifier cette convention pour le moment; 3) le gouvernement a examiné à un moment donné la possibilité de ratifier la convention no 169, mais compte tenu de ce qui précède, de la portée et des responsabilités qui en découlent, il fait preuve de prudence avant de prendre une décision définitive à ce sujet. La commission note que la CONUSI considère que la question de la ratification de la convention no 169 ne peut plus être remise à plus tard et que la Commission tripartite de dialogue social, créée en 2012, avait accepté de traiter la question de l’approbation de la convention. Sur ce point, le gouvernement indique que, à ce moment, le ministère du Travail et du Développement social n’était pas d’accord avec la ratification de la convention n° 169, il a fait en sorte de gérer la situation de manière positive en faisant néanmoins part régulièrement de ses réserves quant à la ratification de la convention, compte tenu des éléments mentionnés ci-dessus. Tout en prenant note de toutes ces informations, la commission veut croire que, donnant suite à la décision du Conseil d’administration du BIT (voir 328e session octobre-novembre 2016, document GB.328/LILS/2/1), le gouvernement continuera d’examiner la possibilité de ratifier la convention no 169, considérée par le Conseil d’administration comme étant l’instrument le plus à jour dans ce domaine. La commission rappelle l’importance du dialogue tripartite ainsi que du dialogue avec les peuples indigènes dans le cadre de cet exercice. Enfin, la commission rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau, notamment pour l’aider à déterminer les mesures qu’il pourrait prendre pour éliminer les disparités susmentionnées.

Articles 2 (2) b) et 6 de la convention. Amélioration des conditions de vie. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté que le plus grand nombre de personnes en situation de pauvreté multidimensionnelle se trouve dans les territoires indigènes du pays (comarcas) et a encouragé le gouvernement à continuer de prendre des mesures pour améliorer les conditions de vie des peuples couverts par la convention. La commission prend note des nombreuses informations statistiques fournies par le gouvernement concernant la situation socioéconomique des peuples indigènes. D’après le rapport 2019 sur la pauvreté et l’extrême pauvreté selon le revenu , 55,8 pour cent des personnes vivant sur le territoire indigène de Guna Yala et 66,9 pour cent de celles vivant sur le territoire indigène de Ngäbe Buglé étaient en situation d’extrême pauvreté en 2019. Selon l’Indice de progrès social de Panama selon le genre (2019), en 2019, le pourcentage de personnes indigènes âgées de 18 ans et plus n’ayant pas achevé le cycle de l’enseignement secondaire ou n’ayant achevé aucun cycle scolaire s’élevait à 80,77 pour cent. La commission note que le gouvernement indique que la situation de pauvreté multidimensionnelle dans laquelle se trouvent les peuples indigènes a été prise en compte dans le Plan stratégique du gouvernement pour la période 2019 à 2024 et que, sur cette base, des activités et actions prioritaires ont été déterminées, notamment les suivantes: renforcement du vice-ministère des Affaires indigènes; consultation et consensus au sujet des plans régionaux et territoriaux indigènes en vue d’améliorer les conditions de vie et la santé des peuples indigènes; programmes de microcrédit et promotion de l’agriculture durable et de l’agrotourisme; amélioration des voies de communication dans les territoires indigènes, et programmes d’alphabétisation. La commission prend également note des informations concernant la collaboration entre le gouvernement et le secteur privé pour promouvoir l’entreprenariat dans les communautés indigènes, comme dans le cas du Plan Colmena, qui a pour objectif de réduire la vulnérabilité sociale et économique des 300 villages les plus pauvres du pays, moyennant des investissements dans des projets durables. La commission salue les données statistiques actualisées disponibles sur la situation des peuples indigènes, ces données constituant un outil essentiel pour définir et orienter efficacement les politiques les concernant, et elle encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour améliorer les conditions socioéconomiques des personnes vivant sur les territoires indigènes. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement des différentes mesures envisagées pour améliorer la situation socioéconomique des personnes vivant sur les territoires indigènes, en particulier le territoire indigène de Ngäbe-Buglé.

Article 5. Consultations environnementales. Dans ses précédents commentaires, la commission a pris note de la loi générale sur l’environnement (loi no 41) de 1998 disposant que les études visant à l’exploration, l’exploitation et l’utilisation des ressources naturelles qui sont autorisées sur des territoires indigènes ou occupés par des peuples indigènes ne doivent pas porter atteinte aux valeurs culturelles, sociales, économiques et spirituelles de ces peuples (article 95). S’agissant de projets mis en œuvre sur les territoires indigènes, des consultations devront se tenir en vue de conclure des accords avec les représentants de ces communautés et d’obtenir des prestations compensatoires (article 98). La commission a également pris note de la loi no 37 de 2016 qui prévoit l’obligation de consulter les peuples indigènes sur les mesures qui pourraient avoir des répercussions sur leurs droits collectifs, notamment les projets de développement. À cet égard, la commission a demandé au gouvernement de fournir des informations sur la façon dont les peuples indigènes sont consultés au sujet des projets ayant des répercussions sur leurs droits et sur la façon dont ils participent à la préparation des études d’impact sur l’environnement.

