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Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Brazil (RATIFICATION: 2002)

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La commission prend note des observations de la Centrale unitaire des travailleurs (CUT), reçues le 31 octobre 2020. La commission observe que, en plus de transmettre des informations relatives à des questions déjà soulevées par la commission dans ses commentaires précédents, la CUT fait également référence aux effets de la pandémie de COVID-19 sur les peuples indigènes. La CUT allègue que, compte tenu des inégalités raciales et socio-économiques, ainsi que l’absence d’assistance de la part de l’État, les peuples indigènes, et en particulier les communautés quilombas et les peuples isolés ou avec qui la prise de contact n’est que récente, se retrouvent dans une situation de grande vulnérabilité et de risque aggravé face aux effets du COVID-19.

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de la CUT, reçue le 4 décembre 2020, qui concerne l’impact du COVID. Dans la mesure où cette réponse a été reçue trop tardivement pour pouvoir être examinée par la commission au cours de sa présente session, la commission propose d’examiner ces deux communications ultérieurement. La commission prie le gouvernement d’envoyer sa réponse aux autres observations présentées par la CUT.

Par ailleurs, la commission réitère les commentaires adoptés en 2019, qui sont reproduits ci-après.

La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) qui contiennent des commentaires généraux sur l’application de la convention, reçues le 2 septembre 2019; des observations conjointes de l’OIE et de la Confédération nationale de l’industrie (CNI), reçues le 31 août 2018; des observations de la Confédération nationale des carrières types de l’État (CONACATE), reçues le 28 août 2017, et des observations de la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP), reçues le 23 mars 2017, qui comprennent un rapport de la COICA sur l’application de la convention dans divers pays.

Réclamation présentée au titre de l’article 24 de la Constitution. Droit des communautés quilombolas sur les terres occupées traditionnellement. Centre spatial de lancement de l’Alcantara. Depuis de nombreuses années, la commission examine la question de l’impact de l’implantation du centre spatial de l’Alcantara (CEA) et du centre de lancement de l’Alcantara (CLA) sur les droits des communautés quilombolas de l’Alcantara. La commission note qu’à sa 337e session (octobre-novembre 2019) le Conseil d’administration a déclaré recevable la réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT par le Syndicat des travailleurs et travailleuses ruraux de l’Alcantara (STTR) et le Syndicat des travailleurs et travailleuses de l’agriculture familiale de l’Alcantara (SINTRAF), alléguant l’inexécution par le Brésil de la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989. La commission observe que les allégations contenues dans la réclamation se réfèrent aux conséquences de l’extension de la zone du centre de lancement spatial de l’Alcantara sur les droits des communautés quilombolas et les terres qu’ils occupent traditionnellement. Conformément à sa pratique habituelle, la commission décide de suspendre l’examen de cette question jusqu’à ce que le Conseil d’administration adopte son rapport sur la réclamation.

Article 3 de la convention. Droits de l’homme. La commission observe que certains organes des Nations unies et la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) ont exprimé ces dernières années leur préoccupation face à la situation de conflictivité autour des revendications territoriales, aux menaces, aux atteintes aux droits et à l’intégrité des peuples indigènes au Brésil. La commission prend note du communiqué conjoint du 8 juin 2017 de trois rapporteurs spéciaux des Nations Unies et un rapporteur de la CIDH intitulé «Des experts de l’ONU et de la Commission interaméricaine des droits de l’homme mettent en garde contre des atteintes aux droits autochtones et environnementaux au Brésil». Les experts ont déclaré que, «au cours des 15 dernières années, le Brésil a enregistré le nombre le plus élevé de meurtres de défenseurs de l’environnement et des terres dans le monde […] Les populations autochtones sont particulièrement menacées». La commission constate que, dans ses observations préliminaires du 12 novembre 2018 concernant sa visite au Brésil, la CIDH a souligné que «sont associés aux conflits autour des terres et aux déplacements forcés, le harcèlement, les menaces et les meurtres contre ces personnes. La CIDH note avec préoccupation que l’impunité de ces actes de violence rurale contribue à leur perpétuation et à leur augmentation». En outre, lors de son déplacement dans l’État du Mato Grosso, la CIDH a pu constater la grave situation humanitaire à laquelle font face les peuples Guarani et Kaiowá qui est due en grande partie à la violation de leurs droits sur les terres. La CIDH a visité les terres indigènes de Dorados-Amambaipeguá et a reçu des informations sur les victimes du dénommé «massacre de Caaraó» au cours duquel une personne a été tuée et six autres membres de ces peuples ont été blessées, ainsi que des informations faisant état de fréquentes attaques armées par des milices.

La commission note en outre que la CIDH a adopté le 29 septembre 2019 des mesures conservatoires concernant les membres de la communauté Guyraroka du peuple indigène Guarani Kaiowá considérant que les informations à sa disposition permettaient prima facie de considérer que les familles de cette communauté se trouvent dans une situation grave et urgente dans la mesure où leurs droits à la vie et à l’intégrité personnelle sont sérieusement menacés. La CIDH a tenu compte des informations relatives au niveau élevé de conflictivité entre les membres de la communauté et les propriétaires terriens et à des menaces de mort à l’encontre des premiers (résolution 47/2019, mesure conservatoire no 458-19).

