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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - France (RATIFICATION: 1951)

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La commission prend note des observations de la Confédération générale du travail Force ouvrière (CGT-FO) reçues le 9 octobre 2019, ainsi que des commentaires correspondants du gouvernement. La commission observe qu’une partie des questions soulevées que la CGT-FO qualifie d’entraves au libre exercice du droit syndical sont en cours d’examen par un comité tripartite dans le cadre d’une réclamation présentée par la Confédération Générale du Travail et la CGT-FO en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT.

Article 2. Liberté de constituer des syndicats. La CGT-FO indique que lors de sa constitution, le syndicat doit déposer ses statuts en mairie. Le maire communique les statuts au procureur de la République (art. R 2131-1 du code du travail). Celui-ci doit vérifier que l'organisation syndicale nouvellement créée ne poursuit pas de but contraire à l'ordre public et aux bonnes mœurs et que ses dirigeants remplissent bien les conditions requises. Elle allègue cependant que les procureurs ou les mairies ont tendance à demander la fourniture de pièces non exigées par la règlementation comme des pièces d’identité, alors que la nationalité ne doit pas entrer en ligne de compte pour la constitution des syndicats. La commission note que le gouvernement indique que la nationalité française ne constitue pas un critère à la constitution d’un syndicat et que l’article L 2131-3 du code du travail prévoit que «les fondateurs de tout syndicat professionnel déposent les statuts et les noms de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de l'administration ou de la direction». Tout en rappelant que l’exigence de certaines formalités n’est pas en soi incompatible avec la convention, dès lors qu’elles ne constituent pas un obstacle au droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, sans distinction aucune, la commission prend note de ces informations.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire librement leurs représentants, d’organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d’action. Désignation du délégué syndical. La commission note que la CGT-FO déplore, de manière générale, que la loi de ratification n° 2018-217 du 29 mars 2018 n’ait toujours pas réhabilité la liberté pleine et entière du syndicat dans le choix de ses représentants. La Confédération syndicale considère que, en application des nouvelles dispositions législatives, le syndicat qui procède à la désignation du délégué syndical (DS) doit toujours être un syndicat représentatif et le choix du DS doit toujours se faire en priorité parmi les candidats aux élections professionnelles qui ont recueilli 10 pour cent sur leur nom. La Confédération syndicale fait observer que, selon la nouvelle rédaction de l’article L 2143-3 du code du travail, les élus peuvent renoncer par écrit à leur droit d’être désigné DS et que, dans ce cas, s’il reste des candidats ayant obtenu 10%, il faudra nécessairement choisir le DS parmi ces personnes. Ce n’est que s’il ne reste plus aucun candidat ayant obtenu 10% et que tous les élus ont renoncé par écrit à leur droit d’être désigné comme DS, que le syndicat représentatif pourra choisir son DS parmi les autres candidats ou, à défaut, parmi ses adhérents ou ses anciens élus ayant atteint la limite d’exercice des mandats. La difficulté selon elle est que s’il reste des candidats ayant obtenu 10 pour cent, la loi n’indique pas si, comme les élus, ils peuvent renoncer par écrit à leur droit d’être désigné comme DS, afin qu’un simple candidat puisse être désigné. La CGT-FO estime donc que si le gouvernement a effectivement revu les règles de désignation du DS, celles-ci s’avèrent insuffisantes et qu’il n’a pas été tenu compte de sa demande d’utiliser le terme de « candidats » au lieu de celui «d’élus», afin que tous les candidats (élus ou non élus) ayant obtenu 10 pour cent puissent renoncer par écrit à leur droit d’être désigné comme DS, pour que le syndicat puisse recourir aux solutions alternatives. Pour la CGT-FO, la défense de la liberté syndicale aurait également commandé de supprimer l’expression «ou, à défaut» prévue à l’article L 2143-3, afin de permettre de choisir le DS parmi les simples candidats aux élections professionnelles ou les adhérents ou les anciens élus. La Confédération syndicale précise néanmoins que le gouvernement admet, dans le cadre d’une circulaire, que ce sont tous les candidats élus ou non élus, ayant ou non obtenu 10 pour cent, qui ont la possibilité de renoncer par écrit à leur désignation comme DS afin que le syndicat puisse choisir un simple adhérent.

Le gouvernement indique pour sa part que l’article 6 de la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 a ajouté une exception à l’obligation (prévue par la législation antérieure de 2008) de désigner les délégués syndicaux parmi les candidats ayant obtenu personnellement au moins 10 pour cent des suffrages exprimés: lorsque l’ensemble des élus remplissant cette condition renoncent par écrit à leur droit d’être désigné délégué syndical. Selon le gouvernement, les hypothèses issues prévues à l’article L 2143-3 ne placent jamais l’organisation syndicale représentative dans une situation dans laquelle elle ne pourrait plus choisir son représentant.