La commission note que le gouvernement se réfère au décret exécutif no 123 du 14 août 2009 , qui, en vertu de son article 12, oblige les promoteurs de travaux, d’activités et/ou de projets à s’assurer de la participation de la société civile, y compris les peuples indigènes, au processus d’élaboration et d’évaluation de l’étude d’impact sur l’environnement de leurs projets, travaux et activités. De même, le gouvernement se réfère à la loi no 11 de mars 2012 établissant un régime spécial pour la protection des ressources minérales, hydriques et environnementales sur le territoire indigène de Ngäbe-Buglé (le plus grand territoire du pays), qui à son article 6 prévoit que les projets hydroélectriques situés totalement ou partiellement sur ce territoire doivent être approuvés par les Congrès respectifs (général, régional ou local) et être ensuite soumis à référendum dans les circonscriptions territoriales indigènes, régionales ou locales. Le gouvernement indique aussi que le ministère de l’Environnement oblige les promoteurs d’activités, de travaux ou de projets situés sur des territoires indigènes, qui doivent soumettre l’étude d’impact sur l’environnement, à présenter l’autorisation délivrée par la plus haute autorité traditionnelle du territoire concerné. La commission note également l’indication du gouvernement selon laquelle des consultations ont eu lieu avec les autorités traditionnelles des 12 peuples indigènes du Panama, lesquelles ont abouti à plusieurs résolutions adoptées par consensus, notamment une résolution en faveur du renforcement du cadre juridique des règlements d’application de la loi no 37 de 2016. La commission prend note des diverses dispositions législatives prévoyant la participation des peuples indigènes aux projets qui pourraient avoir des répercussions sur leurs droits collectifs et prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application pratique de ces dispositions, en particulier concernant l’article 12 du décret exécutif no 123 du 14 août 2009 et l’article 6 de la loi no 11 de mars 2012. La commission prie également le gouvernement de continuer à donner des exemples de consultations tenues avec les peuples indigènes au titre de la loi no 37 de 2016 et sur les accords conclus, ainsi que des informations sur les progrès réalisés en ce qui concerne les règlements d’application de la loi no 37 de 2016.

Article 11. Conflits fonciers. Depuis plusieurs années, la commission a pris note des allégations relatives aux intrusions sur les terres des peuples Kuna de Madungandí et Emberas de l’Alto Bayano, ainsi que des actions entreprises par le gouvernement pour réunir les parties impliquées dans les conflits fonciers en vue de parvenir à une solution, et a demandé au gouvernement de communiquer des informations sur les résultats de ces actions. La commission note que le vice-ministère des Affaires indigènes est chargé de suivre le processus de règlement des conflits fonciers entre les paysans et les membres du territoire indigène de Kuna de Madungandí. Elle prend également note de la mise en place d’une commission de haut niveau chargée de mener des inspections dans les zones de Tortí Medio et Tortí Abajo. D’après les résultats de ces inspections, 31 logements informels ont été dénombrés sur le territoire collectif de Kuna, et selon le gouvernement, les habitants de ces logements vont être expulsés. En ce qui concerne le territoire de la communauté Emberá d’Alto Bayano, la CONUSI indique que le processus d’établissement des titres de propriété des terres collectives de l’Alto Bayano en faveur de la communauté Emberá de Piriatí est toujours en cours. À cet égard, le gouvernement indique qu’ un titre de propriété appartient à un membre particulier de la communauté Piriatí Emberá, ce titre devant être d’abord annulé pour pouvoir procéder à l’enregistrement public de la propriété collective des terres de l’Alto Bayano. La commission prend bonne note des réunions organisées par le gouvernement avec l’Autorité nationale chargée de la gestion des terres et l’Institut géographique national, ces réunions visant à mettre au point une méthodologie permettant de vérifier les limites des territoires indigènes en conflit par des moyens technologiques, et à régler ainsi les litiges fonciers. La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour régler, sans délai, les conflits fonciers concernant les peuples Kuna de Madungandí et Emberá de l’Alto Bayano, et le prie de fournir des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Article 12. Déplacement. Changement climatique. Dans son précédent commentaire, la commission a pris note du projet gouvernemental de déplacement durable des Kunas dont l’objectif est la réinstallation durable, sur la terre ferme, de 1 500 personnes du territoire indigène de Guna Yala vivant dans l’archipel des San Blas qui font face à la montée du niveau de la mer en raison du changement climatique. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le cadre de sa troisième communication nationale de 2018 au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, il a réalisé une étude de vulnérabilité climatique sur le territoire indigène de Guna Yala, cette étude proposant le déplacement de ces populations en tant que mesure d’adaptation. La commission note que, selon la CONUSI, aucune information n’existe sur les déplacements durables effectifs, ni sur les mesures prises pour garantir que les communautés qui doivent être déplacées disposeront de terres au moins équivalentes à celles qu’elles occupaient auparavant. La commission prend également note du décret exécutif no 125 du 2 mars 2021 portant création d’un Bureau pour l’environnement des peuples indigènes. La commission note avec intérêt que l’objectif de ce bureau est de fournir des conseils sur les plans et projets prévus dans le cadre des politiques environnementales, en coordination avec le vice-ministère des Affaires indigènes et les autorités traditionnelles des peuples indigènes, et qu’il est habilité à dispenser des conseils sur les mesures à prendre pour permettre aux peuples indigènes qui doivent être déplacés à titre exceptionnel d’obtenir des terres de qualité au moins équivalente à celles qu’ils occupaient auparavant. Compte tenu de la situation de vulnérabilité dans laquelle se trouvent ceux qui vivent sur le territoire indigène de Guna Yala, menacé par la montée imminente du niveau de la mer, la commission encourage le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour protéger l’intégrité physique de ces habitants. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour que les communautés qui doivent être déplacées puissent disposer de terres d’une qualité au moins équivalente à celles qu’elles occupaient auparavant, et sur lesquelles elles pourront subvenir à leurs besoins. Prière de préciser le nombre de membres du territoire de Guna Yala qui ont déjà été déplacés. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les activités entreprises par le Bureau pour l’environnement des peuples indigènes et sur les modalités de coordination avec le vice-ministère des Affaires indigènes et de collaboration avec les autorités traditionnelles des peuples indigènes à cet égard.