La commission exprime sa préoccupation face à ces informations. La commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger la vie, l’intégrité physique et psychologique ainsi que l’ensemble des droits garantis par la convention aux peuples indigènes et tribaux. La commission considère que les peuples indigènes et tribaux ne peuvent faire valoir leurs droits, en particulier en matière de possession et de propriété des terres qu’ils occupent traditionnellement, que si des mesures adéquates sont adoptées pour garantir un climat dépourvu de violence, pressions, craintes et menaces de toute sorte.

Articles 6, 7, 15 et 16. Consultations. La commission s’est précédemment référée au processus de réglementation du droit à la consultation des peuples indigènes et quilombolas engagé depuis 2012. Le gouvernement avait indiqué à cet égard que le processus de négociation avec les peuples concernés avait connu certaines difficultés et que le Secrétariat général de la Présidence cherchait à rétablir le dialogue. Le gouvernement étudiait la possibilité de proposer, sur la base d’un cas pratique, un mécanisme de consultation envisageable. La commission avait également noté que la CNI et l’OIE avaient souligné que l’absence d’une réglementation sur la consultation, comme prévue par la convention, générait une insécurité juridique pour les entreprises.

Dans son rapport, le gouvernement indique que, ces dernières années, plusieurs peuples indigènes ont pris des initiatives dans ce domaine en indiquant à l’État la manière dont ils souhaitaient être consultés. Dans ce contexte, ils ont élaboré leurs propres protocoles de consultation préalable, dans lesquels ils formalisent la diversité des procédures adaptées à la construction d’un dialogue permettant de pouvoir participer effectivement aux processus de prise de décisions qui peuvent affecter leurs vies, leurs droits ou leurs territoires. Le gouvernement se réfère notamment à l’appui octroyé par la Fondation nationale de l’Indien (FUNAI) dans le cadre de l’élaboration des protocoles de consultation des peuples indigènes Xingu en 2016, du peuple indigène Krenak en 2018 et du Peuple Tupiniquim en 2018, et des discussions en cours au sein du Conseil indigène de Roraima (CIR). La commission observe à cet égard, d’après les informations disponibles sur le site Internet du ministère public, que d’autres communautés ont adopté ce type de protocoles. En outre, s’agissant des politiques, programmes, actions et projets relatifs à l’assistance sociale pour les peuples indigènes, le gouvernement indique que la FUNAI multiplie les efforts pour signer des accords avec les institutions prestataires en vue de garantir le respect des spécificités sociales culturelles de ces peuples et respecter leur droit à la consultation libre, préalable et éclairée, lorsqu’il y a lieu.

Le gouvernement signale également qu’il existe une demande croissante d’infrastructure de la part des communautés indigènes (service d’électricité, captation et distribution d’eau ou construction de routes). À cet égard, la FUNAI s’assure que toutes les actions, activités ou projets respectent le droit à la consultation libre, préalable et éclairée, de manière à ce que les relations entre l’État brésilien et les communautés indigènes ne sont pas verticales. Le gouvernement indique que la FUNAI, à travers ses unités décentralisées, fournit l’appui technique, logistique et parfois financier aux organes partenaires et aux municipalités dans le ressort desquelles se trouvent les terres indigènes pour organiser les réunions nécessaires.

La commission salue l’élaboration de protocoles de consultation propres à certains peuples indigènes et le rôle joué par la FUNAI à cet égard. La commission prie le gouvernement de fournir davantage d’informations sur le statut de ces protocoles et d’indiquer comment dans la pratique il est assuré que ces protocoles s’appliquent de manière systématique et coordonnée sur l’ensemble du territoire à chaque fois que des mesures législatives ou administratives susceptibles de toucher directement les peuples indigènes et tribaux sont envisagées. La commission encourage par ailleurs le gouvernement à poursuivre les efforts en vue de l’adoption d’un cadre réglementaire sur la consultation qui permette aux peuples indigènes et quilombolas de disposer d’un mécanisme approprié leur garantissant le droit d’être consulté et de participer effectivement chaque fois que sont envisagées des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement, favorisant ainsi une plus grande sécurité juridique pour tous les protagonistes. La commission rappelle la nécessité de consulter les peuples indigènes et quilombolas dans le cadre de ce processus et de leur permettre d’y participer pleinement à travers leurs institutions représentatives de manière à pouvoir exprimer leurs points de vue et influer sur le résultat final du processus. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les processus de consultation menés, y compris ceux engagés sur la base des Protocoles de consultations développés par les différentes communautés indigènes, et sur leurs résultats.