La commission rappelle à cet égard que: i) l’exigence instaurée par la loi de 2008 de désigner les délégués syndicaux parmi les candidats ayant obtenu personnellement au moins 10 pour cent des suffrages exprimés avait donné lieu à la présentation d’une plainte devant le Comité de la liberté syndicale (cas n° 2750); ii) le Comité de la liberté syndicale a noté avec satisfaction l’assouplissement significatif apporté par la révision de l’article L 2143-3 du Code du travail par la loi n° 2018-217 aux conditions posées à la désignation des délégués syndicaux, soulignant que la réforme contribue à préserver le droit des organisations syndicales de choisir librement leurs représentants; et iii) sur cette base, le Comité a clos l’examen de ce cas (voir 389e rapport , juin 2019].

La commission observe par ailleurs que: i) si la législation ne prévoit pas expressément le cas de figure mis en exergue par la Confédération syndicale, le gouvernement par voie de circulaire reconnaît que ce sont tous les candidats élus ou non élus, ayant ou non obtenu 10 pour cent, qui ont la possibilité de renoncer par écrit à leur désignation comme DS, pouvant permettre ainsi au syndicat de choisir un simple adhérent comme DS s’il le souhaite; et ii) la Cour de cassation, par un arrêt du 8 juillet 2020, a confirmé que lorsque tous les élus ou tous les candidats ayant obtenu au moins 10 pour cent des voix qu’elle a présentés aux dernières élections professionnelles ont renoncé à être désignés délégué syndical, l’organisation syndicale peut désigner comme délégué syndical l’un de ses adhérents au sein de l’entreprise ou de l’établissement ou l’un de ses anciens élus ayant atteint la limite de trois mandats successifs au comité social et économique (Cass soc., 8-7-20, n°19 14605). Prenant note avec intérêt des progrès réalisés au plan législatif et jurisprudentiel dans la reconnaissance de la liberté du syndicat de choisir ses représentants dans l’entreprise, la commission invite le gouvernement à faire part des éventuelles suites législatives qui pourraient être données à l’arrêt de la Cour de cassation précité.

Compatibilité des règles de transparence financière avec la liberté syndicale. La commission note que, selon la CGT-FO, les exigences de transparence financière et de certification des comptes contribuent à alourdir le fonctionnement des organisations syndicales et contreviennent au principe selon lequel les organisations syndicales organisent leur gestion et leur activité librement. Elle estime que les nouvelles mesures prises et leur application par la jurisprudence (Cass. soc. 17-10-18 n° 17-19732: les comptes publiés par le syndicat ne doivent pas être obsolètes au moment de la désignation du représentant de section syndicale; Cass. soc. 17-10-18 n° 18-60030: la publication des comptes sur la page Facebook du syndicat ne satisfait pas le critère de la transparence financière; Cass. soc. 13-6-19 n°18-24814, 18-24817 et n° 18-24819: si le syndicat doit avoir publié ses comptes, il doit également les faire approuver par l’assemblée générale ou l’organe statutaire) aboutiraient in fine à entraver l’exercice légal des activités des syndicats.

La commission note que le gouvernement indique que dans sa décision du 30 avril 2020, le Conseil constitutionnel a estimé que l’obligation faite aux syndicats de satisfaire à l’exigence de transparence financière « ne méconnait ni la liberté syndicale ni le principe de participation des travailleurs » (DC n° 2020-835 QPC du 30 avril 2020). Le gouvernement précise que: (i) les règles de transparence financière imposées aux organisations syndicales ne s’opposent pas à la liberté syndicale telle que protégée par la Constitution mais contribuent, au contraire, à en garantir l’effectivité. L’autonomie et l’indépendance du mouvement syndical sont des éléments essentiels de l’aspect collectif de la liberté syndicale que la transparence financière vise justement à garantir en contraignant les organisations syndicales à rendre publiques leurs sources de financement; (ii) la transparence financière contribue également à éclairer la décision d’adhésion à une organisation syndicale en permettant aux salariés d’être pleinement informés des sources de financement de l’organisation à laquelle ils adhèrent ou envisagent d’adhérer et de la façon dont leur cotisation est utilisée par cette organisation; (iii) s’agissant des crédits versés par l’association de gestion du fonds paritaire national, les organisations syndicales de salariés et professionnelles d’employeurs peuvent utiliser leurs crédits librement sous réserve de justifier du respect des missions d’intérêt général légalement définies. Il appartient également aux organisations bénéficiaires des crédits de justifier de leur utilisation dans un rapport annuel public qu’elles rendent à l’Association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN) et qui sert de base au rapport annuel que l’AGFPN remet au parlement et au gouvernement; (iv) la transparence financière des comptes est par ailleurs un critère d’identification des organisations au regard de leur représentativité.