Article 15. Emploi et conditions de travail. Dans ses précédents commentaires, la commission a encouragé le gouvernement à prendre des mesures pour promouvoir le travail décent des peuples couverts par la convention, en particulier les femmes indigènes. À cet égard, la commission prend note des informations détaillées sur les différentes mesures prises par le ministère du Travail et du Développement professionnel, conjointement avec l’Institut national de la femme et l’Institut de formation professionnelle et de formation au développement humain, pour promouvoir l’insertion professionnelle et l’entreprenariat des femmes indigènes des communautés de Ngäbe Buglé et Emberá Wounaan. En outre, la commission note que la CONUSI fait référence au deuxième rapport sur la situation du travail au Panama en 2019, selon lequel les salaires horaires des travailleurs dépendants indigènes au Panama sont inférieurs de 47 pour cent à ceux des travailleurs dépendants non indigènes. La CONUSI ajoute que, selon l’enquête sur le marché du travail (2019), les taux d’informalité et d’emploi précaire en 2019 s’élevaient à plus de 80 pour cent dans les communautés de Kuna Yala, Emberá et Ngäbe Buglé. La commission salue les mesures prises par le gouvernement pour promouvoir l’intégration des femmes indigènes sur le marché du travail et l’invite à continuer de fournir des informations à cet égard, ainsi que sur l’impact de ces mesures. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour combler l’écart salarial entre les travailleurs indigènes et les autres travailleurs, et pour prévenir toute forme de discrimination au travail. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations statistiques à jour sur la situation des peuples indigènes en ce qui concerne l’emploi, si possible ventilées par sexe.

Article 20. Santé. La commission note que le Conseil national pour le développement intégral des peuples indigènes (CNDIPI) a adopté la résolution no 1 du 5 juin 2020 ( «portant approbation du plan d’action pour la prévention et le contrôle de la COVID-19 sur les territoires collectifs indigènes dans le cadre des activités mises en œuvre au titre du Plan de développement intégral des peuples indigènes de Panama». En vertu de cette résolution, la médecine traditionnelle doit être prise en considération dans l’achat d’équipements et de fournitures médicales pour prévenir et contrôler la pandémie de COVID-19. Cette résolution dispose également que le ministère de la Santé doit mettre en place, au sein de ses antennes régionales, un bureau chargé des territoires indigènes, et assurer la coordination avec le vice-ministère des Affaires indigènes et les autorités traditionnelles pour contrôler le niveau de propagation de la maladie dans les territoires indigènes. La commission salue le fait que les mesures prises pour prévenir et contrôler la propagation de la COVID-19, reconnaissent la valeur de la médecine traditionnelle indigène, et demande au gouvernement de fournir des informations sur la manière dont le ministère de la Santé, le vice-ministère des Affaires indigènes et les autorités traditionnelles coordonnent leurs actions pour renforcer les systèmes de santé dans les communautés indigènes.

Articles 21 à 26. Éducation bilingue. Dans ses précédents commentaires, la commission a salué les mesures prises par le gouvernement pour promouvoir l’enseignement interculturel bilingue. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle la Direction nationale de l’enseignement interculturel bilingue a élaboré des programmes et du matériel pédagogique mettant l’accent sur l’identité indigène, traduits dans la langue des communautés. Les enseignants qui partent travailler dans les communautés indigènes ont également été formés. La commission prend également note des mesures prises pour prévenir et éliminer le travail des enfants, notamment l’octroi de bourses scolaires et de services de restauration. Entre 2019 et 2020, au total, 793 personnes ont bénéficié de ces mesures sur les territoires indigènes de Kuna Yala, Emberá et Ngäbe Buglé. La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour que les populations indigènes aient accès à l’éducation sur un pied d’égalité avec le reste de la société. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des données actualisées sur la scolarisation et l’achèvement de la scolarité des enfants et des jeunes appartenant à des communautés indigènes.