Article 14. Terres. La commission rappelle que les deux organes responsables de l’identification et la démarcation des terres et la délivrance de titres de propriété y relatifs sont la FUNAI, pour les terres occupées traditionnellement par les peuples indigènes, et l’Institut national de colonisation et réforme agraire (INCRA), pour les terres occupées traditionnellement par les peuples quilombolas. La procédure est réglementée respectivement par les décrets no 1775/96 et no 4887/03. Le gouvernement décrit les différentes étapes de la procédure parmi lesquelles: la demande d’ouverture d’une procédure administrative de régularisation; l’élaboration d’une étude de zone (contenant des éléments anthropologiques, historiques, cartographiques, fonciers et environnementaux); la déclaration des limites; la phase contradictoire; la démarcation physique; la publication de l’arrêté de reconnaissance établissant les limites du territoire; l’enregistrement et la concession de titres de propriété collective à la communauté par décret. La commission prend note des informations statistiques communiquées par le gouvernement sur les procédures de démarcation des terres dans les États du Mato Grosso et du Rio Grande do Sul. Elle observe que dans l’État du Rio Grande do Sul, sur 48 procédures, 20 ont abouti à une régularisation et 28 sont en cours (au stade de l’étude, de la déclaration ou de la délimitation). En ce qui concerne l’État du Mato Grosso, sur 50 procédures 24 ont abouti à une régularisation et 26 sont en cours. La commission observe également d’après les informations disponibles sur le site internet de la FUNAI que sur l’ensemble du territoire 440 terres ont été régularisées. En outre, 43 terres ont eu leurs limites identifiées, pour 75 les limites ont été déclarées et pour 9 terres les limites ont été homologuées. Enfin, pour 116 terres, le processus en est au stade de l’étude.

La commission note que dans ses observations, la CONACATE se réfère à la proposition d’amendement de la Constitution (PEC) no 215/2000 en examen par le Congrès national qui a pour objectif d’attribuer au Congrès national la compétence exclusive en matière d’approbation de la démarcation des terres traditionnellement occupées par les peuples indigènes ainsi que celle de ratifier les démarcations déjà homologuées. La CONACATE indique que la décision finale concernant toute nouvelle démarcation de ces terres ne relèverait plus du ministère compétent, mais relèverait du Congrès, au sein duquel sont amplement représentés les secteurs de l’agro-industrie.

La commission observe par ailleurs, d’après les informations disponibles sur le site du Tribunal Suprême Fédéral (STF), que, en septembre 2019, la FUNAI a déposé auprès du STF un recours extraordinaire (RE) 1.017.365/SC sur la question du «cadre temporel». Le cadre temporel est une approche suivie par certaines juridictions aux termes de laquelle ne doivent être reconnues comme terres occupées traditionnellement par les peuples indigènes que celles effectivement occupées le 5 octobre 1988, date de promulgation de la Constitution. Le STF a reconnu la portée générale de la question constitutionnelle traitée dans cette affaire, dont la décision finale aura force obligatoire pour toutes les instances du système judiciaire. En outre, la commission observe d’après les informations disponibles sur le site du Congrès que deux mesures provisoires ont été adoptées en 2019 visant à transférer la compétence de l’identification, la délimitation, la démarcation et l’enregistrement des terres indigènes de la FUNAI au ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement (MP 870/2019 et MP 886/2019). La première mesure a été rejetée par le Congrès national et la seconde a été considérée comme inconstitutionnelle par le STF.

La commission constate que, dans ses observations préliminaires du 12 novembre 2018 concernant sa visite au Brésil, la CIDH «a reçu plusieurs témoignages concernant les difficultés et les longs délais auxquels font face les communautés indigènes pour accéder à la propriété foncière. Il résulte de ces difficultés que les terres domaniales destinées à ces communautés sont occupées par des propriétaires terriens et des entreprises extractives privées, ce qui génère des conflits, comme les expulsions, déplacements, invasions et autres formes de violences». La CIDH exprime en outre sa préoccupation face à l’affaiblissement, ces dernières années, d’institutions telles que la FUNAI.

La commission rappelle qu’aux termes de l’article 14 de la convention, les droits de propriété et de possession sur les terres qu’ils occupent traditionnellement doivent être reconnus aux peuples indigènes et tribaux. En outre, des mesures doivent être prises dans les cas appropriés pour sauvegarder le droit de ces peuples d’utiliser les terres non exclusivement occupées par eux, mais auxquelles ils ont traditionnellement accès pour leurs activités traditionnelles et de subsistance. À cet égard, la commission a souligné dans son observation générale de 2018 que l’occupation traditionnelle comme source du droit de propriété et de possession est la pierre angulaire sur laquelle repose le système des droits fonciers établis par la convention. La commission veut croire que le gouvernement continuera à prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la pleine application de la convention en ce qui concerne les droits de propriété et de possession des peuples indigènes et tribaux sur l’ensemble des terres qu’ils occupent traditionnellement. Elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour donner suite dans les plus brefs délais aux procédures en instance devant la FUNAI concernant la délimitation, la démarcation et l’enregistrement des terres indigènes et devant l’INCRA en ce qui concerne les terres occupées traditionnellement par les Quilombolas. La commission prie notamment le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises en ce qui concerne la situation des peuples Guarani et Kaiowa. Prière de fournir des informations sur les ressources et les moyens humains et matériels mis à la disposition tant de la FUNAI que de l’INCRA pour mener à bien leur mission à chaque étape de la procédure – études, délimitation, démarcation et enregistrement des terres.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement et qui reprend le contenu de sa demande précédente, adoptée en 2019.