La commission prend note de ces informations et considère que les éléments portés à sa connaissance par la Confédération syndicale ne permettent pas d’établir que les règles de gestion financière ou de contrôle extérieur des rapports financiers vont au-delà d’objectifs visant à préserver l’intérêt des membres et de garantir le fonctionnement démocratique des institutions.

Parité aux élections professionnelles. La commission note que la CGT-FO considère que l’interprétation par la Cour de cassation des dispositions de la loi du 17 août 2015 (article L.2314.30 du Code du travail) en matière de représentation équilibrée des femmes et des hommes dans les institutions représentatives du personnel, serait incompatible avec la liberté du syndicat de présenter les candidats de son choix. Elle allègue que, à la suite de l’arrêt de la Cour de cassation du 9 mai 2018 (n° 17-14088), l’obligation de mixité qui s’impose en présence d’une liste comportant deux candidats ou plus prive l’organisation syndicale de la possibilité de présenter une candidature unique. La commission note que la CGT-FO manifeste que le syndicat devrait pouvoir, s’il le souhaite, présenter une liste avec un seul candidat (homme ou femme), dès lors que chaque sexe est représenté dans le collège, et dans la mesure où un homme ou une femme peut être indistinctement présenté(e) en tête de liste. La CGT-FO considère, dès lors que la Cour de cassation admet les listes incomplètes, que celles-ci doivent pouvoir être composées d’un seul candidat afin de préserver la liberté syndicale dans l’établissement des listes.

La commission note que le gouvernement a fait référence à l’arrêt de la Cour de cassation du 13 février 2019 (n° 18-17.042) selon lequel la liberté syndicale, vue sous l’angle de choisir librement ses représentants, n’est pas absolue: la Cour a en effet reconnu, inter alia, que: (i) l'obligation faite aux organisations syndicales de présenter aux élections professionnelles des listes comportant alternativement des candidats des deux sexes à proportion de la part de femmes et d'hommes dans le collège électoral concerné répond à l'objectif légitime d'assurer une représentation des salariés qui reflète la réalité du corps électoral et de promouvoir l'égalité effective des sexes; et (ii) le législateur a prévu non une parité abstraite, mais une proportionnalité des candidatures au nombre de salariés masculins et féminins présents dans le collège électoral considéré au sein de l'entreprise.

Tout en notant les informations fournies par le gouvernement à propos, de la reconnaissance par la législation et la jurisprudence d’un rapport de proportionnalité des candidatures au nombre de salariés masculins et féminins présents dans le collège électoral considéré au sein de l'entreprise, la commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires en réponse aux observations de la CGT-FO quant à l’impossibilité pour les organisations syndicales de présenter des candidatures uniques.

Articles 2, 3, 6, 7 et 10. Intérêt à agir des syndicats et unions syndicales. La commission note que la CGT-FO allègue que, dans une récente décision (CE, 24-5-17, n°392661), le Conseil d’État aurait restreint considérablement l’intérêt à agir d’une union de syndicats en ne reconnaissant pas à cette dernière le droit de contester une décision préfectorale du fait du champ d’application très local de cette dernière alors même que l’objet du litige posait une question de principe que l’union de syndicats avait pour objet de défendre.

La commission note que le gouvernement indique que: (i) en vertu de l'article L 2132-3 du code du travail, les syndicats professionnels ont le droit d'agir en justice et peuvent, devant toutes les juridictions, exercer tous les droits réservés à la partie civile concernant les faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession qu'ils représentent, et (ii) aux termes de l'article L 2133-3 de ce code: «les unions de syndicats jouissent de tous les droits conférés aux syndicats professionnels par le présent titre». Selon le gouvernement, l’arrêt du Conseil d’État du 24 mai 2017 ne restreint nullement la capacité à agir des syndicats mais ne fait que préciser qu’eu égard à leur objet conféré par la loi et par leurs statuts, l’intérêt pour agir d’un syndicat ou d’une union de syndicats en vertu de l’intérêt collectif défendu s’apprécie nécessairement au regard de la portée de la décision contestée.

La commission observe que l’action en justice en question avait pour objet une décision préfectorale ayant accordé une dérogation à la règle du repos dominical à un unique établissement d’une société de commerce de détail d’équipement automobile. La commission note que, dans le cas d’espèce, le Conseil d’État a jugé qu’une union départementale de syndicats défendant notamment les intérêts des salariés du commerce non alimentaire, bien qu’elle ait affirmé lors de plusieurs congrès fédéraux son objectif de préserver la règle du repos dominical, ne justifiait pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de la décision préfectorale du fait du caractère exclusivement local de l’activité de l’entreprise concernée qui était située dans un département voisin de celui de l’union départementale concernée. Soulignant l’importance de la reconnaissance du droit d’ester en justice des syndicats dans la défense des intérêts collectifs de leurs membres, la Commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur la manière dont ce droit est encadré par la législation et la jurisprudence, et de préciser à cet égard les critères utilisés par les juridictions compétentes pour en définir les contours.